Dictamen : 225 - del 22/09/2000

C-225-2000

San José, 22 de setiembre del 2000

Señora

Elizabeth Odio Benito

Ministra

Ministerio de Ambiente y Energía

Presente:

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DM-1685-2000 de 19 de setiembre del presente año, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos.

En su misiva usted indica que el 27 de octubre de 1999 ordenó la apertura de un procedimiento ordinario administrativo para investigar "las actuaciones administrativas 263-96 de 11 de setiembre de 1996, corregida por resolución 282-96 del 1º de octubre de 1996". Continúa usted manifestando que a través de la resolución R-244-2000 MINAE de las 12:00 horas del 4 de julio de este año, se revoca el nombramiento del Órgano Director y se procede a un nuevo nombramiento. Por resolución OD-001-2000 de las 8:30 horas del 14 de julio del año dos mil, el nuevo Órgano Director abre procedimiento ordinario administrativo según mis instrucciones y el 29 de agosto del presente año, se efectúa la comparencia oral y privada conforme a la Ley; posterior a la admisión de otras pruebas y resolución de algunas diligencias del procedimiento los autos se encuentran listos para el dictado del acto final.

De conformidad con la resolución OD-001-2000 de 8:30 horas del 14 de julio del año 2000, el objeto del procedimiento que se inicia es "determinar la verdad real de los hechos, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones R-263-96 MINAE, R-282-96 MINAE, por la no observancia de lo establecido en los Votos de la Sala Constitucional Nº 4723-94 de las nueve horas doce minutos del 2 de setiembre de 1994 y Nº 1882-96 de las quince horas cincuenta y siete minutos del 24 de abril de 1996." (folio 1629)

Es claro, entonces, que nos encontramos frente a un procedimiento administrativo regulado por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debiéndose examinar si se cumple con los supuestos que se establecen en el citado numeral para proceder a emitir el criterio que ese mismo numeral exige.

Consecuentemente, es necesario analizar si la Administración se encuentra dentro del plazo establecido en el inciso 5) del artículo supra citado.

Dispone actualmente el citado numeral 173:

"Artículo 173.-

1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.

2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.

8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley." (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999)"

De la lectura completa del citado artículo, se desprende, con claridad meridiana, que tanto el procedimiento administrativo ordinario que se debe realizar, como la emisión del dictamen, sea por la Procuraduría(1) o por la Contraloría, según la distribución de competencias que allí se realiza, son actos preparatorios del acto final que será aquel en el que la Administración se pronuncia sobre la existencia o no de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de uno o varios actos administrativos.

(1) "Como se ha expresado líneas atrás, el dictamen de esta Institución exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, es un acto preparatorio que –junto con otros más– la decisión del acto final." (Dictamen C-024-94 de 10 de febrero de 1994, reiterado por el C-049-99 de 29 de mayo del 2000)

Así, será únicamente éste último, sea, el acto final, el que tiene la fuerza de impedir el acaecimiento del plazo de cuatro años previsto en el inciso 5) de referencia, porque es hasta en ese momento que la Administración ejerce la potestad de revisión oficiosa que se encuentra contemplada en el citado numeral.

Tómese en cuenta, además, que por tratarse de un plazo de caducidad, este es ininterrumpible.

Lo anterior ha sido analizado por diversos dictámenes de esta Procuraduría, citándose, a manera de ejemplo, los siguientes:

"No omito manifestarle que los trámites referidos deberán gestionarse a la mayor brevedad posible, dado que el plazo de cuatro años contemplado en la ley para la anulación en vía administrativa, y sin recurrir al proceso contencioso de lesividad, de un acto absolutamente nulo, cuyo vicio sea de carácter evidente y manifiesto, es de caducidad, con las implicaciones propias de esta figura jurídica, que, a diferencia de la prescripción, resulta ininterrumpible, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no le es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (en este sentido pueden verse los pronunciamientos de la Procuraduría C-044-95 y C-141-95)" (Dictamen C-147-96 de 20 de marzo de 1996)

"A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:

"En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:

"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.

Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:

"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:

"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."

De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993)

"Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:

"Artículo 174.-

1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."

Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:

"Artículo 173.-

... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.

Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:

"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."

Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:

"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).

Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.

Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:

Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.

En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op.cit., pág. 205).

Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.

Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:

"Así las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó –con las implicaciones que conlleva el término– esa potestad, y por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.

Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).

Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)

De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos."

Tenemos entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad -ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Declarar, según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa "Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).

Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría– expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.

Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.

Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)

Es claro entonces, siguiendo lo terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995)(2)

(2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5).

Así, únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

En el caso concreto, la Administración inicia procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de dos resoluciones: la R-263-96 MINAE de 12 horas del 11 de setiembre de 1996(3) y la R-282-96 MINAE de 8 horas del 1º de octubre de 1996.(4)

(3) La citada resolución consta en los folios 1300 a 1303 del expediente administrativo.

(4) La citada resolución consta en el folio 1316 del expediente administrativo.

A efectos de determinar a partir de cuál de las dos resoluciones comienza a correr el plazo de los cuatro años para que la Administración ejerza su potestad de autotutela contemplada en el artículo 173, es necesario analizar el contenido de ambas resoluciones.

En la primera, sea la Nº 263 de 11 de setiembre de 1996 se resuelve lo siguiente:

"De conformidad con lo expuesto y citas legales indicadas, se declara con lugar el recurso de revisión planteado por el señor XXX, dejando sin efecto la resolución 430-91 de las doce horas veinte minutos del quince de setiembre de mil novecientos noventa y uno, y aquellos actos cuyo fundamento fue la resolución 430-91 y el informe de la señora XXX."

Posteriormente, en la segunda resolución, sea la 282-96 se indica:

"Se tiene por corregida la resolución 263, debiendo leerse correctamente resolución 439-94 de las doce horas veinte minutos del quince de abril de mil novecientos noventa y cuatro."

El artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública dispone que "En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos".

El Tribunal Superior Contencioso Administrativo ha explicado el anterior numeral en los siguientes términos.

"... II.- El objeto de este proceso, versa sobre la anulación de un acto del Poder Ejecutivo, que revocó parcialmente otro suyo. La razón fundamental, para estimar la demanda por parte del A Quo, estriba, en la falta del dictamen que establece el artículo 156 de la Ley General de la Administración pública, mientras que, la representación estatal, sostiene que, el acto dictado, lo fue en el legítimo ejercicio de las potestades prescritas a favor de la Administración, por los artículos 153 y 157 de la Ley General de la Administración Pública, para corregir un error, de haber confundido, una servidumbre con una vía pública y que, el acto original, no fue declaratorio de derechos subjetivos ni tampoco desfavorable al administrado.

III.- La validez de las nuevas razones, para dictar el acto de revocación, no se discutieron por el fondo en el proceso, pero en todo caso, de ser cierto el error cometido, no participa de la clase de errores de los que se ocupa el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública; en ellos lo que se corrige es el documento, sin que se afecte la sustancia y contenido del acto jurídico, porque en el error material, intrínsecamente el acto en todos sus elementos, siempre ha sido el mismo, aun cuando su manifestación, no los refleje fielmente y contenga alguna variación, que precisamente ese artículo, permite nuevamente, hacerlos coincidir con el que fue voluntariamente querido. Mientras que aquí, en síntesis, se está afirmando, es que el motivo, al menos en lo que al camino se refiere, no existía jurídica ni realmente, pese a los testimonios recibidos, en su oportunidad, lo cual, si es así, no puede tener el mismo contenido y por lo que no pueden aceptarse las razones de la representación estatal..."(5)

(5) TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. No. 183-90 de las 9:25 horas del 25 de abril de 1990.

En el caso en estudio, de la lectura completa de la resolución, se extrae con toda claridad todos los elementos del acto, siendo evidente que lo que existió fue un error al momento de consignar el año dentro del número de la resolución y el mes de ésta. Consecuentemente, era posible que la Administración utilizara la previsión contenida en el artículo 157 para corregir ese error material.

Ahora bien, la corrección hace mantener en todos los elementos la resolución 263-96 de 11 de setiembre de 1996, y es entonces, a partir de esa fecha que comienzan a correr los cuatro años establecidos en el artículo 173 inciso 5). Así, la Administración tenía hasta el 11 de setiembre del 2000 para dictar el acto final y poder declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de ese acto administrativo, si así procediera, lo que hasta la fecha no ha realizado.

Por las razones expuestas se devuelve el expediente, sin el criterio favorable a que se refiere el artículo 173 de comentario, por haber transcurrido el plazo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 263-96 de 11 de setiembre de 1996.

Finalmente debe aclararse que el hecho de que no pueda declararse la nulidad que se pretendía no enerva las facultades legales y reglamentarias que el Ministerio tiene en relación con el otorgamiento y cancelación de las actividades mineras.

Sin otro en particular, se despide de usted con todo respeto,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

Anexo: Expediente administrativo que consta de seis tomos. 

C-225-2000

173 LGAP – 157 LGAP - NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA – PLAZO DE CADUCIDAD – CORRECCION DE ERRORES MATERIALES

La señora Ministra del Ministerio de Ambiente y Energía mediante oficio DM-1685-2000 de 19 de setiembre del presente año, consulta lo siguiente.

Usted indica que el 27 de octubre de 1999 ordenó la apertura de un procedimiento ordinario administrativo para investigar "las actuaciones administrativas 263-96 de 11 de setiembre de 1996, corregida por resolución 282-96 del 1º de octubre de 1996". Continúa usted manifestando que a través de la resolución R-244-2000 MINAE de las 12:00 horas del 4 de julio de este año, se revoca el nombramiento del Órgano Director y se procede a un nuevo nombramiento. Por resolución OD-001-2000 de las 8:30 horas del 14 de julio del año dos mil, el nuevo Órgano Director abre procedimiento ordinario administrativo según mis instrucciones y el 29 de agosto del presente año, se efectúa la comparencia oral y privada conforme a la Ley; posterior a la admisión de otras pruebas y resolución de algunas diligencias del procedimiento los autos se encuentran listos para el dictado del acto final.

De conformidad con la resolución OD-001-2000 de 8:30 horas del 14 de julio del año 2000, el objeto del procedimiento que se inicia es "determinar la verdad real de los hechos, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones R-263-96 MINAE, R-282-96 MINAE, por la no observancia de lo establecido en los Votos de la Sala Constitucional Nº 4723-94 de las nueve horas doce minutos del 2 de setiembre de 1994 y Nº 1882-96 de las quince horas cincuenta y siete minutos del 24 de abril de 1996." (folio 1629)

La Procuradora Administrativa, Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel, mediante dictamen C-225-2000 de 22 de setiembre del 2000 concluye:

Que la solicitud que se plantea es para que se emita el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Consecuentemente, se analiza si todavía el asunto se encuentra dentro del plazo establecido en el inciso 5) de ese numeral, llegándose a la conclusión que la resolución del 1 de octubre de 1996 lo que hace es corregir un error material de la resolución del 11 de setiembre de 1996, y por ello es a partir de esa segunda fecha que debe iniciarse el cómputo del plazo de los cuatro años.

En virtud de lo anterior, se devuelve el expediente sin el criterio favorable a que se refiere el artículo 173 de comentario, por haber transcurrido el plazo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 263-96 de 11 de setiembre de 1996.