Dictamen : 196 - del 29/08/2000

C-196-2000

San José, 29 de agosto del 2000

Señora

Odette Fonseca León

Directora Ejecutiva

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

S.D.

Estimada señora:

Con la anuencia del Señor Procurador General de la República, nos es grato dar respuesta a su Oficio No. DE-048-00 de 28 de febrero del año en curso, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho respecto de "Si un funcionario de un Ministerio con plaza en propiedad cubierta por el Régimen de Servicio Civil se encuentra con permiso sin goce de sueldo laborando en otro puesto dentro de la Administración Pública (dentro del propio Ministerio o en cualquier otra dependencia estatal) y como producto de medidas de reestructuración se suprime la plaza que ocupa en propiedad, ¿sobre qué base salarial debe aplicarse el cálculo de su indemnización?"(SIC)

I.-        CONSIDERACIONES PREVIAS:

De previo a responder cada una de las interrogantes derivadas de la consulta planteada por usted, es importante indicar que, la Asesoría Jurídica de esa Institución, luego de un amplio análisis acerca de lo consultado, es del criterio que, en virtud del Dictamen de esta Procuraduría C-143-99 de 13 de julio de 1999 y Oficio vertido por la Dirección General del Servicio Civil No. AJ-0330-2000 de 27 de enero del 2000, el último "salario devengado" por el funcionario en el puesto ocupado en propiedad, es el que corresponde tomar en consideración para los efectos de la indemnización establecida en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.

Sin embargo, continúa sosteniendo ese Departamento Legal que la solución es diferente, en tratándose de aquellos funcionarios que al disfrutar, temporalmente, de licencias sin goce de salario - para que se dediquen a prestar otros servicios al Estado- poseen una retribución salarial diversa y superior a la que corresponde a la plaza objeto de supresión. En ese sentido y por ser de interés en este estudio, vale transcribir lo dicho:

"…Para efectos prácticos distinguiremos como "plaza original" aquella que ocupa el funcionario sobre la cual se concede la licencia y que resulta objeto de supresión por reestructuración, y como "puesto temporal" el que ocupa el funcionario durante la licencia. En estos casos es importante distinguir tres circunstancias excluyentes que pueden acompañar los hechos: a) cuando se produce la supresión de la plaza original, el funcionario conserva y permanece en el puesto temporal; b) cuando se produce la supresión de la plaza original, el funcionario renuncia al puesto temporal; c) cuando al funcionario lo cesan en el puesto temporal, simultáneamente se procede a la supresión de la plaza original.

4.- En el primer caso, no proceden medidas de indemnización con respecto a la supresión de la plaza original, toda vez que el Estado como Patrono Unico conserva al funcionario bajo sus servicios. Será al momento de resolver las eventuales medidas de indemnización que correspondan al cesarlo en el puesto temporal, en que se tomen en consideración los efectos de antigüedad que subsisten dentro de la relación de servicio público por el desempeño en la plaza original.

5.-En el segundo caso, si bien existe voluntad del funcionario por desistir de las condiciones que fueron dentro de la relación de servicio con el Estado como Patrono Unico a partir de la concesión de la licencia en la plaza original, pues él decide renunciar al puesto temporal para acogerse precisamente a los efectos de indemnización que sobrevienen por la supresión de la plaza original, ello no obsta para considerar que su decisión se encuentra inmersa dentro de la revocatoria de la licencia concedida. "(…) La concesión de la licencia facultó un estado salarial a favor del funcionario dentro de la relación de servicio público que mantiene con el Estado como Patrono Unico, que no puede soslayarse por la simple renuncia en el puesto temporal, pues esa eventual renuncia es un elemento circunstancial que ha estado presente desde el momento en que se concedió la licencia. "(…)" . De toda suerte, el salario que debe considerarse para los efectos relacionados en los puntos I y 2 anteriores, debe ser el último salario devengado por el funcionario en el puesto temporal.

El tercer caso posee elementos paralelos a los relacionados en el punto 5 anterior: el Estado como Patrono Unico decide unilateralmente suprimir la plaza original que ocupa el funcionario y para tal efecto, revoca la licencia otorgada sobre esa plaza; pero adicionalmente suspende al funcionario en el puesto temporal. "(…)" Por estos motivos, parece lo justo y conveniente en sustento de los principios in dubio pro operario y del Estado como Patrono Unico, que las medidas de indemnización por revocatoria de licencias y por cese de funciones en puestos temporales, situaciones que han facultado un estado salarial que favorece al funcionario y que debe ser amparado en resguardo de sus derechos. De esta suerte, el salario que debe considerarse para los efectos relacionados en los puntos 1 y 2 anteriores, debe ser el último salario devengado por el funcionario en el puesto temporal.

7.- Finalmente, resulta determinante hacer ver que circunstancias especiales como las relacionadas en los puntos 5 y 6 anteriores (que pueden entrañar efectos económicos de importancia), obedecen a la decisión unilateral del Estado como Patrono Unico de aparejar la supresión de la plaza original a situaciones que gravitan como consecuencia del otorgamiento de licencias. Por ello, salvo criterios de urgencia, parece lo más conveniente que en esos casos, el Estado como Patrono único concluya el otorgamiento de las respectivas licencias por las condiciones naturales a su fenecimiento, reincorporando al funcionario en la plaza original y una vez que esta situación se haya consolidado, proceder a la supresión de la plaza, pues nada impide que durante la licencia, la plaza original permanezca temporalmente vacante, lo que no entraña un costo adicional."

De otro lado, la Dirección General de Servicio Civil, mediante Oficio DG-360-2000 de 10 de mayo de 2000 es de la tesis siguiente:

"…realizada la anterior aclaración debemos referimos a la posición que tiene esta Dirección General con respecto al pago de esta indemnización, cuando un servidor ha disfrutado de un permiso sin goce de salario de su puesto en propiedad cubierto por el Régimen de Servicio Civil y se encuentra prestando sus servicios siempre para el Estado pero en un puesto de confianza o sea excluido de este Régimen Especial, concretamente, cuál salario debe considerarse para efectos del cálculo del pago y para llegar a nuestra conclusión es preciso considerar la Teoría del Estado como Unico Patrono y partir del hecho de que estamos ante dos relaciones de servicio distintas, perfectamente diferenciables, tanto que una de ellas tuvo que ser suspendida, para emitir que naciera la otra.

Así que, el monto o tope para un eventual pago de indemnizaciones laborales por causa de una reestructuración institucional, dependerá del puesto que en ese momento está ocupando el servidor, pues la norma es clara y remite al monto del sueldo devengado, " a partir de la supresión del empleo": (Lo subrayado no es del texto original)

Pues bien, habiéndose tenido conocimiento de las aludidas opiniones, hay que recordar - por importante a la comprensión de las respuestas de este trabajo- el tema de la reestructuración de puestos públicos, ya sea por "falta de fondos o reducción forzosa de servicios", que autorizan los artículos 191 y 192 de la Constitución Política de forma excepcional a la Administración Pública para despedir a sus funcionarios. Disposiciones éstas, que se encuentran debidamente desarrolladas en los artículos 47 incisos a) y b), y 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil para una gran parte de los funcionarios públicos, determinándose las condiciones, requisitos y forma de supresión de plazas bajo ese Sistema, con su respectiva indemnización.

Así, las normas legales de mención, en lo conducente, rezan:

"Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta Ley gozarán de los siguientes derechos:

"(a),b),e)"

f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. Tal indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, del monto del sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo. Es entendido que si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto.

Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación;

"(…)"

(Lo resaltado no es del texto original)

"Artículo 47.- No obstante lo dispuesto en el artículo 43, el Ministro podrá dar por concluidos los contratos de trabajo de los servidores, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderles conforme el artículo 37, inciso f) de esta ley, siempre que el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la consulta que por anticipado le hará, estime que el caso está comprendido en alguna de las siguientes excepciones, muy calificadas:

a.- Reducción forzosa de servicios o de trabajos por falta absoluta de fondos; y

b.- Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia."

La mencionada autoridad, prescindirá de los empleados o funcionarios de que se trate, tomando en cuenta la eficiencia, la antigüedad, el carácter, la conducta, las aptitudes y demás condiciones que resulten de la calificación de sus servicios, y comunicará luego a la Dirección General la nómina de los despidos para su inscripción preferente entre los candidatos a empleo."

Como se desprende de los textos transcritos, para que proceda la supresión de plazas con la indemnización allí establecida, débese cumplir con ciertos presupuestos que no puede la Institución estatal soslayar, si no es, con violación al principio de legalidad que rige todas sus actuaciones, según los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, en cuyo caso "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar esta Constitución y las leyes(1). En ese sentido, "La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…"

(1) Recientemente reformada por la Ley No. 8003 de 8 de junio del 2000 (Ver, Gaceta No. 126 de 30 de junio del 2000)

En esos términos incluso, se conmina a las instituciones circunscritas bajo el régimen legal de cita, a consultar al Tribunal de Servicio Civil, sobre la procedencia de dicha reestructuración, y una vez que ese Organo Colegiado emita la resolución, deberá la Administración corresponder en todo lo que le ordena el citado artículo 37 inciso f) de referencia, a fin de cumplir con la "ratio" del contenido bajo examen, porque en esto, hay que intuir de manera lógica las razones estrictas que tuvo en mente el legislador al dictado de esas normas estatutarias, en tanto, ha sido orientado por lo que el constituyente legó en el artículo 192 de la Carta Política,(2) al proteger al servidor público con la estabilidad en el cargo, a través de la "idoneidad comprobada"; y no, otras circunstancias ajenas al contexto que se revisa. A tal punto es la tutela que, por el carácter que tiene ese reordenamiento estatal en la práctica, fue que el legislador previó, no solamente la indemnización, en el eventual caso de suprimírsele su puesto, sino también le otorgó "un derecho preferente si volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesando de inmediato el pago de las mismas."

(2)"Con las excepciones que esta Constitución y el Estatuto de Servicio Civil determine, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."

Asimismo es importante destacar que la indicada protección, desarrollada en el inciso f) del numeral 37 se extiende hasta ocurrir, incluso, en el, " caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto." Respetándose, en esa medida, la original indemnización en todos sus términos, si al ocupar el cesado, nuevamente, un puesto en la Administración bajo la idoneidad exigida, se le suprime del mismo.

En consecuencia, por el tratamiento constitucional de la "estabilidad de un cargo público" es que ha resultado ser diferente dicha indemnización a la que, por delación de cargos con responsabilidad patronal, ordena el artículo 29 del Código de Trabajo, en tanto en este último caso, el empleado no está protegido por ese mandato superior del artículo 192.(3)

(3) "El artículo 192 de la Constitución establece claramente que el nombramiento de los servidores públicos debe ser hecho a base de idoneidad comprobada, que se determinará por el procedimiento de selección que se haga con base en el Estatuto de Servicio Civil. El nombramiento que se hace conforme a la ley, es el acto administrativo necesario e indispensable para que se puedan originar derechos y obligaciones entre un servidor y el Estado, y se materializa por el acuerdo de nombramiento correspondiente. .." (V. S.C.V.1749-91)

De ahí que, este Despacho no comparte la tesis del Departamento Legal de la Institución a su cargo ni el criterio de la Dirección General del Servicio Civil, al sostener ambos sobre la posibilidad de que un funcionario que disfruta de un permiso sin goce de salario para ocupar otros cargos temporales en la Administración, se le indemnice con el último salario devengado.

El mencionado "sueldo devengado" a que hace alusión el citado inciso f) del artículo 37, débese conceptualizar dentro del entero texto, y no, aisladamente; pues sería modificar-vía interpretativa- la idea plasmada en esa norma, cuando para su creación, se tomaron en cuenta las situaciones normales de supresión de plazas, sin considerar otras circunstancias ajenas a ella.

No cabe la menor duda que, cuando dicha disposición establece, en lo conducente, que: "Tal indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, del monto del sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo." , se está refiriendo, naturalmente, al salario del puesto ocupado bajo la "idoneidad comprobada", es decir, a través de la cual, el servidor adquirió la estabilidad laboral. Hipótesis reforzada con la adición del segundo párrafo del numeral comentado, cuando se lee "Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación;"(4) (Ver Dictamen No. C-143-99 de 13 de julio de 1999, p. P.15-16)

(4) Adicionado por Ley No. 4906 de 29 de noviembre de 1971.

Ha quedado evidenciado, que la indemnización en cuestión, se ajusta únicamente a la condición adquirida por el funcionario en el puesto obtenido y derivado de la relación estatutaria, según se ha dejado observar hasta aquí. De manera que, no se podría recurrir a un salario que no prevé aquella norma del Estatuto para el cargo que se elimina, sin contravenir con el espíritu de la ley.

Por tanto, de todo lo explicado, se coligen dos hipótesis claras y precisas, a saber:

a.-        El funcionario debe estar ocupando el puesto en propiedad, a efecto de que, al ser suprimido éste por reorganización de los servicios, pueda ser indemnizado en la forma estipulada por el mencionado artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.

b.-        A contrario sensu, si el puesto ocupado por un funcionario no se encuentra tutelado por la estabilidad adquirida a través de "la idoneidad comprobada", la indemnización del cese del mismo estará regida por el ordenamiento jurídico correspondiente, más no, por la citada normativa estatutaria.

II.-       FONDO DE LA CONSULTA:

Las recién señaladas fórmulas orientan claramente la respuesta sobre "¿cuál salario debe considerarse al momento de indemnizar al funcionario que, ocupando una plaza bajo el Régimen del Servicio Civil, se encuentra -con permiso sin goce de sueldo- laborando en otro puesto dentro de la Administración?" en sus diversas hipótesis apuntadas por usted en su consulta, a saber:

"A funcionarios públicos que ocupan plazas en propiedad bajo el Régimen de Servicio Civil, se les puede conceder permisos sin goce de salario para que se dediquen a prestar otros servicios para el Estado (artículos 37 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil y 33 inciso c), numeral 5 de su Reglamento). Los servicios que se prestan durante el permiso lo pueden ser dentro de la misma institución o en cualquier otro órgano o ente público, lo importante es que ocupen puesto diverso al que les corresponde en propiedad; así pueden ocupar puestos de confianza, aplicárseles ascensos interinos, nombramientos en plazas ajenas al Régimen de Servicio Civil, etc. Normalmente, los puestos ocupados durante el permiso poseen una retribución salarial diversa y superior a la que corresponde a la plaza en propiedad. (Lo subrayado no es del texto original)

De acuerdo con todo lo explicado en el acápite que antecede, es claro que, la naturaleza indemnizatoria del inciso f) del Artículo 37 es diferente, verbigracia, a la del artículo 29 del Código de Trabajo, en virtud del carácter que cada norma tiene en nuestro ordenamiento jurídico.(5) De ahí que, si al ocurrir una reorganización de los servicios, se ha dado en suprimir un puesto, en el que está ausente su titular, por encontrarse ocupando otro cargo temporal en la Administración Pública, no puede idemnizárcele todavía, hasta que se reintegre al puesto original.(6) De toda suerte que, no prescribe esa forma de indemnización, en virtud de que, los derechos y beneficios del empleado público se mantienen incólumes mientras se encuentre vigente la relación de servicio con la Administración, pese los distintos caracteres de los cargos ocupados.

(5) Primordialmente, el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil rata de indemnizar la especial estabilidad del puesto público que tutela el artículo 192 Constitucional, mientras tanto el Artículo 29 del Código de Trabajo indemniza la cesantía de un puesto carente de ese carácter de estable.

(6) Esa prohibición proviene de a misma norma 37 inciso f) de ese cuerpo estatutario.

O bien, si al propio tiempo de suprimirse el puesto bajo el Régimen del Servicio Civil, el funcionario se le cesa con responsabilidad patronal del cargo que viene ocupando interinamente, por más de un año, (7)se debe en primer lugar, indemnizárcele en la forma estipulada por el inciso f) del artículo 37, a fin de cubrir el puesto ocupado en propiedad, es decir, tomándose en consideración el último salario devengado a la fecha del otorgamiento de la licencia para ocupar el puesto temporal. Empero, en la relación interina de trabajo, por no caber jurídicamente en la hipótesis concreta y especial de la recién citada disposición estatutaria, -en virtud de los motivos esgrimidos en este análisis- resulta equitativo reconocer a ese servidor, las prestaciones legales que le corresponderían por el período temporal laborado, al tenor de los artículos 28, 29 y 30 del Código de Trabajo. Circunstancia, que vale indicar, este Despacho mediante el Dictamen C-263-98 de 26 de noviembre de 1998, ha concluido que:

(7) En este sentido, ver, entre otros, el Dictamen C-354-82 de 24 de diciembre de 1982.

"Lo expuesto hasta aquí, se comprende, con meridiana claridad, los "(…)" casos de funcionarios de "carácter provisional" que podrían eventualmente darse en la Administración Pública, los cuales han sido bien delimitados tanto en vía judicial como por esta Procuraduría, siendo procedente el pago de cuestión en dos de ellos, a saber:

a.- Aquellos funcionarios que han prestado sus servicios por más de un año en una plaza vacante, y se les cesa de su relación de trabajo, con responsabilidad patronal."

b.- O bien, los que al sustituir a funcionarios regulares, se les prorroga su nombramiento por más de un año, en virtud de que las especiales e imprevistas circunstancias así lo exige, traduciéndose una incertumbre su permanencia temporal en el puesto ocupado, como quedó claramente detallado, en líneas atrás y de conformidad con la doctrina del artículo 26 del Código de Trabajo."

Ahora bien, entratándose de permisos sin goce de salario para ocupar puestos de "confianza"(8), las reglas para el pago de las referidas prestaciones se encuentran definidas, fundamentalmente, en el segundo, tercero y cuarto párrafo del artículo 586 del mencionado Código de Trabajo, reglamentadas en forma concordante, por los Decretos Ejecutivos No. 4 de 28 de mayo de 1959 y 20183-H de 24 de enero de 1994". De esa manera también, esta Procuraduría General, en lo de interés, ha señalado:

(8) Este Despacho, por medio del Dictamen No. C-070-99 de 9 de abril de 1999 ha dicho, en lo conducente, que: : "En punto a los servidores de confianza, es preciso mencionar algunas situaciones que las caracterizan. En primer término, cabe indicar que se trata de estrechos colaboradores de los altos jerarcas, a cuya disposición se encuentran en forma permanente. Razonablemente, deben quedar excluidos del régimen de méritos por lo que existe más libertad en cuanto a su nombramiento y remoción, independientemente de la naturaleza permanente de la función, es decir carecen de estabilidad en el cargo. (ver, dictámenes 038-93 de 25 de marzo de 1993, C-071-97 de 9 de mayo de 1997, C-057-98 de 1 de abril de 1998 y 196-98 de 24 de setiembre de 1998)

"La primera de esas normas define quiénes son trabajadores del Estado y sus instituciones. La otra enumera – en su primer párrafo- a cuáles servidores corresponde el pago de los beneficios previstos en los artículos 28, 29 y 31 del Código de Trabajo. El segundo y tercer párrafos del numeral 586 en estudio, disponen, en resumen, que los servidores de confianza (así como los que ocupan puestos de elección popular o de dirección) no se encuentran comprendidos dentro del concepto de trabajador del Estado, y que por ello no están protegidos por el Código Laboral, sino por lo que al respecto establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales. Sin embargo, de seguido, en el párrafo cuarto, se hace la salvedad de que, mientras esas disposiciones especiales no se emitan, tales servidores sí gozarán de los beneficios contemplados en el Código (en cuenta lasa prestaciones legales) en lo que a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que ocupan.

Tal protección fue reiterada por el Decreto Ejecutivo No. 4 de 28 de mayo de 1959, denominado "Personas que no se Consideran Trabajadores al Servicio del Estado o de sus Instituciones de Acuerdo con las Disposiciones del Artículo 579 del Código de Trabajo". Dicha reglamentación se dictó en uso de la potestad conferida al Poder Ejecutivo, por vía de delegación, según lo dispuesto por el párrafo segundo del citado artículo 579.

Cabe indicar que los términos utilizados en el artículo 2 del decreto, fueron muy claros, pues se reconoció la protección de los beneficios del Código a todas aquellas personas –al servicio del Estado y sus Instituciones- que calificaran como trabajadores, para lo cual era necesario que concurrieran los supuestos contemplados en los artículos 2, 4, y 18 del Código de Trabajo. O sea, que se consideró que existía derecho a tales beneficios –en cuenta las indemnizaciones derivadas del despido incausado- en aquellas situaciones en que las partes calificaran, como patrono y trabajador (artículo 2 y 4 ) y existiera de por medio la prestación del servicio, la subordinación y el pago del salario (artículo 18).

Hemos de agregar que mediante Decreto Ejecutivo No. 20183-H (sin fecha), publicado en La Gaceta del 24 de enero de 1991, denominado "Reglamento para la Determinación de los Puestos de Confianza en el Sector Público Descentralizado", se emitieron también regulaciones relacionadas con el pago de prestaciones legales a favor de los funcionarios que ocupan dichos puestos..." "(…)"

Cabe advertir que a pesar de estar dirigida esa normativa a los servidores de confianza del Sector Público Descentralizado, también resulta aplicable a sus homólogos del sector no descentralizado."(…)"

Resulta claro entonces, que los empleados de confianza al servicio del Estado a que se hizo referencia en el anterior análisis, sí tienen derecho al pago de prestaciones legales; en primer lugar porque ese beneficio no es incompatible con la seguridad del Estado ni con la naturaleza de los cargos que sirven, y, además, porque existe normativa reglamentaria que así lo prevé expresamente." (Lo resaltado no es del texto original)

            (Ver, Dictamen C-071-97 de 09 de mayo de 1997)

Vale indicar que, el artículo 4 del Estatuto en consulta(9) enumera los cargos de confianza dentro de la Administración Central, que aunado al criterio de la autorizada doctrina y jurisprudencia judicial, son caracterizados por ser de libre nombramiento y remoción del jerarca institucional, precisamente por predominar un ligamen de alcance confiable entre ambas partes. Así, la Sala Constitucional al resolver un recurso de amparo de un funcionario de ese carácter, ha señalado, que:

(9) Reformado mediante Ley 7767 de 24 de abril de 1998.

"...Lo cierto es que tal y como se reconoce en el propio libelo de interposición, el puesto desempeñado por éste es de confianza, circunstancia que implica la probabilidad de que se pueda prescindir de los servicios del funcionario sin observar el procedimiento establecido para los funcionarios cubiertos por el Régimen del Servicio Civil y sin que sea necesario para ello, darle audiencia sobre el criterio o las razones que motivaron la determinación de sus jerarcas. Afirmar lo contrario, es admitir que el servidor, empleado de confianza, pueda mantenerse en su cargo no obstante la voluntad del jerarca, estimación que a todas luces resulta contraria a la naturaleza del cargo. (Voto N0. 2597-94 de 9:45 horas de 03 de junio de 1994. Recurso de amparo interpuesto por Víctor H. Madrigal Jiménez contra el Presidente de la República.)

En síntesis, es razonable jurídicamente el aludido reconocimiento económico en las hipótesis planteadas por usted, siempre y cuando se ajusten a los presupuestos de los citados numerales del Código Laboral y la doctrina que les informa, para su procedencia. Sin embargo, no es dable el pago, cuando un servidor renuncia al cargo, en tanto no existe ninguna disposición legal que así lo autorice; antes bien, constituye esa decisión unilateral, en una voluntad propia y querida por el empleado, la cual no tiene más obligación que dar aviso al patrono sobre tal eventualidad y, dentro de los términos del numeral 28 del citado cuerpo normativo, a fin de que éste último tome las previsiones del caso. Así, los Altos Tribunales han subrayado con buen tino, que:

"…si la renuncia es una manifestación de voluntad consciente y unilateral, que no necesita el concurso de otra voluntad, para producir el resultado buscado; y, por la cual, el trabajador, puede disolver el vínculo laboral – o de servicio-, sin más obligación que la de otorgar el preaviso a favor del empleador; el que, incluso, puede no otorgarse, pagándole al patrono la indemnización correspondiente; por sus importantes efectos, no debe quedar duda alguna sobre la intención final y real del trabajador, de proceder a ponerle fin voluntariamente a su relación de trabajo..."

(Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 558-99 de las 10:50 horas del 23 de diciembre de 1999)

Por último, es bueno recordar que, en virtud del principio de legalidad que rige las relaciones de empleo público, en donde rigen principios diferentes y hasta contrapuestos al régimen de trabajo privado, no es dable sostener en el tema de estudio, principios tales como el "in dubio pro operario", para aplicar circunstancias fuera del orden jurídico en que deben circunscribirse, tal y como claramente lo explicó la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el resonado Voto No. 16969-92 de las 15:30 horas de 23 de junio de 1992, que en lo atinente, dijo:

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y su servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..."

III.-     CONCLUSIÓN:

De todo lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que, si un funcionario con plaza bajo el Régimen de Servicio Civil se encuentra con permiso sin goce de sueldo laborando en otro puesto dentro de la Administración Pública y como producto de medidas de reestructuración se suprime la plaza que ocupa en propiedad, deben seguirse las siguientes pautas:

1.-       Si al ocurrir una reorganización de los servicios, se ha dado en suprimir un puesto, en el que está ausente su titular, por encontrarse ocupando otro cargo temporal en la Administración Pública, no puede indemnizárcele todavía, hasta que se reintegre al puesto original. De toda suerte que, no prescribe esa forma de indemnización, en virtud de que, los derechos y beneficios del empleado público se mantienen incólumes mientras se encuentre vigente la relación de servicio con la Administración, pese los distintos caracteres de los cargos ocupados.

2.-       Si al propio tiempo de suprimirse el puesto bajo el Régimen del Servicio Civil, el funcionario se le cesa con responsabilidad patronal del cargo que viene ocupando interinamente, por más de un año, se debe en primer lugar, indemnizárcele en la forma estipulada por el inciso f) del artículo 37, a fin de cubrir el puesto ocupado en propiedad, es decir, tomándose en consideración el último salario devengado a la fecha del otorgamiento de la licencia para ocupar el puesto temporal. Empero, en la relación interina de trabajo, por no caber jurídicamente en la hipótesis concreta y especial de la recién citada disposición estatutaria, se le debe reconocer las prestaciones legales que le corresponderían por el período temporal laborado, al tenor de los artículos 28, 29 y 30 del Código de Trabajo. O bien, en tratándose de permisos sin goce de salario para ocupar puestos de "confianza"(10), las reglas para el pago de las referidas prestaciones se encuentran definidas, fundamentalmente, en el segundo, tercero y cuarto párrafo del artículo 586 del mencionado Código de Trabajo, reglamentadas en forma concordante, por los Decretos Ejecutivos No. 4 de 28 de mayo de 1959 y 20183-H de 24 de enero de 1994".

(10) Este Despacho, por medio del Dictamen No. C-070-99 de 9 de abril de 1999 ha dicho, en lo conducente, que: : "En punto a los servidores de confianza, es preciso mencionar algunas situaciones que las caracterizan. En primer término, cabe indicar que se trata de estrechos colaboradores de los altos jerarcas, a cuya disposición se encuentran en forma permanente. Razonablemente, deben quedar excluidos del régimen de méritos por lo que existe más libertad en cuanto a su nombramiento y remoción, independientemente de la naturaleza permanente de la función, es decir carecen de estabilidad en el cargo. (ver, dictámenes 038-93 de 25 de marzo de 1993, C-071-97 de 9 de mayo de 1997, C-057-98 de 1 de abril de 1998 y 196-98 de 24 de setiembre de 1998)

3.-       No ha lugar el reconocimiento de las prestaciones económicas comunes, si el funcionario hace renuncia del cargo, en virtud de las disposiciones citadas del Código de Trabajo.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras            Lic. José David Monge Quirós

Procuradora a.i. II                                        Abogado-Asistente

Copia: Director General del Servicio Civil

LMGP/JDMQ/gvv

C-196-2000

CARÁCTER DE LA INDEMNIZACIÓN DEL ARTÍCULO 37 INCISO F) DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL- CARÁCTER DE LAS PRESTACIONES DE LOS ARTS. 28 Y 29 DEL CÓDIGO DE TRABAJO- PUESTO EN PROPIEDAD-PUESTO INTERINO O DE CONFIANZA:

Mediante Oficio DE-048-00 de 28 de febrero del año en curso, la Directora Ejecutiva de MIDEPLAN consulta "si un funcionario de un Ministerio con plaza en propiedad cubierta por el Régimen de Servicio Civil se encuentra con permiso sin goce de sueldo laborando en otro puesto dentro de la Administración Pública y como producto de medidas de reestructuración se suprime la plaza que ocupa en propiedad, ¿sobre qué base salarial debe aplicarse el cálculo de su indemnización?

Luego de un estudio preliminar al respecto, la Licencia Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora II a.i. y Lic. David Monge Quirós, Asistente de Procuraduría concluyeron que la Administración en esos casos debe seguir las siguientes pautas:

1.- Si al ocurrir una reorganización de los servicios, se ha dado en suprimir un puesto, en el que está ausente su titular, por encontrarse ocupando otro cargo temporal en la Administración Pública, no puede idemnizárcele todavía, hasta que se reintegre al puesto original. De toda suerte que, no prescribe esa forma de indemnización, en virtud de que, los derechos y beneficios del empleado público se mantienen incólumes mientras se encuentre vigente la relación de servicio con la Administración, pese los distintos caracteres de los cargos ocupados.

2.- Si al propio tiempo de suprimirse el puesto bajo el Régimen del Servicio Civil, el funcionario se le cesa con responsabilidad patronal del cargo que viene ocupando interinamente, por más de un año, se debe en primer lugar, indemnizárcele en la forma estipulada por el inciso f) del artículo 37, a fin de cubrir el puesto ocupado en propiedad, es decir, tomándose en consideración el último salario devengado a la fecha del otorgamiento de la licencia para ocupar el puesto temporal. Empero, en la relación interina de trabajo, por no caber jurídicamente en la hipótesis concreta y especial de la recién citada disposición estatutaria, se le debe reconocer las prestaciones legales que le corresponderían por el período temporal laborado, al tenor de los artículos 28, 29 y 30 del Código de Trabajo. O bien, en tratándose de permisos sin goce de salario para ocupar puestos de "confianza", las reglas para el pago de las referidas prestaciones se encuentran definidas, fundamentalmente, en el segundo, tercero y cuarto párrafo del artículo 586 del mencionado Código de Trabajo, reglamentadas en forma concordante, por los Decretos Ejecutivos No. 4 de 28 de mayo de 1959 y 20183-H de 24 de enero de 1994".

3.- No ha lugar el reconocimiento de las prestaciones económicas comunes, si el funcionario hace renuncia del cargo, en virtud de las disposiciones citadas del Código de Trabajo.