Dictamen : 187 - del 22/09/1999

C-187-99

San José, 22 de setiembre de 1999

 

Ingeniero

Jorge Arturo Sauma Aguilar

Gerente General

Corporación Bananera Nacional

S. O.

 

Estimado señor:

   Me refiero a su atento oficio N. GG-127-99 de 15 de abril último, en el que plantea una solicitud de reconsideración del dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo anterior. Dicha solicitud fue presentada dentro del plazo establecido por el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica, por lo que se procedió a convocar a la Asamblea de Procuradores. Dicho órgano, en sesión celebrada el día lunes 13 de setiembre del año en curso, se aprobó el siguiente dictamen preparado por el Lic. Farid Beirute Brenes, Procurador General Adjunto:

"La Corporación Bananera Nacional, CORBANA, solicita de la Procuraduría General reconsiderar su dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo del año en curso, en cuanto concluye que el Transitorio III de la Ley de Creación de CORBANA tiene naturaleza de disposición transitoria y carece de capacidad para ser aplicada indefinidamente hacia el futuro. Conforme lo argüido, debe reexaminarse la naturaleza del Transitorio III, a fin de determinar si es susceptible de aplicación en la actualidad.

   El citado Transitorio dispone:

"Los bancos comerciales del Estado procederán a adecuar las operaciones de crédito de todas aquellas empresas bananeras entregadas en fideicomiso o en las cuales participe la Corporación en su administración, tomando en cuenta la situación particular de cada una de ellas, estableciendo un nuevo tipo de interés y concediéndoles un plazo de amortización que de común acuerdo con la Corporación llegue a considerarse satisfactorio para facilitar la regular atención de la deuda. Todo lo señalado en este transitorio deberá ser reglamentado por el Banco Central de Costa Rica".

   Para una mejor comprensión de los puntos en discusión, procederemos, en primer término, a señalar cuáles son los antecedentes de la solicitud que nos ocupa, para posteriormente referirnos a los argumentos expuestos en apoyo a la reconsideración.

I-. ANTECEDENTES:

   El dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo de 1999, suscrito por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, responde a una solicitud del señor Gerente General del Banco Central de Costa Rica, según oficio N. G-065-99 de 16 de febrero anterior.

A-. LOS PUNTOS OBJETO DE DEBATE EN LA CONSULTA

   El Gerente General del Banco Central formuló consulta a fin de que se determinara la vigencia y alcances del Transitorio III de la Ley N. 4895 de 16 de noviembre de 1971 y sus reformas, Ley de Creación de CORBANA, así como respecto de la constitucionalidad de atribuir al Banco una facultad de reglamentar aspectos normativos presentes en el Transitorio. En cumplimiento del artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, aportó el criterio de la Asesoría Jurídica del Banco, para quien el citado Transitorio carece de vigencia, aunque no haya sido derogado en forma expresa. La Asesoría interpreta el Transitorio como autorización de adecuar deudas que los bancos comerciales del Estado realizarán respecto de empresas bananeras entregadas en fideicomiso. Entiende que el Transitorio se refiere a créditos que en 1971 tenían las empresas bananeras entregadas en fideicomiso o estaban bajo la administración de ASBANA. Opina que el Transitorio no es de alcances generales y como tal se limita a la especie de operaciones de crédito que regula. Se agrega que de estimarse que el Transitorio es abierto, se propiciaría que un régimen excepcional se convierta en normal, lo que considera contrario al principio de igualdad jurídica. Estima que el Transitorio es inconstitucional porque atribuye una potestad de reglamentación de la Ley al Banco Central.

   Al contestar la audiencia que oportunamente la Procuraduría le otorgó, CORBANA, en oficio N. GG-093-99 de 4 de marzo siguiente, sostuvo la vigencia del Transitorio III por tratarse de una disposición abierta.

   Como tal, opina que el Transitorio mantiene su vigencia hasta que sea derogado, decisión que pudo tomar el legislador al aprobar la reforma general a la Ley de CORBANA. Agrega que como CORBANA surge a la vida jurídica con la emisión de la ley, al momento de promulgarse ésta era imposible que asumiese empresas en fideicomiso o pudiese participar en la administración de éstas.

   El Transitorio ordena a los bancos estatales readecuar operaciones crediticias, y el verbo "procederán" es de carácter imperativo y determina el momento futuro en que debe ubicarse la acción de entregar las empresas. En cuanto al reglamento al que se refiere el Transitorio, sostiene que se trata del ejercicio de la potestad de reglamentación que tiene el Banco Central, de conformidad con los artículos 3, incisos g) y j) y 28, incisos c) e y) de su Ley Orgánica. La circunstancia de que esa reglamentación incida en terceros no significa que se está en presencia de un reglamento ejecutivo de la ley. El Banco Central puede reglamentar en forma general la forma y requerimientos para que los bancos estatales readecuen las operaciones crediticias de los bananeros. En su criterio, el Transitorio debe armonizarse e integrarse con lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley de Fomento Bananero, que abarca tanto los créditos prendarios como los hipotecarios. Concluye que el carácter excepcional de una readecuación no entraña la pérdida de vigencia del Transitorio, porque éste no ha cumplido plazo o condición alguna que determine esa pérdida.

B-. CONTENIDO DEL DICTAMEN N. 060-99

   El dictamen cuya reconsideración se solicita concluye:

a) La disposición contenida en el Transitorio III de la Ley de CORBANA tiene efectivamente naturaleza de disposición transitoria.

b) Como disposición transitoria, la norma regula las situaciones pendientes al momento de entrada en vigencia de la Ley, que no son otras que la existencia de créditos otorgados por los bancos estatales a empresas bananeras bajo X condiciones.

c) Si bien la norma no ha sido expresamente derogada, en razón de su supuesto de hecho y en virtud de su naturaleza misma de disposición transitoria, no puede concluirse que pueda ser aplicada indefinidamente a futuro, de manera que constituya un mandato para los bancos comerciales del Estado de readecuar cualesquiera créditos otorgados con posterioridad a la vigencia de la Ley de CORBANA.

d) En consecuencia, el Transitorio III es una regulación autónoma de esas situaciones crediticias constituidas a la entrada en vigencia de la ley, aplicable exclusivamente a ellas. Por lo que la eficacia del Transitorio está en relación directa con la readecuación de los créditos existentes a ese momento.

e) La facultad reglamentaria concedida al Banco Central por la frase final de ese Transitorio, no es autorizativa de un reglamento ejecutivo.

   Antes bien, la emisión de esa reglamentación se encuentra dentro del ámbito propio de competencias del Banco Central como Autoridad Monetaria y crediticia.

f) La vigencia de la Ley de Fomento Bananero no determina la eficacia del Transitorio III, ya que los supuestos y objeto de una y otra norma son distintos.

   La solicitud de reconsideración abarca las conclusiones que van de la a) a la d), por lo que la exposición de los fundamentos del dictamen se limitará a esos puntos.

   Estimó la Procuraduría que las disposiciones transitorias, como parte del Derecho Intertemporal, están llamadas a regular en forma temporal determinadas situaciones con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o a dar un tratamiento jurídico distinto, excepcional, a ciertas situaciones, para responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de una nueva ley. Por lo que su contenido puede concernir situaciones jurídicas previas o bien, una regulación provisional de situaciones jurídicas nuevas. Se indica, además, que en el caso del Derecho Transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley.

   Régimen autónomo tanto de la ley vieja como de la nueva, por lo que sólo es aplicable a los supuestos especificados en la ley. El derecho transitorio material debe diferenciarse de los transitorios impropios, sea los que regulan en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas, a fin de facilitar la aplicación futura y definitiva de la nueva ley. Es cualidad del Transitorio impropio el constituir parte del Derecho Intertemporal, por lo que se diferencia de disposiciones incluidas como transitorios pero que no tienden a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, por lo que se trata en realidad de un mandato normativo para situaciones futuras, aplicable en forma indefinida.

   En orden al Transitorio III se concluyó que la situación pendiente tomada en consideración por el legislador fue la existencia de créditos otorgados por los bancos estatales a las empresas bananeras. Es respecto de esos créditos que se autorizó la adecuación crediticia, que a su vez tiene como condición el entregar la empresa bananera en fideicomiso o administración a CORBANA. El objetivo de la Ley es posibilitar una reforma directa de las condiciones bajo las cuales se readecuarán los créditos, sin que implique en modo alguno, una modificación de las condiciones legales bajo las cuales se otorgaron dichos créditos. En ese sentido, se estima que el Transitorio es un mandato normativo nuevo, autónomo del resto del articulado pero que se refiere a una situación preexistente; por ende, una disposición transitoria material, no aplicable a situaciones no especificadas en la ley.

   En orden a la vigencia del Transitorio, la Procuraduría diferencia entre "vigencia" y "eficacia de la ley", para concluir que si bien esa Disposición está vigente porque no ha sido derogada en forma expresa o tácita, carece de eficacia por cuanto sólo era aplicable respecto de los créditos existentes al momento de entrada en vigor de la ley (por ser la "situación pendiente"). Ausencia de eficacia que impide considerar que el Transitorio constituya una norma atributiva de una facultad indeterminada o indefinida para readecuar deudas. Se concluye indicando que el legislador no previó ese mecanismo excepcional como medio normal de solucionar los problemas financieros que presenten las empresas, porque precisamente ese "medio normal" está constituido por la creación de CORBANA como ente financiero y de fomento de esa industria.

II-. EN ORDEN A LOS FUNDAMENTOS DE LA RECONSIDERACION

   Para fundar su solicitud de reconsideración, CORBANA argumenta que, conforme las categorías conceptuales utilizadas por la Procuraduría, el Transitorio III no es transitorio; al no ser un transitorio es una disposición vigente y eficaz; además combate la "fuente de interpretación" utilizada por la Procuraduría.

A-. SOBRE QUE EL TRANSITORIO "NO ES DERECHO INTERTEMPORAL"

   El argumento fundamental que sostiene CORBANA para pedir la reconsideración del dictamen, reside en que el Transitorio III es una disposición autónoma incluida por el legislador como transitorio, pero que no forma parte del Derecho Intertemporal, por lo que no se dirige a facilitar el tránsito entre la ley que la contiene y otra anterior, particularmente en orden a situaciones jurídicas pendientes que la nueva ley pueda afectar. El mandato normativo contempla, en su criterio, situaciones futuras, sin que exista un problema de tránsito entre ley vieja y ley nueva. A tal conclusión, en su criterio, se debería llegar a partir de los argumentos utilizados por la Procuraduría, los que son calificados de contradictorios.

   De previo a referirnos a las discrepancias que presenta la Corporación, corresponde indicar que CORBANA comparte parte de los fundamentos del dictamen, así como que en el transitorio interesa la situación de los créditos otorgados por los bancos estatales a las empresas bananeras, para lo cual se prevé la readecuación de operaciones; que el supuesto de hecho para que la readecuación opere estriba en que las empresas bananeras sean entregadas en fideicomiso a CORBANA o que ésta participe en su administración. Asimismo, está de acuerdo en que no existían situaciones pendientes en orden a la relación CORBANA- Bancos estatales, así como que la ley no regula la relación bancos estatales-empresas bananeras, por lo que no contiene en su articulado disposiciones referentes a los citados créditos. Discrepa, empero, en cuanto a la naturaleza del Transitorio y en que los créditos constituyan una "situación pendiente" para la emisión de la norma.

1-. En cuanto a la existencia de "situaciones pendientes"

   Afirma CORBANA que la Procuraduría ha dado un fundamento contradictorio a lo dictaminado. La contradicción radicaría en que el punto B del dictamen no fundamenta la conclusión del párrafo penúltimo de la página 8, ya que el Transitorio no se refiere a una situación jurídica pendiente que sea afectada por el articulado de la ley, aspecto que, afirma, reconoce la Procuraduría en la página 7 párrafo 4. Por lo que, opina, debe concluirse que el Transitorio "no es otra cosa que un mandato autónomo, que del articulado de la ley que lo contiene solamente toma la posibilidad de que las empresas estén en fideicomiso o en administración de CORBANA para a partir de ello disponer sobre otra materia ajena a dicha ley".

   De modo que, en su opinión, el dictamen da contradictoriamente los fundamentos para considerar que se está ante un mandato normativo material regulador de situaciones pendientes, y que tampoco se puede considerar que es una norma jurídica impropia, porque no existe provisionalidad ya que -se agrega- el Transitorio no busca el tránsito entre la ley vieja y la nueva, puesto que no había ley vieja. Opina que existe contradicción entre el párrafo 4 de la página 7 y el último párrafo de la página 8 y 1° de la página 9.

CORBANA cuestiona que exista una situación pendiente. Precisamente, el punto B del dictamen se dirige a esclarecer si existe pervivencia de un régimen jurídico previo o bien, si se regulan, a través del Transitorio, situaciones pendientes. Puesto que la creación de CORBANA (denominada inicialmente ASBANA) se origina en la propia ley de la cual forma parte el Transitorio, se desprende -como se indica en el párrafo 4° de la página 7 y comparte ese Ente- que no existen relaciones jurídicas pendientes entre CORBANA y las empresas bananeras. Es a partir de la Ley, por el contrario, que relaciones entre esos sujetos pueden concretizarse, derivadas del ejercicio de la competencia que se otorga a la Corporación. Pero tampoco podrían existir, a la fecha de emisión de la ley, relaciones entre CORBANA y los Bancos estatales.

   El Transitorio III responde a una situación pendiente: la existencia de créditos otorgados por los Bancos estatales a las empresas bananeras. Situación que -cabe reafirmar- no fue regulada en el cuerpo principal de la ley, a pesar de que estuvo presente a lo largo de la discusión legislativa. Esa situación pendiente, incluso, justificó la inclusión de dos Transitorios (el III y el V). En la Exposición de Motivos del Proyecto presentado por el Poder Ejecutivo, encontramos ya el planteamiento del problema del financiamiento bancario a las empresas bananeras:

"En el incremento de la producción bananera también tuvo participación decisiva el Sistema Bancario Nacional, facilitando créditos a los empresarios aún más allá de lo que sus propias normas lo permitían. Esto ha hecho que ahora las empresas bananeras tengan urgente necesidad de mayor financiamiento, que no pueden obtener en los bancos nacionales por cuanto ya se encuentran endeudadas en montos superiores al apropiado según las normas bancarias". (folios 2 y 3 del Expediente Legislativo).

La participación del Sistema Bancario en el capital social de ASBANA se debe a que en razón de los créditos insolutos, se la considera una parte interesada en la solución de la crisis que afrontaban los bananeros. En la Exposición de Motivos del proyecto se enfatiza en que la Asociación responde a dos objetivos. El primero, de corto plazo, era resolver el problema que afrontaban los empresarios en orden "al financiamiento y asistencia técnica y administrativa, creando una organización especializada en actividades bananeras". El segundo, a más largo plazo, consistía en aglutinar los empresarios nacionales con el Estado y el Sistema Bancario Nacional, de modo que se posibilitase la defensa de los derechos de esos empresarios frente a las empresas extranjeras. En esa discusión, uno de los puntos más controvertidos radicaba en el financiamiento de la Asociación. Sobre este punto, incluso se mocionó para que el aporte de los bancos fuera por medio del traspaso de los créditos de las empresas bananeras (folio 342 del expediente). Aspecto que fue fuertemente combatido por el Banco Nacional. En la Comisión de Asuntos Económicos, el Presidente objetó el proyecto, entre otras razones, por considerar que el problema que se presenta es fundamentalmente de índole "financiero", por la situación que sufrían en ese momento las empresas (folio 354). Cuestiona que se pretenda crear una compleja organización, cuando lo que se quiere es que el Banco Central rinda un aval a los préstamos que los bancos comerciales deberían dar a los bananeros. Posteriormente, el Diputado Paris Steffens, mociona para agregar un transitorio V al proyecto, a fin de establecer que al iniciar ASBANA operaciones, los bancos procederían a adecuar las operaciones de crédito de las empresas comprendidas en los puntos b) y c) del Transitorio II (sea de las que hubiesen adquirido acciones de ASBANA). Tal adecuación debía considerar la situación de cada empresa y establecer un nuevo tipo de interés y de plazo de amortización (cf. folio 403 del Expediente Legislativo). Precisamente, tenemos aquí el germen del actual Transitorio III. La discusión continúa, y el Diputado Jenaro Valverde señala que la Cámara Nacional de Bananeros ha aceptado - y lo ha hecho de conocimiento de la Comisión a través de una de sus cartas - que los préstamos bananeros concedidos por los bancos comerciales que así lo soliciten, pasen en fideicomiso a ASBANA. Estima que es posible refundir diversas mociones presentadas en búsqueda de un financiamiento adecuado para la Asociación. Así, propone que la Corporación reciba las fincas en fideicomiso, que inicie operaciones con sólo un millón de colones como capital y que respecto de las fincas que entren a la Asociación, los bancos proceden a adecuarles las obligaciones pendientes:

"Con todos estos puntos y aclaro, basado en lo que había manifestado el Diputado Paris Steffens, me permití redactar un nuevo texto, en el sentido de que queda una asociación en donde se puedan iniciar operaciones con un capital limitado a un millón de colones, donde se obligue a los bancos y al Ejecutivo a participar con dinero efectivo, en la suma de 333.333.33 colones cada uno, para que sirva ese dinero para que la Asociación inicie sus operaciones y que ésta realice sus actividades con el fideicomiso de las empresas que entra a administrar...Por otra parte, todas las fincas que entren a la asociación, que los bancos procedan de inmediato a adecuar las obligaciones que éstas tengan pendientes. La diferencia fundamental está en que la Asociación puede comprar bienes, pero no de inmediato. Podrá comprar después de administrar una finca, sabiendo ya que no está adquiriendo una finca que no se logrará salvar de la quiebra..." (cf. Folios 411-412 del Expediente Legislativo). La Comisión decide que se redacte un texto sustituvo, el que se incluye en el actual Transitorio III.

   Por otra parte, en el Dictamen de Mayoría se vuelve a hacer referencia a la situación crediticia pendiente. La situación de las empresas bananeras deudoras es calificada de emergencia, lo que podía impedir el logro de los objetivos de la ley. Se hace referencia a que los propios bancos habían calificado esas empresas como incapaces de llevar adelante los proyectos de inversión: recurrían normalmente al crédito pero no cumplían sus obligaciones con el Sistema Bancario Nacional, por lo que no honraban los 65 millones de colones que el Sistema había invertido en ese sector (así, página 2 del Dictamen de Mayoría, visible al folio 452 del Expediente Legislativo). En tales condiciones, ASBANA coadyuvaría financiando hacia el futuro las obligaciones.

   Hay una situación de crisis preexistente a la creación de CORBANA (entonces ASBANA), de crédito no honrado; pero no se considera indispensable regularlo en la parte dispositiva de la Ley, quizás porque la respuesta permanente es -precisamente- la creación de CORBANA. A ese problema existente al momento de la emisión de la ley de creación de la Corporación, se responde con un Transitorio. Dicho de otro modo, ante la crisis existente con anterioridad al 16 de noviembre de 1971, el legislador responde, de una parte, buscando un mecanismo de favor –de suyo excepcional y obviamente provisional, por su propia naturaleza –que posibilite solucionar el problema financiero que en ese momento atravesaban las empresas bananeras. Para ello emite el Transitorio de comentario.

   De otra parte, mediante la misma Ley que contiene el Transitorio, crea ASBANA (posteriormente CORBANA), con el propósito de brindar asesoría y asistencia financiera -entonces sí permanente- a las empresas bananeras. Pero de modo alguno podemos concluir, como se pretende en la impugnación que nos ocupa, que haya sido la intención del legislador crear un régimen de favor permanente para el tratamiento de los créditos bananeros irregulares que en lo sucesivo llegasen a existir.

   Obsérvese, entonces, que de ser correcta la afirmación de CORBANA, en el sentido de que el Transitorio no es tal, la norma no fue ideada tampoco para abarcar situaciones futuras, sino la existente al momento de su emisión. Así, al desaparecer su razón de ser, se tornaría inaplicable hacia el futuro.

   Tenemos, entonces, que el texto aprobado en Comisión, fue conocido por el Gerente General del Banco Central. Entre los aspectos que oportunamente cuestionó, se encuentra la obligación de adecuar las obligaciones. Considera el Banco Central que el texto permitiría a ASBANA intervenir en aspectos que son de su exclusiva competencia, pero además, deja de lado que parte de los créditos otorgados por los Bancos estatales se contrataron por el Banco Central en el extranjero y se negociaron bajo determinadas condiciones, entre ellas un determinado tipo de interés que no podía variarse. Uno de los problemas de la readecuación es el financiamiento de la diferencia en el tipo de interés (cf. Folio 477 del Expediente), sin que el proyecto indique a quién le correspondería sufrir esa diferencia. A raíz de estas críticas, varios Diputados presentaron una moción tendente a agregar al Transitorio III una frase que otorgase competencia al Banco Central para reglamentar las condiciones de la readecuación (ibid. folio 504).

   Reafirmamos, así, que a la luz del Expediente Legislativo, no queda duda alguna en cuanto que el Transitorio III responde a una situación pendiente que arriesgaba el cumplimiento de los objetivos de la ley.

   Discute CORBANA, en la gestión que ahora nos ocupa, el carácter provisional de la disposición, porque -afirma, en esencia- no se trata de buscar el tránsito entre una ley vieja y una ley nueva, ya que no existía ley vieja. Ciertamente, no existía una ley anterior que regulase CORBANA o bien los créditos bananeros otorgadas por los Bancos estatales (salvo la Ley de Fomento Bananero). No obstante, procede recordar que las disposiciones transitorias están destinadas a permitir la plena aplicación de la ley nueva, incluso cuando no existe ley anterior. El objetivo es evitar que situaciones anteriores, o situaciones imprevistas, afecten la aplicación de la ley que se emite. De allí que no siempre sea necesario que exista una ley anterior, particularmente cuando se trata de Transitorios impropios. Los Transitorios I, II y IV de la propia Ley de CORBANA son un ejemplo de ello: incluyen disposiciones normativas no referidas a situaciones preexistentes, pero que son provisionales, no sólo porque fijan un término de aplicación, sino por el supuesto de hecho que se contempla, así como por estar dirigidas a permitir la integración de la entidad y el dotarla del capital necesario para su funcionamiento.

   Se reafirma que en el presente caso, se trata de una disposición transitoria material por cuanto contempla y responde a una situación preexistente. Es de advertir que la circunstancia de que el Estado destine esfuerzos e inclusive, cree una organización para fomentar la producción bananera, significa que el Estado parte de que la situación de crisis puede ser y será superada. Es una situación provisional. El financiamiento y la asesoría que las empresas bananeras, constituidas o que llegaren a constituirse, pueden recibir de CORBANA, debía contribuir a la desaparición de la crisis. La provisionalidad depende de la situación que se regula y de los medios que - con carácter permanente - (creación de CORBANA, precisamente) se establecen. Todo ello viene a redundar en la imposibilidad de aplicación futura indefinida de la regulación.

   En ese sentido, una autorización incondicional, indefinida y permanente de readecuación de los créditos, no se correspondería con la situación que se pretendió regular, por una parte, al tiempo que no sería conforme con la razonabilidad de las medidas que se adoptaban, por otra parte. Lo contrario implicaría que el Estado incentiva, con recursos públicos, una actividad que no permite el desarrollo del país o bien, a empresas que no son "capaces" de llevar a término la inversión financiada por los Bancos estatales. En definitiva, el Transitorio III es una respuesta a la crisis existente, pero no una norma habilitante de actuación para situaciones futuras de crisis, respecto de las cuales las soluciones bien podrían ser diferentes, como también podrían serlo los elementos del crédito que -eventualmente- podrían ser readecuados.

   Tomando en cuenta lo anterior, y a mayor abundamiento, es de advertir que aún en el supuesto de que la disposición que comentamos hubiese sido incluida en la parte dispositiva de la ley, habría imposibilidad de considerarla como eficaz. Al tratarse de una solución para un problema existente al momento de la emisión de la ley (sea los créditos pendientes), la eficacia de la norma está condicionada a la permanencia de la situación concreta que constituye su razón de ser; por ende, al desaparecer ésta, la ley pierde eficacia.

2-. Acerca de una modificación del régimen general de readecuaciones

   CORBANA discrepa en orden a la modificación del orden jurídico que permitió el otorgamiento de los créditos. Alega, por el contrario, que si bien el Transitorio no modifica ese orden jurídico, sí modifica el régimen general bajo el cual se pueden hacer adecuaciones en los bancos del Estado. Modificación del régimen general que obliga a descartar que se esté en presencia de un mandato normativo nuevo "absolutamente autónomo" del resto del articulado. Por el contrario, estima que al modificarse el régimen, en el futuro los Bancos del Estado podrían proceder a readecuar operaciones crediticias suscritas después de la entrada en vigencia de la Ley de CORBANA. A eso se une un cuestionamiento sobre el carácter "excepcional" de la readecuación (páginas 5, in fine y 6 de su escrito).

   Para determinar si se está en presencia de una modificación expresa o tácita de un régimen general sobre determinada operación, es requisito indispensable que ese régimen general exista; concretamente que exista en relación con los Bancos estatales. Empero, del examen de la legislación bancaria vigente antes de la entrada en vigor de la Ley de CORBANA, no es posible deducir un "régimen general" sobre readecuaciones. Es de advertir que, incluso, el término no está previsto en la Ley Orgánica del Banco Central y sus reformas, ni en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. De modo que dentro de las operaciones crediticias no existe una regulación general sobre readecuación.

   Por el contrario, es lo cierto que se ha entendido que esa readecuación general debe ser autorizada por una ley especial. Así, la Ley de Fomento Bananero autorizó expresamente al Banco Central a renegociar los créditos bananeros otorgados por los Bancos comerciales del Estado, con lo que determinó que el régimen de esa adecuación sería el negociado por el Ente Rector, por una parte, y que los Bancos estatales no estaban facultados para readecuar directamente los créditos en cuestión, por otra parte.

   De allí que es difícil establecer que exista una modificación al régimen general de readecuaciones. Además, la circunstancia misma de que no se prevea un régimen general y de que se regule en relación con una cartera específica, nos revela que - aunque la readecuación crediticia sea una operación crediticia - es considerada de carácter excepcional. Y ello no sólo porque no se presenta para todos los créditos, sino que también, como en el caso específico, porque se está autorizando respecto de una cartera determinada.

   Es indudable, además, que el exigir condiciones específicas para que proceda la readecuación, no revela por sí sola que la operación sea excepcional. Evidencia, empero, que el legislador consideró que para la procedencia de tales readecuaciones debían concurrir determinados requisitos, cuya realización implicaba la administración de las empresas por parte de CORBANA. Lo excepcional no es la readecuación en sí misma, sino que ésta no procede cuando es la propia empresa bananera la que asume plenamente su administración. En definitiva, el legislador autoriza a mantener un financiamiento excepcional a una empresa que, empero, considera incapaz de autoadministrarse.

3-. "La situación por readecuar"

   Partiendo de que el Transitorio no es "transitorio", afirma CORBANA que la situación preexistente (los créditos no atendidos) no se da sólo en relación con el pasado o con el momento de la emisión de la ley, sino "también en relación con el tiempo futuro en que la norma podía y puede ser aplicada, pues en ambos tiempos al realizar cualquier adecuación tienen que preexistir los créditos y la suscripción del fideicomiso con CORBANA, o la participación de ésta en la administración de la respectiva empresa, para que proceda la adecuación...". Por lo que considera que "la situación jurídica que de conformidad con el transitorio da base para la readecuación se debe dar en cualquier tiempo con la conjunción de dos hechos jurídicamente relevantes: la preexistencia de un crédito con un banco del Estado y la suscripción de un contrato de fideicomiso o de administración con CORBANA".

   Al respecto, conviene observar que la existencia de créditos es el presupuesto de base para que proceda una adecuación. Es claro que desde el punto de vista lógico, ese presupuesto debe existir tratándose de cualquier adecuación que se pretenda.Observamos, además, que en tanto la existencia de créditos pendientes es un requisito para la adecuación, la entrega de las empresas en fideicomiso o que CORBANA tome parte en su administración constituyen condiciones para la readecuación. Procede recordar que CORBANA puede ejercer esas competencias previstas en el artículo 4° con prescindencia de una relación crediticia difícil. Sin embargo, en relación con los créditos existentes al momento de aprobación de la ley, se consideró que esa asunción era el mecanismo para que la Corporación empezara a funcionar, de modo que se estableció un condicionamiento entre la adecuación de los créditos y la entrega de la administración de la empresa a CORBANA. En todo caso, el punto no es cuál es la condición para que opere la readecuación, ya que ésta resultaría aplicable incluso si el Transitorio III constituyere una disposición permanente. El punto es el alcance de la prescripción para readecuar. Por ende, si el Transitorio puede tener aplicaciones actuales y futuras.

B-. "ACERCA DE UNA VIGENCIA Y EFICACIA INDEFINIDAS"

   Se arguye que la vigencia y eficacia del Transitorio III deriva de que no es norma intertemporal, por lo que su vigencia y eficacia depende de que sea derogado o anulado, ya que el legislador la aprobó para que rigiera como todas las normas legales. Se afirma que la Procuraduría no aplica el principio de "persistencia de las leyes" y que respecto de un Transitorio, éste sólo puede ser eficaz si está vigente.

1-. Ausencia de estructura y redacción impropia de un Transitorio

   Sostiene CORBANA que el Transitorio III es tal únicamente porque está ubicado en la parte de los "transitorios" de la ley, pero que de su redacción no se desprende que la norma tenga carácter transitorio, ya que la generalidad de las normas transitorias tiene una estructura y redacción que evidencian su carácter de normas intertemporales, sea porque establecen un término temporal de vigencia, o determinan la condición a cumplir para que dejen de regir o tener eficacia. Agrega que ni de la letra ni del espíritu de la ley se determina que la vigencia del Transitorio III sea provisional y excepcional. Por el contrario, el articulado legal demuestra que se está ante una regulación autónoma, que no hace referencia explícita a operaciones de crédito preexistentes a la fecha de promulgación de la ley, por lo que no determina de dónde deduce la Procuraduría que se trata de operaciones de crédito otorgadas con anterioridad a la emisión de la ley.

   Como se indicó, el Transitorio responde a una situación de crisis provocada por la falta de pago de los créditos otorgados por los Bancos estatales. El Transitorio se dictó en atención y contemplando una situación concreta. Por lo que la vigencia del Transitorio está en relación con esa situación que constituye, repetimos, su razón de ser; y al desaparecer ésta - precisamente a eso tiende la creación de la Corporación - el Transitorio pierde su eficacia. Procede recordar, por otra parte, que el contenido de las disposiciones transitorias a que hace referencia CORBANA, es propio de los transitorios que resuelven conflictos de leyes, pero no necesariamente de la disposición que contiene un mandato material ni de los transitorios impropios, que podrían no contener ninguna disposición en orden de su vigencia o cuya estructura puede ser idéntica de una norma permanente. En cuanto a la estructura de la norma, no encontramos que exista una estructura propia de la norma transitoria, diferente por ende, a la de una norma permanente.

2-. El "principio de persistencia de las leyes"

   Considera CORBANA que el artículo 129 de la Carta Política establece el principio de "persistencia de las leyes", y que su último párrafo dispone un criterio de interpretación, que obliga al operador jurídico a optar por la vigencia y eficacia de las leyes como paradigma de la interpretación, ejecución y aplicación de las normas.

   Y ello así, al abarcar tres aspectos que deben prevalecer sobre cualquier otra consideración: a) mientras la ley no sea derogada o abrogada, tiene fuerza activa en el sentido de que debe estimarse vigente y eficaz y prevalecer sobre todos los actos de inferior rango normativo; b) la ley tiene fuerza pasiva: tiene capacidad de resistir su derogatoria o modificación por actos de inferior rango normativo; y c) las normas legales sólo pierden vigencia o eficacia cuando sean derogadas, cuando ellas mismas en forma expresa establezcan un plazo o término, o cuando sean anuladas por inconstitucionalidad. De lo cual deduce un principio de presunción de persistencia del predominio, aplicable también a las normas transitorias.

   Evidentemente, el artículo 129 constitucional consagra diversos principios en relación con las normas jurídicas. Así, los principios de obligatoriedad, de publicidad de las normas, las reglas en orden a la vigencia y su cese, entre otros. La fuerza activa y pasiva de la ley forman parte de la autoridad o fuerza de la ley que, como indicaba don Eduardo Ortiz, es expresión de la jerarquía de la ley respecto de la Constitución (Tesis de Derecho Administrativo, I, Editorial Stradtmann S.A, 1998, p. 179); caracteres que, además, forman parte de la "posición de la ley" dentro del ordenamiento. Este aspecto de la fuerza pasiva y activa -al cual se une el hecho de que su validez sólo puede ser controlada por la jurisdicción constitucional- no es objeto de discusión en el presente caso, puesto que no se está ante un conflicto entre normas de rango diferente, ni se ha cuestionado el carácter legal del Transitorio y su fuerza normativa. Lo planteado es un problema de vigencia y eficacia.

   Del principio de obligatoriedad de la norma se extrae el deber jurídico de cumplirla, ajustando la conducta a lo que esta prescribe, quizás su consecuencia más inmediata e importante. De ahí la prohibición de desconocer sus mandatos, porque estos deben tener la efectividad jurídica y social prevista constitucional y legalmente. Estima la Procuraduría que existe una diferencia jurídica sensible entre interpretar la norma jurídica, a fin de establecer su vigencia y eficacia, por una parte y el desconocimiento del deber de cumplirla, por otra parte. La situación que se plantea revela esa diferencia: a fin de determinar si los Bancos estatales pueden proceder a readecuaciones de los créditos bananeros y si deben hacerlo ajustándose a lo dispuesto en el Transitorio, se tiene que determinar si dicho Transitorio está vigente y puede, entonces, surtir sus efectos. De esa forma, la determinación de la vigencia se constituye en un prius del cumplimiento de la norma. Sólo en el tanto se determine que la norma está vigente, surge el deber de acatarla y, eventualmente, podrían generarse problemas por el desconocimiento de su mandato.

3-. La eficacia del Transitorio no vigente Agrega CORBANA que respecto de las normas transitorias no se da la situación de que la norma esté vigente pero que no sea eficaz, o de que sea eficaz sin estar vigente. Estima que tanto si tratan de resolver conflictos de leyes, o resolver el problema de situaciones pendientes al momento de entrar en vigencia la ley nueva, así como si son transitorios impropios, las normas transitorias se caracterizan por delimitar su vigencia y eficacia a partir de los supuestos a los cuales se aplican o por el plazo expreso por el cual regirán, de modo que cuando se resuelven los supuestos o se cumple el término de vigencia, las normas transitorias pierden eficacia y vigencia, "pues de otra manera no serían normas transitorias".

   Las disposiciones de Derecho Intertemporal pueden ser objeto de derogación como cualquier norma de contenido diferente. La derogación determina la pérdida de vigencia y puede acaecer antes de que se cumpla el término de vigencia establecido originalmente o bien, se hayan resuelto los problemas a que respondía. Procede recordar que aún cuando una norma sea derogada, continuará rigiendo la situación pendiente para la cual se emitió y ello con prescindencia de su carácter de transitorio o de disposición permanente, ya que lo que se aplica es el principio de supervivencia del derecho abolido. De modo que la circunstancia de que la norma transitoria haya perdido vigencia, sea porque sucedió el supuesto de hecho que condicionaba su vigencia, sea porque acaeció el término dispuesto por el legislador o porque fue derogada, no conlleva la pérdida de eficacia en relación con las situaciones derivadas del Transitorio.

C-. EN ORDEN A LA FUENTE DE INTERPRETACIÓN

   En las páginas 8 a 10 de su escrito, CORBANA cuestiona la fuente de interpretación utilizada en el dictamen N. C-60-99, en cuanto estima que sólo toma en consideración la doctrina extranjera, que no es unánime. Acusa que no tomó en consideración que a nivel legislativo y jurisprudencial se han reconocido los transitorios abiertos. Cita, al efecto, el Transitorio I de la Ley de Sueldo Adicional en la Empresa Privada y el Transitorio único de la Ley N. 5.867 de 15 de diciembre de 1975, que regula la compensación por el no ejercicio de la profesión de los funcionarios no profesionales de la Administración Tributaria.

   Por lo que estima que no es cierto que todo transitorio por llamarse así, tenga que establecer un término de vigencia o su supuesto de hecho tenga que preexistir al momento de promulgarse la ley, por lo que siempre deba estimarse como una norma excepcional, temporal y provisional, y no como una norma de vigencia y eficacia permanente. Expresa que la práctica legislativa y jurisprudencial es una fuente superior a la doctrina y debió ser aplicada al caso.

   La circunstancia de que el legislador a través de una disposición llamada transitoria pretenda regular en forma permanente una situación, revela un problema de mala técnica legislativa, de suyo excepcional e irregular, además de que ello no constituye la práctica común, ni menos aún legitima, en modo alguno, que deba interpretarse en forma genérica que un transitorio puede tener la capacidad de regular en forma permanente una determinada situación, de modo que la vigencia y eficacia sean permanentes y no provisionales. Lo propio de la disposición transitoria y es ésta su finalidad, es regular en forma temporal determinadas situaciones con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva a las circunstancias existentes al momento de su entrada en vigencia o dar un tratamiento jurídico distinto y excepcional a situaciones que no se pretende comprender dentro de las nuevas regulaciones generales.

   Observamos, asimismo, que la aplicación por los Tribunales de Justicia del Transitorio único a la Ley N. 5867 de 15 de diciembre de 1975, se motiva en supuestos inexistentes en el caso que nos ocupa. En efecto, la no aplicación de ese Transitorio, por ende, la negación de una compensación para los no profesionales predicada por el Dictamen N. 129-89 de 27 de julio de 1989, originaba un desconocimiento al principio de "igual salario por igual trabajo", regulado en el numeral 57 de la Carta Política y eventualmente, un irrespeto a derechos de funcionarios no profesionales que habían venido recibiendo la citada compensación.

   La mala práctica legislativa y el hecho de que los tribunales hayan dado aplicación a los transitorios mencionados, no autoriza al intérprete para considerar que una disposición transitoria tenga carácter de permanencia y por ende, sea susceptible de aplicación indefinida en el tiempo. En orden al carácter temporal de los transitorios, nos permitimos la siguiente transcripción:

"...es constitucionalmente posible reconocer diferencias entre personas o grupos de ellas, a fin de proveer consecuencias jurídicas distintas para cada uno, al amparo del principio que permite tratar de manera igual a los iguales y de forma desigual a los desiguales. Estas reglas precitadas obligan a las autoridades encargadas de la emisión de normas jurídicas, no a evitar la categorización, sino a efectuarla con respeto de los principios de racionalidad y proporcionalidad, en procura del equilibrio jurídico entre los administrados. En el caso en estudio la diferencia se realiza mediante la introducción de un límite temporal a la vigencia de la regla, de manera que la misma situación fáctica puede recibir una solución diferente dependiendo solamente del momento en que ella se materialice. Esto ocurre normalmente en los casos de tránsito de un sistema de regulación a otro, y en las situaciones jurídicas consolidadas (porque en este último caso, lo que se configura es el derecho individual a la regla anterior, más beneficiosa, constitucionalmente establecido), con la idea de aminorarle a los administrados, el impacto de un cambio de reglas. De este modo, va implícito en ese concepto el hecho de que tales regulaciones transitorias son -por su propia índole- temporales y que se trata de "ventanas" que han de cerrarse pasado un tiempo prudencial fijado por la autoridad competente".( Sala Constitucional, Voto N. 1315-99 de 16:54 hrs. de 23 de febrero de 1999. La cursiva no es del original.

   En el mismo sentido, en cuanto a la vigencia provisional de los transitorios, véase el Voto 601-99 de las 9:15 hrs. de 29 de enero del mismo año).

   Ciertamente, el Dictamen no incluye doctrina nacional. Es de advertir que salvo el artículo a que se refiere CORBANA (Francisco Calvo Domingo-Roma Vargas Cavallón, "Término de vigencia de los transitorios en nuestra Legislación", Revista Judicial N. 58, pp. 107-108), el criterio generalizado reside en que las disposiciones transitorias tienen carácter temporal, por lo que no se acepta que la vigencia y eficacia del transitorio se mantenga durante todo el período de "existencia de la norma general a la que pertenece", como se sostiene en la página 107 de ese artículo. Por el contrario, la mayoría de los autores nacionales hacen suyos los criterios generales a que se ha referido la Procuraduría en su dictamen N: C-60-99 y quizás por ello tampoco contemplan la expresión de "transitorio abierto", término que, aparte del artículo en cuestión, no encontramos acuñado en la doctrina.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la solicitud de reconsideración del dictamen N. 60-99 de 24 de marzo de 1999, planteada por la Corporación Bananera Nacional, resulta improcedente. Por el contrario, procede confirmar en todos sus extremos el citado pronunciamiento".

De Ud., muy atentamente:

 

Román Solís Zelaya

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA

C-187-99

DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN DE PRONUNCIAMIENTO.CORPORACIÓN BANANERA NACIONAL.CRÉDITO BANCARIO.NORMA JURÍDICA TRANSITORIA. EFECTO DE NORMA TRANSITORIA. VIGENCIA DE LA LEY.

   Mediante oficio N. GG-127-99 de 15 de abril de 1999, el señor Gerente General de CORBANA solicita reconsiderar el dictamen N. C-060-99 de 24 de marzo anterior.

   En dictamen N. C-187-99 de 22 de setiembre siguiente, el señor Procurador General de la República comunica que la Asamblea de Procuradores, aprobó en sesión de 13 de setiembre anterior, el proyecto de dictamen preparado por el Lic. Farid Beirute Brenes, en el cual se concluye que: la solicitud de reconsideración resulta improcedente, por cuanto el Transitorio III responde a una situación pendiente que consiste en la existencia de créditos acordados por los bancos estatales a las empresas bananeras. Situación que no fue regulada en la ley, pero que estuvo muy presente a lo largo de la discusión legislativa, al punto que es la que justifica la participación del Sistema Bancario en el capital social de ASBANA.

   El Transitorio es una disposición transitoria porque tienden a permitir la plena aplicación de la ley nueva. Una autorización incondicional, indefinida y permanente de readecuación de los créditos no se corresponde con la situación que la ley pretendió regular ni razonable respecto de las otras medidas que contiene la Ley.

   En orden a sus alegatos sobre la readecuación de créditos, afirma la Procuraduría que una readecuación general debe ser autorizada por una ley especial; autorización que no se da en el presente caso.

   Acerca del llamado "principio de persistencia e la ley, concluye el dictamen que existe una diferencia jurídica entre interpretar la norma jurídica, a fin de establecer su vigencia y eficacia y el desconocer el deber de cumplirla.

   La determinación de la vigencia y eficacia de la norma transitoria se constituye en un prius del cumplimiento de la norma, ya que sólo en el tanto se determine que está vigente y es eficaz surge el deber de acatarla. Por otra parte, se recuerda que no siempre vigencia y eficacia van de la mano, ya que una norma puede estar derogada y surtir efectos, en tanto que una vigencia podría no producirlos.