Accesibilidad
Dictamen : 397 - del 19/12/1984
C-397-84
19 de
diciembre 1984
Señor
Agrmo.
Horacio Zúñiga Chavarría
Gerente
General del Consejo
Nacional
de Producción
Estimado señor Gerente:
Remito
a usted, para todos sus efectos, el dictamen preparado por los Procuradores
Licdos. Fernando Albertazzi, Farid Beirute y Amira Suñol, para responder
a la consulta de ese Consejo GG-971-84 de fecha 3 de setiembre de 1984, acerca
de la situación jurídico-administrativa de
El
pronunciamiento, que considero claro, certero y consistente, lo acojo en todos
sus extremos, y estimo que resuelve o contribuirá a resolver, los
intrincados problemas que suscita una legislación arcaica sobre
tópicos tan importantes, mientras llega el momento de modernizar un
estatuto legal que dinamice y otorgue la eficacia deseable en una de las
actividades del Estado.
De
usted con toda consideración,
Ismael
Antonio Vargas Bonilla
PROCURADOR
GENERAL
17 de
diciembre de 1984
Señor
Lic.
Ismael Antonio Vargas Bonilla
Procurador
General de
S. D.
Estimado señor
Procurador General:
Respondemos
a la consulta planteada por el
señor Gerente General del Consejo Nacional de Producción
contenida en nota GG-971-84 de 3 de setiembre de 1984, mediante la cuál:
1.
Solicita un “estudio global sobre los alcances
de la legislación que regula el monopolio de la fabricación de
licores y cualquier otro aspecto legal propio de la administración de
ese monopolio” y
1.
Gestiona un pronunciamiento definitivo sobre la
vigencia de dos dictámenes de esta Procuraduría, referentes a la
interpretación del Transitorio IV de
INFORMES:
El
asunto en cuestión ha suscitado profundo interés, por lo que
diferentes órganos han querido manifestarlo y a continuación
indicamos cuáles son las inquietudes expuestas.
Informe
del Jefe del Departamento Legal del Consejo Nacional de
Podemos
resumir el informe en los siguientes términos:
a)
Admite que es recomendable tal y como lo expone el
señor Procurador General de
b)
Expone el contenido de los artículos 50 de
c)
Toma, en primer lugar, el punto de la
adscripción de
Ch)
Señala que, por no haber sido creada la nueva ley sobre el monopolio de
licores nacionales que dispone el artículo 50 citado y por ese único motivo, es
que
d)
Admite que los contratos industriales para la
elaboración de licores por empresas privadas han sido hechos con base en
el artículo 444 citado.
e)
Consigna que el alcohol industrial es la materia prima
para la explotación o elaboración de licores.
f)
Manifiesta que frente a la solicitud de venta de
alcohol industrial hubo dos decisiones: 1° denegarla, pues no hay
autorización expresa para proceder a la venta del alcohol a los privados
permisionarios (provocó juicio);
2° autorizarla con base en el dictamen de
g)
Concluye:
- Que es necesidad que se dote a
- Que con base en los dictámenes de esta
Procuraduría General procede la venta de alcohol industrial para
la fabricación de licores, exclusivamente a las industrias que
obtengan del Gobierno la autorización para la fabricación
de licores, los que, además, se deberán someter a un
contrato con
Informe
del Ingeniero Cristóbal Malavassi G., Gerente de
Este
informe no entra a analizar el problema planteado en la consulta. Más
bien lo que trata es de dar las pautas a partir de las cuáles deben
concluirse que
Informe
del Lic. Alberto Rojas León, Asesor Legal de
En
este informe se hace una relación entre el Consejo y
Segundo
Informe del Ing. Cristóbal Malavassi G., Gerente de
Llama
la atención (y en ello centramos su importancia, ya que el misma viene a
aclarar la consulta) al decir:
“En
la actualidad se tienen en suspenso contratos de venta y fabricación con
base en un transitorio que se refiere a un proyecto de Ley que fue archivado
hace varios años, existen dudas si
Estudio
Global sobre la legislación acerca del Monopolio de licores.
Para
dar respuesta a la primera cuestión es conveniente expresar algunos
antecedentes legislativos, tanto relativos a
Antecedentes
Legislativos:
Artículo
443:
“Son artículos estancados, el aguardiente, el alcohol, y
todas las demás bebidas alcohólicas preparadas en el país,
cualquiera que sea el procedimiento usado para obtenerlas y el nombre con que
se les designe, con la excepción de la cerveza, los vinos procedentes de
la fermentación natural de frutas frescas, con una fuerza
alcohólica que no exceda un 12%”.
Artículo
444:
“El monopolio de estos artículos se explotará por el
Gobierno, con arreglo a las disposiciones de este titulo pero el Ejecutivo
podrá arrendar a particulares la explotación del Monopolio o
simplemente la elaboración de licores”.
De conformidad con
el artículo 449 del mismo cuerpo legal la venta principal de licores
estará situada en
El Decreto Ley
N° 353 de 19 de enero de 1949, concedió independencia a
“Adscríbase
Esta forma
significo un cambio total en la organización de
“En tanto no
se dé una nueva ley sobre el monopolio de licores nacionales y la
fábrica Nacional de licores que pertenezca al Consejo Nacional de
Producción, esté la administrará como una unidad adscrita
al Consejo, a fin de que cuente con medios propios y organización
suficiente para bastarse por sí misma, en lo administrativo”.
En cuanto a la
producción de
“
Por último,
y por ser parte central de la consulta, el Transitorio IV de
“Mientras no
haya aprobado el proyecto de ley Reguladora del Monopolio de Licores y
Constitutiva de
Normas vigente en materia de
fabricación de licores:
En
virtud del Decreto Ley N° 567 citado,
Comentarios
sobre la legislación vigente en relación con los
dictámenes a revisar.
En
cuanto a los dictámenes cuestionados en la consulta, el primero es el
1-7-79 de 11 de enero de 1979, originado en una consulta oral sobre la
aplicación del Transitorio IV de
El
Transitorio IV, ya transcrito, es importante hacer énfasis en el
concepto que contiene, en el sentido de que mientras no haya sido aprobado el
Proyecto de Ley Reguladora del Monopolio de Licores, no se podrán dar
nuevas concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de
licor.
Los
citados artículos 443 y 444 del código Fiscal también
fueron transcritos. De su texto, llamamos la atención en cuanto a las
competencias ahí enunciadas, puntualizando que el Gobierno ejerce el
monopolio de artículos estancados y que a través del Ejecutivo
podrá:
1.
arrendar a particulares la explotación del
monopolio, y
2.
arrendar a particulares la elaboración de
licores.
Así las
cosas el pronunciamiento dijo:
“Con base en todo lo expuesto, es criterio de
esta Procuraduría, que
No
obstante ser lo trascrito la conclusión obtenida en el dictamen, y que
la autorización para arrendar a particulares la elaboración de
licor queda con ella ratificada, en nuestro criterio no es lo más
importante, ya que el punto central del problema lo situamos en las consideraciones
que hicieron llegar a esa conclusión. En otras palabras, la
interpretación que sobre la vigencia del Transitorio IV fue vertida por
El
segundo de los dictámenes en cuestión es el número C-233-84
de 3 de julio de 1984, en el
cuál se ratifica, en todos sus extremos, el 1-7-79 ya que…
“no ha sido modificado por ninguno otro posterior emanado de esta
oficina. Asimismo por no existir variantes de hecho o reformas legales que
ameriten un cambio de criterio, el precitado pronunciamiento mantiene su
vigencia y es aplicable en todos sus alcances”.
De
las normas, dictámenes e informes citados, es posible extraer dos tipos
de problemas que se plantean:
1.
En primer lugar, encontramos que de los informes se
desprende una gran preocupación por determinar si
Fábrica
se independice del consejo.
2.
El segundo es, si está o no vigente el dictamen
de 11 de enero de 1979 de esta Procuraduría General (ratificado por el
C-233-84), que interpreta el Transitorio IV de
I.
En cuanto al primer aspecto, se desprende que existe
gran interés de que
El significado del
término adscrito va mas allá del gramatical o etimológico.
Su alcance debe determinarse con base en los conceptos contenidos en el dictamen
que esta Procuraduría General N° C-374 de 27 de noviembre de 1984, y
en
En
la primera fase, la de independencia, debemos precisar una necesaria
transferencia exclusiva de competencia en los términos siguientes dados
en el dictamen de cita:
“es necesario que se transfiera legalmente una
competencia exclusiva a un órgano distinto del jerarca del ente
respectivo, sin que respecto a dicha competencia el referido jerarca pueda como
mínimo avocarla o revisar el ejercicio de que ella ha hecho el
inferior” lo que, en otras palabras, agrega el dictamen, “…
implica un rompimiento del ordenamiento jerárquico de las
competencias”. Sobre el mismo aspecto concluye que, de la simple
inclusión del término adscrito en
Con
base en lo anterior, y dado el uso de términos adscrito que tanto el
Decreto N° 567 como el artículo 50 de
Sobre
la competencia exclusiva ¿ que ha ocurrido con el ejercicio de dicha
competencia por parte de la fábrica?.
En
el momento actual,
Con
base en una política general que fue fijada para
De
una manera amplia podemos determinar la existencia de políticas de
producción y políticas de mercadeo, que, son completamente
distintas a las requeridas en el campo del a producción agrícola,
pesquería o carne, (que son las propias del consejo), así como
que dichas políticas responden a la naturaleza misma de la
producción de alcoholes y licores y a su venta.
De
acuerdo con el artículo 51 de
En
la segunda fase, dice el dictamen de estudio (C-374-84) que
“…transferida esa competencia exclusiva, con los caracteres dichos,
debe agregarse otro elemento fundamental para que se de el órgano
desconcentrado, cuál es su sometimiento a jerarquía”, y
agrega que “…para efecto de establecer esa relación de
subordinación, es precisamente que el legislador costarricense utiliza
el término “adscrito”.”
Partiendo
de ese concepto y, con base en el Decreto de Ley de cita, el Consejo
“…administrará
En
otras palabras, dicho Administrados General tiene dentro de sus funciones el
cumplimiento de las competencias dadas por la ley a la fábrica, aunque
acatando las políticas y directrices que corresponde tomar a
Así
las cosas,
Es
necesario aquí abordar este otro asunto: con base en el citado
artículo 50 de
En
efecto, del estudio realizado de desprende, que, en la realidad, la
fábrica ha adquirido independencia administrativa y puede bastarse a
sí misma, y no sólo eso, sino que inclusive proporciona ingresos
al Consejo, ya que su actividad produce superávit. Pero, no obstante
existir la prueba fehaciente de ello, la ley no prevé el mecanismo para
realizar tal declaratoria de autonomía, por lo cual se debe aplicar el
principio general, sea, que solo el Poder Legislativo es competente para
– mediante ley- crear un ente descentralizado o autónomo.
Por
otra parte, y en relación con la conferida condición en lo atinente
a la futura ley de monopolio de licores nacionales, procede señalar que
esa ley regulara el monopolio total, por ahora, y de acuerdo con la
legislación vigente,
II. El segundo aspecto a
analizar, se refiere a la relación entre la competencia de
fabricación, dicha en el Transitorio IV de
“El transitorio citado ha perdido toda
trascendencia jurídica, al disponer sobre una situación que legal
y materialmente es imposible que se realice, al tiempo de que por ser una norma
de tipo transitorio, si por su propia naturaleza no se puede cumplir, revive
(sic) con todas sus consecuencias la norma que dejó en condición
suspensiva o resolutoria el transitorio”.
De
acuerdo con los principios generales de Derecho, las normas jurídicas
contienen características específicas por las cuáles no es
dable afirmar que en algún momento pierden “trascendencia
jurídica”.
En
efecto, jurídicamente las disposiciones de un ordenamiento normativo
pueden ser modificadas, reformadas o derogadas y, conforme a la lógica
jurídica es inconsecuente agregar dentro de las maneras de
transformación de las normas y mucho menos referidas a la ley, la
pérdida de su trascendencia jurídica. No cabe otra alternativa:
están vigentes o están derogadas.
En
cuanto a ese ultimo aspecto es necesario recordar lo dicho por el tratadista
BRENES CORDOBA que al referirse a la ley expresó: “… para
sustituir sus efectos requiriese indispensablemente que sea acatada y cumplida
por todos a quienes sus disposiciones comprenden” ante lo cuál
debemos recordar que la única forma de autorización para el
incumplimiento es que la norma haya perdido su vida jurídica a
través de una derogatoria expresa o tácita.
Dejando
a un lado, por el momento, la parte del Transitorio IV en cuestión, referida
a la futura ley, es necesario señalar que en el resto de su texto es
donde encontramos la norma objeto de conflicto. En efecto dicho aparte dice:
“…no se podrán dar nuevas
concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de
licor”.
De
acuerdo con el dictamen de mérito, sino era aprobado el proyecto de Ley
N° 7321 se podía dar
nuevas concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de
licor. Y agregaba que, como el proyecto nunca será ley, no sólo
fue derogado el Transitorio – con tal interpretación- sino que se
creó una potestad administrativa: la de dar concesiones.
Tal
interpretación parece no haber tenido en cuenta el contenido del
artículo 12 del Código Civil que dice:
“
De
tomarse esa dirección podríamos afirmar que se derogo la
prohibición expresa frente a las autorizaciones de fabricación de
licores establecida en el Transitorio IV por medio de un procedimiento ausente
de legitimidad.
Por
el contrario, podemos llamar la atención sobre un punto que no fue
contemplado en el dictamen anterior en la relación del Código
Fiscal y
En
otras palabras, fabricación y elaboración son procesos distintos para la ley. En el
primer caso
Así
las cosas, el Transitorio IV de
Atentamente,
Lic.
Fernando Albertazzi H. Lic.
Farid Beirut B.
Procurador
Contencioso Procurador
Constitucional
Administrativo
Licda. Amira Suñol O.
Procuradora
Adjunta.
C-397-84
CONSEJO
NACIONAL DE PRODUCCIÓN. FABRICA NACIONAL DE LICORES. MONOPOLIO ESTATAL.
Se solicita
consulta planteada por el señor Gerente General del Consejo Nacional de
Producción contenida en nota GG-971-84 de 3 de setiembre de 1984, mediante
la cuál:
1.
Solicita un “estudio global sobre los alcances
de la legislación que regula el monopolio de la fabricación de
licores y cualquier otro aspecto legal propio de la administración de
ese monopolio” y
2.
Gestiona un pronunciamiento definitivo sobre la
vigencia de dos dictámenes de esta Procuraduría, referentes a la
interpretación del Transitorio IV de la Ley orgánica del Consejo Nacional de
producción, números 1-7-79 de 11 de enero de 1979 y C-233-84 de 3
de julio de 1984, que no han sido ejecutados “esperando definir
totalmente la situación jurídica”.
Mediante dictamen
número C-401-84 del 26 de diciembre de 1984, el Lic. Fernando Albertazzi
H. Procurador Contencioso Administrativo, el Lic. Farid
Beirute B., Procurador Constitucional y
a) En efecto, del
estudio realizado de desprende, que, en la realidad, la fábrica ha
adquirido independencia administrativa y puede bastarse a sí misma, y no
sólo eso, sino que inclusive proporciona ingresos al Consejo, ya que su
actividad produce superávit. Pero, no obstante existir la prueba
fehaciente de ello, la ley no prevé el mecanismo para realizar tal
declaratoria de autonomía, por lo cual se debe aplicar el principio
general, sea, que solo el Poder Legislativo es competente para – mediante
ley- crear un ente descentralizado o autónomo.
Por otra parte, y en relación con
la conferida condición en lo atinente a la futura ley de monopolio de
licores nacionales, procede señalar que esa ley regulara el monopolio
total, por ahora, y de acuerdo con la legislación vigente, la
Fábrica tiene ese monopolio, consistente en la explotación o
fabricación de artículos estancados definidos por ley,
pero puede arrendar a particulares una parte de dicha actividad, sea, la elaboración de licores
(artículos 443 y 444 Código Fiscal), dada la diferencia
semántica y técnica que se conoce entre fabricación y
elaboración, según se explicará adelante,
b) Así las cosas, el Transitorio
IV de