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Dictamen : 187 - del 22/09/1999
C-187-99
San José, 22 de setiembre de
1999
Ingeniero
Jorge Arturo Sauma Aguilar
Gerente General
Corporación Bananera
Nacional
S. O.
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. GG-127-99 de
15 de abril último, en el que plantea una solicitud de reconsideración del
dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo anterior. Dicha solicitud fue presentada
dentro del plazo establecido por el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica, por lo
que se procedió a convocar a la Asamblea de Procuradores. Dicho órgano, en
sesión celebrada el día lunes 13 de setiembre del año en curso, se aprobó el
siguiente dictamen preparado por el Lic. Farid Beirute Brenes, Procurador General Adjunto:
"La
Corporación Bananera Nacional, CORBANA, solicita de la Procuraduría General
reconsiderar su dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo del año en curso, en cuanto
concluye que el Transitorio III de la Ley de Creación de CORBANA tiene
naturaleza de disposición transitoria y carece de capacidad para ser aplicada
indefinidamente hacia el futuro. Conforme lo argüido, debe reexaminarse la
naturaleza del Transitorio III, a fin de determinar si es susceptible de
aplicación en la actualidad.
El citado Transitorio dispone:
"Los
bancos comerciales del Estado procederán a adecuar las operaciones de crédito
de todas aquellas empresas bananeras entregadas en fideicomiso o en las cuales
participe la Corporación en su administración, tomando en cuenta la situación
particular de cada una de ellas, estableciendo un nuevo tipo de interés y
concediéndoles un plazo de amortización que de común acuerdo con la Corporación
llegue a considerarse satisfactorio para facilitar la regular atención de la
deuda. Todo lo señalado en este transitorio deberá ser reglamentado por el
Banco Central de Costa Rica".
Para una mejor comprensión de los puntos en
discusión, procederemos, en primer término, a señalar cuáles son los
antecedentes de la solicitud que nos ocupa, para posteriormente referirnos a
los argumentos expuestos en apoyo a la reconsideración.
I-. ANTECEDENTES:
El dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo de
1999, suscrito por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora,
responde a una solicitud del señor Gerente General del Banco Central de Costa
Rica, según oficio N. G-065-99 de 16 de febrero anterior.
A-. LOS PUNTOS OBJETO DE DEBATE EN LA
CONSULTA
El Gerente General del Banco Central formuló
consulta a fin de que se determinara la vigencia y alcances del Transitorio III
de la Ley N. 4895 de 16 de noviembre de 1971 y sus reformas, Ley de Creación de
CORBANA, así como respecto de la constitucionalidad de atribuir al Banco una
facultad de reglamentar aspectos normativos presentes en el Transitorio. En
cumplimiento del artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, aportó el criterio de la
Asesoría Jurídica del Banco, para quien el citado Transitorio carece de
vigencia, aunque no haya sido derogado en forma expresa. La Asesoría interpreta
el Transitorio como autorización de adecuar deudas que los bancos comerciales del
Estado realizarán respecto de empresas bananeras entregadas en fideicomiso.
Entiende que el Transitorio se refiere a créditos que en 1971 tenían las
empresas bananeras entregadas en fideicomiso o estaban bajo la administración
de ASBANA. Opina que el Transitorio no es de alcances generales y como tal se
limita a la especie de operaciones de crédito que regula. Se agrega que de
estimarse que el Transitorio es abierto, se propiciaría que un régimen
excepcional se convierta en normal, lo que considera contrario al principio de
igualdad jurídica. Estima que el Transitorio es inconstitucional porque
atribuye una potestad de reglamentación de la Ley al Banco Central.
Al contestar la audiencia que oportunamente
la Procuraduría le otorgó, CORBANA, en oficio N. GG-093-99 de 4 de marzo
siguiente, sostuvo la vigencia del Transitorio III por tratarse de una
disposición abierta.
Como tal, opina que el Transitorio mantiene
su vigencia hasta que sea derogado, decisión que pudo tomar el legislador al
aprobar la reforma general a la Ley de CORBANA. Agrega que como CORBANA surge a
la vida jurídica con la emisión de la ley, al momento de promulgarse ésta era
imposible que asumiese empresas en fideicomiso o pudiese participar en la
administración de éstas.
El Transitorio ordena a los bancos estatales
readecuar operaciones crediticias, y el verbo "procederán" es de
carácter imperativo y determina el momento futuro en que debe ubicarse la
acción de entregar las empresas. En cuanto al reglamento al que se refiere el
Transitorio, sostiene que se trata del ejercicio de la potestad de
reglamentación que tiene el Banco Central, de conformidad con los artículos 3,
incisos g) y j) y 28, incisos c) e y) de su Ley Orgánica. La circunstancia de
que esa reglamentación incida en terceros no significa que se está en presencia
de un reglamento ejecutivo de la ley. El Banco Central puede reglamentar en
forma general la forma y requerimientos para que los bancos estatales readecuen
las operaciones crediticias de los bananeros. En su criterio, el Transitorio
debe armonizarse e integrarse con lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley de
Fomento Bananero, que abarca tanto los créditos prendarios como los
hipotecarios. Concluye que el carácter excepcional de una readecuación no
entraña la pérdida de vigencia del Transitorio, porque éste no ha cumplido
plazo o condición alguna que determine esa pérdida.
B-. CONTENIDO DEL DICTAMEN N. 060-99
El dictamen cuya reconsideración se solicita
concluye:
a) La disposición contenida en el Transitorio III
de la Ley de CORBANA tiene efectivamente naturaleza de disposición transitoria.
b) Como disposición transitoria, la norma regula
las situaciones pendientes al momento de entrada en vigencia de la Ley, que no
son otras que la existencia de créditos otorgados por los bancos estatales a
empresas bananeras bajo X condiciones.
c) Si bien la norma no ha sido expresamente
derogada, en razón de su supuesto de hecho y en virtud de su naturaleza misma
de disposición transitoria, no puede concluirse que pueda ser aplicada
indefinidamente a futuro, de manera que constituya un mandato para los bancos
comerciales del Estado de readecuar cualesquiera créditos otorgados con
posterioridad a la vigencia de la Ley de CORBANA.
d) En consecuencia, el Transitorio III es una regulación
autónoma de esas situaciones crediticias constituidas a la entrada en vigencia
de la ley, aplicable exclusivamente a ellas. Por lo que la eficacia del
Transitorio está en relación directa con la readecuación de los créditos
existentes a ese momento.
e) La facultad reglamentaria concedida al Banco
Central por la frase final de ese Transitorio, no es autorizativa
de un reglamento ejecutivo.
Antes bien, la emisión de esa reglamentación
se encuentra dentro del ámbito propio de competencias del Banco Central como
Autoridad Monetaria y crediticia.
f) La vigencia de la Ley de Fomento Bananero no
determina la eficacia del Transitorio III, ya que los supuestos y objeto de una
y otra norma son distintos.
La solicitud de reconsideración abarca las
conclusiones que van de la a) a la d), por lo que la exposición de los
fundamentos del dictamen se limitará a esos puntos.
Estimó la Procuraduría que las disposiciones
transitorias, como parte del Derecho Intertemporal, están llamadas a regular en
forma temporal determinadas situaciones con el fin de ajustar o acomodar la
normativa nueva o a dar un tratamiento jurídico distinto, excepcional, a
ciertas situaciones, para responder a problemas planteados por la entrada en
vigencia de una nueva ley. Por lo que su contenido puede concernir situaciones
jurídicas previas o bien, una regulación provisional de situaciones jurídicas
nuevas. Se indica, además, que en el caso del Derecho Transitorio material
existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al
momento de vigencia de la ley.
Régimen autónomo tanto de la ley vieja como
de la nueva, por lo que sólo es aplicable a los supuestos especificados en la
ley. El derecho transitorio material debe diferenciarse de los transitorios
impropios, sea los que regulan en forma autónoma y provisional situaciones
jurídicas nuevas, a fin de facilitar la aplicación futura y definitiva de la
nueva ley. Es cualidad del Transitorio impropio el constituir parte del Derecho
Intertemporal, por lo que se diferencia de disposiciones incluidas como
transitorios pero que no tienden a facilitar el tránsito entre la ley vieja y
la nueva, por lo que se trata en realidad de un mandato normativo para
situaciones futuras, aplicable en forma indefinida.
En orden al Transitorio III se concluyó que
la situación pendiente tomada en consideración por el legislador fue la
existencia de créditos otorgados por los bancos estatales a las empresas
bananeras. Es respecto de esos créditos que se autorizó la adecuación crediticia,
que a su vez tiene como condición el entregar la empresa bananera en
fideicomiso o administración a CORBANA. El objetivo de la Ley es posibilitar
una reforma directa de las condiciones bajo las cuales se readecuarán los
créditos, sin que implique en modo alguno, una modificación de las condiciones
legales bajo las cuales se otorgaron dichos créditos. En ese sentido, se estima
que el Transitorio es un mandato normativo nuevo, autónomo del resto del
articulado pero que se refiere a una situación preexistente; por ende, una
disposición transitoria material, no aplicable a situaciones no especificadas
en la ley.
En orden a la vigencia del Transitorio, la
Procuraduría diferencia entre "vigencia" y "eficacia de la
ley", para concluir que si bien esa Disposición
está vigente porque no ha sido derogada en forma expresa o tácita, carece de
eficacia por cuanto sólo era aplicable respecto de los créditos existentes al
momento de entrada en vigor de la ley (por ser la "situación
pendiente"). Ausencia de eficacia que impide considerar que el Transitorio
constituya una norma atributiva de una facultad indeterminada o indefinida para
readecuar deudas. Se concluye indicando que el legislador no previó ese
mecanismo excepcional como medio normal de solucionar los problemas financieros
que presenten las empresas, porque precisamente ese "medio normal"
está constituido por la creación de CORBANA como ente financiero y de fomento
de esa industria.
II-. EN ORDEN A LOS FUNDAMENTOS DE LA
RECONSIDERACION
Para fundar su solicitud de reconsideración,
CORBANA argumenta que, conforme las categorías conceptuales utilizadas por la
Procuraduría, el Transitorio III no es transitorio; al no ser un transitorio es
una disposición vigente y eficaz; además combate la "fuente de interpretación"
utilizada por la Procuraduría.
A-. SOBRE QUE EL TRANSITORIO "NO ES
DERECHO INTERTEMPORAL"
El argumento fundamental que sostiene
CORBANA para pedir la reconsideración del dictamen, reside en que el
Transitorio III es una disposición autónoma incluida por el legislador como
transitorio, pero que no forma parte del Derecho Intertemporal, por lo que no
se dirige a facilitar el tránsito entre la ley que la contiene y otra anterior,
particularmente en orden a situaciones jurídicas pendientes que la nueva ley
pueda afectar. El mandato normativo contempla, en su criterio, situaciones
futuras, sin que exista un problema de tránsito entre ley vieja y ley nueva. A
tal conclusión, en su criterio, se debería llegar a partir de los argumentos
utilizados por la Procuraduría, los que son calificados de contradictorios.
De previo a referirnos a las discrepancias
que presenta la Corporación, corresponde indicar que CORBANA comparte parte de
los fundamentos del dictamen, así como que en el transitorio interesa la situación
de los créditos otorgados por los bancos estatales a las empresas bananeras,
para lo cual se prevé la readecuación de operaciones; que el supuesto de hecho
para que la readecuación opere estriba en que las empresas bananeras sean
entregadas en fideicomiso a CORBANA o que ésta participe en su administración.
Asimismo, está de acuerdo en que no existían situaciones pendientes en orden a
la relación CORBANA- Bancos estatales, así como que la ley no regula la
relación bancos estatales-empresas bananeras, por lo que no contiene en su
articulado disposiciones referentes a los citados créditos. Discrepa, empero,
en cuanto a la naturaleza del Transitorio y en que los créditos constituyan una
"situación pendiente" para la emisión de la norma.
1-. En
cuanto a la existencia de "situaciones pendientes"
Afirma CORBANA que la Procuraduría ha dado
un fundamento contradictorio a lo dictaminado. La contradicción radicaría en
que el punto B del dictamen no fundamenta la conclusión del párrafo penúltimo
de la página 8, ya que el Transitorio no se refiere a una situación jurídica
pendiente que sea afectada por el articulado de la ley, aspecto que, afirma,
reconoce la Procuraduría en la página 7 párrafo 4. Por lo que, opina, debe
concluirse que el Transitorio "no es otra cosa que un mandato autónomo,
que del articulado de la ley que lo contiene solamente toma la posibilidad de
que las empresas estén en fideicomiso o en administración de CORBANA para a
partir de ello disponer sobre otra materia ajena a dicha ley".
De modo que, en su opinión, el dictamen da
contradictoriamente los fundamentos para considerar que se está ante un mandato
normativo material regulador de situaciones pendientes, y que tampoco se puede
considerar que es una norma jurídica impropia, porque no existe provisionalidad
ya que -se agrega- el Transitorio no busca el tránsito entre la ley vieja y la
nueva, puesto que no había ley vieja. Opina que existe contradicción entre el
párrafo 4 de la página 7 y el último párrafo de la página 8 y 1° de la página
9.
CORBANA
cuestiona que exista una situación pendiente. Precisamente, el punto B del
dictamen se dirige a esclarecer si existe pervivencia de un régimen jurídico
previo o bien, si se regulan, a través del Transitorio, situaciones pendientes.
Puesto que la creación de CORBANA (denominada inicialmente ASBANA) se origina
en la propia ley de la cual forma parte el Transitorio, se desprende -como se
indica en el párrafo 4° de la página 7 y comparte ese Ente- que no existen
relaciones jurídicas pendientes entre CORBANA y las empresas bananeras. Es a
partir de la Ley, por el contrario, que relaciones entre esos sujetos pueden
concretizarse, derivadas del ejercicio de la competencia que se otorga a la
Corporación. Pero tampoco podrían existir, a la fecha de emisión de la ley,
relaciones entre CORBANA y los Bancos estatales.
El Transitorio III responde a una situación
pendiente: la existencia de créditos otorgados por los Bancos estatales a las
empresas bananeras. Situación que -cabe reafirmar- no fue regulada en el cuerpo
principal de la ley, a pesar de que estuvo presente a lo largo de la discusión
legislativa. Esa situación pendiente, incluso, justificó la inclusión de dos
Transitorios (el III y el V). En la Exposición de Motivos del Proyecto
presentado por el Poder Ejecutivo, encontramos ya el planteamiento del problema
del financiamiento bancario a las empresas bananeras:
"En
el incremento de la producción bananera también tuvo participación decisiva el
Sistema Bancario Nacional, facilitando créditos a los empresarios aún más allá
de lo que sus propias normas lo permitían. Esto ha hecho que ahora las empresas
bananeras tengan urgente necesidad de mayor financiamiento, que no pueden
obtener en los bancos nacionales por cuanto ya se encuentran endeudadas en montos
superiores al apropiado según las normas bancarias". (folios 2 y 3 del
Expediente Legislativo).
La
participación del Sistema Bancario en el capital social de ASBANA se debe a que
en razón de los créditos insolutos, se la considera una parte interesada en la
solución de la crisis que afrontaban los bananeros. En la Exposición de Motivos
del proyecto se enfatiza en que la Asociación responde a dos objetivos. El
primero, de corto plazo, era resolver el problema que afrontaban los
empresarios en orden "al financiamiento y asistencia técnica y
administrativa, creando una organización especializada en actividades
bananeras". El segundo, a más largo plazo, consistía en aglutinar los
empresarios nacionales con el Estado y el Sistema Bancario Nacional, de modo que
se posibilitase la defensa de los derechos de esos empresarios frente a las
empresas extranjeras. En esa discusión, uno de los puntos más controvertidos
radicaba en el financiamiento de la Asociación. Sobre este punto, incluso se
mocionó para que el aporte de los bancos fuera por medio del traspaso de los
créditos de las empresas bananeras (folio 342 del expediente). Aspecto que fue
fuertemente combatido por el Banco Nacional. En la Comisión de Asuntos
Económicos, el Presidente objetó el proyecto, entre otras razones, por
considerar que el problema que se presenta es fundamentalmente de índole
"financiero", por la situación que sufrían en ese momento las
empresas (folio 354). Cuestiona que se pretenda crear una compleja
organización, cuando lo que se quiere es que el Banco Central rinda un aval a
los préstamos que los bancos comerciales deberían dar a los bananeros.
Posteriormente, el Diputado Paris Steffens, mociona
para agregar un transitorio V al proyecto, a fin de establecer que al iniciar
ASBANA operaciones, los bancos procederían a adecuar las operaciones de crédito
de las empresas comprendidas en los puntos b) y c) del Transitorio II (sea de
las que hubiesen adquirido acciones de ASBANA). Tal adecuación debía considerar
la situación de cada empresa y establecer un nuevo tipo de interés y de plazo
de amortización (cf. folio 403 del Expediente Legislativo). Precisamente,
tenemos aquí el germen del actual Transitorio III. La discusión continúa, y el
Diputado Jenaro Valverde señala que la Cámara Nacional de Bananeros ha aceptado
- y lo ha hecho de conocimiento de la Comisión a través de una de sus cartas -
que los préstamos bananeros concedidos por los bancos comerciales que así lo
soliciten, pasen en fideicomiso a ASBANA. Estima que es posible refundir
diversas mociones presentadas en búsqueda de un financiamiento adecuado para la
Asociación. Así, propone que la Corporación reciba las fincas en fideicomiso,
que inicie operaciones con sólo un millón de colones como capital y que
respecto de las fincas que entren a la Asociación, los bancos proceden a
adecuarles las obligaciones pendientes:
"Con
todos estos puntos y aclaro, basado en lo que había manifestado el Diputado
Paris Steffens, me permití redactar un nuevo texto,
en el sentido de que queda una asociación en donde se puedan iniciar
operaciones con un capital limitado a un millón de colones, donde se obligue a
los bancos y al Ejecutivo a participar con dinero efectivo, en la suma de
333.333.33 colones cada uno, para que sirva ese dinero para que la Asociación
inicie sus operaciones y que ésta realice sus actividades con el fideicomiso de
las empresas que entra a administrar...Por otra parte, todas las fincas que
entren a la asociación, que los bancos procedan de inmediato a adecuar las
obligaciones que éstas tengan pendientes. La diferencia fundamental está en que
la Asociación puede comprar bienes, pero no de inmediato. Podrá comprar después
de administrar una finca, sabiendo ya que no está adquiriendo una finca que no
se logrará salvar de la quiebra..." (cf. Folios 411-412 del Expediente
Legislativo). La Comisión decide que se redacte un texto sustituvo,
el que se incluye en el actual Transitorio III.
Por otra parte, en el Dictamen de Mayoría se
vuelve a hacer referencia a la situación crediticia pendiente. La situación de
las empresas bananeras deudoras es calificada de emergencia, lo que podía
impedir el logro de los objetivos de la ley. Se hace referencia a que los
propios bancos habían calificado esas empresas como incapaces de llevar
adelante los proyectos de inversión: recurrían normalmente al crédito pero no
cumplían sus obligaciones con el Sistema Bancario Nacional, por lo que no
honraban los 65 millones de colones que el Sistema había invertido en ese
sector (así, página 2 del Dictamen de Mayoría, visible al folio 452 del
Expediente Legislativo). En tales condiciones, ASBANA coadyuvaría financiando
hacia el futuro las obligaciones.
Hay una situación de crisis preexistente a
la creación de CORBANA (entonces ASBANA), de crédito no honrado; pero no se
considera indispensable regularlo en la parte dispositiva de la Ley, quizás
porque la respuesta permanente es -precisamente- la creación de CORBANA. A ese
problema existente al momento de la emisión de la ley de creación de la
Corporación, se responde con un Transitorio. Dicho de otro modo, ante la crisis
existente con anterioridad al 16 de noviembre de 1971, el legislador responde,
de una parte, buscando un mecanismo de favor –de suyo excepcional y obviamente
provisional, por su propia naturaleza –que posibilite solucionar el problema
financiero que en ese momento atravesaban las empresas bananeras. Para ello
emite el Transitorio de comentario.
De otra parte, mediante la misma Ley que
contiene el Transitorio, crea ASBANA (posteriormente CORBANA), con el propósito
de brindar asesoría y asistencia financiera -entonces sí permanente- a las
empresas bananeras. Pero de modo alguno podemos concluir, como se pretende en
la impugnación que nos ocupa, que haya sido la intención del legislador crear
un régimen de favor permanente para el tratamiento de los créditos bananeros
irregulares que en lo sucesivo llegasen a existir.
Obsérvese, entonces, que de ser correcta la
afirmación de CORBANA, en el sentido de que el Transitorio no es tal, la norma
no fue ideada tampoco para abarcar situaciones futuras, sino la existente al
momento de su emisión. Así, al desaparecer su razón de ser, se tornaría
inaplicable hacia el futuro.
Tenemos, entonces, que el texto aprobado en
Comisión, fue conocido por el Gerente General del Banco Central. Entre los
aspectos que oportunamente cuestionó, se encuentra la obligación de adecuar las
obligaciones. Considera el Banco Central que el texto permitiría a ASBANA
intervenir en aspectos que son de su exclusiva competencia, pero además, deja
de lado que parte de los créditos otorgados por los Bancos estatales se
contrataron por el Banco Central en el extranjero y se negociaron bajo
determinadas condiciones, entre ellas un determinado tipo de interés que no
podía variarse. Uno de los problemas de la readecuación es el financiamiento de
la diferencia en el tipo de interés (cf. Folio 477 del Expediente), sin que el
proyecto indique a quién le correspondería sufrir esa diferencia. A raíz de
estas críticas, varios Diputados presentaron una moción tendente a agregar al
Transitorio III una frase que otorgase competencia al Banco Central para
reglamentar las condiciones de la readecuación (ibid.
folio 504).
Reafirmamos, así, que
a la luz del Expediente Legislativo, no queda duda alguna en cuanto que el
Transitorio III responde a una situación pendiente que arriesgaba el
cumplimiento de los objetivos de la ley.
Discute CORBANA, en la gestión que ahora nos
ocupa, el carácter provisional de la disposición, porque -afirma, en esencia-
no se trata de buscar el tránsito entre una ley vieja y una ley nueva, ya que
no existía ley vieja. Ciertamente, no existía una ley anterior que regulase
CORBANA o bien los créditos bananeros otorgadas por los Bancos estatales (salvo
la Ley de Fomento Bananero). No obstante, procede recordar que las
disposiciones transitorias están destinadas a permitir la plena aplicación de
la ley nueva, incluso cuando no existe ley anterior. El objetivo es evitar que situaciones
anteriores, o situaciones imprevistas, afecten la aplicación de la ley que se
emite. De allí que no siempre sea necesario que exista una ley anterior,
particularmente cuando se trata de Transitorios impropios. Los Transitorios I,
II y IV de la propia Ley de CORBANA son un ejemplo de ello: incluyen
disposiciones normativas no referidas a situaciones preexistentes, pero que son
provisionales, no sólo porque fijan un término de aplicación, sino por el
supuesto de hecho que se contempla, así como por estar dirigidas a permitir la
integración de la entidad y el dotarla del capital necesario para su
funcionamiento.
Se reafirma que en
el presente caso, se trata de una disposición transitoria material por cuanto
contempla y responde a una situación preexistente. Es de advertir que la
circunstancia de que el Estado destine esfuerzos e inclusive, cree una
organización para fomentar la producción bananera, significa que el Estado
parte de que la situación de crisis puede ser y será superada. Es una situación
provisional. El financiamiento y la asesoría que las empresas bananeras,
constituidas o que llegaren a constituirse, pueden recibir de CORBANA, debía
contribuir a la desaparición de la crisis. La provisionalidad depende de la
situación que se regula y de los medios que - con carácter permanente -
(creación de CORBANA, precisamente) se establecen. Todo ello viene a redundar
en la imposibilidad de aplicación futura indefinida de la regulación.
En ese sentido, una autorización
incondicional, indefinida y permanente de readecuación de los créditos, no se
correspondería con la situación que se pretendió regular, por una parte, al
tiempo que no sería conforme con la razonabilidad de las medidas que se
adoptaban, por otra parte. Lo contrario implicaría que el Estado incentiva, con
recursos públicos, una actividad que no permite el desarrollo del país o bien,
a empresas que no son "capaces" de llevar a término la inversión
financiada por los Bancos estatales. En definitiva, el Transitorio III es una respuesta
a la crisis existente, pero no una norma habilitante de actuación para
situaciones futuras de crisis, respecto de las cuales las soluciones bien
podrían ser diferentes, como también podrían serlo los elementos del crédito
que -eventualmente- podrían ser readecuados.
Tomando en cuenta lo anterior, y a mayor
abundamiento, es de advertir que aún en el supuesto de que la disposición que
comentamos hubiese sido incluida en la parte dispositiva de la ley, habría
imposibilidad de considerarla como eficaz. Al tratarse de una solución para un
problema existente al momento de la emisión de la ley (sea los créditos
pendientes), la eficacia de la norma está condicionada a la permanencia de la
situación concreta que constituye su razón de ser; por ende, al desaparecer ésta,
la ley pierde eficacia.
2-.
Acerca de una modificación del régimen general de readecuaciones
CORBANA discrepa en orden a la modificación
del orden jurídico que permitió el otorgamiento de los créditos. Alega, por el
contrario, que si bien el Transitorio no modifica ese orden jurídico, sí
modifica el régimen general bajo el cual se pueden hacer adecuaciones en los
bancos del Estado. Modificación del régimen general que obliga a descartar que
se esté en presencia de un mandato normativo nuevo "absolutamente
autónomo" del resto del articulado. Por el contrario, estima que al
modificarse el régimen, en el futuro los Bancos del Estado podrían proceder a
readecuar operaciones crediticias suscritas después de la entrada en vigencia
de la Ley de CORBANA. A eso se une un cuestionamiento sobre el carácter
"excepcional" de la readecuación (páginas
Para determinar si se está en presencia de
una modificación expresa o tácita de un régimen general sobre determinada
operación, es requisito indispensable que ese régimen general exista;
concretamente que exista en relación con los Bancos estatales. Empero, del
examen de la legislación bancaria vigente antes de la entrada en vigor de la
Ley de CORBANA, no es posible deducir un "régimen general" sobre
readecuaciones. Es de advertir que, incluso, el término no está previsto en la
Ley Orgánica del Banco Central y sus reformas, ni en la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional. De modo que dentro de las operaciones crediticias no
existe una regulación general sobre readecuación.
Por el contrario, es lo cierto que se ha
entendido que esa readecuación general debe ser autorizada por una ley
especial. Así, la Ley de Fomento Bananero autorizó expresamente al Banco
Central a renegociar los créditos bananeros otorgados por los Bancos
comerciales del Estado, con lo que determinó que el régimen de esa adecuación
sería el negociado por el Ente Rector, por una parte, y que los Bancos
estatales no estaban facultados para readecuar directamente los créditos en
cuestión, por otra parte.
De allí que es difícil establecer que exista
una modificación al régimen general de readecuaciones. Además, la circunstancia
misma de que no se prevea un régimen general y de que se regule en relación con
una cartera específica, nos revela que - aunque la readecuación crediticia sea
una operación crediticia - es considerada de carácter excepcional. Y ello no
sólo porque no se presenta para todos los créditos, sino que también, como en
el caso específico, porque se está autorizando respecto de una cartera
determinada.
Es indudable, además, que el exigir
condiciones específicas para que proceda la readecuación, no revela por sí sola
que la operación sea excepcional. Evidencia, empero, que el legislador
consideró que para la procedencia de tales readecuaciones debían concurrir
determinados requisitos, cuya realización implicaba la administración de las
empresas por parte de CORBANA. Lo excepcional no es la readecuación en sí
misma, sino que ésta no procede cuando es la propia empresa bananera la que
asume plenamente su administración. En definitiva, el legislador autoriza a
mantener un financiamiento excepcional a una empresa que, empero, considera
incapaz de autoadministrarse.
3-.
"La situación por readecuar"
Partiendo de que el Transitorio no es
"transitorio", afirma CORBANA que la situación preexistente (los
créditos no atendidos) no se da sólo en relación con el pasado o con el momento
de la emisión de la ley, sino "también en relación con el tiempo futuro en
que la norma podía y puede ser aplicada, pues en ambos tiempos al realizar
cualquier adecuación tienen que preexistir los créditos y la suscripción del
fideicomiso con CORBANA, o la participación de ésta en la administración de la
respectiva empresa, para que proceda la adecuación...". Por lo que
considera que "la situación jurídica que de conformidad con el transitorio
da base para la readecuación se debe dar en cualquier tiempo con la conjunción
de dos hechos jurídicamente relevantes: la preexistencia de un crédito con un
banco del Estado y la suscripción de un contrato de fideicomiso o de
administración con CORBANA".
Al respecto, conviene observar que la
existencia de créditos es el presupuesto de base para que proceda una
adecuación. Es claro que desde el punto de vista lógico, ese presupuesto debe
existir tratándose de cualquier adecuación que se pretenda.Observamos, además, que en tanto la
existencia de créditos pendientes es un requisito para la adecuación, la
entrega de las empresas en fideicomiso o que CORBANA tome parte en su
administración constituyen condiciones para la readecuación. Procede recordar
que CORBANA puede ejercer esas competencias previstas en el artículo 4° con
prescindencia de una relación crediticia difícil. Sin embargo, en relación con
los créditos existentes al momento de aprobación de la ley, se consideró que
esa asunción era el mecanismo para que la Corporación empezara a funcionar, de
modo que se estableció un condicionamiento entre la adecuación de los créditos
y la entrega de la administración de la empresa a CORBANA. En todo caso, el
punto no es cuál es la condición para que opere la readecuación, ya que ésta
resultaría aplicable incluso si el Transitorio III constituyere una disposición
permanente. El punto es el alcance de la prescripción para readecuar. Por ende,
si el Transitorio puede tener aplicaciones actuales y futuras.
B-. "ACERCA DE UNA VIGENCIA Y
EFICACIA INDEFINIDAS"
Se arguye que la vigencia y eficacia del
Transitorio III deriva de que no es norma intertemporal, por lo que su vigencia
y eficacia depende de que sea derogado o anulado, ya que el legislador la
aprobó para que rigiera como todas las normas legales. Se afirma que la
Procuraduría no aplica el principio de "persistencia de las leyes" y
que respecto de un Transitorio, éste sólo puede ser eficaz si está vigente.
1-. Ausencia de estructura y redacción
impropia de un Transitorio
Sostiene CORBANA que el Transitorio III es
tal únicamente porque está ubicado en la parte de los "transitorios"
de la ley, pero que de su redacción no se desprende que la norma tenga carácter
transitorio, ya que la generalidad de las normas transitorias tiene una
estructura y redacción que evidencian su carácter de normas intertemporales,
sea porque establecen un término temporal de vigencia, o determinan la
condición a cumplir para que dejen de regir o tener eficacia. Agrega que ni de
la letra ni del espíritu de la ley se determina que la vigencia del Transitorio
III sea provisional y excepcional. Por el contrario, el articulado legal
demuestra que se está ante una regulación autónoma, que no hace referencia
explícita a operaciones de crédito preexistentes a la fecha de promulgación de
la ley, por lo que no determina de dónde deduce la Procuraduría que se trata de
operaciones de crédito otorgadas con anterioridad a la emisión de la ley.
Como se indicó, el Transitorio responde a
una situación de crisis provocada por la falta de pago de los créditos
otorgados por los Bancos estatales. El Transitorio se dictó en atención y
contemplando una situación concreta. Por lo que la vigencia del Transitorio
está en relación con esa situación que constituye, repetimos, su razón de ser;
y al desaparecer ésta - precisamente a eso tiende la creación de la Corporación
- el Transitorio pierde su eficacia. Procede recordar, por otra parte, que el
contenido de las disposiciones transitorias a que hace referencia CORBANA, es
propio de los transitorios que resuelven conflictos de leyes, pero no
necesariamente de la disposición que contiene un mandato material ni de los
transitorios impropios, que podrían no contener ninguna disposición en orden de
su vigencia o cuya estructura puede ser idéntica de una norma permanente. En
cuanto a la estructura de la norma, no encontramos que exista una estructura
propia de la norma transitoria, diferente por ende, a la de una norma
permanente.
2-. El "principio de persistencia de
las leyes"
Considera CORBANA que el artículo 129 de la
Carta Política establece el principio de "persistencia de las leyes",
y que su último párrafo dispone un criterio de interpretación, que obliga al
operador jurídico a optar por la vigencia y eficacia de las leyes como
paradigma de la interpretación, ejecución y aplicación de las normas.
Y ello así, al abarcar tres aspectos que
deben prevalecer sobre cualquier otra consideración: a) mientras la ley no sea
derogada o abrogada, tiene fuerza activa en el sentido de que debe estimarse
vigente y eficaz y prevalecer sobre todos los actos de inferior rango
normativo; b) la ley tiene fuerza pasiva: tiene capacidad de resistir su
derogatoria o modificación por actos de inferior rango normativo; y c) las
normas legales sólo pierden vigencia o eficacia cuando sean derogadas, cuando
ellas mismas en forma expresa establezcan un plazo o término, o cuando sean
anuladas por inconstitucionalidad. De lo cual deduce un principio de presunción
de persistencia del predominio, aplicable también a las normas transitorias.
Evidentemente, el artículo 129
constitucional consagra diversos principios en relación con las normas
jurídicas. Así, los principios de obligatoriedad, de publicidad de las normas,
las reglas en orden a la vigencia y su cese, entre otros. La fuerza activa y
pasiva de la ley forman parte de la autoridad o fuerza de la ley que, como
indicaba don Eduardo Ortiz, es expresión de la jerarquía de la ley respecto de
la Constitución (Tesis de Derecho Administrativo, I, Editorial Stradtmann S.A, 1998, p. 179); caracteres que, además,
forman parte de la "posición de la ley" dentro del ordenamiento. Este
aspecto de la fuerza pasiva y activa -al cual se une el hecho de que su validez
sólo puede ser controlada por la jurisdicción constitucional- no es objeto de
discusión en el presente caso, puesto que no se está ante un conflicto entre
normas de rango diferente, ni se ha cuestionado el carácter legal del
Transitorio y su fuerza normativa. Lo planteado es un problema de vigencia y
eficacia.
Del principio de obligatoriedad de la norma
se extrae el deber jurídico de cumplirla, ajustando la conducta a lo que esta
prescribe, quizás su consecuencia más inmediata e importante. De ahí la
prohibición de desconocer sus mandatos, porque estos deben tener la efectividad
jurídica y social prevista constitucional y legalmente. Estima la Procuraduría
que existe una diferencia jurídica sensible entre interpretar la norma
jurídica, a fin de establecer su vigencia y eficacia, por una parte y el
desconocimiento del deber de cumplirla, por otra parte. La situación que se
plantea revela esa diferencia: a fin de determinar si los Bancos estatales
pueden proceder a readecuaciones de los créditos bananeros y si deben hacerlo
ajustándose a lo dispuesto en el Transitorio, se tiene que determinar si dicho
Transitorio está vigente y puede, entonces, surtir sus efectos. De esa forma, la
determinación de la vigencia se constituye en un prius
del cumplimiento de la norma. Sólo en el tanto se determine que la norma está
vigente, surge el deber de acatarla y, eventualmente, podrían generarse
problemas por el desconocimiento de su mandato.
3-. La
eficacia del Transitorio no vigente Agrega CORBANA que respecto de las normas
transitorias no se da la situación de que la norma esté vigente pero que no sea
eficaz, o de que sea eficaz sin estar vigente. Estima que tanto si tratan de
resolver conflictos de leyes, o resolver el problema de situaciones pendientes
al momento de entrar en vigencia la ley nueva, así como si son transitorios
impropios, las normas transitorias se caracterizan por delimitar su vigencia y
eficacia a partir de los supuestos a los cuales se aplican o por el plazo
expreso por el cual regirán, de modo que cuando se resuelven los supuestos o se
cumple el término de vigencia, las normas transitorias pierden eficacia y
vigencia, "pues de otra manera no serían normas transitorias".
Las disposiciones de Derecho Intertemporal
pueden ser objeto de derogación como cualquier norma de contenido diferente. La
derogación determina la pérdida de vigencia y puede acaecer antes de que se
cumpla el término de vigencia establecido originalmente o bien, se hayan
resuelto los problemas a que respondía. Procede recordar que aún cuando una
norma sea derogada, continuará rigiendo la situación pendiente para la cual se
emitió y ello con prescindencia de su carácter de transitorio o de disposición
permanente, ya que lo que se aplica es el principio de supervivencia del
derecho abolido. De modo que la circunstancia de que la norma transitoria haya
perdido vigencia, sea porque sucedió el supuesto de hecho que condicionaba su
vigencia, sea porque acaeció el término dispuesto por el legislador o porque
fue derogada, no conlleva la pérdida de eficacia en relación con las
situaciones derivadas del Transitorio.
C-. EN ORDEN A LA FUENTE DE INTERPRETACIÓN
En las páginas
Por lo que estima que no es cierto que todo
transitorio por llamarse así, tenga que establecer un término de vigencia o su
supuesto de hecho tenga que preexistir al momento de promulgarse la ley, por lo
que siempre deba estimarse como una norma excepcional, temporal y provisional,
y no como una norma de vigencia y eficacia permanente. Expresa que la práctica
legislativa y jurisprudencial es una fuente superior a la doctrina y debió ser
aplicada al caso.
La circunstancia de que el legislador a
través de una disposición llamada transitoria pretenda regular en forma
permanente una situación, revela un problema de mala técnica legislativa, de
suyo excepcional e irregular, además de que ello no constituye la práctica
común, ni menos aún legitima, en modo alguno, que deba interpretarse en forma
genérica que un transitorio puede tener la capacidad de regular en forma
permanente una determinada situación, de modo que la vigencia y eficacia sean
permanentes y no provisionales. Lo propio de la disposición transitoria y es
ésta su finalidad, es regular en forma temporal determinadas situaciones con el
fin de ajustar o acomodar la normativa nueva a las circunstancias existentes al
momento de su entrada en vigencia o dar un tratamiento jurídico distinto y
excepcional a situaciones que no se pretende comprender dentro de las nuevas
regulaciones generales.
Observamos, asimismo, que la aplicación por los
Tribunales de Justicia del Transitorio único a la Ley N. 5867 de 15 de
diciembre de 1975, se motiva en supuestos inexistentes en el caso que nos
ocupa. En efecto, la no aplicación de ese Transitorio, por ende, la negación de
una compensación para los no profesionales predicada por el Dictamen N. 129-89
de 27 de julio de 1989, originaba un desconocimiento al principio de
"igual salario por igual trabajo", regulado en el numeral 57 de la
Carta Política y eventualmente, un irrespeto a derechos de funcionarios no
profesionales que habían venido recibiendo la citada compensación.
La mala práctica legislativa y el hecho de
que los tribunales hayan dado aplicación a los transitorios mencionados, no
autoriza al intérprete para considerar que una disposición transitoria tenga
carácter de permanencia y por ende, sea susceptible de
aplicación indefinida en el tiempo. En orden al carácter temporal de los
transitorios, nos permitimos la siguiente transcripción:
"...es constitucionalmente posible reconocer
diferencias entre personas o grupos de ellas, a fin de proveer consecuencias
jurídicas distintas para cada uno, al amparo del principio que permite tratar
de manera igual a los iguales y de forma desigual a los desiguales. Estas
reglas precitadas obligan a las autoridades encargadas de la emisión de normas
jurídicas, no a evitar la categorización, sino a efectuarla con respeto de los
principios de racionalidad y proporcionalidad, en procura del equilibrio
jurídico entre los administrados. En el caso en estudio la diferencia se
realiza mediante la introducción de un límite temporal a la vigencia de la
regla, de manera que la misma situación fáctica puede recibir una solución
diferente dependiendo solamente del momento en que ella se materialice. Esto
ocurre normalmente en los casos de tránsito de un sistema de regulación a otro,
y en las situaciones jurídicas consolidadas (porque en este último caso, lo que
se configura es el derecho individual a la regla anterior, más beneficiosa,
constitucionalmente establecido), con la idea de aminorarle a los
administrados, el impacto de un cambio de reglas. De este modo, va implícito en
ese concepto el hecho de que tales regulaciones transitorias son -por su propia
índole- temporales y que se trata de "ventanas" que han de cerrarse
pasado un tiempo prudencial fijado por la autoridad competente".( Sala
Constitucional, Voto N. 1315-99 de 16:54 hrs. de 23 de febrero de 1999. La
cursiva no es del original.
En el mismo sentido, en cuanto a la vigencia
provisional de los transitorios, véase el Voto 601-99 de las 9:15 hrs. de 29 de
enero del mismo año).
Ciertamente, el Dictamen no incluye doctrina
nacional. Es de advertir que salvo el artículo a que se refiere CORBANA
(Francisco Calvo Domingo-Roma Vargas Cavallón,
"Término de vigencia de los transitorios en nuestra Legislación",
Revista Judicial N. 58, pp. 107-108), el criterio generalizado reside en que
las disposiciones transitorias tienen carácter temporal, por lo que no se
acepta que la vigencia y eficacia del transitorio se mantenga durante todo el
período de "existencia de la norma general a la que pertenece", como
se sostiene en la página 107 de ese artículo. Por el contrario, la mayoría de
los autores nacionales hacen suyos los criterios generales a que se ha referido
la Procuraduría en su dictamen N: C-60-99 y quizás por ello tampoco contemplan
la expresión de "transitorio abierto", término que, aparte del
artículo en cuestión, no encontramos acuñado en la doctrina.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría
General de la República que la solicitud de reconsideración del dictamen N.
60-99 de 24 de marzo de 1999, planteada por la Corporación Bananera Nacional,
resulta improcedente. Por el contrario, procede confirmar en todos sus extremos
el citado pronunciamiento".
De Ud., muy atentamente:
Román Solís Zelaya
PROCURADOR GENERAL DE LA
REPUBLICA
C-187-99
DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA.SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN DE
PRONUNCIAMIENTO.CORPORACIÓN BANANERA NACIONAL.CRÉDITO
BANCARIO.NORMA JURÍDICA TRANSITORIA. EFECTO DE NORMA TRANSITORIA.
VIGENCIA DE LA LEY.
Mediante oficio N. GG-127-99 de 15
de abril de 1999, el señor Gerente General de CORBANA solicita
reconsiderar el dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo anterior.
En dictamen N. C-187-99 de 22 de
setiembre siguiente, el señor Procurador General de la República
comunica que la Asamblea de Procuradores, aprobó en sesión de 13
de setiembre anterior, el proyecto de dictamen preparado por el Lic. Farid Beirute Brenes, en el cual
se concluye que: la solicitud de reconsideración resulta improcedente,
por cuanto el Transitorio III responde a una situación pendiente que
consiste en la existencia de créditos acordados por los bancos estatales
a las empresas bananeras. Situación que no fue regulada en la ley, pero
que estuvo muy presente a lo largo de la discusión legislativa, al punto
que es la que justifica la participación del Sistema Bancario en el
capital social de ASBANA.
El Transitorio es una
disposición transitoria porque tienden a permitir la plena
aplicación de la ley nueva. Una autorización incondicional,
indefinida y permanente de readecuación de los créditos no se
corresponde con la situación que la ley pretendió regular ni
razonable respecto de las otras medidas que contiene la Ley.
En orden a sus alegatos sobre la readecuación
de créditos, afirma la Procuraduría que una readecuación
general debe ser autorizada por una ley especial; autorización que no se
da en el presente caso.
Acerca del llamado "principio
de persistencia e la ley, concluye el dictamen que existe una diferencia
jurídica entre interpretar la norma jurídica, a fin de establecer
su vigencia y eficacia y el desconocer el deber de cumplirla.
La determinación de la
vigencia y eficacia de la norma transitoria se constituye en un prius del
cumplimiento de la norma, ya que sólo en el tanto se determine que
está vigente y es eficaz surge el deber de acatarla. Por otra parte, se
recuerda que no siempre vigencia y eficacia van de la mano, ya que una norma
puede estar derogada y surtir efectos, en tanto que una vigencia podría
no producirlos.