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Dictamen : 192 - del 29/09/1999
C-192-99
San José, 29 de
setiembre de 1999
Señor
Cap. Miguel Ramos
Gaytán
Director General de
Aviación Civil
S.D.
Por encargo y con la anuencia del
Señor Procurador General de la República, me es grato referirme a
su Oficio de fecha 10 de agosto del año en curso, mediante el cual
solicita a este Despacho, el criterio técnico- jurídico acerca de
la procedencia del pago extraordinario a los Controladores Aéreos, toda
vez que, por la gran demanda de servicio de aviación que en los tiempos
actuales atraviesa el país, no hay suficientes funcionarios para atender
la delicada tarea que tienen a su cargo.
I.-ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:
Nos indica usted que, en
"1995 la Dirección de Aviación Civil planteó a esa
Procuraduría la solicitud de que aprobara el concepto de tiempo
extraordinario para los Controladores de Tránsito Aéreo. Tal
petición se denegó con el pronunciamiento #10-75 de fecha de 9 de
abril del mismo año, argumentando en ese momento lo que se transcribe
enseguida. "...Considera esta Dependencia que es un contrasentido -de muy
peligras- consecuencias que se autorice a dichos servidores para que trabajen
tiempo extraordinario ya que las referidas 6 horas representa el lapso durante
el cual pueden prestar sus servicios con la eficiencia imprescindible en el
puesto de tan elevada consecuencia de error..." (SIC)
Asimismo, continúa
señalándonos, que: "...la situación laboral que
originó la gestión realizada persiste, en tanto se mantiene la
necesidad del recurso humano que cubra lapsos que por
incapacidades, vacaciones acumuladas y aumentos de tránsito, sobre todo,
se ha generado. "Dicha situación se agrava ante la negativa de la
Autoridad Presupuestaria de crear más plazas. Ante tal panorama, la
situación en esta área de trabajo se vuelve crítica, arriesgando
inclusive, la atención expedita de un servicio tan importante, no
obstante dicho problema podría ser resuelto parcialmente solicitando a
los funcionarios de dicha unidad cubrir con sus días libres jornadas de
trabajo. Así las cosas, estaríamos planteando una figura que
podríamos llamar "tiempo extraordinario por
sustitución". Es decir, no estamos ampliando la jornada diaria de
seis horas, "estamos solicitando trabajar tiempo extra a quienes
estén libres."(SIC)
Al respecto la Asesoría
Legal de la Dirección General de Aviación Civil es del criterio
que, en virtud de los artículos 136, 139 del Código de Trabajo y
artículo 49 de la Ley General de la Administración Financiera es
procedente que los controladores aéreos del Aeropuerto Juan
Santamaría puedan laborar en horas extraordinarias, siempre y cuando
exista necesidad excepcional de la Institución, y la tarea sea temporal.
II.- BREVE ANALISIS DE LA SITUACION
FÁCTICA Y JURIDICA A CONSIDERAR EN ESTE ESTUDIO:
Por el especial ámbito y
movilización en que se circunscribe la aviación civil en general,
se ha tutelado, mundialmente, la seguridad y vigilancia, así como el
bienestar de su acción a través de la legislación tanto a
nivel nacional como internacional. De ahí, deriva la excepcionalidad de
las tareas que tienen los Controladores de Tránsito Aéreo,
según el Manual Descriptivo de Puestos regente en la Institución
bajo su cargo, que como ilustración, valga enunciar algunas de cada
categoría de puesto, así:
"Descripción
del puesto Controlador de Tránsito Aéreo:
1.-Suministrar información de vuelo a las
tripulaciones de las aeronaves (VFR) fuera del espacio aéreo controlado,
planificar conjuntamente con las tripulaciones los planes de vuelo y coordinar
con los servicios de control de tránsito aéreo las acciones de
búsqueda y salvamento.
2.- Facilitar al personal de vuelo las condiciones
meteorológicas en la ruta, aeródromo de destino y alterno.
3.- Brindar a las aeronaves información
referente a tránsito aéreo en su ruta.
4.- Informar a la tripulación de las
aeronaves las condiciones de los aeropuertos de destino.
5.- Asegurar que los vuelos (VFR) nacionales
cierren su plan de vuelo al llegar al aeródromo de destino.
6.- Efectuar radiodifusiones del Servicio
Automático de Información del Área Terminal (ATIS)
7.- aplicar procedimientos de emergencias,
interferencia ilícita y otros, coordinar con las autoridades
correspondientes.
8.- Recibir para revisar, aprobar o rechazar,
según sea el caso, los planes de vuelo presentados por los pilotos o
representantes autorizados de las compañías aéreas."
En ese orden de supuestos, existen
una serie de funciones conexas entre sí, que se traducen en el cuidado y
permanente control de la operación aérea del tráfico,
donde las consecuencias por un error del personal a cargo, pueden llegar a ser
fatales, ocasionando daños humanos y materiales, con pérdidas
económicas muy cuantiosas.
En la categoría de los
Controladores de Tránsito Aéreo 2,3,4,5, y 6, la ejecución
de las tareas se va circunscribiendo, en forma progresiva, a zonas de
tránsito más amplias; es decir, no sólo de
aeródromos sino de aeropuertos internacionales (V.F.R.) dentro de los
cuales, operan toda clase de aeronaves y peso, con un control aéreo de
diferentes características, ya sea, por instrumentos de índole
visual (que comprende las aerovías fuera del área terminal, que
va desde la altitud mínima hasta diecinueve mil pies) o bien, bajo el
control del radar. En ese sentido, se detallan las correspondientes funciones,
tipificadas de sumamente delicadas en su ejecución que, al igual que las
señaladas en el puesto de Controlador de Tránsito 1, ocasionan
gran tensión en los funcionarios que, muchas veces dan origen a
incapacidades por enfermedades de atención psiquiátrica, como se
ha dejado ver, de los documentos aportados a su consulta.
Asimismo, esos servicios que
diariamente presta la Dirección bajo su responsabilidad, se dividen en
tres grandes etapas, a saber:
"a.- Control
de Aproximación: Controla la navegación aérea, que
opera bajo las reglas de vuelo por instrumentos en un radio de
b.- Control
de Aeródromo: Conocido como Torre de Control. Son dependencias
establecidas para facilitar el servicio de control a las aeronaves que despegan
o aterrizan y cubren generalmente un radio de
c.- Centro
de Información de vuelo (FIC): Este servicio es responsable de
mantener constante información de las aeronaves que operan en el
territorio nacional, pudiéndose mediante la información
suministrada por las aeronaves el abrir o cancelar planes de vuelo, cambiar de
última hora en el mismo o alertar a los servicios por diversas razones.
En esta parte, dada la falta de personal, no se ha logrado implementar
satisfactoriamente el servicio, en nuestro país." (Ver documento
aportado a su consulta, denominado " Los servicios de Tránsito
Aéreo)
Además, para ocupar ese
tipo de puestos, los funcionarios deben reunir requisitos de carácter
riguroso para ser posible el buen funcionamiento del control de
cuestión, que, naturalmente, van aunados a la seguridad y vigilancia de
la aviación civil, dentro de los que vale resaltar "el dominio del
idioma inglés, el haber aprobado un curso especializado sobre
información de vuelo, planes de vuelo impartido por una Escuela
reconocida. Poseer título de Controlador Aéreo de uno de los
Centros de Enseñanza aprobado por las organizaciones internacionales de
Aviación Civil, y poseer licencia de Controlador Aéreo extendido
por la Dirección General de Aviación Civil, todos de conformidad
con el citado Manual Descriptivo de Puestos y regulación normativa al respecto."
Ahora bien, en aras de la
efectividad y eficiencia de esa delicada tarea, se hace a la vez, de imperiosa
necesidad, el concomitante deber de vigilancia y control permanente de la
misma, por parte de los "supervisores de navegación aérea",(1) a fin de que sea puntual, en el sentido estricto
de la palabra, dada la clase de responsabilidad que conlleva la
navegación aérea diariamente. Lo anterior, toda vez que, ni
siquiera se permitiría, una mínima distracción del
Controlador de Tránsito aéreo, en el ejercicio de sus labores,
pues incluso, se pondría en alto peligro, la "vida y la salud
humana" de los tripulantes o pasajeros de una aeronave, con todos los
efectos derivados de una circunstancia de ese grado; y que el Estado de Costa
Rica, según se dijo ya, está llamado a tutelar tanto a nivel
internacional como nacional.
Por ello, disposiciones como las
que contienen los artículos 123 y 124 de la Ley No. 5150 de 14 de mayo
de 1953 (Ley General de Aviación Civil) establecen, en lo conducente:
"Artículo
123.-
Es atribución de la
Dirección General de Aviación Civil el control de los servicios
auxiliares de la navegación aérea. En el ejercicio de esta
atribución dictará las medidas que sean convenientes para la
mayor seguridad y eficiencia de los vuelos con el fin de proteger la vida
humana y la propiedad..."
"Artículo
124.-
La
Dirección General de Aviación Civil dictará las medidas
que estime necesarias para establecer la red nacional de telecomunicaciones
aeronáuticas y los servicios auxiliares de la navegación
aérea, y vigilará que los propietarios u operadores de aeronaves
civiles, cumplan en todo tiempo con los requisitos de seguridad que establecen
esta ley o sus reglamentos."
---
NOTA (1): Estos funcionarios
tienen a cargo la supervisión y coordinación de las labores
relacionadas con el Control de Tránsito Aéreo operando bajo las
reglas de vuelo visual o radar dentro de la zona de tránsito
aeródromo o aeropuerto; o bien, supervisión y coordinación
de las labores realizadas en el Centro de Información de Vuelo, y por la
verificación para que se apliquen las normas establecidas
internacionalmente en materia de aeronavegación. (Datos consignados en
el Manual Descriptivo de Puestos de la Institución). Sin embargo, dado el
déficit del personal de Controlador de Tránsito Aéreo, los
supervisores han tenido que dejar de lado la importante labor de
revisión de lo que hace ese último funcionario para ocuparse del
control directo del tránsito, lo que indudablemente merma la calidad de
seguridad que debe brindar la Dirección General de Aviación
Civil.
---
En efecto, es el Poder Ejecutivo,
(a través del Consejo Técnico de Aviación Civil y la
Dirección General de Aviación Civil, ambos dependientes del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes) quien ejerce la competencia
de regular todo lo que tiene que ver con la aviación civil del
país, rigiéndose por "las leyes, sus reglamentos, tratados y
convenios internacionales vigentes, según lo ordenan los
artículos 1 y 2 de la Legislación recién mencionada (2).
---
NOTA (2):Ver: Ley Número
6311 de 10 de enero de 1979 mediante la cual se aprueba la ratificación
de Costa Rica a los Estatutos de la Comisión Latinoamericana de
Aviación Civil (CLAC) ; Ley 877 de 04 de julio de 1947,en el que se
aprueba el denominado "Convenio de Chicago", " creándose
la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI)
consistente en la organización intergubernamental mundial , firmado en
Chicago el 7 de diciembre de 1944 para promover el desarrollo seguro y ordenado
de la aviación civil internacional en el mundo entero. Se trata de un
organismo especializado de las Naciones Unidas que fija las normas y
reglamentos internacionales necesarios para que el transporte aéreo sea
seguro, regular, eficaz y económico, y que desempeña,
además, la función de medio para la cooperación en todos
los campos de aviación civil entre los 184 Estados contratantes (al 3 de
noviembre de 1995) que lo integran" (Datos consignados en el "Manual
de Reglamentación del Transporte Aéreo Internacional",
Primera edición, 1996, Organización de Aviación Civil
Internacional p.3.4-1)
---
En ese orden de ideas, se tiene,
entre los más importantes documentos internacionales, el llamado
"Convenio de Chicago", cuyo principal objetivo, es el de la
manutención segura y eficaz del servicio aéreo de todos los
Estados contratantes, dentro de los cuales, se encuentra Costa Rica, acorde,
claro está, con los términos ratificados en la Ley No. 877 de 04
de julio de
---
NOTA (3): Opt. Cit. P. 4.3-1
---
De manera que, bajo las
expectativas positivas que un gobierno puede tener en el campo de la
aviación civil, -en donde nuestro país, no es la
excepción- podría abarcarse mercados más amplios,
especialmente en lo que se refiere al comercio internacional y turismo,
atendiéndose a una planificación previamente establecida;
mediante la que, no sólo debería estar preparado un Estado a la
obtención de una infraestructura idónea al paso, sino
también, entre otras, en lo que al control del tráfico
aéreo en manos de personas calificadas se requiere. Es decir, en el
tanto se extienda esa área, debe ampliarse las medidas de seguridad, la
capacidad óptima de los controladores aéreos deberá estar
preparada en proporción a las condiciones actuales de la demanda de los
servicios aéreos, para resguardar la debida tranquilidad de la
aviación civil, que es el "interés público
superior" a proteger en todo esto. De lo contrario, se
desquebrajaría la efectividad y eficiencia de la prestación, que,
con toda razón, se ha dicho que, podría verse afectada, no
sólo por el precio, la frecuencia de un servicio, la estructura de
rutas, el tipo de aeronave, la temporada de viajeros, la situación
económica de cada Estado sino indudablemente, por "la
situación en materia de seguridad en el país de destino puede
reducir la demanda cuando es mala". (4)
---
NOTA (4): Ibid,
p. 4.3-5
---
III.- JORNADA DE TRABAJO DE LOS
FUNCIONARIOS DE ESTUDIO:
Según se advierte de lo
expuesto hasta aquí, por las especiales tareas que tienen a cargo esos
empleados, se les ha establecido una "jornada de trabajo reducida" a
la ordinaria usual del resto de los funcionarios públicos, de
conformidad con lo estipulado en el Acuerdo Ejecutivo No. 243 de 17 de mayo de
1979.
Lo anterior, en virtud de la
rigidez de la actividad que tienen los controladores aéreos como
vigilantes y fiscalizadores de la movilización aérea, en tanto
una mínima distracción en el seguimiento continúo y
constante de la delicada responsabilidad que les ha encomendado el Estado,
podría dar al traste con el resultado final del servicio, tal y como se
señaló, en líneas atrás. Por eso, y dentro de los
cánones constitucionales,5 la jornada de trabajo se ha reducido a seis
horas, a fin de que diariamente el Controlador Aéreo pueda recuperar, de
manera óptima, sus energías física y emocional, para
continuar con el quehacer al día siguiente.
---
NOTA (5): Los Artículos 58
y 59 de la Carta Política, respectivamente, establecen: -"La
jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas
diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno
no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El
trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta
por ciento más de los sueldos o salarios estipulados.
Sin embargo, estas disposiciones
no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que
determine la ley."
"- Todos los trabajadores
tendrán derecho a un día de descanso después de seis
días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya
extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en
ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta
semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy
calificadas que el legislador establezca.
---
De esa forma, se ha regulado dicha
jornada, por turnos diarios de seis horas durante cinco días a la semana
y dos días libres de descanso semanal (6); cumpliéndose,
así, con los mandatos constitucionales de los artículos 58 y 59.
---
NOTA (6): En ese sentido, los
numerales 5, 10 y 11 del Acuerdo Ejecutivo No. 243 del 17 de mayo de 1979,
dicen, en su orden:
"Artículo 5: Los
Controladores de Tránsito sólo estarán obligados a
desempeñar en forma permanente las funciones que correspondan a su
categoría y puesto que desempeñan."
"Artículo 10.- Las
jornadas de trabajo para los Controladores de Tránsito Aéreo
serán las siguientes: a) Jornada diurna: 6 horas continuas de trabajo
durante cinco días a la semana y dos días seguidos de descanso
semanal. Los horarios serán los siguientes: De las
"Artículo 11.- La
jornada de trabajo efectuada en los días libres, dará derecho al
Controlador de disfrutar de un día libre adicional fuera del que por ley
le corresponde como descanso semanal."
---
De otro lado, establece el
artículo 11 del Reglamento de cita, que, si esos funcionarios trabajan
en sus días libres, tendrán derecho a disfrutar de un día
libre adicional; lo cual significa que, en el eventual caso de ocuparse el
personal, en el tiempo de reposo legal, quedaría la
Administración Activa obligada no sólo a otorgarle el descanso
semanal usual, si no, a reconocerle un día más para ese efecto.
En ese sentido, dice la citada disposición:
"Artículo
11.- La jornada de trabajo efectuada en días libres, dará derecho
al Controlador de disfrutar de un día libre adicional fuera del que por
ley le corresponde como descanso semanal."
IV.- FONDO DE LA CONSULTA:
La presente consulta versa sobre
la posibilidad del pago extraordinario a los Controladores Aéreos, toda
vez que, por la gran demanda de servicio de aviación que en los tiempos
actuales atraviesa el país, no hay suficientes funcionarios para atender
la delicada tarea que tienen a su cargo.
Como se dijo en el acápite
anterior, existen, en nuestro régimen jurídico, disposiciones
legales que vienen a puntualizar, claramente, la jornada de trabajo en todas
las relaciones "empleado- patrono", derivadas del propio
artículo 58 de la Carta Magna. Estableciéndose como regla
general, una jornada ordinaria diurna, que no podría exceder de ocho
diarias y cuarenta y ocho a la semana; una jornada ordinaria de noche que no
podría exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana; teniendo
derecho el trabajador o empleado a un día de descanso semanalmente.
Dentro de ese concepto normativo,
se encuentra ajustada la jornada de trabajo de los Controladores Aéreos,
a través del citado Acuerdo Ejecutivo No.243. En esta normativa, se
autoriza a ese personal laborar seis horas diarias, sea de noche o de
día, durante cinco días a la semana, con dos días de
descanso semanal. Ello, por razones de salud, pues como lo ha tratado,
ampliamente, la doctrina, "...La limitación de la jornada laboral
se funda en el hecho de que, pasando la actividad de trabajo de cierta medida,
se llega al cansancio, y con ello se pone en peligro la salud y seguridad del
trabajador. Existe un punto, el óptimo, por encima del cual no se debe
pasar; pues las horas de trabajo que rebasan ese punto significan un desgaste
creciente por demás nocivo.""...El cansancio, a más de
perjudicial para el trabajador, provoca una disminución del rendimiento,
que decrece progresivamente con la acumulación de la fatiga. De
ahí la absoluta necesidad de cortar interrupciones en el trabajo y de un
descanso diario de importancia, que producen la recuperación
psicofisiológica del trabajador." (7)
---
NOTA (7): "Cabanellas
(Guillermo) "Compendio de Derecho Laboral", tomo 1, Editorial
Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1968. Págs. 508 y ss.
---
En esa línea de
pensamiento, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha
ocupado en analizar, muy bien, la limitación constitucional de la
jornada de estudio, arribando a la conclusión de que esa
imposición no ha sido dada por cuestiones antojadizas o de casualidad,
sino, todo lo contrario, por razones de salud y consideraciones de
carácter social. De esa forma, dicho Órgano de Control de
Constitucionalidad ha expresado que,
"La regulación de la jornada
máxima de trabajo constituye, como se sabe, una de las más
preciadas conquistas del derecho laboral universal. Nuestro ordenamiento recoge
y realiza ese principio al punto de elevarlo a norma de rango constitucional
(artículo 58), cuya aplicación es absolutamente irrenunciable
(artículo 74). Pero es claro que el buen sentido de estas disposiciones así como de las que, con
carácter complementario, recoge la restante legislación laboral
es el de impedir que los trabajadores puedan ser compelidos a trabajar
más allá de la jornada prevista, excepto por circunstancias
extraordinarias, las cuales "por definición" son siempre
variables e irregulares..." (8)
---
NOTA (8): Vid. Voto 0038 de las
17:33 horas del 10 de febrero de 1998. (Expediente No. 3780-V-95)
---
En esa medida de razonamiento,
podría encauzarse la situación sometida a nuestra
consideración, si se cumplen los supuestos que seguidamente se
examinarán.
Según se apuntó
arriba, es el artículo 139 del Código de Trabajo el que se
encarga, a nivel legal, de definir la jornada extraordinaria, como "los
trabajos ejecutados fuera del límite de la jornada común, la cual
deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los
salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se
hubieren estipulado."
Por la excepcionalidad de tal
tiempo extraordinario de trabajo, éste es dable, bajo circunstancias muy
calificadas, tal y como lo ha dictaminado la doctrina y la jurisprudencia de los
altos Tribunales de Justicia (9), siendo autorizada con mayor rigurosidad
dentro del ordenamiento que rige a la Administración Pública.
Así, para la procedencia del "tiempo extra de trabajo" en
cualquier institución del Estado Central, debe contarse, previamente, no
sólo con la autorización del Jerarca Superior, si no, con la
aprobación de la Comisión de Recursos Humanos(10), según
lo ordenan, el artículo 17 de la Ley de Salarios de la
Administración Pública (11), el Decreto No. 14638-H del 23 de
junio de 1983 y la normativa conexa llamada "Normas que regulan el pago de
tiempo extraordinario en el Sector Público", dentro de la cual, se
encuentran los lineamientos generales e importantes, que, en materia de tiempo
extraordinario deben tomar en consideración todas las instituciones, y
demás dependencias que conforman el Sector Público,
manteniéndose la Comisión de Recursos Humanos de mención,
ligado con las políticas que tiendan a la reducción del gasto
público en general.
---
NOTA (9): Por ejemplo, Mario Deveali en su Obra "Tratado de Derecho de
Trabajo" ha manifestado que, "la tendencia debe ser, pues, que el
trabajo extraordinario sólo se justifique y autorice en casos en que
razones indiscutibles de técnica, económicas, o de bien
público y seguridad, obliguen a la prestación del servicio fuera
de los límites generales,"(Tomo II, Buenos Aires, 1983, p.100)
Por su parte la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha indicado que "La
realidad es que en diversos centros de trabajo existe la mala práctica de
abusar de la jornada extraordinaria como simple medio para procurar un
complemento salarial. Es claro que esta actitud desnaturaliza los
propósitos del instituto, y a lo que es más delicado, constituye
una seria amenaza para la salud de los trabajadores y su integración
familiar..."(Resolución de las 17:33 horas del 10 de febrero de
1998, Expediente No. 3780.95)
NOTA (10): Ver, Voto
Constitucional recién citado.
NOTA (11): Ley Número 2166
de 9 de octubre de 1957 y sus reformas.
---
Dentro de la definición de
la contingencia y temporalidad de la jornada extraordinaria se tiene el
artículo 49, Párrafo Cuarto, de la Ley de la
Administración Financiera, cuando en lo conducente señala:
"...El
pago de horas extraordinarias a que tengan derecho los funcionarios
públicos de acuerdo con la ley, se tramitará en planillas
independientes de las que correspondan a los servidores cuya retribución
determina la Ley General de Presupuesto, indicando el cargo que
desempeña cada persona, el número de horas de trabajo y la causa
que motivó éste..."
En ese mismo orden, el
artículo 31 de la "Ley para el Equilibrio Financiero del Sector
Público es categórico al establecer que no procede otorgar horas
extras en forma permanente a un servidor público, y que, de darse esa
anómala situación, es responsable el funcionario que permite la
irregularidad. La citada disposición, reza, en lo que interesa:
"Cuando
los poderes del Estado, en las instituciones descentralizadas, y en las
empresas públicas se hayan consolidado situaciones laborales, en que un
solo individuo trabaje en forma permanente la jornada ordinaria y una
extraordinaria, su superior inmediato, deberá tomar inmediatamente las
medidas correspondientes para que cese tal situación, so pena de ser
responsable directo ante el Estado del monto de la jornadas extraordinarias que
así se pagaren..."
Por consiguiente, el criterio
imperante en nuestro régimen jurídico, en lo concerniente al uso
de la jornada extraordinaria es de la temporalidad, y no, el de la permanencia.
De ahí que, este Despacho concluye, con toda propiedad que, en virtud
del artículo 139 del Código de Trabajo y demás normativa,
así como la jurisprudencia y doctrina al respecto, no puede consolidarse
en el Sector Estatal, bajo ningún concepto, la jornada extraordinaria en
forma habitual.
De manera que, siempre y cuando la
Administración Activa se sujete a dichos supuestos jurídicos,
podría autorizarse, en forma temporal y razonable (12), la jornada
extraordinaria a los Controladores Aéreos, dado el déficit de ese
importante recurso humano, a fin de que se pueda abarcar, de alguna manera, la
seguridad de la navegación aérea, que en los últimos
tiempos ha aumentado considerablemente, de acuerdo con la apertura comercial y
turística de nuestro país. No siendo esta circunstancia
ningún secreto para nadie, (valga aquí observar, el
"supervisor de navegación aérea" ha tenido que ocuparse
en labores de control aéreo, dejando de lado su ocupación como
tal).
---
NOTA (12): No obstante se indica
en el citado documento titulado "Los Servicios de Tránsito
Aéreo" que, por el problema del faltante del personal, amén
de los funcionarios que se van de vacaciones o están incapacitados
médicamente, y en virtud de que "hay que continuar brindando los
servicios de una manera segura y eficiente, ya que en sus manos se encuentra la
seguridad de vidas humanas y equipo de vuelo de enorme valor económico,
aparte de las consecuencias de tipo económico que se darían si
este valioso servicio sufriera interrupciones por no contar con el recurso
humano necesario para la prestación del mismo, es que se ha planteado
una solución provisional mediante la cual los controladores de
tránsito aéreo estarían laborando turnos extras durante
los correspondientes días de descanso, sin incrementar la jornada establecida
de seis horas. Tal como se apuntó esta medida tendrá
carácter de temporal en tanto se realizan los trámites
correspondientes para la creación de nuevas plazas y la
capacitación correspondiente.", este Despacho estima que esos
controladores Aéreos tendrán derecho de disfrutar de cualquier
otro día de descanso adicional.
---
Aunado al problema anterior,
existe, la urgente necesidad de esa Dirección General, de tomar el
tiempo pertinente para capacitar a los Controladores Aéreos en la
técnica del nuevo radar, que pronto, deberá ponerse en
ejecución, según información escrita y verbal, pero que,
por el faltante de personal no se ha podido realizar hasta la fecha, esa
importante diligencia.
Pese lo dicho, hay que recomendar
en este aparte, que para evitar problemas a futuro,
las gestiones administrativas hechas ante las correspondientes autoridades
administrativas para la creación de nuevas plazas de Controlador
Aéreo, deberán ser solventadas en forma rápida. De lo contrario,
agotado el tiempo extraordinario de trabajo permitido por la aludida
Comisión de Recursos Humanos, sin haberse logrado subsanar la
insuficiencia del recurso humano de cuestión, podrían suscitarse
situaciones en detrimento de la seguridad de la aviación civil,
según se ha advertido en el anterior Título de este trabajo y los
datos tenidos a la vista, para el presente dictamen. En este sentido, la
Dirección General de Aviación Civil ha explicado que:"
...Con el surgimiento de nuevos requerimientos en los servicios, traslados y promociones
de personal, creación de nuevos Servicios de Tránsito
Aéreo en territorio nacional (entrada en operación del aeropuerto
de Liberia) , reorganización del Centro de Control (operación del
nuevo radar) y la reactivación del Centro de Información de
Vuelos (FIC), se determinó a principios del año de 1993, la
necesidad de contar para finales de 1994 con cuarenta y cinco nuevos
controladores, es decir, que se requería un aumento del 82% del
personal, sin embargo únicamente se lograron capacitar 19 nuevos
controladores 35%, esta capacitación se dio en el año 1995 que se
capacitaron 15 controladores y en el año 1997 que se capacitaron otros
4, de estos diecinueve permanecen en los servicios de Tránsito
Aéreo 17 y no ha sido posible el contar con nuevo personal.
Sin embargo y como se puede ver en
los gráficos adjuntos el incremento de las operaciones ha sido
considerable alcanzando un 37 % en los primeros siete meses de este año,
en relación a 1998."(Ibidem)
V.- CONCLUSION:
Por todo lo expuesto, y razones
dadas por la Institución Consultante, esta Procuraduría General
concluye que, de acuerdo con los supuestos de temporalidad y contingencia de la
jornada extraordinaria previstos en el artículo 139 del Código de
Trabajo, artículo 49, párrafo de la Ley de la
Administración Financiera y artículo 31 de la Ley del Equilibrio
Financiero para el Sector Público, sería procedente, solamente
por un tiempo definido, el pago de jornada extraordinaria de trabajo a los
Controladores de Tránsito Aéreo, en virtud de las circunstancias
señaladas en su Oficio, recomendándose, a la vez, la debida
diligencia para la solución inmediata del faltante de personal, a fin de
no perjudicar la seguridad del tráfico aéreo, que hoy va en
progreso constante.
De
Usted, con toda consideración,
Licda. Luz Marina
Gutiérrez Porras
PROCURADORA ADJUNTA
C-192-99
CONTROL DE TRÁNSITO AÉREO.
JORNADA LABORAL EXTRAORDINARIA.
El Cap. Miguel Ramos Gaytán
consulta a este Despacho sobre la procedencia del pago extraordinario a los
Controladores Aéreos, toda vez que, por la gran demanda de servicio de
aviación civil que en los tiempos actuales atraviesa el país, no
hay suficiente personal para atender la delicada tarea que tienen a su cargo.
Luego de un estudio al respecto,
la Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora Adjunta concluye, a
través del Dictamen C-192-99 de 29 de setiembre de 1999, que de acuerdo
con los supuestos de temporalidad y contingencia de la jornada extraordinaria
previstos en el artículo 139 del Código de Trabajo, artículo
49, párrafo Cuarto de la Ley de la Administración Financiera de
la República y Artículo 31 de la Ley del Equilibrio Financiero
del Sector Público, sería procedente, solamente por un tiempo
definido, el pago de la jornada extraordinaria de trabajo a los Controladores
Aéreos, en virtud de las circunstancias señaladas en su Oficio,
recomendándose, a la vez, la debida diligencia para la solución
inmediata del falta de personal a fin de no perjudicar la seguridad y
vigilancia del tráfico aéreo, que hoy va en progreso.