Dictamen : 125 - del 30/07/1996

C-125-96

San José, 30 de julio de l996

Señor

Lic. Juan Diego Castro Fernández

Ministro de Justicia y Gracia

Su Despacho.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta a la solicitud de criterio formulada por la anterior titular de esa Cartera, mediante oficio D-M sin número del 6 de mayo de este año, en relación con el procedimiento jurídico que regula la aprobación, y puesta en vigencia de los Convenios Internacionales relativos a la materia postal, así como los documentos complementarios de tales instrumentos.

Concretamente, la consulta se formula en los siguientes términos: "Agradeceré su valioso criterio referente a la definición de cómo es el procedimiento legislativo que debemos seguir para la aprobación y ratificación de Convenios Internacionales que en materia postal varían cada cinco años, de donde nos surge la inquietud de que si para cada modificación de los mismos, se deben realizar las gestiones ante la Asamblea Legislativa, o si por el contrario se puede ubicar un procedimiento de aprobación por parte únicamente del Poder Ejecutivo."

Por estimar esta Procuraduría que el tema en consulta se relaciona directamente con la materia competencia de la Dirección de Tratados Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y con el fin de que el pronunciamiento que aquí se emita le sea también de aplicación a esa Dependencia, le fue solicitada su opinión sobre el asunto.

La Cancillería atendió nuestra petición y dio respuesta mediante oficio 243.96 ST-PE de fecha 03 de junio de l996, suscrito por la Subdirectora de Tratados Internacionales, el cual, en lo que interesa dice lo siguiente:

"Los Convenios Internacionales relativos a materia postal y documentos complementarios aún están en trámite en la dependencia correspondiente -CORTEL-. En la Subdirección de Tratados Internacionales de la Cancillería no consta ni original certificado ni copias de ninguno de los documentos enumerados en el oficio No S/N de fecha 6 de Mayo (sic) del presente dirigido al Licenciado Adrián Vargas Benavides, Procurador General de la República y firmado por la Lic. Maureen Clarke, Ministra de Justicia.

Hago de su conocimiento que luego de concluirse el análisis de los mismos, deberán ser enviados a la Asamblea Legislativa para su aprobación y ratificación.

Los Protocolos derivados de la Constitución de la Unión Postal Universal, aprobados mediante Ley No. 6488 de fecha 4 de setiembre de l980, publicado (sic) en La Gaceta No. 207 de 29 de Octubre (sic) del mismo año, SI REQUIEREN APROBACION LEGISLATIVA, según lo estipula el artículo No 30 Inc 2, Capítulo Tercero de dicha Ley".

Aunque en cuanto al resultado, la opinión de la Subdirección de Tratados de la Cancillería resulta correcta, la cuestión amerita de mejores consideraciones a fin de aclarar ciertos conceptos y sobre todo las razones por las cuales en efecto, se requiere de la aprobación legislativa para la plena vigencia de los instrumentos internacionales que nos ocupan. De eso trataremos en siguientes párrafos.

I.- RECEPCION DEL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ORDEN INTERNO.

En la inagotable discusión entre quienes apoyan las tesis "monistas" o "pluralistas" que explican las relaciones entre el ordenamiento jurídico internacional y el derecho interno de los Estados, nuestro constituyente de l949, parece haberse decidido por una posición intermedia conocida como "monismo moderado", sostenida por el clásico autor austriaco Alfred Vedross; quien no obstante afirmar que existe unidad entre el Derecho Internacional y el derecho interno de los países, reconoce que ambos ordenamientos tienen su propia individualidad y sobre todo que el Derecho Internacional, no tiene por sí mismo la virtud de derogar o anular las reglas del derecho interno que le sean contrarias; ya que en el supuesto de que lo fuesen, sólo podrían generar una responsabilidad internacional para el Estado infractor. (Vid. Diez de Velazco. "Inst. de Derecho Internacional Público", Madrid, 1980, págs.158-161).

Nuestra Constitución Política, al disponer en el párrafo primero de su artículo 7º que "Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes", reconoce la supremacía del derecho internacional convencional sobre el derecho interno (ley ordinaria) y se enmarca dentro de la posición monista, pero se separa un tanto de ella al establecer en esa misma norma, un mecanismo de previa aprobación por el órgano legislativo, como requisito de incorporación en el ordenamiento nacional.

Dicho principio es reafirmado por el artículo 5to. del Código Civil, que dispone:

"Las normas jurídicas contenidas en los tratados y convenios internacionales no serán de aplicación directa en Costa Rica, en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su aprobación por la Asamblea Legislativa y publicación íntegra en el diario oficial "La Gaceta".

En realidad, esta fórmula no es única ni exclusiva del derecho costarricense, pues con ligeras variantes se repite en las constituciones de otros países. Así, por ejemplo, el artículo 55 la Constitución Francesa de 28 de septiembre de 1958 dice:

"los Tratados o acuerdos regularmente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación una autoridad superior a las leyes, bajo reserva para cada Tratado o acuerdo de aplicación por la otra parte".

La Constitución Española de 27 de diciembre de l978, en su artículo 96-1 dice lo siguiente:

"Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional".

Por otra parte, cabe destacar que el sistema costarricense de recepción del Derecho Internacional Convencional ha sido complementado recientemente con una forma de control constitucional previo a la aprobación de los tratados por la Asamblea Legislativa que a la vez constituye un nuevo requisito. Nos referimos a la consulta preceptiva de constitucionalidad, previa a la aprobación de los convenios y tratados internacionales, de conformidad con lo establecido por el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y por el artículo 10, inciso b) de la Constitución Política, así reformado por aquélla.

Asimismo, en relación con la supremacía del Derecho Internacional sobre el derecho interno, debe acotarse que la misma Ley de la Jurisdicción Constitucional ha venido a reafirmar la prevalencia de la Constitución Política sobre aquel, al permitir la desaplicación con efectos generales de un convenio o tratado internacional cuando "su contradicción con ella resultare insalvable", aún antes de la respectiva denuncia.

En resumen, podríamos decir que el Estado costarricense al haber aprobado las disposiciones de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la correspondiente reforma del texto del artículo 10 de la Constitución que permiten un control previo -por parte de la Sala Constitucional- a la incorporación del Derecho Internacional Convencional al orden interno, se ha separado un tanto de su posición original, para situarse o poco más del lado "dualista", pues propicia una separación aunque no absoluta, sí apreciable entre ambos ordenamientos. Ello por cuanto, a partir de entonces, el Derecho Internacional Convencional, para que sea obligatorio en nuestro país, requiere no sólo de la aprobación del Parlamento sino de la de un órgano del Poder Judicial.

II.- RECEPCION "AUTOMÁTICA" DEL DERECHO INTERNACIONAL.

De acuerdo con lo que se ha venido expresando, la regla general para la incorporación del Derecho Internacional Convencional -también conocido como Derecho de los Tratados- al derecho interno costarricense, sería la de una sui generis doble aprobación previa, muy distinta de lo que se denomina recepción "automática" directa o inmediata, que se da cuando el tratado original, normalmente llamado "tratado marco" establece la posibilidad y mecanismos ( simple notificación o publicación) para la entrada en vigencia en el territorio de los Estados contratantes de las normas del derecho internacional secundario o derivado de la fuente primaria.

La recepción automática, directa o inmediata es típica de los tratados que crean organizaciones internacionales de carácter supranacional, denominadas así por habérseles atribuido ciertas competencias específicas, generalmente sobre materias económicas o comerciales que los Estados participantes han delegado en órganos superiores de una comunidad formada por éstos.

Los ejemplos más conocidos, donde ha venido funcionando con éxito la recepción automática del Derecho Internacional son los de la Comisión Europea para la Energía Atómica (EURATOM), París 1951; y el de la Comunidad Económica Europea (C.E.E.), hoy Unión Europea (U.E) constituida originalmente por seis Estados, en el Tratado de Roma de 1957.

Acaso por influencia de ese sistema implantado en el continente europeo, en nuestro medio se adopta un procedimiento similar para llevar a cabo el Programa de Integración Económica Centroamericana, al suscribirse el Tratado General de Integración, (Managua, diciembre de l960) al cual Costa Rica se adhirió cuatro años más tarde.

El esquema jurídico creado por dicho Tratado General establece una forma de recepción directa o automática en el orden interno de los Estados parte del convenio, de ciertas resoluciones y decisiones tomadas por el Órgano Superior director del proceso de integración; como ciertos reglamentos comunes sobre materias en que se ha logrado uniformar las legislaciones locales. Estas regulaciones se promulgan bajo la forma de "Protocolos Adicionales" al Tratado General y debían entrar en vigencia en el territorio de los países del área integrada, sin necesidad de ulterior aprobación o ratificación de sus respectivos órganos legislativos. (Villagrán Kramer. Fco."Teoría General del Derecho de Integración". EDUCA. San José. 1969, págs. 327-349).

La situación que planteaba el nuevo orden jurídico de la Integración Económica Centroamericana, hizo necesaria una reforma de nuestra Constitución Política con el fin de adaptarla al nuevo esquema; fue así como mediante la Ley No.4123 de 31 de mayo de l968 se modificaron los artículos 7º, 121 inciso 4) y 140 inciso 10), adicionándoles sendos párrafos, para permitir la incorporación directa o automática del derecho comunitario derivado del Tratado General de Integración y producido por el órgano rector del sistema, quedando los nuevos textos -actuales- reformados así:

Artículo 7º. Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.

Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requerirán aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menos de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto. (La cursiva corresponde a lo agregado).

Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos.

Los tratados públicos y convenios internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros.

No requerirán aprobación Legislativa los protocolos de menor rango, derivados de tratados públicos o convenios internacionales aprobados por al Asamblea cuando estos instrumentos autoricen de modo expreso tal derivación".(La cursiva corresponde a lo agregado).

Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

10) Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución.

Los protocolos derivados de dichos tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa, entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo. (La cursiva corresponde a lo agregado).

Así las cosas, resulta que para la incorporación directa o "automática" del derecho internacional convencional en el orden jurídico interno de Costa Rica, es decir, sin necesidad de la aprobación previa del Parlamento ni de la Sala Constitucional, deben cumplirse tres requisitos fundamentales: a) Que se trate de protocolos de menor rango , es de decir, de instrumentos complementarios que desarrollan lo establecido en convenio principal- también conocido en estos caso como "tratado marco"-, sin que puedan en ningún caso, contradecir o modificar el tratado original. b) Que el tratado marco, de modo expreso, autorice la suscripción de esta clase de instrumentos o protocolos derivados de menor rango; y c) Que tales protocolos adicionales o derivados sean promulgados por el Poder Ejecutivo, lo cual implica la emisión de un decreto ejecutivo y su publicación en el diario oficial. (En este sentido puede verse el voto 791-94 de la Sala Constitucional) Como veremos más adelante, ninguno de estos requisitos se cumple en el caso de las Actas de la Unión Postal Universal.

III.- CONSTITUCION DE LA UNION POSTAL UNIVERSAL.

La Unión Postal Universal (UPU) es la organización internacional más antigua y la que más miembros agrupa de todas cuantas están vigentes en la actualidad.

En efecto, mucho antes de la conformación de otros organismos de carácter mundial, como por ejemplo la Sociedad de Naciones (l9l9) o más tarde las Naciones Unidas (l945), se constituyó por vez primera en Berna (l874) la Unión Postal Universal -que en lo sucesivo llamaremos simplemente "la Unión"- con el propósito que aún mantiene, de ..."incrementar las comunicaciones entre los pueblos y contribuir al éxito de los elevados fines de colaboración internacional en el ámbito cultural, social y económico por medio de un eficaz funcionamiento de los servicios postales", y formar " un sólo territorio postal".

La Unión estuvo constituida en sus inicios por países, reinos, repúblicas e imperios de las más diversas latitudes y continentes. Así, por ejemplo, en el Convenio que aprobó la tercera Constitución, en Washington el 15 de junio de l897 (la segunda se firmó en Viena el 4 de julio de l891) aparecían como firmantes Argentina, Imperio Austro-Húngaro, Bolivia, Bosnia- Herzegovina, China, Estado Libre del Congo, Reino de Corea, República de Costa Rica, Egipto, Gran Bretaña, La India, Grecia, Japón, México, Persia, Rumanía, Rusia, Servia, Turquía y Venezuela.

En la actualidad, a tenor del Acta Constitutiva vigente, se acepta dentro de la Unión a ..." todo país soberano, aunque no sea miembro de las Naciones Unidas" que lo solicite y se comprometa formalmente a cumplir con la Constitución y las Actas de la Unión.

Por razones que desconocemos y que no interesa para el caso explicitar, los Estados miembros de la Unión adoptaron la práctica de reunirse cada cinco años en un Congreso Mundial para aprobar en la respectiva Asamblea las "Actas", que pueden comprender -y generalmente comprenden- una nueva Constitución o modificaciones a la anterior; aprobación del Reglamento General de la Unión, Reglamentos de Ejecución del Convenio Postal Universal, o bien un nuevo Convenio Postal Universal.

En nuestro país rigen en la actualidad de materia postal internacional, los siguientes instrumentos de derecho internacional, todos aprobados por la Ley No. 6488 de 25 de setiembre de l980:

a.- Constitución de la Unión Postal Universal.

Este convenio fue firmado el 10 de julio de l964 en Viena. Contiene las normas fundamentales de la organización.

b.- Protocolo Adicional a la Constitución de la Unión.

Fue firmado en Tokio el 14 de noviembre de l969; contiene modificaciones a los artículos 8, 11, 13, 18, 21, y 26 de la Constitución, así como disposiciones sobre la entrada en vigor y duración del mismo.

c.- Segundo Protocolo Adicional a la Constitución de la Unión.

Firmado en Lausana el 5 de julio de l974. Contiene modificaciones al artículo 21 (modificado) y modificaciones sobre los Gastos de la Unión y contribución de los Países Miembros.

d.- Reglamento General de la Unión Postal Universal.

Firmado en Lausana el 5 de julio de l974. Contiene normas que regulan el funcionamiento y organización de los órganos de la Unión, reunión de los Congresos, Conferencias administrativas y Comisiones especiales.

e.- Protocolo Final del Reglamento General de la Unión.

Firmado en Lausana el 5 de julio de 1974. Contiene disposiciones relativas al funcionamiento del Consejo Ejecutivo y Consejo Ejecutivo de Estudios Postales.

f. Convenio Postal Universal.

Firmado en Lausana, el 5 de julio de l974, contiene las normas comunes de aplicación en el Servicio Postal Internacional; Franquicias Postales; Envíos de Correspondencia; Responsabilidad de las Administraciones, etc.

g.- Acuerdo relativo a Encomiendas Postales.

Este acuerdo, firmado también en Lausana el 5 de julio de l974, regula todo lo relativo al servicio de encomiendas, también denominadas "paquetes postales".

IV.- INCORPORACION DE LAS ACTAS Y PROTOCOLOS DE LA UPU AL DERECHO COSTARRRICENSE.

Según ha quedado expuesto en apartes anteriores, la regla general para la incorporación del Derecho Internacional Convencional a nuestro ordenamiento, prescribe su aprobación por la Asamblea Legislativa, así como una consulta previa y obligatoria a la Sala IV de la Corte Suprema de Justicia.

Por excepción de la propia Constitución Política, cuando se trata de Protocolos de menor rango, derivados de tratados que expresamente autorizan tal derivación, la incorporación se produce sin necesidad de la aprobación del Parlamento, y con la sola promulgación que, de éstos, hace el Poder Ejecutivo.

Asimismo, habíamos adelantado que en el caso de las "Actas" de la Unión Postal Universal, no se dan los supuestos para lo que se conoce como recepción "automática" o directa; y como consecuencia lógica de ello es que tales instrumentos internacionales, deben ser sometidos a la aprobación de la Asamblea Legislativa, pues tienen el rango de tratado internacional, según el Derecho Internacional y jurisprudencia de nuestra Sala Constitucional (Voto 1027-90). Veamos ahora cómo la propia normativa internacional confirma esta posición.

La Constitución de la Unión Postal Universal, suscrita en Viena el 10 de julio de l964 -que es en realidad el quinto de estos convenios- aprobada por la Ley 6488 de 25 de setiembre de l980, repite con ligeras modificaciones, los postulados y estructura orgánica de sus antecesoras; y regula lo concerniente a membresía, toma de decisiones, su aprobación, formas de ratificación de sus acuerdos o "Actas" y la notificación de éstos a las partes.

En este tratado, vigente en nuestro país hasta tanto no se aprueben los nuevos instrumentos internacionales a que hace referencia el Oficio del Despacho de Justicia del 6 de mayo de este año, se regula asimismo la forma de aprobación y de ratificación por parte de los Estados miembros de las "Actas" o acuerdos tomados por el Congreso que es el organismo supremo de la Unión.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30, inciso 2. de la Constitución, "Las modificaciones adoptadas por un Congreso serán objeto de un protocolo adicional y, salvo disposición contraria de ese Congreso, entrarán en vigor al mismo tiempo que las Actas renovadas durante el mismo Congreso. Serán ratificadas lo antes posible, por los países miembros y los instrumentos de esta ratificación se tratarán conforme las disposiciones contenidas en el artículo 26". Este artículo 26, por su parte regula lo concerniente a la notificación de las ratificaciones y de la aprobación de las demás Actas de la Unión, y textualmente dispone que:

"Los instrumentos de ratificación de la Constitución y eventualmente de aprobación de las demás Actas de la Unión se transmitirán en el más breve plazo al Gobierno de la Confederación Suiza y por último a los gobiernos de los Países miembros." (Este texto fue modificado en el Protocolo Adicional, firmado en este mismo Congreso, eliminándose la expresión "y por último").

Como fácilmente se deduce del texto transcrito, la norma se ocupa de regular la forma de notificación de las ratificaciones y aprobaciones de las actas, pero no la forma de su aprobación por cada uno de los países miembros, que es el punto que interesa en la presente consulta. En consecuencia, resulta equivocada la afirmación que hace la subdirección de Tratados de la Cancillería, en el sentido de que la aprobación de los instrumentos emanados de la UPU, por parte de nuestra Asamblea Legislativa, se origina en lo que estipula " el artículo No 30 Inc 2. Capítulo Tercero de dicha Ley".

En realidad, es en el Inciso 3. Artículo 25, Capítulo II del Convenio Constitutivo de la Unión - no de "la Ley " como mal se dice"- donde se establece que la aprobación de las Actas de la Unión (que incluyen por supuesto a los Protocolos Adicionales) "se regirá por las leyes constitucionales de cada País signatario".

V.- CONSIDERACION SUPLEMENTARIA.

Finalmente, en razón que, tanto en el oficio emanado del Despacho de Justicia, como en el dictamen de Tratados Internacionales, pareciera existir una confusión en cuanto al sentido que los términos "aprobación" y "ratificación", tienen dentro del Derecho Internacional, me permito formular la siguiente aclaración:

La ratificación de los instrumentos internacionales, ya sean tratados, acuerdos o cualquier otro tipo de convenio internacional, es un acto propio del Poder Ejecutivo de los Estados, cuyas formas o modos – a falta de estipulación en el propio instrumento- se encuentran reguladas en la Convención sobre el Derecho de los Tratados, suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969. (Vargas Carreño. "Introducción al Derecho Internacional" Juricentro. San José.1979, págs. 123-128).

La aprobación o improbación de los tratados o convenios internacionales, es una potestad que corresponde generalmente a los parlamentos u órganos legislativos de los Estados, tal y como sucede en Costa Rica, conforme disponen los artículos 7º y 121, inc.4, de nuestra Constitución Política.

En concordancia con lo expuesto en este punto, véase jurisprudencia de la Sala Constitucional, votos 2596-91 y 1372-94.

VI. CONCLUSIONES.

1.- Los denominados Protocolos Adicionales a la Constitución de la Unión Postal Universal, aprobados por el respectivo Congreso, no pueden ser considerados como simples instrumentos derivados del tratado original, sino que constituyen por su esencia nuevos convenios internacionales, de igual rango que el convenio que modifican o sustituyen.

2.- Las Actas de la Unión Postal Universal donde se aprueban las diferentes normativas que rigen la organización, así como el Servicio Postal Internacional, tal y como se enlistan en el oficio S/N del 6 de mayo de l996 del Despacho de Justicia, no pueden ser puestas en vigencia por los medios con que cuenta el Poder Ejecutivo, sino que deben someterse a la aprobación de la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 121, inciso 4) de la Constitución Política.

Del señor Ministro, con toda consideración, me suscribo

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

cc: Ministerio de Relaciones Exteriores

Dirección Nacional de Comunicaciones