Opinión Jurídica : 077 - del 03/09/1998

OJ-077-98

3 de setiembre de 1998

Señor

Juven Cambronero Castro

Diputado

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimado Señor Diputado:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio JCC045-98, sin fecha y recibido por este Órgano Asesor el 27 de mayo de este año, mediante el cual solicita la interpretación con respecto al artículo 33 de la Ley Nº 7794 "Código Municipal", que rige desde el 18 julio del año en curso, y que establece la duración del cargo de Presidente y Vicepresidente Municipal por un período de dos años, dado que la normativa anterior establecía un período de un año, solicita el criterio de esta Procuraduría, sobre si este período de dos años, es vigente a partir de la elección de 1999 o si se aplicará hasta el 2002.

De seguido se analiza el aspecto solicitado, no sin antes recordar que, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 3º inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), la labor que desarrolla esta dependencia como órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública se ejercita, primordialmente, a través de dictámenes y pronunciamientos de acatamiento obligatorio que le soliciten el Poder Ejecutivo (o los Poderes Legislativo y Judicial en tanto se trate del ejercicio de competencias de administración), los entes descentralizados, demás organismos públicos y las empresas estatales. Se exceptúa, de la órbita de competencias de esta Institución, aquellos asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

Con base en lo anterior, y por tratarse de una solicitud de consulta suscrita por un miembro de la Asamblea Legislativa, el criterio vertido por la Procuraduría General no reviste la característica de un dictamen de carácter vinculante para la Administración, sino de una mera opinión jurídica. Lo anterior como consecuencia de una práctica reiterada de este Órgano Consultivo en la función de colaborar con los señores Diputados en el desempeño de sus cargos.

I.- ARTICULO 33 DE LA LEY No.7794 Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

Resulta de obligada cita la norma sobre la cual se requiere opinión:

Artículo 33:

"El Presidente del Concejo durará en su cargo dos años y podrá ser reelegido. En sus ausencias temporales será sustituido por el Vicepresidente, designado también por el mismo período que el Presidente. Las ausencias temporales del Presidente y el Vicepresidente serán suplidas por el regidor presente de mayor edad"

También para el análisis respectivo, es importante avocarnos a la norma derogada de la Ley No.4574 que establecía sobre la duración del cargo del presidente del Concejo y el Vicepresidente lo siguiente:

"Artículo 36.- El Presidente del Concejo durará en su cargo un año, pudiendo ser reelegido En su ausencia temporal será sustituido por el Vicepresidente, quien será designado también para un período de un año. Las ausencias temporales del Presidente y Vicepresidente, serán suplidas por el regidor presente de mayor edad".

Ambas normas -la vigente y la derogada- se diferencian en el plazo establecido para la duración del cargo del Presidente y Vicepresidente Municipal el cual es ampliado a un año por la norma vigente a partir del 18 de julio de 1998 como se observa. El problema según se indica es a partir de qué momento empezaría a regir la nueva regulación, si para la próxima elección del Directorio Municipal que se efectuará en el año próximo de 1999, o hasta el año 2002, cuando entre en funciones un nuevo Concejo Municipal. En torno a la interpretación de esa disyuntiva es que cabe verter la presente opinión jurídica.

II. Análisis del Caso.

Iniciamos partiendo de varios hechos importantes:

1- El pasado 1 de febrero del año en curso se realizaron las elecciones populares para elegir por un período de cuatro años a los actuales regidores municipales, tal elección se realizó estando vigente la Ley Nº 4574 del 4 de mayo de 1974.

2- Que el 1º de mayo de este mismo año se llevó a cabo en el seno del Concejo Municipal la elección del cargo de Presidente del Concejo Municipal, de acuerdo a la citada Ley 4574 ya citada.

3- Que en La Gaceta Nº 94 del 18 de mayo de 1998, se publica la Ley Nº 7794, la cual entró a regir dos meses después, derogando la anterior Nº 4574, la cual en su nueva articulación como se señaló, amplía a dos años el período para el cargo de Presidente y Vicepresidente Municipales

4- Que la nueva Ley vigente no indica de ninguna forma a partir de qué momento se aplica la escogencia por un período de dos años al cargo de Presidente y Vicepresidente del Concejo Municipal. Ello se presta a confusión, dado que la Presidencia y Vicepresidencia del actual Concejo Municipal fue electo bajo la Ley derogada o lo que es lo mismo por un año, y si partimos que en la próxima elección a efectuarse en mayo de 1999 rige la nueva Ley, lo sería por dos años, o sea hasta el 2001, quedando para el sucesor solamente un año y no dos años, dado que el período de los Regidores Municipales actuales es hasta el año 2002, en las próximas elecciones nacionales. Por tanto, no representaría una solución razonable al problema.

Partiendo de estos hechos como puntos medulares de la discusión encontramos a todas luces una evidente omisión en la ley actual, en tanto se limitó solamente a ampliar el período de duración de esos cargos, sin prever que por la naturaleza de nuestro sistema democrático y de los procesos electorales y la elección popular del Regidor, el artículo 33 en caso de aplicarse podría provocar las confusiones y dudas que nos ocupan y por tanto una clara inseguridad en este tema.

Tenemos según la doctrina, que una laguna legal aparece como un fenómeno de inexistencia de una ley aplicable o bien de una falta de previsión por la ley, de un punto específico controvertido, como es el caso que nos ocupa. Para este tipo de situaciones señalan los autores, Luis Diez- Picazo y Antonio Gullón, en su libro Sistema de Derecho Civil, Volumen I, editorial Tecnos S.A., 2ª edición, 1978, Madrid, España; p.217, que existen dos maneras de responder a esta interrogante e indican:

"Para una corriente de pensamiento de signo positivista; la laguna legal habrá de resolverse acudiendo a la fuerza expansiva de textos legales que regula materias o puntos semejantes por aplicación de las reglas de la lógica (v. general, analogía). Cabe en cambio, una respuesta no positivista del problema por virtud de la cual sea necesario acudir a criterios no legislativos ni consuetudinarios."

Para resolver un problema surgido de derecho intertemporal(1), de aplicación temporal de leyes, nuestro legislador normalmente dicta normas destinadas a servir de base para facilitar la sucesión entre la nueva ley y la vieja ley, es lo que se conoce como las disposiciones transitorias. En el caso que nos ocupa, el legislador ha sido omiso, y corresponde a los operadores jurídicos buscar soluciones jurídicas que no produzcan un conflicto de competencias con el legislador y dirigidos a garantizar la seguridad jurídica(2) , justicia y paz social o bien proponer al legislador que legisle sobre la omisión.

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NOTA (1): " El corte entre la vieja ley y la nueva no aparece de modo nítido y, consecuentemente, se suscitan conflictos de ultraactividad y de retroactividad entre ambas leyes. Así surge el derecho intertemporal, ese conjunto de normas que reglan la sucesión de leyes en el tiempo y dan solución a los conflictos originados entre normas. En ese marco el legislador puede incorporar reglas transitorias para regir el paso de la vieja ley a la nueva..." Diez Picazo, La Derogación de las Leyes, Editorial Civitas, Madrid, 1990, p.183, citado por Muñoz Quesada, Hugo Alfonso y otro en " Elementos de la Técnica Legislativa, Serie PRODEL, San José, 1996, p.137.

NOTA (2): " En el plano de la técnica legislativa la informática jurídica está en condiciones de prestar servicios relevantes a la seguridad. Puede contribuir a la normalización del lenguaje legal al posibilitar el control de la univocidad, precisión y claridad formales de las expresiones normativas. Al tiempo que permite el establecimiento de índices de vigencias legislativas y sistemas automatizados de localización de eventuales antinomias. .." Pérez Luño, Antonio Enrique. La seguridad Jurídica. Editorial Ariel, S.A, Barcelona, 1991, p.47.

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Teniendo como base lo manifestado por los estudiosos del Derecho, en el caso concreto que nos ocupa, encontramos una situación jurídica dada y establecida, compuesta por dos elementos de importancia: 1.- Elección popular(3) de los actuales regidores municipales por un período de 4 años (1998-2002 ) bajo la vigencia de la Ley derogada No.4574, y 2.- Elección en el seno del Concejo Municipal del cargo de Presidente y Vicepresidente Municipal bajo la vigencia también de la ley hoy derogada, siendo que los señores Regidores hicieron la votación por el período que para tal cargo se establecía de un año., sin que la nueva legislación les advirtiere o indicare que hacer en las próximas elecciones municipales para la elección de Presidente y Vicepresidente Municipal.

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NOTA (3): El artículo 171 de la Constitución Política señala que "Los Regidores Municipales serán elegidos por cuatro años y desempeñarán sus cargos obligatoriamente..."

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Bajo esos parámetros, una norma jurídica y su eficacia en el tiempo debe estudiarse bajo la influencia de las relaciones y situaciones vigentes en el momento de su entrada en vigor, como es en este caso, el proceso electoral del Regidor por un período de 4 años ( 1998-2002), utilizando el sentido común, para evitar dislocaciones sociales, debemos proyectarnos hacia el futuro, y tomar en cuenta aspectos de tiempo, motivo, finalidad y contenido, y en esas circunstancia encontramos una evidente continuidad temporal de un hecho jurídico, al momento de entrada en vigencia de una nueva ley, misma que no regula a futuro esta situación y que por lo tanto tiene eficacia "ex nunc", o sea, solo surte efectos hacia el futuro, de tal suerte que no es aplicable a relaciones nacidas con anterioridad a su emanación.

Es importante, para ello, traer a colación nuestra Constitución Política, que en su Artículo 34 señala:

"A ninguna Ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas".

Reiterada doctrina contempla la prolongación temporal de la vigencia de una norma aún después de su derogación, siempre y cuando mantenga vigente hechos o relaciones dadas en el pasado y no reguladas en la nueva norma, a este fenómeno jurídico se le llama ULTRAACTIVIDAD DE LA NORMA, definido por Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su libro, "Apuntes de Derecho Administrativo", Universidad Pontificia de Comillas, 5ª edición, 1987, Madrid, España, p.298, como:

"Con esta denominación se conoce al fenómeno que tiene lugar en todos los supuestos de irretroactividad de las normas: la norma X sustituye y deroga formalmente la norma Y; pero al ser la norma X irretroactiva, la norma Y, aun derogada, continuará aplicándose a las situaciones nacidas con anterioridad a su extinción. Por ello se dice que la norma es ultraactiva, por cuanto sigue actuando mas allá de su desaparición formal".

Igualmente, se define la ultraactividad como:

"La circunstancia de que una norma derogada puede continuar produciendo efectos se conoce con el nombre de ultraactividad de la ley o supervivencia o pervivencia de los efectos o de las consecuencias de la ley derogada..." Muñoz Quesada Hugo Alfonso y otro, " Elementos de la Técnica Legislativa", op.cit.p.137.

La Ultraactividad es un hecho diverso, en donde las normas permanecen a través de los actos y los hechos cumplidos bajo su vigencia y con sujeción a sus prescripciones, lo que se pretende es un respeto a las situaciones jurídicas establecidas, y que la norma que entra en vigencia no contempla, o sea si no se define la prescripción de tales hechos , no se puede caer en una situación de inseguridad jurídica, por ende se aplica la vigencia temporal de la norma derogada en aquellos supuestos y situaciones sucedidos con anterioridad , esta vigencia concluirá en el tanto una nueva normativa regule esos hechos o bien se llegue el momento de aplicar la norma que entró en vigencia a hechos nuevos que descalifique o prescriban los que dieron lugar al fenómeno de la ultraactividad.

Añadimos pues, que aunque la ley se diseñe con una visión a futuro es difícil que no incida sobre situaciones preexistentes y plantee problemas de derecho transitorio en la sustitución de leyes en el tiempo, todo en función de la seguridad jurídica que debe prevalecer en la aplicación de la ley.

Recordando la interpretación positivista de respuesta a la laguna legal, y retomando lo dicho en nuestra Constitución Política; debemos indicar que al no ser explícita la Ley Nº 7794, en cuanto a la entrada en vigencia del periodo de dos años en el cargo de Presidente Municipal y Vicepresidente Municipal y aplicando el principio ya explicado, creemos que la Ley Nº 4574 que señalaba la vigencia de un año en dicha elección , sigue vigente por cuanto como ya se dijo la ley que entró a regir lo fue posterior a la elección popular del presente período de los señores Regidores y posterior también a la actual elección de Presidente y Vicepresidente Municipal, siendo esto un facto o situación jurídica existente al momento de entrar en vigencia la nueva ley , situación que no es regulada en cuanto a su temporalidad por la nueva normativa y que por lo tanto no puede ser alterada, sino que continua dándole vigencia a la ley derogada, hasta tanto no concluya el período de los actuales Regidores Municipales en el año 2002, o hasta tanto no aparezca una norma que específicamente regule su vigencia temporal.

De un análisis en documentación que nos permitiera rendir la presente opinión, nos hemos encontrado que en este momento hay un proyecto de ley tramitado bajo el expediente No.13207 a iniciativa de varios señores diputados que en la exposición de motivos señalan:

"Los suscritos Diputados firmantes de esta iniciativa, proponemos a la Asamblea Legislativa, la inclusión de un artículo transitorio que venga a llenar el vacío que dejó el artículo 33 del nuevo Código Municipal siendo que los actuales Presidentes municipales se eligieron por un período de un año y el siguiente se hará por dos, en mayo del año 2001 no alcanzará el período para nombrar los siguientes, pues restaría solamente un año del período constitucional de cuatro años...proponemos la inclusión de un artículo transitorio al nuevo Código Municipal."

La propuesta de este Proyecto de Ley, para adicionar un Transitorio señala:

"Transitorio: Los Presidentes municipales elegidos en los años de 1998 y 1999 durarán en sus cargos por un año. Los Presidentes Municipales electos en el año 2000 durarán en sus cargos hasta el término de su período constitucional".

Lo anterior representa una solución legislativa a la incerteza que ha provocado la nueva regulación de una norma, la cual es viable, y es a conveniencia del legislador, plantear propuestas dirigidas a esclarecer las dudas de aplicación de una norma, lo importante es que el proyecto representa una solución al esclarecimiento de una situación jurídica; la otra como ya se indicó es la ultraactividad de la norma derogada por todo el nombramiento constitucional o sea hasta el año 2002, por las razones que se señalaron.

CONCLUSION

1.- Esta opinión no tiene el carácter de dictamen vinculante sino de una opinión de acuerdo a lo señalado supra.

2.- Al no ser explícita la Ley Nº 7794, en cuanto a la entrada en vigencia del período de dos años en el cargo de Presidente Municipal y Vicepresidente Municipal encontramos dos alternativas:

A.- En ausencia de disposiciones legislativas que permitan establecer con certeza la forma de operar de la normativa en duda, aplicar el principio ya explicado de ultraactividad, en el sentido que la Ley Nº 4574 que señalaba la vigencia de un año en dicha elección, se mantenga vigente en este aspecto, o lo que es lo mismo, la prevalencia de la vigencia de la ley derogada en este aspecto concreto, hasta que prescriba esa situación o sea cuando se realice una nueva elección constitucional de Regidores. Ello por cuanto la ley actual es posterior a la elección popular del presente período de los señores Regidores y posterior también a la actual elección de Presidente y Vicepresidente Municipal, siendo esto un facto o situación jurídica existente que no podemos obviar, al momento de entrar en vigencia la nueva ley , situación que no es regulada en cuanto a su temporalidad por la nueva normativa y que por lo tanto no puede ser alterada, sino que continua dándole vigencia a la ley derogada, hasta tanto no concluya el período constitucional de los actuales Regidores Municipales en el año 2002 y hasta tanto no aparezca una norma que regule temporalmente la situación a conveniencia del legislador.

B.- Que el legislador haga uso de las técnicas legislativas y en aras de la seguridad, y certeza, adicione, con un Transitorio la ley actual y regule a su conveniencia este aspecto - con un proyecto de ley como el actual bajo el expediente No.13207, o cualquier otro a conveniencia del legislador.

Lic. L. Lupita Chaves Cervantes

PROCURADORA ADJUNTA

Fmc