Dictamen : 217 - del 13/09/2000

C-217-2000

San José, 13 de setiembre del 2000

 

 

 

Doctor

Rodolfo Piza Rocafort

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense del Seguro Social

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n.° 16.241 del 24 de agosto del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico en relación con una serie de aspectos sobre la lista de nombres y el monto de las deudas que en determinado momento se encuentren en estado de morosidad respecto de las cuotas obligatorias a la seguridad social y, en el futuro, al régimen obligatorio de pensiones complementarias.

El anterior criterio se solicita en acato de la decisión de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social(1), adoptado en la sesión n.° 7468 del 10 de agosto del año en curso (artículo 33).

(1) Para efectos de exposición se utilizarán las siglas CCSS.

I.- NORMATIVA APLICABLE.

1. - Constitución Política de 7 de noviembre de 1949.

"ARTÍCULO 24. - Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción.

Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indeleble de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa

revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación."

(Así reformado por ley No.7607 de 29 de mayo de 1996)

"ARTÍCULO 30. - Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Quedan a salvo los secretos de Estado."

2. - Ley n.° 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.

"Artículo 20. - Habrá un cuerpo de inspectores encargado de velar por el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos. Para tal propósito, los inspectores tendrán carácter de autoridades, con los deberes y las atribuciones señalados en los artículos 89 y 94 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para los efectos de esta ley, el Director de Departamento de Inspección de la Caja tendrá la facultad de solicitar por escrito, a la Tributación y a cualquier otra oficina pública, la información contenida en las declaraciones, los informes y los balances y sus anexos sobre salarios, remuneraciones e ingresos, pagados o recibidos por los asegurados, a quienes se les podrá recibir declaración jurada sobre los hechos investigados.

Las actas que levanten los inspectores y los informes que rindan en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, deberán ser motivados y tendrán valor de prueba muy calificada. Podrá prescindirse de dichas actas e informes solo cuando exista prueba que revele su inexactitud, falsedad o parcialidad.

Toda la información referida en este artículo tendrá carácter confidencial; su divulgación a terceros particulares o su mala utilización serán consideradas como falta grave del funcionario responsable y acarrearán, en su contra, las consecuencias administrativas, disciplinarias y judiciales que correspondan, incluida su inmediata separación del cargo."

(Así reformado por el inciso c) del artículo 85 de la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000)

"Artículo 31. - Los patronos y los asegurados facultativos pagarán sus cuotas directamente en el tiempo y forma que establezca la Junta Directiva.

Corresponderá a la Caja determinar si aplica el sistema de estampillas o timbres, el de planillas, libretas, o cualquier otro, en la recaudación de las cuotas de los asegurados y de los patronos; pero quedará obligada a informar a los asegurados que lo soliciten, el número y monto de las cuotas que a nombre de ellos haya recibido.

(*)Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca.

Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de riesgos del trabajo. El registro del Sistema Centralizado de Recaudación será administrado por la Caja.

El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá además por las siguientes disposiciones:

a) La recaudación deberá ser efectuada por la Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de los recursos en forma directa.

b) La Caja será responsable de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del Código de Trabajo.

El patrono girará las cuotas correspondientes a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador.

El Régimen no Contributivo debe universalizar las pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no estén cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes se encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un cincuenta por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja. En los otros casos, la Caja definirá los montos correspondientes. En ambas situaciones, se atenderá en forma prioritaria a las personas adultas mayores amas de casa."

(Párrafos finales (*) adicionados por el inciso b) del artículo 87 de la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000)

"Artículo 44. - Las siguientes transgresiones a esta ley serán sancionadas en la siguiente forma:

a) Será sancionado con multa equivalente al cinco por ciento (5%) del total de los salarios, remuneraciones o ingresos omitidos, quien no inicie el proceso de empadronamiento previsto por el artículo 37 de esta ley, dentro de los ocho días hábiles siguientes al inicio de la actividad.

b) Será sancionado con multa equivalente al monto de tres salarios base, quien:

1. - Con el propósito de cubrir a costa de sus trabajadores la cuota que como patrono debe satisfacer, les rebaje sus salarios o remuneraciones.

2. - No acate las resoluciones de la Caja relativas a la obligación de corregir transgresiones a la presente ley o sus reglamentos, constatadas por sus inspectores en el ejercicio de sus funciones. Las resoluciones deberán expresar los motivos que las sustentan, el plazo concedido para enmendar el defecto y la advertencia de la sanción a que se haría acreedor el interesado, de no acatarlas.

3. - No deduzca la cuota obrera mencionada en el artículo 30 de esta ley, no pague la cuota patronal o que le corresponde como trabajador independiente.

c) Será sancionado con multa de cinco salarios base quien no incluya, en las planillas respectivas, a uno o varios de sus trabajadores o incurra en falsedades en cuanto al monto de sus salarios, remuneraciones, ingresos netos o la información que sirva para calcular el monto de sus contribuciones a la seguridad social.

De existir morosidad patronal comprobada o no haber sido asegurado oportunamente el trabajador, el patrono responderá íntegramente ante la Caja por todas las prestaciones y los beneficios otorgados a los trabajadores en aplicación de esta ley. En la misma forma responderán quienes se dediquen a actividades por cuenta propia o no asalariada, cuando se encuentren en estas mismas situaciones.

Sin perjuicio de lo dicho en el párrafo anterior, la Caja estará obligada a otorgar la pensión y proceder directamente contra los patronos responsables, para reclamar el monto de la pensión y los daños y perjuicios causados a la Institución. El hecho de que no se hayan deducidos las cuotas del trabajador no exime de responsabilidad a los patronos. La acción para reclamar el monto de la pensión es imprescriptible e independiente de aquella que se establezca para demandar el reintegro de las cuotas atrasadas y otros daños y perjuicios ocasionados."

(Así reformado por el inciso h) del artículo 85 de la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000)

"Artículo 48. - La Caja podrá ordenar, administrativamente, el cierre del establecimiento, local o centro donde se realiza la actividad cuando:

(…)

b) Cuando exista mora por más de dos meses en el pago de las cuotas correspondientes, siempre y cuando no medie ningún proceso de arreglo de pago o declaratorio de derechos entre el patrono y la Caja."

"Artículo 54. - Cualquier persona podrá denunciar ante la Caja o sus inspectores, las infracciones cometidas contra esta ley y sus reglamentos. En los procesos que se tramiten para el juzgamiento de faltas contra la presente ley y sus reglamentos, los tribunales de trabajo deberán tener siempre como parte a la Caja, a la cual se le dará traslado de la acción en su Dirección Jurídica. Bastará para probar la personería con que actúan los abogados de la institución, la cita de La Gaceta en que se haya publicado su nombramiento.

Las organizaciones de trabajadores o patronos y los asegurados, en general, tendrán el derecho de solicitar a la Junta Directiva de la Caja, y esta les dará acceso, a toda la información que soliciten, en tanto no exista disposición legal alguna que resguarde la confidencialidad de lo solicitado.

Tendrán acceso a lo siguiente:

1. - Información sobre la evolución general de la situación económica, financiera y contable de la Institución, su programa de inversiones y proyecciones acerca de la evolución probable de la situación económico-financiera de la Caja y los niveles de cotización, sub-declaración, cobertura y morosidad.

2. - Información sobre las medidas implementadas para el saneamiento y mejoramiento económico-financiero de la institución, así como las medidas concretas y sus efectos en materia de cotización, sub-declaración, cobertura y morosidad.

3. - Información estadística que fundamente la información indicada en los incisos anteriores".

La información mencionada en los incisos anteriores deberá estar disponible al menos semestralmente."

(Así reformado por el inciso o) del artículo 85 de la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000)

"Artículo 63. - Las instituciones, oficinas y funcionarios que dictaren disposiciones o resoluciones que se refieran a la aplicación del seguro social respecto de su personal subalterno asegurado, deberán enviar a la Gerencia una transcripción de ellas.

La Gerencia no podrá divulgar ni suministrar a particulares, salvo autorización expresa de la Directiva, los datos y hechos referentes a asegurados y patronos de que tenga conocimiento en virtud del ejercicio de sus funciones; pero podrá publicar cualquier información estadística o de otra índole que no se refiera a ningún asegurado o patrono es especial."

"Artículo 74. - La Contraloría General de la República no aprobará ningún presupuesto, ordinario o extraordinario, ni efectuará modificaciones presupuestarias de las instituciones del sector público, incluso de las municipalidades, si no presentan una certificación extendida por la Caja Costarricense de Seguro Social, en la cual conste que se encuentran al día en el pago de las cuotas patronal y obrera de esta Institución o que existe, en su caso, el correspondiente arreglo de pago debidamente aceptado. Esta certificación la extenderá la Caja dentro de las veinticuatro horas hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, en papel común y libre de cargas fiscales, timbres e impuestos de cualquier clase.

(*)Corresponderá al Ministro de Hacienda la obligación de presupuestar, anualmente, las rentas suficientes que garanticen la universalización de los seguros sociales y ordenar, en todo caso, el pago efectivo y completo de las contribuciones adeudadas a la Caja por el Estado, como tal y como patrono. El incumplimiento de cualquiera de estos

deberes acarreará en su contra las responsabilidades de ley. Penalmente esta conducta será sancionada con la pena prevista en el artículo 330 del Código Penal.

Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito estar al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31 de esta ley.

1. - La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y tutela o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o licencias. Para efectos de este artículo, se entiende a la Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1 tanto de la Ley General de la Administración Pública como de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

2. - En relación con las personas jurídicas, la inscripción de todo documento en los registros públicos mercantil, de asociaciones, de asociaciones deportivas y el Registro de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, excepto los expedidos por autoridades judiciales.

3. - Participar en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de Contratación Administrativa o por la Ley de Concesión de Obra Pública. En todo contrato administrativo, deberá incluirse una cláusula que establezca como incumplimiento contractual, el no pago de las obligaciones con la seguridad social.

4. - El otorgamiento del beneficio dispuesto en el párrafo segundo del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

5. - El disfrute de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales. Será causa de pérdida de las exoneraciones y los incentivos fiscales acordados, el incumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, el cual será determinado dentro de un debido proceso seguido al efecto.

La verificación del cumplimiento de la obligación fijada en este artículo, será competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para ello, la Caja deberá suministrar mensualmente la información necesaria. El incumplimiento de esta obligación por parte de la Caja no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. De igual forma, mediante convenios con cada una de esas instancias administrativas, la Caja Costarricense de Seguro Social podrá establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social."

(* Así reformado a partir de este segundo párrafo por el inciso q) del artículo 85 de la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000)

3. - Ley n.° 7983 de 16 de febrero del 2000, Ley de Protección al Trabajador.

"ARTÍCULO 57. - Obligación de pago de los aportes

Todo empleador deberá pagar y depositar los aportes al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias y a los fondos de capitalización laboral, simultáneamente, y en los mismos términos, plazos y condiciones que los dispuestos para los aportes a la Caja, de acuerdo con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social."

"ARTÍCULO 67. - Confidencialidad de la información

Deberán guardar estricta confidencialidad respecto de esa información las autoridades, los apoderados, gerentes, administradores y cualquier persona que, en razón de su labor en un ente regulado, acceda a información de las inversiones de los recursos de un fondo que aún no haya sido divulgada oficialmente en el mercado y que, por su naturaleza, sea capaz de influir en las cotizaciones de los valores de dichas inversiones. Quienes actúen en contravención de lo señalado, a solicitud de la Superintendencia, deberán ser destituidos, mediante la aplicación de la legislación laboral correspondiente; sin perjuicio de las sanciones penales que puedan aplicarse.

Asimismo, se prohibe a las personas mencionadas valerse, directa o indirectamente, de la información reservada con el fin de obtener, para sí o para otros, de los fondos administrados, ventajas mediante la compra o venta de valores.

Ninguna información registrada en las cuentas individuales podrá ser suministrada a terceros, excepto en los casos previstos en esta ley.

II.- ANTECEDENTES.

1. - Criterio de la Dirección Jurídica del ente consultante.

Mediante oficio número DJ-2117-2000 de 18 de agosto del año en curso, el Lic. Rodrigo Cordero Fernández, director de la Asesoría Jurídica de la CCSS, concluye sobre la entrega de información de los patronos que mantienen deudas con la CCSS por concepto de cuotas obrero patronales lo siguiente:

"a) Que a un particular le debe ser negada la información en todo momento, salvo autorización expresa de la Junta Directiva cuando no sea parte o interesado legítimo en un expediente.

b) Que la Junta Directiva, por principio debe negarse a dar dicha autorización, con excepción de aquellos casos en que evidentemente se encuentre comprometido el interés público, según la calificación que de ésta hará en cada caso la propia Junta Directiva.

c) Que a los demás órganos y entes de la Administración Pública, la Gerencia puede suministrarles información; pero conviene analizar la finalidad que motiva cada petición, a efecto de valorar su interés social en frente del riesgo de un reclamo de daños por conducta lícita.

d) Que tienen acceso a las piezas de un expediente en el que sean partes o titulares de un derecho subjetivo cualquier particular, sin perjuicio de las restricciones prevista en el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública."

"Con fundamento en lo expuesto, se recomienda atender favorablemente la petición de la Defensoría de los Habitantes, en los términos en que lo ha hecho en oportunidad anterior esa Junta Directiva artículo 16 de la sesión 7177, del 18 de noviembre de 1997-, con la expresa indicación de que la información se le entrega a la Defensoría como tal, sin autorización para hacerla llegar a particulares, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Constitutiva, y que de hacerlo, será de exclusiva responsabilidad de la Defensoria."

2.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El órgano asesor ha tenido la oportunidad de referirse al tema que se nos consulta. Dada la relación con él, nos interesa reseñar dos dictámenes. El primero, el C-248-99 del 21 de diciembre de 1999, en el que indicamos, en lo que interesa, lo siguiente:

"Primero. El principio de confidencialidad es una protección jurídica en relación a determinada información documentada, que impide su acceso por un tiempo determinado a terceros, entendidos éstos, tanto como particulares como funcionarios públicos y administraciones extrañas a aquella en que consta la documentación, o a la cual debe ser suministrada la misma.

Segundo. La regulación del principio de confidencialidad y su alcance, debe ser establecida por ley ordinaria. Y contiene este principio una definición de la materia protegida, y el tiempo que permanecerá fuera del derecho de información común, y si la autoridad jurisdiccional puede, en determinados supuestos y plazos, enterarse de su contenido. Y de conformidad con esta definición legal, el operador jurídico administrativo hará la aplicación en cada caso; es decir, corresponde al operador jurídico examinar la pieza o las piezas que contiene el expediente, a fin de determinar cuáles están protegidas por el principio de confidencialidad según la definición legal o jurisprudencial de la Sala Constitucional.

Tercero. El artículo 4 inciso a) del Decreto Ejecutivo No. 14845-G de 29 de agosto de 1963, declara que al abrir el expediente de refugio, individual o colectivo, incluirá una entrevista confidencial que versará sobre los motivos que determinaron la salida del país de origen. Esta pieza, la entrevista, está protegida por el principio de confidencialidad.

Cuarto. Conforme a la reiteración jurisprudencia de la Procuraduría General de la República, expresada en el dictamen C-124-99, respecto de los expedientes concluidos, existe derecho de acceso a la información, siempre que la publicidad no afecte el honor y el prestigio de las partes; y tratándose de expedientes en trámite debe estarse, fundamentalmente, a lo dispuesto en el artículo 272 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Y se agrega además, lo establecido en el artículo 4 inciso a) del DE- No. 14845-G de 29 de agosto de 1963 en materia de refugio."

El segundo, es el dictamen C 174-2000 del 4 de agosto del año en curso, en el que señalamos lo siguiente:

"1-. La información relativa a los problemas de morosidad consta en documentos públicos, documentos que no están cubiertos por la garantía del artículo 24 constitucional. Resulta aplicable, sin embargo, lo dispuesto en el artículo 30 de la Carta Política.

2-. En la apreciación del interés público debe considerarse no solo el Derecho positivo, sino también las consideraciones axiológicas que fundan el ordenamiento jurídico y, en especial la ética de la función pública.

3-. Tratándose de organismos públicos interesa la situación de morosidad entendida como retardo o incumplimiento de las obligaciones. Lo anterior partiendo de que el organismo público tiene el deber de realizar todas las acciones necesarias para exigir el cumplimiento de las obligaciones que existen a su favor, máxime si esas obligaciones se refieren a fondos públicos.

4-. El problema de morosidad en las operaciones regulares no es per se un aspecto de interés público. Sin embargo, esa morosidad puede ocasionar un perjuicio al interés público cuando se afecte el correcto manejo de los fondos públicos o el cumplimiento de los deberes de la función pública. En ese sentido, el interés público se pone en entredicho no sólo por la renuencia del deudor de cumplir sus obligaciones, sino por la conducta omisiva, complaciente o discriminatoria de la organización pública en relación con ese incumplimiento. Actuación que debe analizarse no sólo en la etapa de formación de las obligaciones sino también en su fase de ejecución.

5-. Más allá de esos fondos públicos, la morosidad es causa de interés público cuando afecta la estabilidad, solvencia y seguridad del ente público y, por esa vía, la economía general del país.

6-. Por ello, cuando la morosidad afecta la estabilidad financiera, la correcta prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de los fines que justifican la existencia de la entidad pública, existe interés público en el conocimiento de esa morosidad.

7-. En igual forma, puede decirse que se atenta contra el interés público cuando la morosidad se presenta respecto de un deudor que es titular de una situación de poder económico, político o social susceptible de influir en la gestión de la entidad respecto de su actividad crediticia. Por consiguiente, para determinar si hay interés público es importante observar la calidad del deudor.

8-. Puesto que la actuación administrativa debe regirse por el interés público, es de interés conocer cuáles son las acciones que los organismos públicos emprenden para recuperar sus créditos y evitar que el incumplimiento de algunos deudores repercuta en terceros.

9-. En dicho análisis, deben tomarse en cuenta los aspectos éticos que guían la actuación administrativa.

10-. Se ratifica en todos sus extremos el dictamen N. C-148-94 de repetida cita y en especial, sus conclusiones.

11-. Se sigue, en consecuencia, que existe un interés público per se en la información sobre la morosidad en las operaciones irregulares otorgadas por el extinto Banco Anglo Costarricense."

III.- SOBRE EL FONDO.

Antes de entrar al asunto central de la consulta, debemos hacer dos aclaraciones previas. La primera, está relacionada con la función consultiva que ejerce la Procuraduría General de la República. Como es bien sabido, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica señala como requisito previo para emitir un dictamen que el órgano o ente consultante debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. En el caso que nos ocupa, este requisito se omite debido a que el criterio legal que se aporta se refiere, en forma exclusiva, a la entrega de información sobre patronos que mantienen deudas con la CCSS en concepto de cuotas obrero patronales. Es decir, el ente consultante no aporta el criterio de la asesoría jurídica en relación con las veintiún preguntas que se formulan al órgano asesor. Este solo hecho, sería suficiente para rechazar "ad-portas" la gestión de comentario, ya que en ninguna circunstancia la Procuraduría General de la República puede dejar de lado un requisito que el ordenamiento jurídico le impone, en forma clara, para ejercer la función consultiva.

No obstante lo anterior, y con el fin de colaborar con el ente consultante, nos vamos a abocar a responder aquel aspecto que se encuentra comprendido dentro de la opinión jurídica de la asesoría legal que, a la postre, resulta ser el tema central e importante de la consulta que se nos formula, con lo cual nos ajustamos al ordenamiento jurídico. Lo anterior no implica, de ninguna manera, que no estemos dispuestos a referirnos a los aspectos puntuales que se plantean en las veintiún preguntas. Una vez que el ente consultante aporte el criterio de la asesoría legal sobre cada uno de esos aspectos, el órgano asesor gustoso se referirá a cada uno de ellos.

La segunda aclaración que debemos hacer, está referida al carácter subordinado del órgano asesor a las decisiones que soberanamente emiten el Parlamento y el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. En este sentido, y tal y como lo expresamos en el dictamen C—070-2000 del 5 de abril del año en curso, dada la posición que ostenta el Parlamento costarricense en nuestro sistema democrático, el órgano asesor respetuoso de sus competencias constitucionales, de su legitimidad democrática y de sus decisiones soberanas, debe ajustarse a lo que dispone la ley.

Ahora bien, lo anterior no inhibe a la Procuraduría General de la República de orientar a la Administración Pública y al Parlamento, cuando ejerce la función consultiva, en asuntos claves del devenir histórico. En este aspecto, la Procuraduría General de la República trasciende lo meramente jurídico y se engarza en una concepción global que le permite coadyuvar en el desarrollo institucional de nuestra sociedad. De esta forma vence una visión parcial, reduccionista, y adopta una global y sistemática. Lo anterior es aún más cierto en una mundo interdependiente como el actual, en el que el objeto de estudio de una disciplina de las ciencias sociales representa un compartimento muy reducido de todo el saber humano, lo cual obliga al órgano asesor a realizar un esfuerzo adicional(2) para presentar en sus dictámenes una visión global además de la jurídica, la que, lógicamente, constituye un elemento necesario en todas nuestras opiniones.

(2) Recientemente la Procuraduría General de la República realizó varios "Simposios-Talleres" con expertos nacionales y extranjeros, en los cuales se abordan los siguientes temas: Las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa, el daño ambiental y los estudios de impacto ambiental, la resolución alternativa de conflictos, el papel de la Procuraduría General de la República en el nuevo milenio, los efectos jurídicos de la globalización, etc.

Realizadas las anteriores aclaraciones, procedemos a abordar el tema de estudio.

A.- LA SEGURIDAD SOCIAL UN PILAR ESENCIAL DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y UN DERECHO CONSTITUCIONAL DE TODA PERSONA.

En nuestro medio, la seguridad social goza de una doble condición. Por un lado, es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Por el otro, constituye un derecho fundamental de los habitantes de la República.

Como es bien sabido, Costa Rica se ha caracterizado no solo por su vocación pacifista y su apego a las instituciones democráticas, sino por su postura a favor de la justicia y la solidaridad social. Basta con hacer un recorrido rápido por nuestra historia para comprobar lo que venimos afirmando. La red de instituciones sociales que se crearon en la década de los cuarenta, las cuales en su mayoría fueron recogidas en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 ( Universidad de Costa Rica, Caja Costarricense del Seguro Social, Patronato Nacional de la Infancia, el Título de las Garantías Sociales, etc.), la que fue ampliada en la década de los setenta ( con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social y el Programa de Asignaciones Familiares), ha jugado un papel trascendental en la consolidación del Estado social de Derecho. Este se nos presenta hoy no solo como una realidad jurídica, sino como un hecho constatable, pese a los embates de que ha sido objeto a causa de la crisis económica de la década de los ochenta y a la nueva concepción que se puso en boga en el mundo después de la caída del bloque socialista: la idealización del mercado y sus leyes. En ese sentido, conviene traer a cuenta las importantes resoluciones que el Tribunal Constitucional ha emitido en esta materia. Al respecto ha señalado, en los votos número 550-95, 3120-95 y 311-97, respectivamente, lo siguiente:

"- El Estado moderno ha asumido una serie de responsabilidades en todos los ámbitos del desarrollo socio-económico, que implica un mayor dinamismo de su actuar, de acuerdo con las necesidades de cada comunidad y frente a los diferentes problemas e inquietudes sociales de todos sus integrantes. Con lo anterior aspira a ser a la vez que Estado de Derecho un Estado Social. Ello significa un cambio, una ampliación del poder en beneficio de la igualdad, sin perjuicio de la propiedad y de la libertad. Se trata entonces de repartir y utilizar al máximo los recursos de la comunidad en provecho de los grupos o sectores socialmente más desprotegidos. El Estado puede, entonces, intentar plasmar sus fines y objetivos socio-económicos impulsando la iniciativa privada, o fomentando, por medio de incentivos, la actividad a que se dedica; o bien, mediante la imposición de ciertos deberes a los particulares con el fin de mantener en un mínimo aceptable el bienestar económico de la población. La transformación del Estado en la Segunda Postguerra Mundial, ciertamente, ha dado dimensiones nuevas a sus responsabilidades en materia económica, que han venido a autorizarlo para intervenir en la actividad económica, e inclusive, para ser propietario de medios de producción, mientras no se invadan o menoscaben las libertades derivadas de la misma formulación del modelo económico establecido el cual, por ende, impediría la estatización de la economía y la eliminación o la grave obstaculización de la iniciativa privada (ésta, fundamentada en el principio y sistema de la libertad, en función, entre otros, de los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución, tal como fueron declarados por esta Sala, por ejemplo, en sus sentencias # 3495-92 y # 3550-92, de 19 y 24 de noviembre de 1992, atemperados por principios de justicia social que aseguren a todos los individuos una existencia digna y provechosa en la colectividad). La Constitución vigente, en su artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de "economía social de mercado" establecido constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de la riqueza. Esta Sala en su sentencia #1441-92, de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, dispuso:

‘El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho’" (550-95).

En otro voto, el número 5058-93, también expresó:

"V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad".

Por otra parte, la seguridad social se nos presenta como un derecho constitucional. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política, en lo que interesa, crea los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

Tal y como se estableció en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, el régimen de la seguridad social tiene una aplicación de carácter general.

Por su parte, el artículo 74 de Carta Fundamental, expresa que los derechos sociales que se encuentran consagrados en el Título V, Capítulo Unico, son irrenunciables. Además agrega, que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social.

En este artículo se consagra el derecho de los habitantes de la República a la seguridad social. Este contiene una serie componentes, entre ellos: el derecho a la salud preventiva y curativa y el derecho a la pensión.

Como bien lo ha afirmado la Sala Constitucional, este derecho

"… supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los habitantes en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes antes situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatorio. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de Solidaridad Social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan los trabajadores, patronos y el Estado". (Véase la resolución número 7393-98 de la Sala Constitucional).

Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional, la administración y el gobierno de los seguros sociales corresponden a la CCSS. Institución Autónoma que tiene un grado de autonomía distinto y superior a las que poseen las demás instituciones autónomas en virtud del artículo 188 de la Constitución Política(3) Al otorgarle un grado de autonomía tan importante la Carta Fundamental a esta entidad – la administración y el gobierno de los seguros sociales-, es necesario y lógico que las normas secundarias que desarrollan estos principios y normas constitucionales, le concedan importantes potestades a la entidad aseguradora con el fin de garantizarle a todos los habitantes de la República el derecho a la seguridad social, entre ellos: la facultad a la Junta Directiva de realizar las inversiones de los fondos que se han creado en los diversos regímenes, la facultad legal para compeler a las partes al pago de las sumas que se le deben, la potestad de emitir certificaciones con carácter de títulos ejecutivos, medios efectivos de coerción, a fin de que pueda recaudar los recursos económicos representados en las contribuciones instituidas por el Constituyente, y pueda garantizar, así, la existencia del régimen autosuficiente de seguridad social, mediante el fortalecimiento del fondo creado para la protección y el beneficio de todos los habitantes del país(4) y la facultad de dictar los reglamentos autónomos de servicio y de organización que le permitan cumplir, de la mejor forma, sus fines.

(3) Véase la resolución n.° 3403-94 de la Sala Constitucional.

(4) Véase la resolución n.° 7393-98 de la Sala Constitucional.

La concepción de la seguridad social, como un derecho constitucional, la estaremos retomando más adelante.

B.- LA MOROSIDAD: UNA AMENAZA A LA SEGURIDAD SOCIAL.

La evasión y la morosidad son dos hechos que han debilitado el sistema de seguridad social de nuestro país. Ello ha sido reconocido tanto por las autoridades de la CCSS como por el Poder Ejecutivo. Al respecto, conviene citar lo que indicó el Poder Ejecutivo en la exposición de motivos del proyecto de ley de Protección al Trabajador, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 13.691. Al respecto manifestó lo siguiente:

"La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ello se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80, que discutiremos en el apartado siguiente.

La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de muchos trabajadores y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están asegurados.

En cuanto al primer problema, cerca del 40% de los trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.

En cuanto al segundo problema lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.

La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande.

En este punto, es preciso reconocer que la CCSS ha venido desarrollando un programa sistemático para mejorar su gestión de cobro, modernizando sus sistemas de información y capacitando a su personal. Sin embargo, el marco leal vigente le brinda a la Caja instrumentos muy débiles para castigar a los evasores y realizar el cobro coactivo, por lo que los resultados obtenidos han sido limitados. Esto cambiará con la reforma propuesta en este Proyecto de Ley."(5) ( Lo que está subrayado no corresponde al original).

                            (5) Véase el Alcance n.° 56 a La Gaceta n.° 152 de 6 de agosto de 1999.

C.- EL NUEVO CONCEPTO DEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

La burocracia, en el sentido correcto del término, jugó un papel fundamental en el proceso de racionalización que permitió la consolidación del Estado moderno(6). En efecto, la idea de un funcionario altamente capacitado, organizado con base en los principios de jerarquía y de distribución de competencias, el cual ejercía la función pública teniendo siempre como norte el interés general(7), caló profundamente. Se creía que este cuerpo de funcionarios públicos iba a actuar apegado al principio de legalidad, ejerciendo por ello las funciones propias del cargo y, resguardando, en todo momento, el interés público.

(6) HELLER (Herman) Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, D.F. México, octava reimpresión, 1977, páginas 147 y 148, nos indica lo siguiente: "El instrumento más eficaz para lograr la independencia de la unidad del poder del Estado fue la jerarquía de autoridades, ordena de modo regular, según competencias claramente delimitadas y en la que funcionarios especializados, nombrados por el superior y económicamente dependientes, consagran su actividad de modo continuo y principal a la función pública que les incumbe, cooperando así a la formación consciente de la unidad del poder estatal. Mediante la burocracia se elimina la mediatización feudal del poder del Estado y se hace posible establecer el vínculo de súbditos con carácter general y unitario. Los apoyos burocráticos dan a la moderna construcción del Estado su netos cortonos y condicionan el carácter relativamente estático de su estructura. Gracias a la jerarquía de los funcionarios la organización pudo extenderse ahora también al territorio, es decir, abarcar a todos los habitantes del mismo, y asegurar de ese modo una unificación universal, central y regida por un plan, del obrar relevante para el Estado."

(7) Para efectos de exposición utilizaremos los conceptos interés general e interés público como sinónimos.

No obstante lo anterior, ya en el siglo XX se escuchó voces de advertencia, entre ellas la de Robert Michels, quienes con un sentido altamente crítico y agudo, señaló que cada vez que nace una institución (organización social establecida en torno a una idea y cuyo objeto es la defensa y, si es posible, la realización y perpetuación de esta idea)(8), surgen alrededor de ella una serie de intereses, principalmente de aquellas personas que obtienen un beneficio directo e inmediato con su creación.

(8) HAURIOU (André) Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona, 1971, págína 146.

No es extraño entonces afirmar que la burocracia, al calor del ejercicio de la función pública, encarne o defienda intereses que son propios, los cuales muchas veces no coinciden con el interés general e, incluso, pueden estar en abierta oposición con este último. Más aún, cuando entran en abierta oposición los intereses de los funcionarios públicos con el interés general, es lógico y humano pensar que los empleados optarán por los primeros y no por el segundo. Este hecho es plenamente constatable, basta con hacer mención de una serie de instrumentos que responden a la negociación colectiva en el sector público ( laudos, convenciones colectivas, etc.), donde el interés general ha cedido frente a los intereses propios, particulares y puntales de los funcionarios públicos.

En vista de lo anterior, aunado a los retos que enfrenta la Administración Pública debido, principalmente, a las exigencias de eficacia(9) que demandan los ciudadanos en los servicios públicos y a una mayor toma de conciencia en los asuntos públicos, lo que supone una participación activa en las etapas de elaboración, toma de decisión y ejecución, así como en las actividades de control, de la función administrativa, la idea tradicional del ejercicio de la función administrativa se ha visto modificada en forma sustancial. Un campo, y esto es lo que nos interesa en este análisis, es el de la participación del ciudadano en los servicios públicos, para obtener servicios de calidad total.

(9) PAREJO ALONSO (Luciano) "La Eficacia Administrativa y la Calidad Total de los Servicios Públicos" En Taller-Simposio "Los Efectos Jurídicos de la Globalización", realizado por la Procuraduría General de la República, San José, 2000, nos manifiesta al respecto lo siguiente:

" 1ª. La eficacia que, como principio jurídico de la actuación y, por tanto, de la organización y el funcionamiento de la Administración pública (de cada una de ellas y de su conjunto como sistema), consagra el artículo 103.1 CE:

a) Tiene un contenido propio, que no se confunde con y es más amplio que el de la legalidad, no entra en contradicción con éste y lo presupone (pues sólo la Administración legal puede ser eficaz, ya que su actuación objetiva y conforme al Derecho puede, constitucionalmente, realizar eficazmente el interés general.

b) Implica necesariamente un específico control, por el resultado, del poder público administrativo, es decir, de su actuación, que forma parte del complejo sistema de control del Estado que diseña la Constitución. Y, por ello mismo, exige la fijación de: 1) los pertinentes criterios o medidas de valoración; 2) el o los procedimientos para la aplicación de éstos; y 3) la o las correspondientes competencias para la formulación del juicio y la adopción de las medidas que procedan.

2ª. La calidad total, surgida primero en el campo de la eficacia privada, es, como método, extrapolable al propio de la eficacia administrativa y para hacer operativo el control que ésta -como principio jurídico constitucional- presupone. Su flexibilidad y sus características, más formales que las de otros métodos de valoración de la eficacia, la hacen, además, especialmente idónea para erigirse en método general de evaluación de la eficacia administrativa, precisamente porque su misma aplicación comporta la elaboración de unos criterios, medidas o estándares y unos procedimientos de valoración específicos de las (distintas) actividades administrativas y las organizaciones que las desarrollan, así como la generalización u objetivación de unos y otros (al menos para grupos homogéneos o "comparables" de actividades y organizaciones) y su permanente actualización."

"El principio de participación supone que los ciudadanos, y al margen de los mecanismos propios de la democracia parlamentaria que les permiten dirigir las administraciones públicas por medio de sus representantes elegidos en los procesos electorales generales, tienen otras vías directas, inmediatas, para gestionar los servicios públicos y para influir, o, incluso, decidir los asuntos de la competencia de aquéllas

En los términos expuestos la participación se ha presentado en los últimos tiempos como un remedio milagroso frente a las desviaciones burocráticas y autocráticas del Estado democrático, peligros que se presume desaparecerían si los ciudadanos más directamente interesados en cada sector o servicio de la Administración pudieran gestionarlos directamente sin intermediarios políticos."(10)

(10)PARADA ( Ramón) Derecho Administrativo. Organización y Empleo Público, Marcial Pons, Madrid, décima edición, 1996, página 77. Este autor sostiene que el conflicto entre una Administración participativa o democrática y otra autocrática o jerarquizada, no está bien resuelto en la Constitución española de 1978. "La solución a esta vieja antinomia entre el principio constitucional de responsabilidad del Gobierno sobre la dirección de los servicios públicos y las imposiciones constitucionales de participación quizá se encuentre en entender que la participación tiene unos límites que no puede franquearse en ningún caso." Página 79.

Así las cosas, la participación ciudadana, sobre todo en el ámbito de la actividad de control, resulta constitucional, conveniente y necesaria para que los objetivos que el ordenamiento jurídico le impone a la Administración Pública se cumplan en forma eficaz. Lo anterior es aún más cierto, en aquellos servicios públicos que están asociados a derechos constitucionales primarios en el ámbito social y económico, como ocurre con la seguridad social. Esta idea será retomada más adelante en el análisis puntal de los preceptos legales que se citan en la consulta que se nos formula.

D.- EL ADMINISTRADO: UN ELEMENTO CLAVE EN LA ACTIVIDAD DE CONTROL DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL.

Hoy en día el administrado desempeña un papel importante en la actividad del control de la calidad de los servicios públicos que presta la Administración Pública. Los mecanismos tradicionales y los nuevos resultan insuficientes para evaluar adecuadamente los servicios que recibe el administrado. La participación del ciudadano, en el control de la prestación de los servicios públicos, es un elemento necesario. En este sentido, MUÑOZ MACHADO nos indica que el ciudadano ya no se conforma con elegir a sus representantes, confiarles sus asuntos y desentenderse tanto de la acción política como de la gestión administrativa, " …sino que además quiere seguir actuando paralelamente a sus representantes parlamentarios y agentes de la Administración pública y mantener un control constante, no limitado al momento de las elecciones, sobre los mismos ( Nieto). Por lo que a la Administración pública respecta, lo más sustancial del cambio es que se le priva del monopolio de la definición del interés público."(11)

(11) MUÑOZ MACHADO ( Santiago) "Las Concepciones del Derecho Administrativo y la Idea de Participación en la Administración". En Revista de Administración Pública. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, setiembre-diciembre 1977, n.° 84, página 531.

Más adelante, MUÑOZ MACHADO, nos expresa lo siguiente:

"Lo que se busca fundamentalmente con la participación ciudadana [ nos dice el autor anteriormente citado] en las funciones administrativas es ofrecer un cause de expresión de las demandas sociales que sea también útil para controlar las decisiones que las autoridades administrativas adoptan en el marco de sus poderes discrecionales. No es que con la participación se vaya a sustituir o eliminar totalmente la decisión soberana e irresistible que está encomendada a la Ley ( García de Enterría), sino que el ciudadano, que, en definitiva, es depositario del derecho originario de la soberanía ya no está dispuesto a dejar en las exclusivas manos de la Administración la definición del interés general, sobre todo cuando las decisiones se resuelven en puros criterios de oportunidad. El ciudadano ya no interviene sólo, según era tradicional, para defender sus personales intereses, sino para tomar parte en las decisiones que afectan a la comunidad en que vive."(12)

                            (12) MUÑOZ MACHADO ( Santiago), op. cit. p. 532.

Por su parte, PAREJO, cuando nos habla sobre la finalidad del control, considera clave la participación del ciudadano en la actividad de control en un nuevo modelo de gestión administrativa.

"… La doctrina, a fin de elaborar una teoría general del control se ha detenido especialmente en el dato de la finalidad, centrándose especialmente en la de garantía (que vendría a ser, así, la más típica de los mecanismos o técnicas reconocibles como pertenecientes a la categoría).

Lo cierto es, sin embargo, que esta cuestión carece de verdadero sentido en el plano propio de cada uno de los mecanismos o de las técnicas: éstos tienen, en cada caso, la finalidad concreta que proceda en función de su objeto particular (en el contexto de la relación jurídico-pública específica que determinen entre los sujetos controlantes y controlados). Adquiere propiamente sentido sólo en el plano del papel que desempeña el control como conjunto de mecanismos y técnicas puesto al servicio de la preservación constante de la estructura y el funcionamiento del Estado definidos por la norma fundamental.

Este último enfoque, al propio tiempo que permite huir de los esquemas conceptuales establecidos (hoy en crisis) y, por tanto, evitar toda sustantivación por hipóstasis, posibilita un planteamiento mucho más matizado -desde la conciencia de la crisis del edificio jurídico-público establecido- y una clara contribución a la necesaria reconstrucción de ese edificio, en el sentido de pasar de la visión estática y fragmentada que actualmente facilita e impone (fundamentalmente por razón de su fijación teórica objetiva en los actos) a una nueva visión dinámica y más real, por basada en las relaciones jurídicas, gracias al abandono de los tradicionales prejuicios existentes en el Derecho público a su plena y frontal admisión entre el poder público y los ciudadanos y al reconocimiento de que tales relaciones están articuladas -como las jurídico-privadas- sobre derechos-deberes subjetivos (de los sujetos públicos y de los sujetos privados).(13)

(13) La nueva visión a la que se alude en el texto reposa sobre un replanteamiento de la teoría de la organización pública y de las potestades/competencias de los sujetos públicos, en la que aquí no se puede entrar. En todo caso, no pretende en modo sustituir a la tradicional, sino tan sólo complementarla para superar las deficiencias que comporta en la percepción de la realidad y, por tanto, en la solución de los problemas que ésta verdaderamente plantea.

Esa nueva visión permite, en efecto, reconocer y absorber la diversidad de las posiciones en que pueden encontrarse los sujetos públicos (entes u órganos) en las diferentes relaciones trabadas entre ellos por razón del control, abandonando así el esfuerzo distorsionante de su caracterización por referencia a una posición genérica y supuestamente única (por definida por un elenco tipo de potestades-competencias o poderes jurídicos), al igual que hoy ya empieza a abrirse paso el reconocimiento de la diversidad de poderes jurídicos con los que comparecen -en las relaciones jurídico-administrativas- las Administraciones y los ciudadanos.

Tal visión, me parece acorde -en el plano propio del Derecho y, en particular, del Derecho público- con las aportaciones de las ciencias naturales a las sociales en punto al ambivalente proceso evolutivo y su continuidad -sobre la base de la transformación de las estructuras- a través de las fases típicas física, química, biológica, social y cultural.

En definitiva, el control del poder público vendría a ser el orden del orden social o -en términos de filosofía natural- el fiel y contraste, el código genético, tan complejo como el organismo que sintetiza, que asegura la permanente reproducción del Estado como sistema complejo, es decir, como organización y estructura (Estado-poder) y conjunto de reglas (Estado-ordenamiento) conforme a sus propias características, tal como éstas han sido impresas en el orden constitucional y, por tanto, incluidas las determinantes de su doble cualidad -inherente a todo sistema- de estabilidad-permanencia y apertura-evolución."(14)

(14) PAREJO ALONSO (Luciano) "La Eficacia Administrativa y la Calidad Total de los Servicios Públicos" En Taller-Simposio "Los Efectos Jurídicos de la Globalización, realizado por la Procuraduría General de la República, San José, 2000,

Como bien afirma PAREJO, este nuevo enfoque del control no pretende sustituir al tradicional, sino que comporta una nueva visión a través del cual se viene a remozar un sistema que está en crisis y, por ende, que requiere de ajustes. En esta nueva visión, se engarza la participación ciudadana en el control de calidad de los servicios públicos que presta la Administración Pública. Dado que él es, en última instancia, el beneficiario de las actividades prestacionales de la Administración Pública, amén de que es quien aporta los recursos para su sostenibilidad, lo lógico y lo conveniente es que el ordenamiento jurídico le garantice una participación activa para determinar si los servicios que se le prestan responden o no a una calidad óptica acorde con la dignidad humana, condición que reconoce el Derecho de la Constitución a toda persona.

Esta postura tiene mayor peso cuando se trata de la seguridad social. La razón es sencilla; en ella se encuentra depositada el presente y el futuro de todos los habitantes de la República ( sueños, esperanzas e incluso la subsistencia económica personal y familiar). Dada el impacto que tiene el sistema de seguridad social sobre los costarricenses y la paz social, es necesario y conveniente potenciar su participación en la actividad de control sobre quienes ejercen la función administrativa. A fin de cuentas, en caso de una quiebra del sistema de seguridad social(15), quienes realmente serán perjudicados con ella son las personas que cotizaron toda su vida para obtener un beneficio que ya no recibirán.

(15) Situación que no posible, y así lo demuestra la experiencia amarga de los países del Cono Sur.

Desde esta perspectiva, la participación del administrado en la actividad de control de las instituciones de seguridad social es necesaria y conveniente. En este sentido, son apropiadas las reflexiones que se encuentran en la exposición de motivos del expediente legislativo n.° 13.338 que dio origen a la reciente reforma del artículo 11 de la Carta Fundamental. Al respecto se manifestó:

"El legislador ha sujetado el desempeño de funciones públicas a una serie de controles, que históricamente se originan como medidas de protección a favor del administrado frente al Estado.

Entre tales controles, la Constitución Política regula en el artículo 122 la acción para exigirle responsabilidad penal a los funcionarios públicos por hechos cometidos en el ejercicio de su cargo. El administrado tiene derecho a una administración legal y honesta. Por ello, quien ha escogido la función pública se encuentra bajo la vigilancia constante del conglomerado social, en relación con su gestión pública.

No obstante la evolución de los derechos constitucionales ha puesto de manifiesto, la necesidad de entender la naturaleza jurídica de éstos como derechos no sólo de defensa, sino también de prestación. En efecto, las garantías constitucionales de carácter prestacional someten al Estado al cumplimiento efectivo de ciertos fines, pues ya no se trata únicamente de una Administración que no transgreda los derechos del administrado, sino de una que los efectúe.

Un Estado ineficiente no puede cumplir con sus obligaciones constitucionales de orden prestacional ( como por ejemplo el deber del Estado de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes constitucionales o la obligación de apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico –artículos 50 y 89 de la Constitución Política, respectivamente). Un Estado ineficiente no puede en consecuencia ser constitucional, puesto que el cumplimiento deficitario de exigencias constitucionales significa un comportamiento inconstitucional por omisión relativa.

De manera que el artículo 11 de la Constitución Política requiere ser actualizado. El derecho constitucional del siglo XX exige un Estado que cumpla con los fines que le ha encomendado la Constitución Política, demanda un funcionario público que no sólo evite arrogarse facultades impropias, sino que por sobretodo cumpla con los deberes que ya tiene.

Aparte de lo anterior, uno de los problemas más graves que afronta el país es la pérdida de confianza en las instituciones públicas. Ante la ineficiencia de la Administración, el ciudadano no encuentra instrumentos jurídicos efectivos que fiscalicen el cumplimiento efectivo de las metas estatales. Esta situación se vuelve aún más grave puesto que en el régimen público, el ciudadano no puede castigar la ineficiencia del proveedor de servicios con la no adquisición del producto, sino que se encuentra forzado a seguirlo recibiendo, ya sea porque se trate de un monopolio o de un servicio público en sentido estricto, cuyo único titular es el Estado.

Los resultados prácticos de ellos son conocidos por todos nosotros. Largas filas en la Caja Costarricense del Seguro Social, malograda educación pública en especial en las zonas rurales, lentitud en trámites tributarios, etc."

Así las cosas, la participación ciudadana, en la etapa del control de la actividad administrativa, tiene varios propósitos. Por una parte, es esencial para fiscalizar las decisiones de los gestores públicos, sobre todo cuando estos ejercen potestades discrecionales, lo que es altamente conveniente en un Estado democrático. Por el otro, es fundamental para lograr servicios públicos que respondan a una calidad óptima. Además de lo anterior, la participación ciudadana supone el ejercicio de derechos fundamentales y una concretización de la democracia participativa.

"El gran dilema organizativo de nuestro tiempo parece encontrarse en la elección entre unas estructuras administrativas capaces para una gestión eficaz de los servicios públicos y aquellas otras que posibiliten una participación sin trabas de los administrados, reencontrando a ese público que debe atender a los problemas planteados por la convivencia diaria."(16)

(16) FORTES ENGEL ( José María) La Información Pública en el Derecho Administrativo. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, páginas 17 y 18.

E.- LA NECESIDAD DE LA TRASPARENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

La postura actual del ejercicio del poder supone un acoplamiento de los planteamientos tradicionales de cara a las nuevas realidades. Salvo los asuntos de interés privado y aquellos que están asociados al secreto de Estado, hoy somos testigos de una nueva tendencia que pretende despojar al poder, en la terminología de García de Enterría, de las inmunidades y privilegios en el sentido más amplio de los conceptos.

Estos nuevos paradigmas han empezado a tener acogida en nuestro medio. No solo en el ámbito de la Administración Pública ( creación de "auditorias de calidad" a lo interno de los órganos y entes que la conforman) y el legislativo ( la nueva Ley de Partidas Específicas que potencia a los consejos de distrito como mecanismos de asignación de gasto y ejecución de obras locales, así como la elección a través del sufragio directo del Alcalde), sino que, recientemente, la Asamblea Legislativa, actuando como Poder Constituyente derivado, introdujo una reforma parcial a la Carta Fundamental que establece, en lo que interesa, lo siguiente:

"La Administración Pública en sentido amplio, estará sometido a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema de cubra toda las instituciones públicas." (Artículo 11).

Como puede observarse, en el nuevo texto constitucional se somete a toda la Administración Pública a un procedimiento de evaluación de resultados y rendimientos de cuentas. Como consecuencia lógica de lo anterior, se hace necesario una mayor participación de los administrados en la actividad de control y una mayor transparencia de los funcionarios que ejercen la función pública. Desde esta perspectiva, la necesidad de ventilar los asuntos públicos y todas aquellas actividades de la Administración que inciden en el interés público, constituyen elementos necesarios de toda gestión administrativa.

Como base en lo anterior, podemos afirmar que el rendimiento de cuentas y, por ende, un ejercicio trasparente, cristalino y de cara a la opinión pública de la función pública, así como la activa participación de los administrados en la actividad de control de esta, son elementos claves en el nuevo modelo de gestión administrativa. Por consiguiente, el secreto de Estado y la confidencialidad se nos presenta como excepciones a la regla. SÁNCHEZ MORÓN es categórico al afirmar sobre el tema lo siguiente:

"Pues lo cierto es que, hasta tiempos no muy lejanos, la regla general del funcionamiento administrativo y de las relaciones entre la Administración y el ciudadano ha sido la reserva, el secreto y opacidad. Estos sí, presupuestos de aquel modelo burocrático clásico, descritos y teorizado por MAX WEBER, que tan difícil resulta superar por completo. En el contexto de este modelo de Administración estrictamente jerarquizada y cerrada sobre sí misma, el dominio de la información se concibe tan sólo como una fuente de poder, que es necesario reservar celosamente en manos de unos pocos.

Sólo en la medida en que la Administración ha asumido un nuevo talante de apertura del medio social y de servicio al ciudadano, en vez de situarse al servicio exclusivo de un Estado separado de la sociedad, en la medida que ha desarrollado una actividad prestacional y de intervención en la economía al lado del tradicional ejercicio de la autoridad y en la medida de que el Derecho reconoce a los particulares su condición activa de ciudadanos en vez de la de meros súbditos o administrados, la regla general ha empezado a invertirse. Al menos en el plano de la teoría jurídica y de las normas de cabecera del ordenamiento, empezando por las internacionales y las constitucionales, se propugna hoy la difusión de la información y se establece lo que podríamos sintetizar como un principio de transparencia administrativa. La confidencialidad y el secreto, que en ciertos casos deben preservarse por razones prevalentes de interés público o para proteger derechos de terceros, constituyen la excepción."(17)

(17) SÁNCHEZ MORÓN( Miguel) "El Derecho de Acceso a la Información en Materia de Medio Ambiente". En Revista de Administración Pública. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, mayo-agosto 1995, n. ° 137, páginas 31 y 32.

De lo anterior podemos extraer una máxima, la cual puede ser planteada de la siguiente manera: En el ejercicio de la función pública los empleados públicos están en el deber de informar de todas sus actividades, de rendir cuenta de su gestión y deben someterse al control que ejercen sobre ellos los administrados, la sociedad civil y los medios de comunicación colectiva. Solo pueden retener aquella información que el Derecho de la Constitución ( valores, principios y normas) considera como asuntos de interés privado y, por ende, no media un interés general, y aquella que ha sido calificada como secreto de Estado o confidencial. En este último caso, el Legislativo se encuentra también sometido a rigurosas exigencias constitucionales, debiendo ajustarse, en todo momento, a los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad a la hora de declarar un documento o información de confidencial, so pena de nulidad absoluta por violación del Derecho de la Constitución.

G.- EL DEBER O NO DE ENTREGAR LA LISTA DE MOROSOS DE LA CCSS POR CONCEPTO DE LAS CUOTAS OBRERO PATRONALES.

No cabe duda de que el legislador actual, a la hora de redactar las reformas a la Ley Constitutiva de la CCSS, tuvo muy en cuenta la nueva concepción de gestión administrativa. No otra cosa puede desprender de las siguientes normas:

a.       Se reconoce el derecho a las organizaciones de trabajadores o patronos y a los asegurados de solicitar a la Junta Directiva toda la información, en tanto que no exista disposición legal alguna que resguarde la confidencialidad de lo solicitado ( artículo 54).

b.      Se les garantiza además el acceso a la siguiente información:

1. - Sobre la evolución general de la situación económica, financiera y contable de la Institución, su programa de inversiones y proyecciones acerca de la evolución probable de la situación económico-financiera de la Caja y los niveles de cotización, sub-declaración, cobertura y morosidad.

2. - Sobre la medida implementadas para el saneamiento y mejoramiento económico-financiero de la institución, así como las medidas concretas y sus efectos en materia de cotización, sub-declaración, cobertura y morosidad ( artículo 54).

Esta nueva normativa, tiene una excepción, que se encuentra en el numeral 20, que le otorga el carácter de confidencial a las actas que levantan los inspectores y los informes que rindan en el ejercicio de sus funciones. Incluso, se establece que la divulgación a terceros particulares o su mala utilización constituyen una falta grave del funcionario responsable y acarrea, en su contra, las consecuencias administrativas, disciplinarias y judiciales que correspondan, incluida su inmediata separación del cargo.

También existe otra norma, el numeral 63, que si bien es cierto no le otorga el carácter de confidencial a la información, es lo cierto que la Gerencia de la CCSS no puede divulgar ni suministrar a los particulares, salvo autorización expresa de la Junta Directiva, los datos y hechos referentes a asegurados y patronos de que tenga conocimiento en virtud del ejercicio de sus funciones. Es importante mencionar, que este numeral autoriza a la Gerencia a publicar cualquier información estadística o de cualquier otra índole que no se refiera a ningún asegurado o patrono en especial.

Por último, debemos hacer mención del precepto que está en la Ley de Protección al Trabajador, concretamente al numeral 67 que impone el deber de confidencialidad a las autoridades, los apoderados, gerentes, administradores y cualquier persona que, en razón de labor en un ente regulado ( operadora de pensiones y entidades autorizadas), acceda a la información de las inversiones de los recursos de un fondo que aún no haya sido oficialmente divulgada en el mercado y que, por su naturaleza, sea capaz de influir en las cotizaciones de los valores de dichas inversiones.

Habiendo establecido el marco teórico y glosado las normas legales pertinentes, nos corresponde ahora referirnos al tema central de la consulta, del cual dependen los aspectos secundarios que se esbozan en ella, concretamente, si existe el deber o no de la Junta Directiva de la CCSS de entregar la lista de morosos.

Como aclaración previa, es necesario señalar que los antecedentes legislativos no aportan mayores elementos de juicio. En efecto, las normas de la Ley Constitutiva de la CCSS, que fueron reformadas por la Ley de Protección al Trabajador, se encontraban en el proyecto de ley que presentó el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa(18) . En los diversos textos sustitutivos que se presentaron en la Comisión Especial fueron recogidas(19). Asimismo, fueron también incorporadas en el dictamen unánime afirmativo que rindió el órgano parlamentario al Pleno el 25 de octubre de 1999. Por último, sufren una modificación a causa de la moción de texto sustitutivo presentada, por la vía del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa ( n.° 24-17), por los diputados Monge Fernández, Bolaños Salas, Céspedes Salazar, Fournier Vargas y Pacheco Salazar, la cual fue aprobada en la Comisión Especial sin discusión alguna.(20)

(18) Véase el folio 30 del proyecto de ley de Protección al Trabajador, expediente legislativo n.° 13.691

(19) Véasen los folios 1144, 1174 y 1768 del proyecto de ley de Protección al Trabajador, expediente legislativo n.° 13.691.

(20) Véase el folio 2223 del proyecto de ley de Protección al Trabajador, expediente legislativo n.° 13.691.

A la luz de la nueva concepción del ejercicio de la función pública, la cual ha sido incorporada por nuestro legislador, así como al amparo de las normas legales vigente, no cabe duda de que la Junta Directiva de la CCSS está en el deber de entregar la lista de morosos.

En primer lugar, porque el derecho constitucional de que goza el habitante de la República a la seguridad social, lo legitima para exigir de los funcionarios públicos que prestan los servicios de seguridad social la máxima diligencia en el ejercicio de sus funciones. Además, al ser el asegurado el beneficiario directo del servicio, así como un elemento clave en su soporte económico, esas situaciones le otorgan el derecho de solicitar toda información que él juzgue oportuna, siempre y cuando no se refiera a un asunto de interés privado o tenga el carácter de confidencial. En el caso que nos ocupa, el fenómeno de la morosidad no cae ni uno ni en el otro supuesto.

Por otra parte, la información sobre la morosidad de las cuotas obrero patronales es un asunto de interés público, ya que la morosidad ha socavado un pilar fundamental del Estado social de Derecho, el sistema de seguridad social. Este solo hecho impregna a todo este fenómeno de un marcado interés público, frente al cual no se puede alegar que exista un asunto de interés privado. Además, no debemos olvidar de que estamos ante un deber que le impuso el Constituyente al privado ( deber constitucional). En efecto, el artículo 73 constitucional establece la contribución forzosa a los seguros sociales, por lo cual no se puede invocar que en este asunto exista un interés privado; por el contrario, estamos ante un asunto que atañe a la colectividad. Así las cosas, al constituir la contribución forzosa un deber constitucional a cargo del individuo, podemos afirmar que el Constituyente lo sustrajo de la esfera privada y lo ubicó en la pública, por lo que se puede afirmar que todas las actividades relacionadas con la seguridad social están marcadas de un interés público, aunque pueden existir, por la vía de excepción, asuntos que correspondan exclusivamente a la esfera privada. Por último, tanto el Poder Ejecutivo ( en la exposición de motivos del proyecto de ley de Protección al Trabajador), como el legislativo (al otorgar nuevos instrumentos a la CCSS para luchar en contra de esta patología social y al establecer el derecho del asegurado y de otros entes de naturaleza privada a la información sobre el asunto que se nos consulta) reconoce que la morosidad afecta la estabilidad financiera, la correcta prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de los fines que justifican la existencia de la CCSS, con lo que está plenamente demostrado y justificado, desde la óptica jurídica, el interés público. Este hecho es suficiente para disipar la mayoría de dudas que plantea la CCSS en su consulta.

En tercer término, existe una norma legal que reconoce el derecho a favor de las organizaciones de trabajadores, patronos y del asegurado de solicitar a la Junta Directiva de la CCSS información sobre la morosidad y acerca de las medidas que se están desarrollando para su erradicación, con lo que es jurídicamente procedente que, dentro de ella, se incluya la lista de morosos, Nótese que esta información no está cubierta con el carácter de confidencial, ya que esa condición solo se aplica a las actas y a la información que brindan los inspectores. Tampoco resulta pertinente, en este caso, el numeral 67 de la Ley de Protección al Trabajador ya que se refiere a otros asuntos, tal y como puede comprobarse de una rápida lectura de la norma. Consecuentemente, no existe razón jurídica alguna para negar esta información, máxime que la norma legal es clara y contundente en este sentido.

En cuarto lugar, el artículo 63 de la Ley Constitutiva de la CCSS resulta un elemento frágil para esbozar una tesis contraria a la que estamos siguiendo. La razón es sencilla, al ser el artículo 54 una norma posterior y especial a la del 63, tiene que interpretarse correctamente el ordenamiento jurídico, en el sentido de que en lo referente a las materias que se regulan en el primero el segundo quedó tácitamente derogado, por lo que la invocación de numeral 63, en el tema de la morosidad, constituye una incorrecta exégesis del sistema jurídico. Sobre el tema de la derogatoria tácita, el órgano asesor, en el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, expresó lo siguiente:

" Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.

‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’.

‘Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.

La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’".

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó:

" La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. .."

Consecuentemente, en todas aquellas materias en las cuales se reconoce el derecho de información en la norma posterior, podemos afirmar que prevalecer esta ( artículo 54) sobre la norma anterior ( artículo 63), máxime que en este último caso no se reconoce un deber de confidencialidad, toda vez que la Junta Directiva está autoriza a dar acceso a la información que se solicite relativa a datos y hechos referentes a asegurados y patronos que tenga conocimiento el Gerente en virtud del ejercicio de sus funciones. Así las cosas, no se da la excepción que prevé el artículo 54, en sentido de que no es posible tener acceso a la información que ha sido declarada confidencial por el legislador.

En quinto lugar, dado que la morosidad está revestida de un interés público ( no otra cosa puede desprenderse del tratamiento que le dio el legislador en la Ley n.° 7983 y de las razones que hemos apuntado supra), también le asiste el derecho, a tenor del artículo 30 constitucional, a cualquier persona de solicitar la lista de morosos de la seguridad social. Al tener la información sobre la morosidad de las cuotas del seguro social la connotación de interés público, al administrado no se le debe exigir ningún tipo de requisito ni se le deben poner cortapisas para su obtención. Dentro de un plazo razonable, se le debe entregar la lista.

H.- UNA REFLEXIÓN FINAL SOBRE EL TEMA DE LA RESPONSABILIDAD.

Preocupa al consultante el tema de la responsabilidad, más concretamente la administrativa.

Como es bien sabido, el ejercicio de la función pública entraña o conlleva riesgos. Todos los funcionarios públicos estamos expuestos a que, con motivo de nuestras actuaciones, algún administrado, que se siente perjudicado con ellas, recurra a las instancias administrativas o judiciales a demandar el reparo de un agravio y exigir la imposición de las sanciones pertinentes.

Empero, este riesgo latente no puede ser el norte de la actividad administrativa, ya que si así fuera, el temor nos llevaría a la parálisis administrativa con el consecuente deterioro para el interés público. Tampoco podemos caer en el otro extremo, de actuar sin el menor apego al principio de legalidad y a las normas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia ( artículo 16 de la LGAP), o, como ha dicho el Tribunal Constitucional, en consonancia con los principios de razonabilidad y de proporcionalidad.

Cuando el funcionario público actúa apegado al bloque de legalidad y observando las normas elementales que hemos señalado, existe una alto grado de certeza de que la Administración Pública no incurrirá en responsabilidad administrativa; aunque siempre está el riesgo de la responsabilidad administrativa por actividad lícita de la Administración.

Sobre el tema puntal que se nos consulta, al no poseer la información sobre la lista de morosos de la CCSS por concepto de cuotas obrero patronales el carácter de confidencial, consideramos poco probable que se le puede achacar a la institución o alguno de sus funcionarios, salvo las excepciones que se encuentran en el numeral 20 de la Ley Constitutiva, pero que como se indicó atrás están referidas a otros supuestos, alguna responsabilidad en lo administrativo, lo civil o lo penal.

Desde esta perspectiva, las dudas que se plantean en la consultan resultan poca fundadas.

IV.- CONCLUSIONES.

1. - La morosidad de las cuotas de los seguros sociales es un asunto de interés público.

2. - Existe una norma legal que reconoce el derecho a favor de las organizaciones de trabajadores, patronos y del asegurado de solicitar a la Junta Directiva de la CCSS información sobre la morosidad y acerca de las medidas que se están desarrollando para su erradicación, con lo cual es jurídicamente procedente que, dentro de ella, se incluya la lista de morosos.

3. – En vista de que la morosidad de las cuotas obrero patronales es un asunto de interés público, a tenor del artículo 30 constitucional, cualquier persona puede solicitar la lista de morosos de la seguridad social.

4. - Consecuentemente, la Junta Directiva de la CCSS está en el deber de entregar la lista de morosos a quien se lo solicite.

De usted, con toda consideración,

 

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional