Dictamen : 131 - del 08/08/1996

C-131-96

8 de agosto, 1996

Señora

Carmen D. Sequeira Gamboa

Secretaria Municipal

Municipalidad de Guácimo

S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a sus oficios SM-327 y SM-415, de fechas 8 de abril y 23 de mayo, ambas datas del año en curso. Mediante los precitados oficios, se acredita las decisiones adoptadas por el Concejo Municipal del Cantón de Guácimo con el fin de solicitar criterio en torno a la aplicación de un precedente de la Sala Constitucional en materia de patentes de licores, de lo cual procedemos a indicarle lo siguiente:

I. Planteamiento del Problema:

Tal y como se consigna en el oficio SM-327, mediante acuerdo Nº 1 de la Sesión Ordinaria Nº 19 del Concejo Municipal celebrada el día 3 de abril de 1996, se requiere pronunciamiento en torno a:

"... la legalidad del procedimiento utilizado por Esta Municipalidad, basados en voto # 2914-92, extendido por la Sala Constitucional, a favor de un derecho adquirido por xxx, del cantón de Bagaces, con respecto a la venta de licores, amparada a una patente de Agencia Distribuidora de Licores y Agencia Distribuidora de Cerveza, extendida por la Municipalidad.

Asimismo se definan a partir de cuánto tiempo adquiere derechos un patentado, y el procedimiento de la forma de como (sic) adquirir una patente."

En virtud de lo planteado por parte de ese Ente Territorial, es oportuno indicar, desde ahora, que nuestro estudio versará sobre las específicas circunstancias que rodearon el asunto discutido y fallado ante el Tribunal Constitucional y la forma en que éste despliega sus efectos vinculantes para situaciones análogas. No comprenderá, en virtud de nuestra naturaleza de órgano consultivo, indicación o criterio alguno en cuanto a los casos particulares que penden de conocimiento ante esa Municipalidad y que podrían estar comprendidos dentro del efecto erga omnes de la sentencia que se comenta.

II. Voto Nº 2914-92 de la Sala Constitucional y antecedentes

Habiendo tenido a la vista el expediente judicial del recurso de amparo interpuesto por la señora xxx contra la Municipalidad de Bagaces (expediente número 770-92) se llega a establecer el siguiente elenco de hechos sobre los cuáles emitió criterio la Sala Constitucional y que tienen importancia para los efectos del presente estudio:

1. Mediante artículo Nº 9 de la Sesión Ordinaria Nº 33 del Concejo Municipal de Bagaces, celebrada el día 17 de julio de 1981, se acordó lo siguiente: "se conoce solicitud de patente para distribuir licores (licorería) en este centro por la Señora xxx, en local donde se ubica el Super Mercado Vircely; a partir del tercer trimestre del presente año, la Municipalidad acuerda: Conceder dicha patente aún cuando no tiene el visto bueno del Inspector de Higiene ya que éste se encuentra en vacaciones, se ordena a la Contadora cargar la misma y hacer (sic) a la interesada que se paga por adelantado en la Contaduría Municipal." (vid. folio 20 del expediente administrativo aportado en el precitado recurso de amparo)

2. Mediante nota fechada 20 de setiembre de 1987, presentada por la Sra. xxx ante la Municipalidad de Bagaces, solicita a ese Ente Corporativo que se saque a remate una patente de licores nacionales y extranjeros, dado que había sido requerida para poner a derecho su situación por parte de la Guardia de Asistencia Rural. (vid. folio 29 ibidem) Esta gestión es conocida en la Sesión Extraordinaria Nº 11, celebrada el 30 de setiembre de 1981, acordándose en aquella oportunidad requerir el criterio del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal para obtener asesoría legal sobre la solicitud (vid. folio 28 ibidem)

3. Mediante oficio D.L. 1462/87, de fecha 9 de noviembre de 1987, el Departamento Legal del IFAM comunica a la Municipalidad de Bagaces acerca de la imposibilidad jurídica de sacar a remate una patente exclusivamente para el negocio comercial de la Sra. xxx; siendo lo procedente, por el contrario, que la interesada gestionara la adquisición de una patente ya establecida, ya fuera por compra o arriendo. (vid. folio 27 ibidem)

4. Por denuncia presentada en contra de la Sra. xxx ante la Gobernación de la Provincia de Guanacaste, y en aras de poner a derecho su situación como "distribuidora de licores", en memorial fechado 21 de agosto de 1991, ésta se dirige nuevamente ante la Municipalidad de Bagaces para solicitar que se le extienda la patente de licores nacionales y extranjeros, o bien que se indique que la patente que ostenta puede ser utilizada en el local comercial que regenta. (vid. folios 17-18 ibidem).

5. Las gestiones realizadas por la Sra. xxx no recibieron respuesta definitiva por parte de la Municipalidad de Bagaces en cuanto a definir su situación jurídica y la legalidad de la utilización de su patente para el negocio comercial que regentaba. Tampoco se acredita que el Ente Corporativo hubiese dejado de percibir los ingresos correspondientes por la patente emitida.

6. Interpuesto el recurso de amparo Nº 770-92 ante la ausencia de una respuesta por parte de la Municipalidad de Bagaces sobre las peticiones de la Sra. xxx, la Sala Constitucional emite el Voto Nº 2914-92 de las diez horas y dieciocho minutos del once de setiembre de mil novecientos noventa y dos, estableciendo en el POR TANTO lo siguiente:

"Se declara con lugar el recurso. Debe la Municipalidad de Bagaces, dentro del término de ocho días contados a partir de la notificación de esta sentencia, resolver en definitiva la situación de la recurrente, respetando la existencia de sus derechos adquiridos en cuanto a la distribución de licores. Se condena a la Municipalidad recurrida al pago de los daños, perjuicios ocasionados y de las costas causadas, extremos que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."

7. En la parte considerativa del fallo que se comenta, la Sala Constitucional elenca las siguientes circunstancias de interés para amparar la situación de la recurrente:

"I. Con base en la aceptación expresa de los hechos por parte de recurrido y en el estudio de la prueba documental aportada, resulta demostrado que la señora xxx cuenta con una patente de distribuidor de licores, desde mil novecientos ochenta y uno a la fecha, con la cual ha vendido licores en su negocio comercial que es un "supermercado" (certificación de folio 10 del expediente administrativo). También se tiene por demostrado que la recurrente ha pagado trimestralmente la patente durante diez años y que la Municipalidad toleró y amparó la distribución y expendio de licor en dicho Supermercado con la patente concedida, sin denunciar ni impugnar que en dicho negocio se vendiera licor al menudeo. (...) Por último, se acreditó que desde mil novecientos ochenta y siete la recurrente solicitó que se le pusiera a derecho en cuanto a la situación de su patente y a la fecha la Municipalidad no le ha resuelto la situación (certificación de folio 10).

II. Resulta claro que la Municipalidad de Bagaces incurrió en una violación al derecho de petición y pronta respuesta contra la recurrida, al no haber resuelto su solicitud en cuanto a la patente de licores, hecha por primera vez hace más de cuatro años y reiterada en agosto del año pasado, razón por la que el recurso debe ser declarado con lugar en relación con este extremo. Ahora bien, en cuanto a la patente, resulta que desde mil novecientos ochenta y uno, en que se le otorgó irregularmente una patente a la recurrente, hasta mil novecientos ochenta y siete, en que hizo solicitud para que se le regularizara su situación, es decir, durante seis años, la recurrente vendió licor en su negocio comercial denominado Super Vircely, amparada a una patente de distribuidor de licores otorgada por la Municipalidad recurrida. Durante todo ese tiempo, ella pagó los derechos de patente y no fue inquietada por la entidad municipal en el ejercicio de su comercio, esto le hizo adquirir derechos que la Municipalidad no puede ahora suprimir arbitrariamente. Se evidencia que la recurrente actuó con la debida diligencia, solicitando a la Corporación municipal que se le pusiera a derecho y es la propia Municipalidad quien no ha resuelto la situación. Por lo expuesto, se debe declarar con lugar el amparo, concediéndole a la Municipalidad de Bagaces el término de ocho días contados a partir de la notificación de esta sentencia para que resuelva en definitiva la situación de la recurrente, respetando la existencia de sus derechos adquiridos, en cuanto a la distribución de licores al amparo de una patente municipal, debiendo luego informar a esta Sala sobre lo resuelto.(1)"

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NOTA (1): A través de comunicación telefónica con la Municipalidad de Bagaces, se determinó que a la recurrente se le otorgaron patentes de licores nacionales y extranjeros.

De la relación de hechos que se enlistaron en las páginas precedentes y las conclusiones que de los mismos realiza la Sala Constitucional, es dable concluir que los datos más sobresalientes del fallo que recién se ha transcrito son los siguientes:

1. Otorgamiento de una patente de licores sin cumplimiento de las regulaciones legales atinentes a tal competencia (vid. artículos 3 párrafo primero y 11 de la Ley de Licores) y que, además, impide una actividad comercial de venta de licores (en el caso de marras, al menudeo) aún y cuando esa actividad efectivamente se esté produciendo.

2. Tolerancia por parte de la Municipalidad para que se opere dicha patente, en contra de lo dispuesto por el Ordenamiento Jurídico aplicable. Dicha tolerancia se manifiesta por la realización de, al menos, dos tipos de actuaciones: cobro del importe de la patente, por un lado, y ausencia de denuncia o impugnación en punto a que el funcionamiento de la patente es irregular, por otro.

3. El surgimiento de los derechos adquiridos en el caso de la recurrente no se fija a partir de un período específico de tiempo. Antes bien, se indica que a raíz del transcurso de seis años (desde el otorgamiento de la patente hasta la primera solicitud para que se pusiera a derecho la situación) la Municipalidad no ejercitó acción alguna para modificar la situación de la Sra. xxx, siendo más bien ella la que gestionó diligentemente en ese sentido. Por este doble orden de fundamentos, por un lado, el paso del tiempo y ausencia de cuestionamiento por el Órgano Municipal y, por el otro, la actitud diligente del administrado, se reconoce una situación jurídica consolidada en favor de la Sra. xxx para "... la distribución de licores."

III. Aplicación del precedente de la Sala Constitucional a casos análogos.

La vinculatoriedad erga omnes de los fallos de la Sala Constitucional es un postulado que deriva de manera expresa de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Así, el numeral 13 de dicho cuerpo normativo prescribe:

"Artículo 13. La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma."

Sobre el alcance y contenido de la anterior disposición, el mismo Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de indicar que resultan vinculantes tanto los fallos vertidos en materia de amparo como los que se producen en las acciones de inconstitucionalidad. En este sentido, encontramos el siguiente fallo:

"El fundamento para el dictado de la presente sentencia, es claro, además, porque se trata de reiterar aquí un criterio doctrinario totalmente acabado por la jurisprudencia constitucional, de modo que no existiendo motivo para modificarlo, al menos por ahora, esa jurisprudencia sujeta y condiciona la decisión de la propia Sala Constitucional. Se da, eso sí, la particularidad de que los precedentes cubren tanto aquéllos provenientes de la vía del amparo, primeros en el tiempo, y que en realidad determinaron lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad citada. De toda suerte, no importa diferenciar el tipo de precedente o la proveniencia de la jurisprudencia constitucional. Sea, en uno u otro caso, se ha ido decantando una doctrina y no obstante que los efectos de uno u otro difieren, desde que en la primera vía procesal (inconstitucionalidad) la sentencia estimatoria es anulatoria y con carácter retroactivo a la fecha de vigencia de la norma impugnada, que en la segunda (amparo) lo resuelto implica una orden inmediata y directa a la autoridad autora del acto o decisión concreta y particularizada, lo cierto es que el artículo 13 de la Ley que rige esta jurisdicción dispone (con carácter general, valedero para toda la jurisprudencia constitucional) que "La jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma". No está de más agregar, eso sí, que la situación que se presenta con el tema en discusión no es usual, en el sentido de que normalmente la Sala condiciona la decisión de recursos de amparo (acciones individualizadas contra un funcionario, en reclamo de actos concretos) a la que de modo general y abstracto se de en una acción de inconstitucionalidad en la materia de que se trate." (Voto Nº 927-94 de las quince horas treinta minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cuatro)

En materia de amparo, se requiere la existencia de una situación análoga entre la circunstancia del administrado peticionario y un antecedente ya vertido por la Sala Constitucional:

"Considera la Sala que los puntos que fueron sometidos a conocimiento de esta Sala por los recurrentes y según los términos del recurso, fueron resueltos claramente sin que exista omisión alguna en la parte dispositiva de la sentencia respecto a esos extremos, razón por la que no existe ningún motivo alguno (sic) para aclarar o adicionar el fallo. Lo más que le puede indicar esta Sala a quien presenta la gestión es que conforme lo dispone el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la jurisprudencia y los precedentes de la Sala son vinculantes "erga omnes" salvo para sí mismo, de tal forma que quienes se encontraren en la misma situación que los recurrentes en cualquier dependencia de la administración pública, deben ser beneficiados –en acatamiento del fallo y al artículo citado- con lo resuelto en la sentencia;..." (Voto Nº 115-92 de las doce horas doce minutos del diecisiete de enero de mil novecientos noventa y dos)

Vinculatoriedad que no solo se deriva de las consideraciones de orden jurídico que se vierten en la parte dispositiva del fallo, sino que, además, las razones contenidas en los Considerandos del Voto, los cuales adquieren una función informadora del Ordenamiento Jurídico en general. Precisamente, el contenido de esos considerandos permitirán establecer hasta qué punto se da una identidad de circunstancias entre el asunto previamente fallado y la solicitud concreta de un administrado para que se le apliquen, en su favor, las consecuencias del precedente constitucional.

Atendiendo la inquietud que motiva la presente consulta, deben dejarse establecidos varias pautas de análisis que puedan servir para la decisión de los casos que concretamente se someten a la decisión de esa Municipalidad en cuanto a la obtención de patentes.

En primer término, al indicarse que tanto la parte Considerativa como la Resolutiva de la Sentencia tienen efectos vinculantes erga omnes, se deriva que su aplicación a otros supuestos fácticos requiera que se esté en igualdad de circunstancias en cuanto a los sujetos, el objeto y el derecho aplicable. En otras palabras, deberán configurarse, en los casos bajo examen por parte de la Municipalidad, los tres datos destacados supra, sea que exista un sujeto a quien se le haya conferido una patente de licores y la use en forma irregular (v.g. expendio al menudeo sin contar con las respectivas patentes nacional y extranjera); que tal ejercicio comercial haya sido aceptado por parte de la Municipalidad, sea a través del cobro del monto correspondiente por la utilización de la patente; además, que no se haya inquietado a la persona que explota dicha autorización; y que se haya gestionado en algún momento la puesta a derecho de la situación descrita sin respuesta concreta del Ente Corporativo.

No estima este Órgano Asesor que las circunstancias descritas en el párrafo precedente puedan ser consideradas aisladamente. De tal suerte que, no cabría reconocer un derecho para la distribución de licores, si el gestionante ha sido apercibido de la irregularidad en el ejercicio de su actividad comercial por parte de la Municipalidad, o si se han iniciado en su contra procedimientos administrativos (sea el prescrito por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o el regulado por el numeral 175 del Código Municipal) o bien jurisdiccionales (proceso de lesividad, tal y como lo regulan los artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) que tiendan a la declaratoria de nulidad de la patente con que ha operado. Asimismo, el sólo hecho de haber pagado los importes de la patente no implican, por sí mismos, que se pueda considerar constituido el derecho a obtener la patente que corresponda, pues importa para la Sala Constitucional el dato de la diligencia -principio general de la buena fe- que haya mostrado el administrado a la hora de solicitar el arreglo de su situación jurídica.

En lo que respecta al plazo que ha de transcurrir para que se configure el derecho en favor del administrado que se encuentra en las circunstancias descritas en los párrafos precedentes, el mismo es fijado por la Sala Constitucional en seis años para el caso concreto que se analiza en el Voto Nº 2914-92. Sin embargo, ese lapso no se encuentra pre-establecido, como determinante para consolidar situaciones jurídicas irregulares, en norma alguna del Ordenamiento Jurídico. Antes bien, y tal como lo prescribe el ya citado artículo 173 de la Ley General en su aparte 4), existe un plazo de cuatro años para que la Administración (en este caso, la Municipalidad) pueda pretender la anulación, en sede administrativa, de un acto declaratorio de derechos que contenga infracciones evidentes y manifiestas al Ordenamiento Jurídico. Igual término se regula para la utilización del proceso de lesividad (artículo 35.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), remedio jurisdiccional para discutir las nulidades absolutas de los actos administrativos que han creado derechos en favor de los particulares.

Siendo evidente que existe una diferencia en la definición del plazo a partir del cual se consolida el derecho adquirido, estima este Órgano Asesor que la solución que se ajusta mejor al Ordenamiento Jurídico Administrativo es la siguiente: independiente de las razones que llevaron a la Sala Constitucional a establecer que el plazo de seis años en el caso de la Sra. XXX era suficiente para tener por constituido el derecho a la distribución de licores, para la generalidad de los supuestos que sean de conocimiento de esa Municipalidad ese plazo deberá establecerse en cuatro años. Se justifica esta distinción en aras de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica.

Sin embargo, la afirmación contenida en el párrafo precedente en cuanto al plazo de los cuatro años requiere de una precisión: la función de precedente vinculante del Voto Nº 2914-92 se reputa posible en tanto existan situaciones análogas en cuanto a la forma en que se confirió la patente, su uso irregular por parte del administrado, la tolerancia del ente municipal para que se ejercitara el comercio y la gestión que se haya realizado por parte del beneficiario en el sentido de poner a derecho su situación legal, como se expresó supra.

De no encontrarse los sujetos interesados dentro de las circunstancias descritas, no podría la Municipalidad conceder derechos al amparo de un supuesto efecto vinculante del Voto Nº 2914-92. Antes bien, deberá acudirse a los remedios jurídicos pertinentes para subsanar una situación que resulte ilegal en atención a lo dispuesto por la Ley Sobre la Venta de Licores y su regulación para el otorgamiento de patentes.

Lo anterior dejaría evacuada el primer extremo de la consulta que nos ocupa. En cuanto al tema del procedimiento para la adquisición de una patente, y dando por sentado que no estamos en presencia de los casos analizados en las páginas que anteceden, la respuesta viene dada expresamente por la Ley de Licores:

"Artículo 3. Los puestos para expendios de licores al menudeo sólo se pueden obtener por medio de remate público,..." (Ver, en desarrollo de esta disposición, nuestro dictamen C-193-92 de 20 de noviembre de 1992 del cual le adjuntamos copia)

La anterior disposición se debe entender complementada por lo dispuesto en el numeral 13 ibidem, que prescribe:

"Artículo 13. El remate general de puestos públicos de licores se hará como antes queda prescrito, cada dos años, en la segunda quincena de diciembre. Dicho remate, así como cualquier otro particular de los puestos públicos, se anunciará con ocho días de anticipación, o más, en el periódico oficial. Será presidido, en los cantones centrales de provincia, por el Gobernador, y en los cantones menores por el Jefe Político. Asistirán, además, el Secretario de la oficina y dos testigos en su falta, y un pregonero. En dichos remates se aplicarán, en cuanto quepa, las formalidades de los remates judiciales."

Igualmente, deberán observarse las potestades y limitaciones que se enlistan en los artículos 11 (determinación del número de patentes), 12 (fechas y requisitos en las que se pueden llevar a cabo los remates) y 14 (base económica para el remate) de la Ley de Licores.

El remate público hace referencia a un procedimiento abierto a la participación de todos los interesados y realizado en forma pública, tal y como ha tenido oportunidad de establecerlo la Sala Constitucional:

"Así que, pese a la alegación en sentido contrario esbozado por el señor Ejecutivo Municipal, el cual no ha podido probar que no se limitara el ingreso a un remate que por su naturaleza es público, entendiéndose como tal, no sólo la comunicación al público por medio de un aviso, sino la libre participación de ciudadanos que en casos como el que nos ocupa, pueden hacer postura voluntaria y libre, para que sea al mejor postor a quien se le adjudique una patente. Mas en la copia del acta enviada por el Ejecutivo, la cual es escueta, ya que no se indica claramente la participación libre, lo cierto es que esta Sala encuentra que al limitarse el ingreso a un remate público se está transgrediendo lo preceptuado por el numeral 33 de la Carta Magna.

En efecto, no es atendible de que el Ejecutivo demandado manifieste que, no tuvo conocimiento de que las puertas del ayuntamiento estuviesen cerradas, pues es su deber organizar todo lo atinente a la libre celebración de un remate. Para entender la discriminación achacada, debe entenderse por igualdad de trato a la no diferenciación formal entre diferentes sujetos que pueda causar discriminación. Y es que en el caso en concreto, y por la prueba antes mencionada, se tiene claramente probado que a un acto público no pudieron ingresar varias personas que tenían las mismas oportunidades de participar en el remate llevado a cabo a puertas cerradas. Con todo lo expuesto, se corrobora la discriminación que fueron objetos varios ciudadanos, por lo que lo pertinente es declarar con lugar el recurso por violación al numeral 33 de la Constitución Política y en consecuencia es dable la anulación de todo lo actuado posterior a la toma del acuerdo Municipal de celebrar el remate de 25 patentes de licores para el cantón central de Limón." (Voto Nº 260-93 de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres)

IV. Conclusión.

En virtud de lo expuesto, se indica a la Municipalidad consultante que la vinculatoriedad del precedente contenido en la sentencia Nº 2914-92 de la Sala Constitucional se entiende en tanto existan situaciones análogas a las que sirvieron de fundamento para la emisión de ese pronunciamiento jurisdiccional. En cuanto al plazo que ha de transcurrir en estos casos para que se constituya el derecho adquirido en favor del patentado, en atención al principio de seguridad jurídica, se determina éste en cuatro años (doctrina de los artículos 173 inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública y 35.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Por último, el procedimiento para otorgar nuevas patentes de licores se sujeta al cumplimiento de un remate público, el cual deberá ser anunciado previamente en el Diario Oficial La Gaceta, y respetando las limitaciones que se derivan de los artículos 11, 12 y 14 de la Ley sobre la Venta de Licores, Ley Nº 10 de 7 de octubre de 1936 y sus reformas.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL III

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