Dictamen : 093 - del 13/06/1996

C-093-96

13 de junio de 1996

Licenciado

Juan Diego Castro Fernández

MINISTRO DE SEGURIDAD PÚBLICA

Ministerio de Seguridad Pública

S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N.º 4890-95 D.M. de 14 de noviembre de 1995 (asignado al suscrito el 21 del mismo mes), por el que nos consulta el siguiente aspecto que seguidamente se transcribe:

"Ruégole emitir su opinión, acerca de que, según la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, No. 5394 en su artículo 3, ésta la integran el Ministro de Gobernación y Justicia y otros.

En vista de que ahora ambas carteras están separadas ¿Puede formar parte de esta Junta, cualquiera de los dos Ministros?"

Preliminarmente se hace necesario detallar a continuación una serie de situaciones que motivaron el que, hasta ahora, se diera debida respuesta a su planteamiento.

En razón de que no se acompañó a su solicitud antes citada, el criterio técnico de la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio consultante (tal y como lo exige el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría, en relación con el artículo 4º inciso 3) del Reglamento Interior de Trabajo), este Despacho debió requerir dicho requisito legal mediante oficio N.º PA-GBG-162-95 de 24 de noviembre de 1995, para de esa forma cumplir con la gestión que nos interesa.

No fue sino hasta el 20 de febrero de 1996 (sea, casi tres meses después de nuestro requerimiento) que, mediante nota N.º 0698- 96 D.M., se nos adjuntó copia del criterio jurídico del Director de Asuntos Legales del Ministerio de Seguridad Pública N.º ALG 001-95 de 10 de enero de 1996, refiriéndose sobre este asunto en particular.

Una vez completada la documentación e información necesaria para dar curso a la gestión y, sobre todo, por tratarse de una consulta que involucra a la titular del Ministerio de Justicia y Gracia, se concedió la audiencia respectiva a la señora Ministra Licenciada Maureen Clarke Clarke, mediante oficio N.º PA-GBG-009-96 de 22 de febrero de este año, para que así se pudiera referir al tema de análisis.

La audiencia concedida al Despacho del Ministerio de Justicia fue contestada por oficio N.º ALIN-042-96 de 10 de mayo de 1996 - recibido en este Despacho el 13 del mismo mes-, en el que se adjunta a su vez el criterio técnico del Asesor Legal Lic. Otto Federico Rivera Valle –nota N.º ALIN-41-96 de 10 de mayo-.

Hechas las anteriores aclaraciones, es que nos permitimos evacuar la consulta de la siguiente forma:

I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES PRELIMINARES EN RELACION CON LA TECNICA DE INTERPRETACION Y APLICACION DE NORMAS

Por tratarse de jurisprudencia administrativa que ha sido dictada de manera reiterada, la cual nos ayudará a ilustrar y resolver en una mejor forma nuestro estudio, conviene indicar que mediante dictamen N.º C-032-96 de 21 de febrero de 1996, esta Procuraduría realizó una serie de consideraciones en punto a las técnicas que se deben tener presente a la hora de llevar a cabo, por parte del operador jurídico, la tarea de interpretación y aplicación de normas jurídicas, las que para esta oportunidad se considera relevante transcribir en los siguientes términos:

"...se dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso. Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro. Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y 54).

En este mismo sentido se pronuncia Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su Obra Fundamentos de Derecho Administrativo (Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991, pp. 388-389), cuando refiriéndose a la Teoría General del Sistema Normativo aclara lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

"Ante todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el significado de las expresiones "Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto; una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una expresión de un artículo del Cc.

Sin embargo, no puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es, necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...)

Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción".

Además, debe tomarse en consideración el hecho de que en esta tarea interpretativa, nuestro propio ordenamiento jurídico dispone que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil), y que el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública dispone que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular" y que "deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

Sobre el particular el Tratadista Alberto Brenes Córdoba nos indica:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador. Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex.

...De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

Todo lo anterior dentro del marco de referencia que informan los artículos 4º y 16º.1 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales expresan:

"Artículo 4º.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios".

"Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia..."

Finalmente, téngase igualmente presente lo dicho por Néstor Pedro Sagüés, en su obra Derecho Procesal Constitucional (Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 2º Edición actualizada y ampliada, 1989, página 120), cuando refiriéndose a la interpretación armonizante, señala (como uno de los aspectos a considerar en dicha labor) que "en concreto, la tesis de la interpretación armonizante es (...) que tal "armonización" o "adaptación" debe realizarse en tanto sea posible sin violentar la letra o el espíritu de la norma interpretada...".

II. NORMATIVA APLICABLE:

Teniendo presente el ámbito de acción dentro del cual se deberá desarrollar nuestra labor, debe partirse de la circunstancia de que La Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional N.º 5394 de 5 de noviembre de 1973, establece en su artículo 3º la forma en que deberá estar integrada la misma:

"Artículo 3º.- La Junta se integrará en la siguiente forma: el Ministro de Gobernación y Justicia o su representante, quien la presidirá; un representante del Ministerio de Cultura y un Delegado de la Editorial Costa Rica.

Para la elección de estos dos últimos miembros deberán enviarse ternas al Ministerio de Gobernación para que éste haga la escogencia".

A su vez, el Decreto Ejecutivo N.º 3937-G de 01 de julio de 1974 (Reglamento de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional y sus reformas), dispone en su numeral 2º:

"Artículo 2º.- La integración de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional será en la siguiente forma: a) El Ministro de Gobernación o su representante; quien la presidirá..."

Por otra parte, cabe señalar que el artículo 23.1 de la Ley General de la Administración Pública N.º 6227 de 18 de diciembre de 1978 y sus reformas, separó ambas carteras ministeriales, al establecer que "...Las carteras Ministeriales serán: ...c) Gobernación y Policía; ch) Justicia y Gracia ,...".

Como consecuencia de lo anterior -sea, la separación de aquellos dos ministerios- y siempre dentro del marco normativo aplicable, se promulgó la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia N.º 6739 de 28 de abril de 1982 y sus afectaciones, la que delimita expresa y puntualmente la competencia de dicha cartera y los órganos a través de los cuales ejerce sus funciones legales, en los siguientes términos:

"Artículo 1º.- Corresponderá al Ministerio de Justicia:

a) Actuar como órgano de enlace entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.

b) Ser el organismo rector de la política criminológica y penalógica.

c) Administrar el sistema de registros oficiales sobre bienes y personas jurídicas.

d) Actuar como órgano facilitador y coordinador de los centros cívicos, que se crearán para centralizar los servicios que brindan las entidades públicas".

"Artículo 3º.- El Ministerio de Justicia ejercerá sus funciones por medio de las siguientes dependencias principales:

a) Dirección General de Adaptación Social.

b) Dirección General del Registro Nacional.

c) Cualesquiera otras que en el futuro se considere necesario crear".

"Artículo 6º.- Serán organismos adscritos al Ministerio de Justicia, los siguientes:

a) La Procuraduría General de la República, la cual contará con independencia administrativa y se regirá por las normas de su ley orgánica, N.º 3848 del 10 de enero de 1967 (NOTA: La Procuraduría General de la República está ahora regida por la ley N.º 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

b) La Junta Administrativa del Registro Nacional, la cual funcionará de acuerdo con los términos y condiciones que se indican en la ley N.º 5695 del 28 de mayo de 1975.

c) El Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes, creado mediante la ley N.º 4762 del 8 de mayo de 1971.

ch) El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, el cual se regirá según los compromisos contenidos en el Convenio Constitutivo, ratificado mediante la ley N.º 6135 del 18 de noviembre de 1977.

d) La Junta Administrativa de los centros cívicos, la cual funcionará de acuerdo con los términos y las condiciones de la Ley de creación de los centros cívicos".

"Artículo 7º.- Serán funciones del Ministerio de Justicia:

a) Coordinar todos los planes y programas oficiales vinculados, directa o indirectamente, con la prevención de la delincuencia.

b) Formular, desarrollar y administrar programas y proyectos para la prevención del delito, la investigación de las conductas criminológicas y la determinación de las causas y factores de la delincuencia en Costa Rica.

c) Administrar el sistema penitenciario del país y ejecutar las medidas privativas de la libertad individual, de conformidad con la ley de creación de la Dirección General de Adaptación Social, N.º 4762 del 8 de mayo de 1971.

ch) Desarrollar programas conducentes a perfeccionar los medios, procedimientos y técnicas que se emplean para tratar al delincuente, con el propósito de evitar la reincidencia y, en su caso, asegurar su readaptación social.

d) Administrar el sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas, de conformidad con lo que estipula la ley de creación del Registro Nacional, N.º 5695 del 28 de mayo de 1975.

e) Autorizar el funcionamiento de las asociaciones que se constituyan de conformidad con la ley N.º 218 del 8 de agosto de 1939, o inscribir sus respectivos estatutos, así como la personería de los correspondientes órganos directivos.

f) Preparar o autorizar todos los proyectos de ley, así como los decretos ejecutivos que le encomiende el Poder Ejecutivo.

g) Autorizar las ediciones oficiales de cualquier texto legal.

h) Coordinar los planes y programas dirigidos al desarrollo y funcionamiento de los centros cívicos.

i) Las demás que le asigne el Poder Ejecutivo, de conformidad con la ley".

"Artículo 8º.- El Ministerio de Justicia asumirá las funciones que las leyes vigentes asignan al Ministerio de Justicia y Gracia y al Ministerio de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia y sustituirá a estos ministerios, en todos los casos en que las leyes vigentes les asignan funciones dentro del campo de la competencia específica que la presente ley le atribuye" (lo resaltado es nuestro).

III. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO:

Utilizando los criterios de interpretación antes desarrollados y partiendo de la normativa legal y reglamentaria hasta ahora transcrita, es que se puede llegar a las siguientes consideraciones:

Si bien con la promulgación de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional N.º 5394 de 5 de noviembre de 1973, se dispuso que "el Ministro de Gobernación y Justicia o su representante" integrará dicha Junta, quien a su vez la presidirá, igual es de cierto reconocer que dicha normativa fue afectada por el numeral 23.1 de la Ley General de la Administración Pública, al establecer, de manera separada, el Ministerio de Gobernación y Policía y el Ministerio de Justicia y Gracia.

Lo que se pretende con la presente solicitud del señor Ministro de Seguridad Pública -que tiene en la actualidad el recargo del Ministerio de Gobernación y Policía-, y que es, a su vez, consecuente con lo planteado por la señora Ministra de Justicia y Gracia, es el determinar si con fundamento en la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Gracia, le compete a su Ministra (o) ser el integrante de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional que dispone el numeral 3º de la ya citada Ley N.º 5394, o bien, si debe ser ocupado dicho cargo de miembro de Junta por parte del Ministro de Gobernación y Policía.

En este sentido recordemos que el ámbito de competencia de los órganos de la administración pública está regulado y establecido por el propio ordenamiento jurídico y que la misma está sometida, bajo esa tesitura, al denominado principio o bloque de legalidad, el cual está consagrado para nuestros efectos en la Constitución Política en su artículo 11º, que indica que "los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede". Este normativa constitucional, a su vez, está desarrollada en el numeral 11º de la Ley General de la Administración Pública, que advierte que la misma se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, pudiendo realizar solo aquella actividad expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico, o sea, todo lo que no le está autorizado a la Administración le está vedado.

La propia Sala Constitucional así lo ha concebido al afirmar, mediante su resolución N.º 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, que el principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública debe entenderse de la siguiente forma:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".

Es así como podemos delimitar que el ámbito legal de competencia del Ministerio de Justicia y Gracia está expresamente establecido por su Ley Orgánica N.º 6739 antes citada, sin que de la misma se logre apreciar, clara y meridianamente, que entre la funciones legales que se le ha autorizado a su jerarca, se encuentre la de asumir la función de miembro de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, o al menos, la de sustituir expresamente la competencia legal dada originalmente al Ministro de Gobernación y Policía, en relación con su participación como integrante de dicha Junta Administrativa.

Téngase presente que incluso el propio artículo 8º de la Ley N.º 6739 advierte, sin que de lugar a otro tipo de interpretación, que "el Ministerio de Justicia asumirá las funciones que las leyes vigentes asignan al Ministerio de Justicia y Gracia y al Ministerio de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia", agregando y sobre todo, puntualizando que en este sentido "sustituirá a estos ministerios, en todos los casos en que las leyes vigentes les asignan funciones dentro del campo de la competencia específica que la presente ley le atribuye".

Sea, debe partirse que con la Ley N.º 6739 se delimitó, entre otras, aquellas funciones que en su momento eran propias del Ministerio de Gobernación y Policía y que debían ser asumidas por el Ministerio de Justicia y Gracia y es claro que la de ser integrante de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no se encuentra contemplada dentro de ellas.

El hecho de que en el inciso g) del citado artículo 7º se exprese como función del Ministerio de Justicia, "...autorizar las ediciones oficiales de cualquier texto legal", no da lugar a interpretar, de modo alguno, que con dicho numeral se pueda llegar a afirmar que el Ministerio de Justicia y Gracia está autorizado para asumir la competencia que, legal y expresamente, ha sido atribuida y enmarcada al Ministerio de Gobernación y Policía, como miembro de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

Lo anterior, está en plena armonía con lo establecido en los artículos 3º in fine y 4º de la Ley N.º 5394 de 5 de noviembre de 1973, cuando indican en lo conducente:

"Artículo 3º.- ...

Para la elección de estos dos últimos miembros deberán enviarse ternas al Ministerio de Gobernación para que éste haga la escogencia".

"Artículo 4º.- Para el cumplimiento de sus fines, el Ministerio de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias..."

Aclarado así que el artículo 3º aludido se refiere al Ministro de Gobernación y Policía, cargo que en la actualidad ha sido asumido por su estimable persona en carácter de recargo; cabe señalar finalmente que en dicho numeral también se prevé la actuación de un representante del Ministro.

Siendo consecuentes con la argumentación e interpretación antes desarrollada, merece especial mención lo dispuesto en el Acuerdo Ejecutivo N.º 39-SG de 18 de julio de 1995 (publicado en la Gaceta N.º 157 del 21 de agosto de 1995), mediante el cual el señor Ministro de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía, nombra a la Licda. Maureen Clarke Clarke como su representante ante la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, a partir del 18 de julio de 1995.

Ello ratifica lo expuesto hasta ahora en el sentido de que la participación de la Licda. Maureen Clarke Clarke dentro de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, deviene en su expresa condición de representante del Ministro de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía, y no en su carácter de Ministra de Justicia y Gracia.

Si se llegare a determinar por parte de la administración activa, la conveniencia de que uno de los miembros integrantes de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, debe ser la Ministra (o) de Justicia y Gracia y no el Ministro de Gobernación y Policía, deberá en este sentido acudirse, necesariamente, a las correspondientes reformas legales del caso, tanto de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Gracia como de la propia Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

CONCLUSION

Partiendo de las disposiciones normativas transcritas y acudiendo a las técnicas de interpretación de las mismas, se puede concluir que corresponde al Ministro de Gobernación y Policía (cuyo recargo hoy día lo tiene el Ministro de Seguridad Pública), el ser integrante de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

Por su parte, el ámbito legal de competencia del Ministerio de Justicia y Gracia, se encuentra expresamente señalado por su Ley Orgánica N.º 6739, sin que de la misma se logre apreciar, clara y meridianamente, que entre la funciones legales que se le ha autorizado a su jerarca, está la de asumir la función de miembro de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, o al menos, la de sustituir expresamente la competencia legal dada originalmente al Ministro de Gobernación y Policía, en relación con su participación como integrante de dicha Junta Administrativa.

Lo anterior es incluso ratificado de manera particular por el Acuerdo Ejecutivo N.º 39-SG de 18 de julio de 1995, en el que el señor Ministro de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía, nombra a la Licda. Maureen Clarke Clarke como su representante ante la Junta Administrativa aquí citada.

No obstante lo anterior, si se llegare a determinar por parte de la administración activa, la conveniencia de que uno de los miembros integrantes de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, debe ser la Ministra (o) de Justicia y Gracia y no el Ministro de Gobernación y Policía, deberá en este sentido acudirse, necesariamente, a las correspondientes reformas legales del caso, tanto de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Gracia como de la propia Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni Rosa Ma. Acón Ng

PROCURADOR ADJUNTO PROFESIONAL II

GBG/RAN/gbg

cc: Licda. Maureen Clarke Clarke, Ministra de Justicia y Gracia.-

Archivo.-

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