Dictamen : 148 - del 27/06/1995

C-148-95

San José, 27 de junio de 1995.

Señor:

Fernando Chaves Alvarado

Director Nacional de Comunicaciones

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su estimable oficio número DNC 2/807-95, recibido en este Despacho el día 31 de mayo último, en el cual detalla la situación que se ha presentado con la interposición, por parte de la Universidad de Costa Rica, de un juicio ordinario contencioso administrativo en contra de la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, y una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 17 de la ley # 7088 de fecha 30 de noviembre de 1987, así como el acuerdo 6448 de misma Junta, tomado en sesión 1178 de 11 de julio de 1989, en el cual se suprimió el uso de franquicia postal a la Institución accionante.

I- ANTECEDENTES DEL CASO

Régimen jurídico en materia de franquicia postal

Para el año 1975, la ley número 5870 regulaba este régimen en su artículo 15, suprimiendo en general todas las franquicias postales. No obstante, señalaba una serie de excepciones y dejaba abierta la posibilidad para establecer otro tipo de autorizaciones en el futuro, como efectivamente se hizo a través de leyes posteriores.

Mediante la Ley de Reajuste Tributario y Resolución 18º del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, N.º 7088 de 30 de noviembre de 1987, se dispuso suprimir todas las franquicias postales, señalando su texto, en lo que interesa para el caso, lo siguiente:

"Artículo 17. Modifícase el párrafo primero del artículo 15 de la Ley N.º 5870 del 11 de diciembre de 1975 (Creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones), para que se lea así: "Se suprimen todas las franquicias postales, tanto en el régimen interno como en los internacionales... con la excepción de... las dependencias oficiales del Estado, incluyéndose en éstas a las Municipalidades." (lo destacado no pertenece al original)

A raíz de esta disposición, y con base en un pronunciamiento de este Despacho, que definió como dependencias oficiales únicamente las del Gobierno Central (C-235-88), la Junta Administrativa acordó no concederle el beneficio de franquicia postal a la Universidad de Costa Rica, por ser una Institución autónoma, ajena a lo que se entendió como dependencias oficiales.

A raíz de la inconformidad por parte del centro de estudios superiores citado, se establece juicio ordinario contencioso administrativo en contra de la Junta Administrativa, en octubre de 1989, con la finalidad de impugnar el acuerdo a que se ha hecho mención.

Asimismo, y como medio razonable para amparar el derecho, esta misma Institución plantea acción de inconstitucionalidad en contra de la disposición de la ley 7088 transcrita supra, la cual es declarada con lugar, con su consecuente inaplicabilidad para el futuro.

Teniendo claro el entorno que rodea la situación sometida a consulta, con base en los hechos expuestos, pasamos a analizar los aspectos medulares de la misma.

II. ANALISIS DEL CASO

1) Personalidad jurídica y capacidad procesal

En primer término, se debe hacer referencia a las condiciones en que esta Representación puede actuar en las distintas instancias judiciales de nuestro país, en punto a la solicitud que plantea su misiva dirigida al señor Procurador, en el sentido de "se avoque a realizar la investigación del caso y se tomen las medidas procedimentales adecuadas."

Esta Procuraduría, de conformidad con los numerales 1º y 3º de su ley orgánica, es el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia, en los procesos que se tramiten ante los tribunales de justicia.

Como representante del Estado, -entendido como Administración Central-, está llamada a ejercer la representación, en virtud de la carencia de personalidad jurídica propia de cada una de las dependencias oficiales, lo cual impide que puedan accionar, por falta de capacidad procesal, en las distintas instancias judiciales.

En razón de lo anterior, la Procuraduría General se encuentra imposibilitada para actuar judicialmente a nombre de todo ente o dependencia del Estado que, por el contrario, sí posea personalidad jurídica propia, en cuyo caso deben hacerlo a través de los personeros correspondientes, debidamente investidos para ese efecto.

En el caso sub examine, debe tenerse en cuenta lo establecido por la Ley de Creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones, que en lo conducente dispone:

"Artículo 1. Créase la Dirección Nacional de Comunicaciones, la que estará dirigida por una Junta Administrativa como órgano dependiente del Ministerio de Gobernación, y se integran bajo ese organismo la Dirección General de Correos y la Dirección General de Telégrafos y Radios Nacionales."

"Artículo 3. La Junta Administrativa tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley."

"Artículo 7. El Presidente será el representante legal de la Junta." (lo destacado es nuestro)

En punto a la legitimación pasiva en sede contencioso administrativa, dispone la Ley Reguladora de esa jurisdicción que se considerará como parte demandada la entidad autora del acto o la disposición a que se refiere el juicio, haciendo referencia a casos que, como en el presente, la entidad, sea la Junta Administrativa, cuenta con plena capacidad jurídica para la emisión de sus actos y disposiciones, según se desprende de la normativa ya citada.

A su vez, dispone el artículo 16 de la misma Ley Reguladora que "la representación y defensa de las Entidades descentralizadas o de los particulares, se regirá por las respectivas leyes orgánicas o por la legislación común, en su caso."

Hechas las anteriores consideraciones, se concluye que en el caso en comentario, esta Representación, por imperativo legal se encuentra imposibilitada para asumir la defensa dentro del juicio que se tramita en sede contenciosa, dado que, como ha quedado de manifiesto, quien ostenta la legitimación pasiva, de acuerdo al acto impugnado, es la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones.

2) Actuación dentro del proceso

La demanda de mérito, no estuvo bien enderezada desde el principio, pues se hace referencia indiscriminadamente a la Dirección Nacional de Comunicaciones y a la Junta Administrativa como tal, lo que en buena técnica jurídica resulta impreciso, en razón de la fundamental diferencia en la capacidad procesal de ambos órganos, como ya lo manifestó usted en su oficio y se ha comentado supra.

El Juzgado dio curso a la demanda, pareciendo enmendar esta imprecisión en un principio, señalando que se admite la acción en contra de la Junta Administrativa, "en la persona de su representante, Inés León Sánchez".

Sin embargo, en lo sucesivo el proceso toma un curso errado, al seguirse consignando genéricamente como parte demandada, la Dirección Nacional de Comunicaciones, grave error técnico jurídico que a la postre ocasiona serios problemas dentro de la relación procesal.

Antes de continuar con el análisis del asunto, conviene hacer un paréntesis, a fin de aclarar dos errores en los que incurre su memorial, pues identifica el proceso ordinario que aquí interesa, seguido ante el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo, como el número 3829-89, siendo lo correcto el número 3429-89.

Por otra parte, manifiesta que la abogada cuya oficina fue señalada como sede para atender notificaciones, es la Licda. Evelyn Acuña, siendo sus apellidos correctos Alvarado Avellán.

Hechas las aclaraciones del caso, nos referiremos a ciertas cuestiones propias del juicio que conviene tener presentes:

a) La demanda ordinaria incoada por la Universidad de Costa Rica, técnicamente debía dirigirse en contra de la Junta Administrativa como tal, máxime que el acto impugnado emana directamente de este órgano.

b) En este sentido, la Licda. Inés León Sánchez estuvo bien apersonada a los autos, en su calidad de presidenta de la Junta, que por disposición expresa del artículo 7 de la Ley de Creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones antes citada, funge como su representante legal para todos los efectos.

c) La mencionada funcionaria, se limitó a señalar el Bufete Acuña Valverde, en la persona de la Licda. Alvarado Avellán, como sede para atender notificaciones, sin indicar si esta profesional fungiría como su apoderada especial judicial a lo largo del proceso, o si se trataba de un simple señalamiento para la recepción de notificaciones.

d) A partir de ese momento, tanto la institución accionante como el propio Despacho judicial incurren en el grave error de identificar como parte demandada la Dirección Nacional de Comunicaciones, cuando técnicamente, como ya quedó señalado, la misma carece de personalidad jurídica que le permita actuar como tal.

3) Desequilibrio procesal e indefensión

Tal como lo hace notar en su oficio No DNC-2/807-95, este procedimiento se desarrolló dentro de un absoluto desequilibrio procesal, en el tanto que la Junta Administrativa, luego de apersonarse, no hizo llegar a los autos escrito alguno, lo cual evidentemente se traduce en un desequilibrio procesal que permitió a la parte actora gestionar continuamente, sin oposición de ninguna clase, y que causa indefensión al haberse emitido una serie de resoluciones sin merecer la más mínima reacción procesal por parte de la demandada.

Esa total desatención del proceso por parte de la representante de la Junta Administrativa, propició que la Institución accionante haya obtenido un resultado positivo en la totalidad de sus gestiones, al no contar con una contraparte que limitara sus pretensiones.

Cabe asimismo hacer mención de que la circunstancia de haberse resuelto favorablemente por la Sala Constitucional en su voto 482- 94, la pretensión de la actora de anular el acuerdo tomado por la Junta Administrativa, no obsta para que la representación legal de la Junta actuara con diligencia dentro del proceso, toda vez que, dentro del curso del mismo, existen una serie de labores que la defensa debe ejercer celosamente, a pesar de que el actor lleve la razón en cuanto al fondo del asunto.

Así, aunque la cuestión de fondo se acoja, la defensa debe rebatir aspectos tales como la cuantía de la acción, cualquier omisión o deficiencia que se presente respecto de las normas procesales, que provoque nulidad de actuaciones, la procedencia y los montos de las partidas a liquidar por la parte victoriosa (costas, daños y perjuicios) así como la oposición de cualquier excepción de fondo, aún cuando la demanda resultare procedente en forma parcial.

4) El fallo de primera instancia

Debe señalarse en este punto, que la sentencia número 29-95 del Juzgado Primero de lo Contencioso, incurre en una evidente y grave incongruencia, al condenar, en su parte dispositiva, a la Dirección Nacional de Comunicaciones como tal, cuando lo correcto hubiese sido hacer responsable a la Junta Administrativa de este órgano, pues no puede condenarse a quien no ha figurado como parte en el proceso, y que de todos modos, tendría que haber sido representada legalmente por este Despacho, por ser una dependencia del Ministerio de Gobernación sin personalidad jurídica propia.

Ello constituye otro aspecto que debe atacarse al asumir la correcta defensa dentro del proceso.

5) Práctica de las notificaciones

Sobre este punto, cabe resaltar que todas las resoluciones dictadas en primera instancia fueron notificadas en el bufete señalado para tal efecto, recibidas en dicha sede por una serie de personas diferentes, que suponemos estarían autorizadas para ello.

Sin embargo, la resolución que declara la rebeldía, de acuerdo a la normativa procesal civil (artículo 176), es un caso taxativo de "notificación personal o por medio de cédula en su casa de habitación".

Esta notificación, -tan importante por sus graves efectos procesales-, no se hizo de esa forma, como sí ocurrió con la resolución que dio traslado a la demanda, -que lleva el sello del Despacho de la Viceministra de Gobernación, en ese momento la Sra. León Sánchez-, sino que se efectuó por parte del Despacho como todas las demás, violando así tan importante disposición procesal.

Al haberse irrespetado lo establecido en las normas sobre notificaciones, y en aplicación de lo dispuesto por el artículo 182 del mismo Código Procesal Civil, estamos en presencia de una nulidad absoluta de esa notificación, y por ende, de todo lo actuado a partir de ese momento.

6) Defensas y excepciones

No obstante encontrarse esta Representación imposibilitada para actuar en sede judicial, según quedó establecido, pasamos a exponer, con carácter de recomendación, algunas acciones a tomar, en punto a los graves errores de procedimiento de que adolece este juicio.

Constituye responsabilidad ineludible de los actuales funcionarios de la Junta Administrativa, apersonarse de inmediato para asumir la defensa dentro del proceso, en donde una de sus primeras actuaciones debe ser la presentación de un incidente de nulidad de todo lo actuado, a partir de la notificación de la resolución que declaró la rebeldía de la parte demandada.

Otra posible excepción la constituye la cosa juzgada, - o litispendencia, según sea el caso- en el supuesto de que la Universidad de Costa Rica llegare a presentar en sede contenciosa la ejecución de la sentencia número 482-94 de la Sala Constitucional, en cuyo caso existiría identidad de pretensiones y objeto, ello por cuanto ejecutar el fallo constitucional y proseguir con el juicio ordinario implicaría un doble pago por el mismo concepto.

En tal supuesto habría mérito suficiente para alegar no sólo la cosa juzgada sino la falta de interés actual, ello por cuanto carece de sentido la prosecución de un juicio ordinario si las mismas pretensiones se han visto satisfechas vía ejecución de sentencia de la Sala Constitucional, o viceversa.

III. CONCLUSIONES

a- En virtud de la Ley de Creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones, que confiere personalidad jurídica a la Junta Administrativa que le representa, la demanda y correspondiente sentencia debió referirse en todo momento a este órgano, que en principio estuvo bien apersonado en el juicio.

b- Al habérsele conferido por ley personería jurídica a la Junta Administrativa de Comunicaciones, esta Representación se encuentra imposibilitada legalmente para actuar dentro del proceso ordinario contencioso establecido en su contra por la Universidad de Costa Rica.

c- El actual representante de la Junta debe apersonarse de inmediato a retomar la defensa en este proceso, en donde se pueden poner en práctica las recomendaciones señaladas por esta Procuraduría en punto a los remedios procesales que pueden existir dentro del estado actual del juicio.

IV. Observación final

Por último, no podemos dejar de hacer notar la forma irresponsable y negligente en que se ha manejado el curso de los autos, con las graves consecuencias que se han producido hasta ahora, sean la declaración de rebeldía y la condenatoria del ente público por parte del Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en el fallo de primera instancia.

Esta desatención absoluta del proceso debe ser corregida de inmediato por los nuevos personeros, sin perjuicio de las responsabilidades de toda índole que le sean imputables a los funcionarios competentes -incluida la Licda. León Sánchez- que no cumplieron con sus obligaciones legales en este caso, dejando en absoluta indefensión al órgano estatal del cual formaban parte o representaban.

Asimismo, deben tomarse acciones necesarias tendientes a mejorar la organización y buen funcionamiento de los servicios de asesoría jurídica de esa Dirección, a fin de que situaciones tan gravosas como la tratada, con consecuencias de naturaleza económica que perjudican a este ente, no vuelvan a presentarse.

De usted con toda consideración, se suscribe atentamente,

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

FVG/ACG

c.c. Licda. Maureen Clarke Clarke

Ministra de Gobernación y Policía