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Dictamen : 235 - del 03/12/1999
C-235-99
San José, 03 de diciembre,
1999
Señora
Yamilethe Garro Soto
Secretaria General Municipal
Municipalidad de Moravia
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, me es grato referirme a su oficio SGMM.279-99 del 19 de
octubre de 1999, recibido en mi despacho el 22 de ese mismo mes, mediante el
cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico jurídico
con respecto a las competencias del Concejo en la aprobación o improbación de las urbanizaciones del cantón.
I.- NORMATIVA APLICABLE.
A.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
"Artículo
169.- La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón,
estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante,
integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario
ejecutivo que designará la ley."
B.- CÓDIGO MUNICIPAL (LEY N° 7794 30 DE
ABRIL DE 1998)
"Artículo
13.- Son atribuciones del Concejo:
(...)
o) dictar
las medidas de ordenamiento urbano.
C.- LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA (N° 4240
DE 15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS REFORMAS).
"Artículo
15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política,
reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para
planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su
territorio jurisdiccional.
Consecuentemente,
cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y
los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir,
sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en
que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen
contralor."
"Artículo
33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos
urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber
visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique..."
"Artículo
34.-
(...)
El visado
municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido
catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en
quien ellos delegaren tales funciones..."
"Artículo
38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos..."
"Artículo
39.- Para asegurar la ejecución de las obras de urbanización, el urbanizador,
cuando venda una parcela no urbanizada, deberá rendir póliza, fianza, hipoteca
u otra forma de garantía satisfactoria, que determinará y calificará en cada
caso la municipalidad, de acuerdo con el Instituto..."
"Artículo
40.- Todo fraccionador de terreno situado fuera del cuadrante de las ciudades y
todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas
a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales..."
D.- LEY DE CONSTRUCCIONES (DECRETO-LEY N°
833 DE 2 DE NOVIEMBRE DE 1949 Y SUS REFORMAS.
"Artículo
1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades
y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad,
comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones
que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que
las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos."
"Artículo
15.- Licencias. El fraccionamiento de un predio en manzanas y lotes para poner
éstos a la venta, se hará previo permiso de la Municipalidad, la que para
concederlo tendrá en cuenta a las previsiones de los reglamentos especiales
sobre el particular."
"Artículo
74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en
las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional,
deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente."
"Artículo
83.- Definición. Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los
ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros para ejercer sus
profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son
sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables
son los únicos que tendrán facultad de autorizar solicitudes de licencia para
obras de construcción y la obligación de vigilar las obras para las cuales
hayan solicitado o autorizado licencia. No obstante lo anterior, toda persona
puede hacer reparaciones que no excedan de cinco mil colones (¢5,000.00), por
cuenta propia o de terceros Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero
Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad
más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado.
(Así reformado por Ley N° 1714 de 9 de junio de 1953, artículo 1º).
Transitorio.-
Los constructores autorizados que figuren en la lista formada conforme con lo
dispuesto en el transitorio original de este artículo, según la ley N° 1714 del
9 de diciembre de 1953, podrán efectuar construcciones de edificios o
reparaciones con cualquier clase de material, siempre que la obra no exceda de
cien metros cuadrados. Para estos efectos no serán necesarias la autorización y
vigilancia por parte de los ingenieros o arquitectos a que se refiere el
artículo 83 de esta ley.
Los
constructores autorizados tendrán la facultad de presentarle los planos
diseñados y las especificaciones a los ingenieros municipales, con los mismos requisitos
que se les exigen a los ingenieros responsables. A la vez, seguirán el mismo
trámite señalado por esta ley para el caso de objeciones a los planos y
especificaciones." (Así reformado por el artículo 7 de la ley N° 7029 de
23 de abril de 1986).
II.- ANTECEDENTES.
A.- CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA.
El Lic. José Luis Ocampo Rojas, asesor legal
del ente consultante, en su oficio N° ILMM-613-99 del 14 octubre de 1999,
sostiene que los únicos autorizados para el otorgamiento de licencias de construcción
son los ingenieros municipales. Es así como, tanto el anteproyecto como el
proyecto deben ser avalados por el profesional competente del municipio.
"
La práctica acostumbrada en los gobiernos locales, de que sea una comisión (
Comisión de Obras Públicas) la encargada de otorgar al visto bueno a obras
privadas a desarrollar en el cantón - tal es el caso de urbanizaciones,
condominios y otros- no es ni más ni menos que una intromisión en los alcances
de labores administrativas, propias y sustanciales de uno o unos profesionales
en la materia, debiendo el órgano político municipal limitarse al recibo de las
obras, al amparo del informe técnico que emita el profesional, máxime que para
el recibo de obras y de las áreas públicas que se deben ceder gratuitamente a
la municipalidad, no se cuenta a la fecha con disposiciones reglamentarias que
regulen dichos recibos..."
B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA.
La Procuraduría General de la República ha
tenido la oportunidad, en varias ocasiones, de referirse a temas estrechamente
relacionados con el asunto objeto de la consulta. En efecto, en Dictamen
C-181-89 del 26 de octubre de 1989, indicamos que la municipalidad no puede
soslayar los informes que sobre las condiciones del los terrenos a fraccionar o
urbanizar lleguen a su conocimiento.
Por su parte, en el Dictamen C-052-94 del 7
de abril de 1994, expresamos que la actividad que despliegan las
municipalidades de visado de planos constituye un acto administrativo que se
clasifica dentro de los actos de comprobación y no de fiscalización.
En el dictamen C-017-95 del 16 de enero de
1995, señalamos que el derecho que tienen todos habitantes de construir una
obra requiere de un acto administrativo de la municipalidad (autorización,
licencia o permiso para construir).
Por último, en el dictamen C-023-98 del 13
de febrero de 1998, manifestamos que el " visado municipal" no es un
impuesto, ni una tasa, no tiene en sí una función fiscal, sino que es un acto
administrativo con el cual se da la aprobación para el fraccionamiento de los
terrenos.
III.- SOBRE EL FONDO.
Como pudo observase en la sección I de este
estudio, existe una normativa dispersa en relación con las competencias de las
municipalidades en materia urbanística. La situación se agrava aún más en el
ámbito reglamentario, en donde existen un importante número de reglamentos y
otras normas de inferior rango (1), que se refieren al tema.
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NOTA
(1): Ver Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y
Urbanizaciones, dictado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y sus
reformas, adoptado en la sesión de Junta Directiva N° 3391 del 13 de diciembre
de 1983. Asimismo, el Reglamento de Construcciones y sus reformas, dictado
también por el I.N.V.U., adoptado por la Junta Directiva en el artículo III de
la sesión N° 3822 de 4 de mayo de 1987.
---
En las próximas líneas nos referiremos al
papel de las municipalidades en el desarrollo urbanístico y a la competencia de
los órganos municipales en esta materia. De esta forma, pretendemos sentar una
conclusión sobre si corresponde o no al Concejo aprobar o no las urbanizaciones
del cantón.
A.- EL PAPEL DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL
DESARROLLO URBANÍSTICO.
En el dictamen C-023-98 del 13 de febrero de
1998, expresamos sobre tema lo siguiente:
"En relación con el
tema, es necesario aclarar cuál es la participación de las municipalidades y
cuál es el objetivo que tiene el visado de planos en el desarrollo urbano.
La Constitución Política en el
artículo 169, establece claramente que le corresponde al Gobierno Municipal de
cada cantón la administración de los intereses y servicios locales; esta
competencia queda aún mas delimitada en el Código Municipal en los artículos 4
inciso 4 y 5; al estipularse en el primero que dentro de los cometidos de la
Municipalidad está '... Establecer una política integral de planeamiento urbano
de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que
persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que
garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de
comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de
aguas servidas,..", y en el segundo que, aunque la competencia municipal
no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración
Pública, éstas "...informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la
debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón
respectivo”.
Existen en este sentido, varias
resoluciones de la Sala Constitucional respecto a dicha labor al indicar que:
'De conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución
Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia de la
Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los
límites de su territorio. Para cumplir con ese objetivo las Municipalidades
pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros
muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas)- la zonificación del uso
de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines
públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador
en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido
en el artículo 17 ibídem (...) La planificación urbana local corresponde por
disposición constitucional a las Municipalidades.' (Voto 2153-93 de 21 de mayo
de 1993).
Respecto a ésta exclusividad por parte de
las Municipalidades en la coordinación del desarrollo urbano, el Tribunal
Constitucional ha sido claro al establecer que:
“La planificación urbana,
sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función
inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo
lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al
Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo' (Voto 6706-93 del 21
de diciembre de 1993).
Por otra parte, la Ley de
Planificación Urbana (No.4240 del 15 de noviembre de 1968) en los artículos 15,
19, 33, 34, 36, 37, y 58 inciso 2, regula la competencia de las municipalidades
para el debido acatamiento del plan regulador, el cual es un instrumento de
planificación local que define la política de desarrollo, le reconoce la
autoridad y competencia a los gobiernos municipales para planificar y controlar
el desarrollo urbano, y califica con carácter de indispensable el visado
municipal para el fraccionamiento de terrenos. De esta forma, se establece en
el artículo 33 de dicha ley:
“Para todo fraccionamiento
de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a
control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina
municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las
porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público
autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento
respectivo, de que la división coincide con la exprese dicho plano. Los
fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los
documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o
municipal sobre la preexistencia del plano visado'..."
"...Por otra parte, en
el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones en
el Capítulo II apartado II.1.2 y Capítulo apartado III 3.14.2, fija los
requisitos para el fraccionamiento de terrenos; estas disposiciones en relación
con el artículo 33 de la supra citada ley permiten identificar la labor de
coordinación y control que realiza las Municipalidades, pues es a éstas a las
cuales les corresponde coordinar el desarrollo urbanístico tanto con los
particulares como con los demás entes de la Administración Pública.
Así pues, el visado
municipal no es un medio para 'controlar el pago de tributos de los
contribuyentes', sino es un instrumento por el que se regula el crecimiento
urbanístico. El visado consiste en un 'visto bueno' por parte de la
Municipalidad, necesario para realizar un fraccionamiento de terreno; requisito
tiene como finalidad evitar un crecimiento desordenado de la ciudad.
En cuanto, a la labor
asignada a la Municipalidad, respecto al crecimiento de la ciudad, se puede
establecer que ésta es de coordinación, planificación y control, y en relación con
el objetivo que se busca con el visado de planos. La Procuraduría se ha
pronunciado anteriormente en el Dictamen C-052-94 sobre esta materia,
estableciéndose que con la revisión previa al visado de planos se garantiza que
la '...división o fraccionamiento se hizo de conformidad con lo que establecen
las leyes, lo cual brindará la seguridad a los ciudadanos de la localidad, de
que se van a resguardar a través de los procedimientos las vías públicas, los
servicios de agua y otros, las aceras, electrificación y demás factores que
brindan seguridad y comodidad a los habitantes de una localidad y cuyas
regulaciones están plasmadas por ley'."
B.- SOBRE LAS COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS
MUNICIPALES EN MATERIA URBANÍSTICA.
Establecido el marco teórico, corresponde
ahora determinar la competencia de los órganos municipales en materia
urbanística, concretamente a quién corresponde aprobar las urbanizaciones del
cantón.
Revisando el ordenamiento jurídico vigente
observamos que al Concejo le competen una serie de atribuciones en esta
materia. En primer lugar, le corresponde administrar los intereses y servicios
locales del cantón (artículo 169 constitucional). Por otra parte, tiene la
atribución de dictar las medidas de ordenamiento urbano (inciso o del artículo
13 del Código Municipal). Asimismo, y como bien lo afirma el asesor legal del
ente consultante, le corresponde también recibir las obras y las áreas públicas
que debe ceder a la municipalidad gratuitamente el urbanizador.
En lo que atañe al ingeniero municipal, le
corresponde darle el visado a los planos respectivos
(artículo 83 de la Ley de Construcciones y los artículos VI.3.1., numeral 9 y
VI.3.5 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones).
La construcción de una urbanización
(fraccionamiento o habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la
construcción de calles y previsión de servicios) en un cantón respectivo,
involucra una serie de aspectos, tanto técnicos como de naturaleza social y
política. Además, quiérase o no, conlleva un número importante de obligaciones
para el gobierno local en lo atinente a la prestación de los servicios básicos,
lo que podría implicar, eventualmente, la realización de importante
erogaciones. Desde esta óptica, la construcción de una urbanización en un
determinado cantón, rebasa los aspectos propios de la ingeniería civil. Es
decir, en estos casos, estamos en presencia de una actividad administrativa que
supone que el órgano que realiza la función administrativa autorizante ha de
tener una competencia de carácter general, que le permita resolver, atendiendo
a criterios de legalidad y de oportunidad, todo los asuntos que se le someten a
su conocimiento.
De conformidad con las atribuciones que el
ordenamiento jurídico le asigna al Concejo en esta materia, considera el órgano
asesor que es a éste y no al ingeniero municipal a quien corresponde aprobar la
construcción de la urbanización, ajustándose eso sí a toda la normativa
urbanística vigente en el país y a las especificaciones técnicas que al
respecto emitan los órganos técnicos nacionales y municipales.
No podemos obviar que cuando las normas
jurídicas hacen referencia a la municipalidad, sin especificar a que órgano de
ésta corresponde la competencia, el ejercicio de la potestad deberá ser asumida
por el máximo órgano de la corporación, sea el Concejo, atendiendo al literal
r) del artículo 13 del Código Municipal que indica como atribuciones de éste,
las demás que la ley señale expresamente.
Por otra parte, no se puede colegir del
artículo 83 de la Ley de Construcciones que el ordenamiento jurídico le haya
atribuido la competencia al ingeniero municipal de aprobar o improbar la
construcción de las urbanizaciones. En primer lugar, porque ese no es el
espíritu de la norma. En efecto, en el dictamen 042-98 del 10 de marzo de 1998
el órgano asesor indicó al respecto:
"1-
En lo que se refiere a la competencia de los profesionales en materia de
construcciones, el artículo 83 de la Ley de Construcciones establece que 'Para
los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o
arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros...'.
Del
anterior texto se desprende que la incorporación de un ingeniero o de un
arquitecto a su colegio, al igual que en otras profesiones, los autoriza
automáticamente para ejercer las funciones de ingeniero o de arquitecto
responsables de una construcción. Tal incorporación al Colegio de Ingenieros y
de Arquitectos, garantiza a la sociedad su capacidad para el ejercicio de la
profesión. Posterior a la indicada norma, la Escuela de Ingeniería de la
Universidad de Costa Rica (acta 176 de la sesión de 5 de octubre de 1951 de la
Asamblea Legislativa), solicitó a ésta reformar el artículo 83 de la Ley de
Construcciones, el cual, por el artículo único de la ley 17 de 9 junio de 1953,
introdujo un párrafo final que dice:
'Las
Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las
solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los
servicios de un Ingeniero Civil incorporado'. En punto al ejercicio profesional
de uno u otro, la reforma no mencionó al arquitecto, pero esta omisión de la
ley carece de importancia si ambos, arquitecto e ingeniero, una vez
incorporados a su colegio, pueden ejercer válidamente su profesión. De manera
que en este punto no existe incoherencia digna de comentario y porque además, este no es el meollo de la solicitud de la
municipalidad, pues ambos profesionales son responsables en virtud de la
autorización automática que significa la incorporación al colegio profesional,
para ejercer la profesión legítimamente."
Como puede observarse, la ratio legis de la
norma fue garantizarle a la colectividad que las construcciones de obras
estarían a cargo de un profesional debidamente incorporado en el Colegio
respectivo, hipótesis de la cual no puede deducir que ese profesional sea el
competente para aprobar o improbar una urbanización en un determinado cantón.
Ahora bien, los estudios y los dictámenes técnicos que emita el ingeniero de la
municipalidad deberán ser un elemento a considerar a la hora de que el Concejo
adopte el acto decisorio final, y resultan vinculante cuanto los mismos son el
resultado de la aplicación de las normas que el ordenamiento jurídico exige
para aprobar este tipo de desarrollo urbanístico.
En segundo término, una cosa es avalar el
anteproyecto y proyecto que presenta el urbanizador, y otra cosa muy distinta
es la aprobación o no de la construcción de la urbanización. Lo primero, se
refiere a aspectos de carácter técnico; lo segundo, nos remite, además de
éstos, a otros asuntos de naturaleza más general como se indicará más adelante.
En este sentido es importante traer a colación las palabras de Luciano Parejo
Alonso quien indica:
"Ha
de advertirse desde ahora, no obstante, que la competencia exclusiva municipal
para el otorgamiento de licencias ni excluye la intervención de otros
Organismos ( de los Colegios Profesionales competentes a través del visado de
los proyectos técnicos precisos para la ejecución de los actos subjetivos a
licencia o de otras Administraciones por vía de informe), ni significa la
exclusividad de la licencia municipal como mecanismo de control de dichos actos
(éstos pueden encontrarse simultáneamente sujetos, en virtud de otras
legislaciones sectoriales, a específica medidas de intervención administrativa,
concurrentes así como la de licencia). Consecuencia lógica del principio
enunciado es la prescripción de que el procedimiento de otorgamiento de las
licencias urbanísticas ha de ajustarse a la legislación del régimen local."(2)
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NOTA
(2): PAREJO ALONSO (Luciano) Derecho Urbanístico. Instituciones Básicas.
Argentina, Ediciones Ciudad, 1986, página 488.
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Así las cosas, el hecho de que a un órgano
técnico municipal le corresponda aprobar el anteproyecto o el proyecto
presentado por el urbanizador (actos de control que se dan en el procedimiento
de otorgamiento de la licencia urbanística), no significa que el ordenamiento
jurídico le haya otorgado la competencia para adoptar una decisión final sobre
la licencia urbanística. (3)
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NOTA
(3): Para PAREJO ALONSO (Luciano) op. cit. página 487
"...
la licencia urbanística se encuadra en la categoría genérica de las limitaciones
administrativas de derechos, y, concretamente, en el tipo de limitaciones que
implican una prohibición general (de ejecutar un acto de edificación o uso de
suelo sin licencia), pero relativa o con reserva de excepción a otorgar por la
Administración (concesión de la licencia si el acto se ajusta a la ordenación
urbanística). En definitiva, y sin perjuicio de la vaguedad del concepto y de
la crisis actual de su formulación clásica, la licencia urbanística constituye
uno de los supuestos más genuinos de aplicación de la técnica autorizatoria, entendida como remoción o alzamiento de una
prohibición legal de ejercicio de un derecho subjetivo perfecto impuesta por la
necesidad de contrastar previamente que dicho ejercicio se atiene a los límites
que configuran el propio derecho según la ordenación urbanística."
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Ahora bien, la línea argumentación que hemos
seguido no impide que el Concejo establezca comisiones especiales, integradas
tanto por funcionarios administrativos y regidores, a tenor de lo dispuesto en
el artículo 50 del Código Municipal, con el fin de que estudien la procedencia
o no de construir una urbanización en el cantón respectivo, reservándose, en
todo caso, la decisión final.
Para finalizar, no debemos perder de vista
de que los integrantes del Concejo y el Alcalde a partir de año 2002, son los
únicos funcionarios de la corporación que tienen legitimidad democrática por lo
que, dentro de una correcta concepción de la representación política, y tal
como acertadamente lo señala el artículo 169 de la Carta Fundamental, es al
Gobierno Local y, en menor medida al Alcalde, a quienes corresponde velar por
los intereses de los munícipes y prestarle los servicios públicos municipales o
locales en forma eficiente. Este carácter representativo del órgano engarza
plenamente con el hecho de que en la autorización o no de la construcción de
una urbanización están en juego no sólo aspectos de naturaleza técnica, sino
que también conlleva asuntos de índole político, social, económico, cultura y ambiental,
que debe ser analizados y valorados por el máximo órgano de representación
popular de los munícipes, y no por un órgano de carácter eminentemente técnico.
Dentro de la lógica democrática, el órgano técnico está subordinado al
político, en el sentido de que es un órgano consultivo de aquel, y no a la
inversa.
Lo anterior no significa, de ninguna manera,
de que el órgano político pueda desconocer las obligaciones que le impone el
ordenamiento jurídico en materia urbanística y los informes y estudios técnicos
que le presenta el órgano consultivo. No podemos ignorar en este análisis, lo
que señala el artículo 16 de al Ley General de la Administración Pública en el
sentido de que no se pueden dictar actos contrarios a reglas unívocas de la
ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o
conveniencia. Por otra parte, ha sido reiterada la Jurisprudencia de la Sala
Constitucional en el sentido de que el Estado y los demás entes que conforman
la Administración Pública no pueden vulnerar los principios de razonabilidad y
de proporcionalidad.
En el caso de los informes y estudios
técnicos elaborados por el ingeniero municipal el Concejo podría separarse de
ellos, siempre y cuando cuente con otros
informes o estudios técnicos realizados por profesionales en la materia (4),
debidamente incorporados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de
Costa Rica, que le permitan, en estos casos, ajustarse a las reglas de la
ciencia o de la técnica.
---
NOTA (4): Estos planes tendrán
que ser examinados y visados por la Dirección de Urbanismo del INVU.
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Donde sí resulta vinculante el informe o
estudio técnico elaborado por el ingeniero municipal, es en todos aquellos
aspectos que son el resultado de la aplicación de las normas del ordenamiento
jurídico que deben observarse para emitir este tipo de acto, so pena de nulidad
y de las eventuales responsabilidades políticas, penales, administrativas y
civiles. En este sentido, señala García de Enterría:
"... en el ámbito más estricto de las
competencias urbanísticas exclusivas de los municipios, que ya sabemos que es
de la gestión y el de la aplicación reglada tanto de la Ley como de los
instrumentos de ordenación previa, todavía la LS [Ley de Suelos] ha construido,
especialmente tras la Reforma de 1975, una enérgica tutela de legalidad en
favor del Estado. Aquí si se trata de técnicas de estricta tutela, a diferencia
de los antes observado en el supuesto de competencias concurrentes,
configuradas, además, sobre el modelo común de la tutela de legalidad sobre las
corporaciones locales en la Ley de Régimen Local, sólo que potenciadas en sus
posibilidades bastante más allá que en ésta. De este modo se hace visible el
cuidado del legislador en evitar que la autonomía local, aun reducida a la aplicación
reglada de las normas, no pueda amparar por su independencia respecto del
Estado infracciones sustantivas del ordenamiento urbanístico y de nuevo aparece
investido el Estado, a través de esta facultad de fiscalización estricta del ya
reducido marco competencial municipal, de la responsabilidad última de la
política urbanística en todo el territorio nacional, evitando que se fragmente
en tantos criterios como municipios."(5)
---
NOTA (5): GARCIA DE ENTERRÍA ( Eduardo) " Los Principios de la Organización del
Urbanismo" En Revista de Administración Pública, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, N° 87, setiembre- diciembre de 1978, páginas 317 y
318.
---
Es importante aclarar, que
si bien en nuestro medio la Sala Constitucional ha indicado que la
planificación urbanística local corresponde en forma exclusiva a la
municipalidad, lo anterior no significa que el ente corporativo pueda soslayar
las normas técnicas, sobre todo en materia de seguridad, que ha dictado la
Asamblea Legislativa, a través de uso de la potestad de legislar, y los
organismo técnicos del Estado, en uso de las potestades de dirección general.
En este sentido, la resolución de la Sala Constitucional, voto N° 5445-99, es
muy esclarecedora. En efecto, el Alto Tribunal dijo al respecto:
".- DE LA
COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. El artículo 10 incisos 1) y 2)
de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas, se cuestiona
en cuanto supedita las decisiones locales en materia de planificación urbana a
la aprobación de la Dirección de Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y 18,
en cuanto obliga a que los planes reguladores deben sujetarse a los objetivos
de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta
sentencia, en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de
coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia
respecto de ella, en tanto, aún cuando por disposición constitucional y legal
su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -según lo ha
reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe
ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de
Desarrollo Urbano, elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica), aprobado por ley de la República, según quedó
dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga
cada municipalidad.
En este
sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:
“I) De
conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política
y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las
Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los
límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades
pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros
muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso
de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines
públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las
Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17
ibídem' (sentencia N°2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del
veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).
Ese
procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia
constitucional en los siguientes términos:
'III).- Dentro de lo que puede denominarse la
organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de
Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina
de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son
los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a
través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y
desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que concretamente es elaborado por
la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir
estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento
a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre
la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para
desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana,
servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes,
entre otros. Además, la Dirección de
Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de
preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus
Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe
entenderse como el límite formal de los
grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las
cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores
y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible
pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en
práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de
las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo contra los
más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que
se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino
también contra los principios constitucionales del régimen municipal,
establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos
Asimismo,
en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del
veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la
competencia municipal en la ordenación urbanística, reconoció que la
participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia
urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano,
'[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el
crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la
Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto;
[...]'
En virtud
de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en
cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de
Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17
inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto
confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar
los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a
proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización,
previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto
se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio
artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia
sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los
lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el
cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas
disposiciones."
IV.- CONCLUSIÓN.
1.-
Corresponde al Concejo adoptar el acto final decisorio de aprobar o improbar la
construcción de una urbanización en su respectivo cantón.
2.- El
Concejo tiene que ajustarse a la normativa vigente en materia urbanística. Además,
su decisión tendrá que estar sustentada en los informes o estudios técnicos
elaborados por el ingeniero municipal.
3.-
Por consiguiente, no es competencia del ingeniero municipal aprobar o improbar
la construcción de urbanizaciones en el cantón.
4.- El
Departamento de Ingeniería municipal es un órgano consultivo del Concejo.
De
usted con toda consideración,
LIC. FERNANDO CASTILLO
VIQUEZ
PROCURADOR CONSTITUCIONAL
C-235-99
FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.
COMPETENCIA PARA EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEJO MUNICIPAL. INGENIERO
MUNICIPAL.
Mediante oficio SGMM.279-99 del 19
de octubre de 1999, recibido en mi despacho el 22 de ese mismo mes, la
señora Yamilethe Garro Soto, Secretaria
General Municipal de Moravia, solicita el criterio de este órgano
superior consultivo técnico jurídico con respecto a las
competencias del Concejo en la aprobación o improbación
de las urbanizaciones del cantón.
Este Despacho, en su dictamen
C-235-99 del 3 de diciembre de 1999, suscrito por el Lic. Fernando Castillo
Víquez, Procurador Constitucional, concluye lo siguiente:
1.-
Corresponde al Concejo adoptar el acto final decisorio de aprobar o improbar la
construcción de una urbanización en su respectivo cantón.
2.- El
Concejo tiene que ajustarse a la normativa vigente en materia
urbanística. Además, su decisión tendrá que estar
sustentada en los informes o estudios técnicos elaborados por el
ingeniero municipal.
3.-
Por consiguiente, no es competencia del ingeniero municipal aprobar o improbar
la construcción de urbanizaciones en el cantón.
4.- El
Departamento de Ingeniería municipal es un órgano consultivo del
Concejo.