Dictamen : 136 - del 21/08/1996

C-136-96

21 de agosto de 1996

Señor

Marcelo Chavarría F.

Gerente General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio N.º GG-370/96, del pasado 9 de agosto, mediante el cual la Junta Directiva del Banco indaga el criterio de este órgano superior consultivo técnico jurídico "... en el sentido de si la disposición del artículo 30 supra señalado (de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional), no se encontraba implícitamente modificado por lo dispuesto en el numeral 53.1 de la Ley General de la Administración Pública".

I. LAS NORMAS JURIDICAS INVOLUCRADAS EN RELACION CON EL PROBLEMA PLANTEADO:

La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N.º 1644 del 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, en lo que interesa dispone:

"Artículo 20.- Cada uno de los bancos comerciales del Estado funcionará bajo la dirección inmediata de una junta directiva, integrada por siete miembros, todos los cuales serán nombrados por el Consejo de Gobierno.

El Consejo de Gobierno, a solicitud de la respectiva junta directiva, podrá efectuar nombramientos interinos para sustituir a los directores que no puedan concurrir a sesiones justificadamente por períodos no menores de un mes ni mayores de un año".

"Artículo 30.- Cada Junta se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana, en el lugar, día y hora que ella misma determine, en sesión extraordinaria cada vez que sea convocada por su Presidente, por el Gerente del Banco o por tres de sus miembros.

Tres miembros harán quórum para sesionar válidamente, con excepción del Banco Nacional de Costa Rica en el que se requerirán cinco: los acuerdos se tomarán por mayoría de los votos presentes salvo los casos en que la ley exija una mayoría especial determinada. Cuando se produjere empate el Presidente tendrá doble voto y resolverá" -los destacados no son del original-.

Posteriormente a la promulgación de esta normativa, se dictó la Ley General de la Administración Pública (N.º 6227 de 2 de mayo de 1978). Esta contiene, en el título segundo del libro primero ("De los Órganos de la Administración"), un capítulo tercero titulado "De los Órganos Colegiados", dentro del cual aparece recogida la siguiente disposición:

"Artículo 53.-

1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros" -el resaltado también nos corresponde-.

Es relevante, ciertamente, determinar cuál de las normas transcritas rige para las juntas directivas de los entes bancarios, toda vez que la aplicación de una u otra, conduce a reglas diversas sobre el quórum exigido: tres o cinco miembros, si prevaleciera la Ley Orgánica; cuatro, si seguimos el precepto de la Ley General.

Lleva razón el asesor legal del consultante, en cuanto apunta que el asunto ya ha sido objeto de análisis y pronunciamiento por parte de la Procuraduría General de la República, como de seguido se analiza.

II. JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA SOBRE EL TEMA QUE INTERESA:

Sobre la naturaleza del quórum estructural de los órganos colegiados, se indicaba en otra oportunidad:

"El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley" (dictamen N.º C-136-88 del 17 de agosto de 1988).

También se ha precisado que constituye una decisión de oportunidad, a cargo del legislador, disponer reglas más o menos rigurosas en este ámbito, y que la norma del artículo 53.1 de la Ley General tiene un carácter supletorio:

"Aunque es indudable que la reforma de 1986 tuvo como resultado agravar el quórum requerido para sesionar, ello no le estaba vedado al legislador, por cuanto nadie le obliga a fijar éste en la mitad más uno de los miembros del órgano colegiado -tal y como pareciera suponer el consultante-. Como bien apunta Renato Alessi, la «... determinación del quórum estructural se realiza con frecuencia directa y expresamente por la ley ..., en cuyo caso nulla questio» («Instituciones de Derecho Administrativo», t. I, Bosch, Barcelona, 1970, p. 111).

Sea, es asunto de mero arbitrio legislativo y la regla de la mayoría absoluta sólo se presume en los casos de silencio legislativo; solución que no sólo cuenta con apoyo doctrinario (ibid., p. 111-112), sino que en nuestro medio se impondría con aplicación del artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública" (N.º C-058-96 de 22 de abril de 1996).

El considerar que ese artículo de la Ley General es una regla de aplicación supletoria, supone retomar el criterio externado en el pronunciamiento N.º C-158-93, de 22 de noviembre de 1993, según el cual, "Por tratarse de un aspecto organizacional, en materia de quórum rige la ley especial sobre la normativa general, que en todo caso es de carácter complementario y sirve de norma de integración" (véase, en el mismo sentido, el citado dictamen N.º C-136-88, que implícitamente propone el mismo criterio).

Por otro lado, también nos hemos pronunciado en cuanto a que este precepto de la Ley General de la Administración Pública, no derogó tácitamente normas dispuestas en otras leyes, que consagran reglas diversas en materia de quórum; ello, a la luz del principio de que la ley general no deroga tácitamente a la ley especial. Así, v. gr., el dictamen N.º C-081-84 de 27 de febrero de 1984:

"El principio expuesto de que una ley posterior deroga la anterior, debe aplicarse a nuestro juicio, en relación con el principio de que la ley especial sólo es derogada tácitamente por otra ley especial que regula la misma materia, de allí que una ley general solamente podría derogar una ley especial si así lo indica expresamente.

«Las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto del espíritu de la ley general que sea promulgada. Fuera de esto, la regla que se observa tocante a la derogación tácita de las leyes especiales, es que esta sólo se produce por otras leyes también especiales que acerca de lo mismo aparecieron posteriormente, en cuanto entre unas y otras no hubiere conciliación posible». (Brenes Córdoba, Tratado de las Personas, p. 56).

La Procuraduría General de la República en Dictamen C-161-83 de 19 mayo de 1983, refiriéndose al tema indicó:

«El principio de que la ley posterior deroga la anterior, no es un principio absoluto que deba aplicarse siempre, sino que existen otros principios de igual o mayor valor jurídico, los cuales son de aplicación prevalente en ciertos casos».

Así, por ejemplo, la ley especial no queda derogada implícitamente por la ley general posterior, la ley especial no deroga implícitamente la ley general anterior, sino que esta última deberá aplicarse a los casos que se encuentren fuera de la materia regulada por la ley especial.

El principio de «Ley posterior deroga la ley anterior» sólo tiene aplicación, tratándose de leyes especiales, cuando éstas regulan la misma materia...» Continúa diciendo el dictamen de mérito: «La ley especial no queda derogada implícitamente por otra especial posterior de distinta materia; esta derogación presunta sólo puede darse sí las leyes regulan la misma materia. En ese sentido, las leyes especiales se excluyan entre sí dentro del ámbito de la materia que una de ellas regula una especie de coordinación por separación».

A fin de aclarar aún más el criterio expuesto en este dictamen, debe indicarse que el carácter especial de una ley no se contrapone ni excluye el carácter general.

De allí que el calificativo de general y especial obedece a dos criterios distintos. El calificativo general hace referencia al ámbito de los sujetos que la ley alcanza; mientras que el calificativo de especial, se refiere a la materia que la ley regula.

Así las cosas, una ley es más o menos especial en relación con otra, de donde se puede afirmar que una ley especial sólo se deroga tácitamente por otra especial, con el mismo grado de especialidad, o por otra ley con un mayor grado de especialidad, en aquellos aspectos que resultan incompatibles.

En el caso que nos ocupa la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tiene un carácter especial pues regula la organización del ente, de allí que no podría válidamente afirmarse que, en materia de quórum para sesionar válidamente su Junta Directiva, la disposición de su artículo 7º y 9º, párrafo final, han sido derogados tácitamente por el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública.

Por todo lo anteriormente expuesto, y concretando su estimable consulta, la norma que prevalece para sesionar válidamente la Junta Directiva, y la que prescribe la forma en que se deben tomar los acuerdos de dicho órgano colegiado, son las estatuidas en la Ley Orgánica del referido Instituto".

Incluso, la Procuraduría abordó específicamente el problema de una posible modificación tácita de la regla de quórum contenida en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, con ocasión de la promulgación de la Ley General de la Administración Pública. En esa oportunidad se concluía así:

"La Ley General de la Administración Pública establece expresamente que sus normas relativas a la actividad estatal se aplicarán a toda la Administración Pública, salvo norma especial que regule la actividad de un ente determinado. No obstante, respecto de la organización de los entes menores, la Ley no estableció la prevalencia de sus disposiciones respecto de las Leyes que regulan a dichos entes. De allí que su consulta debe resolverse tomando en cuenta los principios generales de Derecho relativos a la eficacia de las leyes. La organización conferida a un ente está en conexión directa con los fines públicos encomendados; de allí que la organización sea particular de cada ente. En consecuencia, las normas generales sobre organización sólo se aplican a un ente determinado cuando la ley de ese ente no contiene disposición expresa sobre la materia.

En el caso en examen, si la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional no dispusiera sobre el quórum para que sesionen las Juntas Directivas de los Bancos se aplicarán las disposiciones previstas en el Capítulo Tercero del Título Segundo de la Ley General de la Administración Pública, que regulan a los órganos colegiados de la Administración Pública.

Por lo antes expuesto, y en aplicación del principio general de Derecho que establece la prevalencia de las leyes especiales sobre las generales, es criterio de esta Dependencia que la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica debe integrar su quórum para sesionar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional" (N.º 259-82 del 13 de octubre de 1982).

III. CONCLUSION:

En armonía con los antecedentes citados y no existiendo razón alguna que determine o aconseje un cambio en la orientación de nuestra jurisprudencia administrativa, cabe reiterar que el artículo 30 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en cuanto fija el quórum estructural de las juntas directivas bancarias, se encuentra vigente y no fue derogado tácitamente por la Ley General de la Administración Pública.

En consecuencia, dichas juntas directivas deberán atenerse a lo ahí preceptuado, no siendo aplicable lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública.

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Del señor Gerente General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

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