Dictamen : 115 - del 18/05/2000

C-115-2000

San José, 18 de mayo del 2000

Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense del Seguro Social

S. D.

Estimado Señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo gusto de referirme a su estimable oficio n.° P.E.20.609, del 18 de enero del año en curso, por medio de cual se nos solicita rendir el dictamen preceptivo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, en orden a declarar, eventualmente, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se acordó la anulación de los adeudos, por concepto de cuotas obreras y patronales, de la Corporación Olympic S.A., correspondiente a los períodos de junio de 1996 a setiembre de 1997 y de diciembre de 1997 a febrero de 1998.

I.- ANTECEDENTES

1.- Mediante informe número SEE-2114-98, de 4 de abril de 1998, elaborado por la Sección de Estudios Especiales del Departamento de Investigaciones Contables de la C.C.S.S., se resolvió anular las planillas preelaboradas por el patrono Corporación Olimpyc S.A., de junio de 1996 a febrero de 1998, siendo sustituidas por una planilla adicional adjuntada al citado informe (Véase folio 3 del expediente administrativo).

2.- De conformidad con lo resuelto el informe indicado en el hecho anterior, el Jefe de la Sección de Registro y Conciliaciones Cuotas Obrero Patronales procedió, mediante acta n.° 981123120838 del 30 de abril de 1998, a anular los adeudos patronales de la Corporación Olimpic S.A., correspondientes a los periodos: 06-96T, 07-96-T, 08-96T, 09-96-T, 10-96T, 11-96-T, 12-96T, 01-97-T, 02-97-T, 03-97-T, 04-97-T, 05-97-T, 06-97-T, 08-97-T, 09-97-T, 12-97-T, 01-98T y 02-98T (véase folio 4).

3.- Mediante oficio n.° DIC-406-98, del 6 de julio de 1998, la Directora de Inspección y Cobros de la CCSS, Licda. Odilie Arias Jiménez, le comunicó al Lic. Jorge Arturo Hernández Castañeda, Auditor General, que el informe de Inspección que se utilizó para anular las planillas ordinarias la empresa Corporación Olympic S.A, presentaba ciertas características de irregularidad. En oficio posterior –n.° DIC-469-98, del 28 de julio de 1998--, la Directora de Inspección y Cobros, incluye dentro de los informes "anormales" los siguientes: SEE-2111-98, del patrono Artihogar S.A.; SEE-2112-98, del patrono Suplihogar S.A.; y SEE-2113-98, del patrono Seradfin de Guadalupe, todos de fecha 15 de abril de 1998, así como el informe SEE-4350-97, del 10 de diciembre de 1997, del patrono Construcciones Urbanas de Guadalupe S.A..

4.- Ante las denuncias planteadas, el Área de Auditora Operacional de la CCSS se abocó a la realización de un estudio el cual culminó con la elaboración del informe especial n.° AO-279-R-98, de 27 de octubre de 1998. En dicho informe se concluyó que los informes mediante los cuales se anularon adeudos por cuotas obrero patronales a varias empresas, eran falsos por cuanto "(...) utilizaron supuestamente el mismo sello color rojo de la Unidad de Estudios Especiales del Departamento de Inspección, Área Industria y Comercio; utilizaron las firmas de dos funcionarios que normalmente realizan dichas funciones y la numeración anotada en los Informes falsos fue escogida teniendo en cuenta que esos mismos números habían sido incluidos en estudios originales, cuyo contenido correspondía a otro tipo de investigación..."(folio14).

5.- El Lic. Jorge Arturo Hernández Castañeda, Auditor Interno de la CCSS, mediante oficio n.° 18698, del 29 de octubre de 1998, remitió el Informe de Auditoría n.° AO-279-R-98, al Licenciado José Alberto Acuña Ulate, Gerente de la División Financiera, recomendándole conformar un órgano director del procedimiento en aras a sentar las responsabilidades administrativas, disciplinarias y pecuniarias correspondientes, y hacer del conocimiento del Ministerio Público las situaciones evidenciadas por la Auditoría (véase folios 38 y 39).

6.- La Licda. Odilie Arias Jiménez, Directora de Inspección y Cobros, mediante oficio n.° D.I.C.-838, del 11 de noviembre de 1998, designó a los Licenciados Miguel Cordero García, jefe del Departamento de Contabilidad; Máximo Peñaranda Corea, jefe del Departamento de Evaluación y Control de Gasto; y Carlos Montoya Murillo, jefe del Departamento de Costos, como integrantes del Órgano Director del Procedimiento Administrativo "tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de anulación de los adeudos por concepto de cuotas obrero patronales de varios patronos, entre ellos, Corporación Olympic S.A. (véase folios 40 y 41).

7.- Mediante resolución de las 8 hrs del 3 de marzo de 1999, los Licenciados Miguel Cordero García, Máximo Peñaranda Corea y Carlos E. Montoya Murillo, se constituyen en Órgano Director del Procedimiento Administrativo con el propósito de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de anulación de los adeudos por concepto de cuotas obrero patronales de varios patronos, entre ellos, Corporación Olimpic S.A., número patronal 30.260, por un monto de ¢ 37.513.308,00 (véase folio 42).

8.- Mediante resolución de las 9 hrs del 12 de abril de 1999, el órgano director del procedimiento citó a los representantes legales de la Corporación Olimpic S.A. para la celebración de una audiencia oral y privada a realizarse a las 9 hrs del 14 de junio de mismo año. En la misma resolución se advirtió a la empresa de la posibilidad de ofrecer toda la prueba de descargo y los alegatos que tuvieran; asimismo, se puso a su disposición el expediente administrativo levantado al efecto, con indicación concreta de las pruebas y documentos que contenía hasta ese momento (ver folios 55 a 62).

9.- A las 9 hrs del 14 de junio de 1999, con la presencia del señor Roberto Massuh Dumani, representante legal de la empresa Corporación Olimpic S.A., se realizó la audiencia oral y privada (véase folio 89 y 90).

10.- Mediante resolución de las 11:04 hrs del 16 de setiembre de 1999, el Órgano Director del Procedimiento Administrativo recomendó declarar "(...) la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de anulación de adeudos a favor del patrono Corporación Olympic S.A., número patronal 30.260, por un monto de ¢ 37,513.308,60 correspondiente a los períodos junio 96 setiembre 97 y diciembre 97 a febrero 98, tramitado mediante acta de anulación número 981123120838 de fecha 30 de abril de 1998" (folio 92).

11.- El Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort, mediante oficio n.° P.E. 20.609, del 17 de enero del 2000, remitió a la Procuraduría General de la República el expediente administrativo correspondiente.

II.- SOBRE LA ANULACION DE ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS EN VIA ADMINISTRATIVA

Como regla general, para que la Administración pueda declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo suyo creador de derechos subjetivos en favor de los administrados, debe recurrir al proceso de lesividad, el cual constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración pueda declararla en vía administrativa. Para el logro de tal finalidad la Administración interesada debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso administrativa, debiendo haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

La excepción a dicha regla la establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, mediante la cual se autoriza a la Administración a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos –en sede administrativa--, cuando dicha nulidad, además de absoluta, sea evidente y manifiesta, previo dictamen favorable de la Procuraduría en ese sentido --salvo cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, en cuyo caso el dictamen deberá rendirlo la Contraloría General de la República--.

1. Consideraciones generales:

Es preciso recordar, aunque de manera muy somera, que de acuerdo con lo que establece la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 de 2 de mayo de 1978, cuando un acto administrativo resulte disconforme con el ordenamiento jurídico, aquél será inválido (artículo 158, inciso 2).

Ahora bien, la nulidad tiene dos formas de manifestarse: absoluta o relativa, según la gravedad de la infracción cometida (artículo 165 LGAP). La determinación de sí estamos ante una u otra nulidad, dependerá de lo que al efecto disponga el ordenamiento jurídico. Así, la citada Ley General dispone que la nulidad será absoluta, cuando en el acto falten totalmente, uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente (artículo 166). Cuando, por el contrario, sus elementos no faltan, pero resultan imperfectos, la nulidad será sólo relativa (artículo 167).

Esta dicotomía entre nulidad absoluta y relativa, tiene importancia en razón de que según estemos en presencia de una u otra, el acto podrá arreglarse conforme a derecho, por medio de convalidación o saneamiento (artículos 187 y 188).

Por lo anterior, resulta importante señalar cuales son los elementos constitutivos del acto administrativo, cuya inexistencia o imperfección, aparejará la nulidad -absoluta o relativa- del mismo. Así tenemos que los elementos del acto pueden ser "formales" o "materiales"; los primeros se refieren al sujeto, al procedimiento o a la forma; los segundos, se refieren al motivo, al contenido o al fin del acto. En relación con este punto, la Procuraduría General de la República mediante dictamen n.° C-132-90, de 13 de agosto de 1990, indicó:

"(...) En efecto, tal y como se estudia dentro de la teoría moderna del Derecho Administrativo, el parámetro idóneo para verificar la conformidad de la conducta administrativa con respecto al ordenamiento, lo constituye el análisis de los elementos de dicho acto sometido a cuestionamiento.

En este proceso de control de conformidad, se acostumbra a clasificar los elementos en dos grandes grupos, aquéllos relativos al control de regularidad externa (elementos formales) y los relativos al control de regularidad interna (elementos materiales). Dentro de la primera categoría se hace énfasis en quién, cómo y de qué forma se ejerce una concreta función administrativa (sujeto, procedimiento, forma). En el segundo grupo de elementos se analizan los antecedentes que preceden la actuación, el objeto de la decisión final y la finalidad que se persigue con ésta (motivo, contenido y fin)".

2.- Alcances del Artículo 173 de la LGAP:

El artículo 173 de la L.G.A.P., n.° 6227, de 2 de mayo de 1978, reformado por Ley n.° 7871, de 21 de abril de 1999, textualmente expresa:

"1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, n° 3667, del 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.

2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se trataré de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos sólo cabrá recurso de reconsideración o reposición.

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta la nulidad, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199. (...)"

De la norma transcrita se desprende claramente que la Administración sólo puede declarar –en vía administrativa-- la nulidad de un acto suyo declaratorio de derechos, cuando tal acto esté viciado por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Por ello, resulta imperativo analizar que significado o trascendencia jurídica debe dársele a tales calificativos de la nulidad. Al respecto, debemos señalar que la idea de apuntar esos dos calificativos en la norma transcrita fue del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, quien en el seno de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en sesión extraordinaria celebrada por la mencionada Comisión a las 14:15 hrs del 2 de abril de 1970, sesión n.° 103, manifestó:

"(...) El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que él tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial. Pero (...) cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantener el derecho. Luego, en esos casos, la administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos agregado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (...) De modo que en realidad lo que estamos haciendo es consagrando más o menos, por vía legislativa, lo que ya los tribunales han dictado como línea de jurisprudencia (...) en España hay jurisprudencia que interpreta que cuando el acto es absolutamente nulo, la garantía de la lesividad no juega, y a raíz de eso se produjo una reforma en la Ley Española de lo Contencioso, que es el origen de esta institución; tienen sentido de que los actos que ellos llaman nulos de pleno derecho, pueden ser declarados tales en la vía administrativa, previo dictamen de lo que ellos llaman Consejo de Estado, que es algo así como nuestra Procuraduría (...)" Más adelante agrega: "...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: «La declaración de nulidad que sea manifiesta», en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado, cuando sea evidente la nulidad, no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, «La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que estoy hablando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos en donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil, pero puede ocurrir ahí juega el principio de lesividad."

Fue a partir del anterior razonamiento del profesor Ortíz Ortíz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Es importante también tener presente la definición que de los citados adjetivos nos da el Diccionario de la Real Academia Española:

"Evidente. (del lat. evidens, -entis) adj. Cierto, claro, patente y sin la menor duda".

"Manifiesto, ta. (Del lat. manifestus) p.p. irreg. de Manifestar. 2. adj. Descubierto, patente, claro".

Por su parte, la Procuraduría General de la República se ha pronunciado, reiteradamente, sobre los alcances de la citada norma, señalando que:

"En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos «evidente» y «manifiesta», debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos" (Dictamen n° 200-83, de 21 de junio de 1983).

Igual línea de pensamiento encontramos en el Dictamen n.° C-062-88, de 4 de abril de 1988, el cual resumiendo el extenso análisis sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta desarrollado en el Dictamen C-019-97, de 27 de enero de 1987, señala:

"(...) En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate".

3.- Supuestos en lo que procede declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta en vía administrativa:

Nuestro ordenamiento jurídico no contempla causales taxativas de nulidad absoluta evidente y manifiesta, que faculten a la Administración, en tales hipótesis, declararla en vía administrativa. No obstante, debemos indicar que la Procuraduría General de la República ha sentado una serie de pautas en lo relativo a los supuestos que deben concurrir para que un acto pueda ser calificado como absolutamente nulo, en forma evidente y manifiesta. En efecto, en el citado Dictamen nº C-019-87, se efectuó un pormenorizado estudio sobre la materia, tomando como base lo dispuesto en la legislación española, y en lo que interesa, se expuso:

"IV. Establecido lo anterior, procede ahora analizar en presencia de cuáles supuestos son nulos de pleno derecho los actos de la Administración, de conformidad con el derecho español. Para ello, acudimos a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Así, en lo que interesa, los casos que se contemplan son los siguientes:

a) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente.

b) Aquellos cuyo contenido sea imposible o sean constitutivos de delito.

c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados...» (GARCIA DE ENTERRIA, op.cit., pág. 572).

Si bien nuestra legislación no contempla expresamente causales taxativas que den motivo para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta (lo que si acontece con la nulidad absoluta, vid. artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública), conviene formular algunas consideraciones de interés en torno a lo dispuesto por el artículo supra transcrito en lo conducente del derecho español.

a) Acerca del acto dictado por órgano manifiestamente incompetente:

De conformidad con la doctrina y la jurisprudencia, este supuesto ha demandado abundantes comentarios y resoluciones... Como puede observarse, aquí aparece el adverbio «manifiestamente», al igual que en términos parecidos nuestro legislador utiliza para referirse al tipo de nulidad que nos ocupa (absoluta, evidente y «manifiesta») y que se regula, según vimos, en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. (...)

b) Sobre los actos de contenido imposible:

De conformidad con la doctrina española, este tipo de imposibilidad es de naturaleza originaria, y está referida a un contenido material o físico, no jurídico, habida cuenta que -como con toda propiedad señala García de Enterría- «... la imposibilidad jurídica equivale pura y simplemente a la ilegalidad en general ...» (Op. cit., p. 574).

c) Actos que sean constitutivos de delito:

Según se entiende en principio por la doctrina española, la determinación de la existencia de un delito, es materia que compete a los tribunales. No obstante, resulta de interés conocer, con respecto a nuestra materia, si es necesario que exista una resolución previa de un tribunal penal, acerca de la existencia de un delito, para que se proceda posteriormente en la vía administrativa a la anulación del acto de que se trate.

ch) Actos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, y actos dictados con infracción a las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Estos supuestos no merecen mayores comentarios en el presente estudio. Están claramente definidos... el primero de ellos incluye aquellos casos en que, si bien la Administración ha observado un procedimiento, no ha sido el que expresamente preve (sic) el ordenamiento para el caso concreto. Asimismo y en punto al segundo supuesto, cabe únicamente indicar que se sanciona la infracción de las reglas esenciales para la formación y manifestación de la voluntad del órgano colegiado. De ahí que deben de tomarse en cuenta situaciones en las cuales se afecta la composición del órgano (falta del quórum establecido, por ejemplo) o bien que el acto haya sido dictado sin la concurrencia de los votos necesarios, según se exige por el ordenamiento (mayoría simple o calificada)".

Conforme podemos apreciar, la anterior enumeración de supuestos en los que procede declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta no es taxativa pero nos sirve de ilustración para el análisis del caso concreto.

4.- Procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa:

Tal y como lo dispone el inciso 3) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, antes de anular un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, "el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".

La anterior disposición confirma lo dicho por la doctrina más calificada en la materia, la jurisprudencia de nuestros tribunales así como la jurisprudencia administrativa de Procuraduría, en el sentido de que previo a declarar la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo previsto en el artículo 308 y siguientes de la citada Ley General, dando cabal cumplimiento a los principios del debido proceso, toda vez que la declaratoria de nulidad, necesariamente, causará perjuicio al administrado, procedimiento que a su vez capacita a la Administración para lograr mayor acierto en la decisión a tomar.

Refiriéndose a la obligatoriedad de observar las reglas del debido proceso en los procedimientos donde se ventile la nulidad de actos propios declarativos de derechos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

"(...) tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental (...). Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso, de manera que en el caso concreto, echándose de menos esas circunstancias en lo actuado por la entidad demandada, la acción deviene procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, ..." (Sentencia n.° 1563-91, de las 15 horas del 14 de agosto de 1991).

Ahora bien, para que desarrolle el citado procedimiento administrativo ordinario, el Ministro o el jerarca administrativo de que se trate debe designar al órgano director del procedimiento administrativo (artículo 173.2), el cual cumple una función determinante. En efecto, la citada Ley General le atribuye, entre otras, las siguientes competencias: dirige el procedimiento y la comparecencia (artículo 314.1); cuando la comparecencia fuese grabada, con su sola firma puede ser levantada posteriormente el acta respectiva (artículo 313); recibe la prueba ofrecida por la parte ausente cuando ello fuere posible (artículo 315); resuelve todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento (artículo 227.1); conserva los objetos presentados susceptibles desaparición dejando constancia en el acta (artículo 270.6); es disciplinado si por su culpa hay retraso en el procedimiento; y si la culpa es grave incurre en responsabilidad civil ante el administrado (artículo 263.2).

Dictado el acto que concluye la fase instrucción y que comprueba preliminarmente que el acto que se pretende anular es absolutamente nulo, y de previo al dictado de la resolución final por parte del jerarca, el asunto (el expediente completo) debe ser enviado a la Procuraduría -o a la Contraloría si versa sobre materia de su competencia- con el objeto de que corrobore si efectivamente los vicios del acto son de tal magnitud, es decir, que la nulidad absoluta es evidente y manifiesta.

III.- NULIDAD DE TODO LO ACTUADO POR EL ÓRGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO:

De conformidad con lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la doctrina que lo informa --tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior--, en los casos que se pretenda declarar, en sede administrativa, la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, corresponde exclusivamente al jerarca –en este caso a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social-- designar al Órgano Director del Procedimiento que se instaure para tal fin. Así lo ha sostenido reiteradamente esta Procuraduría, en pronunciamientos que datan desde 1985. Por ejemplo, en el dictamen C-166-85 de 22 de julio de 1985, emitido con ocasión de un procedimiento similar al que nos ocupa, se indicó:

"Es criterio de este Despacho que el Órgano Director del Procedimiento debe ser designado por el órgano competente para emitir el acto final".

En el mismo sentido se pronunció la Procuraduría en el Dictamen n.° C-055-96, de 12 de abril de 1996, en el cual se señala:

"(...) la Junta Directiva del Instituto, como órgano decisor, era el único competente para designar a los órganos directores de los procedimientos administrativos que se analizan. Más aún: por encontrarse enderezados a la eventual anulación de actos declaratorios de derechos y con aplicación del referido artículo 173 de la Ley General, sólo podían iniciarse por acuerdo de dicha Junta Directiva.

Las piezas documentales que integran los respectivos expedientes, nos permiten deducir que órganos inferiores de la jerarquía administrativa se arrogaron el ejercicio de esas potestades de la Junta Directiva. Esta última sólo intervino al final de la tramitación respectiva, a fin de ordenar la remisión de los expedientes a la Procuraduría General de la República, permaneciendo totalmente ajena a las decisiones previas relativas a la iniciación del procedimiento y la integración de esos «órganos directores».

Esta abdicación competencial por parte de la Junta Directiva resulta, jurídicamente, inaceptable; lo anterior, entre otras cosas, porque no existe norma que autorice una delegación de esa función (artículos 85 y 89 de la Ley General).

Cabe concluir que el error indicado se traduce en un conjunto de actuaciones procedimentales ordenadas por órganos incompetentes, lo cual provoca la nulidad absoluta de todo lo actuado.

En relación con estas últimas afirmaciones, nótese que se ha omitido una formalidad del procedimiento que no puede ser calificada de insustancial, por la eventual indefensión que dicho error puede causar o inducido. Asimismo, que el informalismo propio del procedimiento administrativo en general, no puede invocarse para subsanar nulidades absolutas acaecidas en su seno (doctrina de los artículos 223 y 224 de la Ley General de la Administración Pública)" (En el mismo sentido, pueden consultante los dictámenes C-062-96, C-065-96, C-066-96, C-069-96, C-037-99, C-209-99, C-065-00 y C-112-00).

En el caso que nos ocupa, la decisión de anular en sede administrativa el acto mediante el cual se anularon los adeudos de la Corporación Olimpic S.A. por concepto de cuotas obrero patronales, así como el de nombramiento del órgano director del procedimiento, instaurado para tal fin, no emanaron del jerarca de la Caja Costarricense del Seguro Social, a saber su Junta Directiva, sino de la Directora de Inspección y Cobros.

Por consiguiente, siendo que el procedimiento administrativo ordinario fue tramitado por un órgano director nombrado por un órgano carente de competencia para ese acto, es preciso concluir que existe nulidad absoluta en todo lo actuado.

IV.- CONCLUSION:

Atendiendo los vicios de forma señalados en la tramitación del procedimiento administrativo ordinario tendiente a anular el acto mediante el cual se anuló los adeudos de la empresa Corporación Olimpic S.A., por concepto de cuotas obrero patronales, básicamente por haber sido instruido por un Órgano Director del Procedimiento no designado –como corresponde-- por el jerarca de la Caja Costarricense del Seguro Social, a saber, su Junta Directiva, lo cual implica la nulidad de todo lo actuado, se devuelve la gestión en referencia sin el dictamen favorable solicitado.

Remito adjunto el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

Procurador Adjunto