Dictamen : 075 - del 12/04/2000

C-075-2000
San José, 12 de abril del 2000



Licenciada
Rosaura Montero Chacón
Directora
MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
Y TRANSPORTES
S. D.



Estimada señora:

Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, me es grato dar respuesta a su Oficio No. 2000206 de 19 de enero del 2000, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico acerca de "la procedencia del pago de prestaciones a los servidores que han ocupado puestos en forma interina, que posteriormente sin ninguna interrupción en la relación de servicios, han sido nombrados a plazo determinado para, finalmente, cesar la relación de servicios al ocupar nuevamente la plaza el titular."

Sobre el particular explica usted, de manera general y abstracta, que, pese el vencimiento del interinazgo de puestos, en donde los funcionarios han sido nombrados por más de un año, de seguido se les nombra, en forma interina y a plazo fijo, en otras plazas vacantes de la misma clase, por un lapso superior a los dos años; y, en tal sentido considera que esa relación de servicio es ininterrumpida.

No obstante ello, continúa usted indicando que al estar vigente ese último nombramiento, al funcionario se le nombra en otra plaza, "cuyo titular se ha acogido a un permiso sin goce de salario, pero a pesar del plazo de vigencia mencionado, debió ponérsele fin al nombramiento sustitutivo, antes del término establecido, debido al regreso del titular de la plaza, sin que el mismo superara el año calendario, cesándose al servidor, ahora sí, en forma definitiva."

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

En criterio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por virtud de la jurisprudencia emanada de los Tribunales de Justicia y de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no cabe la menor duda de que cuando los funcionarios interinos o a plazo fijo, exceden de un año, consolida a favor de éstos, el derecho de la calificación de serlo por tiempo indefinido, y su separación por ese motivo, da derecho a que se le reconozca el pago de las denominadas prestaciones legales previstas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, en el tanto las plazas ocupadas tengan la naturaleza de vacantes.

Sin embargo, sobre el supuesto planteado en la consulta, dicha Institución sostiene que, jurídicamente resulta improcedente el pago de los extremos de preaviso y cesantía al funcionario sustituto, ya "... que queda claro que la relación laboral que existió en los supuestos a que se refiere el presente caso, reviste una particular característica, cual esque no se le puede catalogar estrictamente- toda ella- como de plazo indefinido. Ello por cuanto el último nombramiento, no se enmarca como de plazo indeterminado, por tratarse de un interinazgo sustitutivo. Además, el cese del puesto en todo caso se verificó antes de que el mismo superara el año calendario. Los nombramientos que precedieron ese último, en cambio, lo fueron en plazas vacantes y se dieron prórrogas consecutivas e ininterrumpidas a los nombramientos, que los mantuvo vigentes por más de un año..."

Bajo los términos apuntados, se procederá al análisis siguiente:

II.- FONDO DE LA CONSULTA:

La consulta estriba en "la procedencia del pago de prestaciones a los servidores que han ocupado puestos en forma interina, que posteriormente sin ninguna interrupción en la relación de servicios, han sido nombrados a plazo determinado para, finalmente, cesar la relación de servicios al ocupar nuevamente la plaza el titular."

Para comprender la respuesta de lo planteado, es pertinente hacer alusión, en forma general, a la diferencia que existe entre el funcionario nombrado interinamente en una plaza vacante y el que es nombrado como sustituto del que ocupa el puesto en propiedad, a fin de determinar la procedencia del pago en cuestión.

En efecto, a pesar de que ambos supuestos revisten un carácter temporal, las causas que los originan son distintas. Así, el nombramiento de un "interino en plaza vacante", se da, mientras se realizan los trámites de concurso y selección para adquirir la estabilidad del puesto; en cambio, "el interino sustituto", es nombrado por un período previamente establecido para reemplazar a un servidor regular que debe dejar por un tiempo su cargo, ya sea por razones de enfermedad, licencia con o sin goce de salario, riesgo profesional u otra causa análoga de suspensión de la relación de servicios, y en esa medida también es distinta la responsabilidad que adquiere el patrono-Estado cuando debe poner término a la relación de trabajo en cualquiera de los dos casos.

Veamos lo que en el primer tipo de relación de interinazgo, esta Procuraduría General, ha dicho:

"...Sin embargo, la jurisprudencia de nuestros tribunales de trabajo en forma reiterada ha mantenido el criterio de que de interpretarse que el citado artículo permite prolongar por más de un año ese tipo de nombramiento, se estaría infringiendo la disposición del numeral 27 del Código de Trabajo, en cuanto expresa que el contrato de trabajo no puede estipularse por más de un año "en perjuicio del trabajador". Las resoluciones de nuestros Tribunales de Trabajo se han fundamentado también en el argumento de que de permitirse tal situación, se estaría dejando al capricho de los jerarcas mantener indefinidamente servidores en forma interina, mediante prórrogas sucesivas de tales nombramientos, con la consecuente burla de las disposiciones estatutarias reguladoras de la materia y el perjuicio para el servidor que ello llevaría aparejado"

Así, es del caso citar, entre otras, la sentencia No. 30 de las dieciséis horas, treinta minutos del veintiuno de abril de mil novecientos sesenta y cuatro, dictada por nuestra antigua Sala de Casación, que en lo que interesa indicó:

"I.- Es verdad que, como lo dice la sentencia recurrida, si se pudiera mantener en interinidad un empleado por más de un año por medio de repetidas prórrogas, estaría autorizándose la burla de los preceptos del Estatuto de Servicio Civil porque por esa vía se permitiría a quienes hacen los nombramientos, poder hacer su capricho en todos los casos, con sólo mantener en ese estado a los que quisiera..."

También, en el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal Superior de Trabajo de esta Ciudad. Así, en la sentencia No.1586 de las nueve horas y cinco minutos del doce de mayo de mil novecientos setenta y siete, expresó el citado Tribunal en el "Considerando II": "En cuanto a la otra sustentación del despido de que había vencido el interinato que servía la actora, cabe señalar de que no se comparte esa tesis porque como ya lo ha señalado este Tribunal en forma reiterada, cuando el interinato excede de un año, consolidado por tiempo indefinido, y su separación por esa motivación da derecho al pago de las llamadas prestaciones legales que en el presente caso no hay razón para negar." (V. Dictamen C354-82 de 24 de diciembre de 1982)

De lo transcrito, queda bien explicado que, aún cuando los puestos vacantes son ocupados en forma interina, a fin de solventar momentáneamente la prestación de un determinado servicio público, si el nombramiento del funcionario sobrepasa el año, la relación de ese empleo se tiene como de carácter indefinido a los efectos del pago de las prestaciones legales.

Pero en lo que atañe a las relaciones de trabajo de los citados "funcionarios sustitutos", hay que sopesar cuidadosamente cada caso, pues de acuerdo con el criterio vigente de este Despacho, podrían suscitarse dos situaciones que deben ser tomados en cuenta para la procedencia o no, del pago referido. Así se ha determinado en el Dictamen de recién cita, que:

"Del anterior análisis normativo se desprende claramente que a tales nombramientos interinos sí les es aplicable la disposición del artículo 13 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que según se indicó anteriormente, guarda estrecha relación con el inciso a) del numeral 86 del Código de Trabajo. De manera que al regreso del titular, cuando vence el término de la suspensión de la relación de servicios, el sustituto debe dejar el cargo sin derecho a indemnización laboral alguna por concepto del cese de su interinidad. El anterior razonamiento, amén de estar apegado a las normas reguladoras del plazo de las relaciones entre los servidores y la Administración, también es el que más se ajusta a la justicia y a la lógica, toda vez que esos nombramientos responden a necesidades del servicio público. Por otra parte, no llevan aparejada una burla a las disposiciones estatutarias, ni perjuicio para los servidores interinos, que son los aspectos fundamentales que han tenido en mente nuestros tribunales para resolver este tipo de situaciones, según se indicó con anterioridad" (Lo resaltado no es del original)

Tal postura resulta clara, al explicitarse allí que, en los supuestos de funcionarios nombrados para sustituir al personal que por diversas causas deben dejar el cargo temporalmente, no existe ninguna responsabilidad por parte del patrono para el pago de las prestaciones económicas que corresponderían, cuando se cumple con el período por el cual se contratan.

No obstante lo dicho, la situación se torna diferente cuando en el mencionado Pronunciamiento se continúa subrayando lo siguiente:

"...luego del anterior análisis a ocuparnos de aquellas situaciones que, aunque no tan frecuentes como las examinadas anteriormente, sí suelen suceder en la práctica, y que consisten en la prórroga del nombramiento de un servidor interino, sustituto, originada por la prórroga de la licencia, enfermedad, etc. del titular, en aquellos casos que el tiempo servido excede del año. Ante este tipo de situaciones, notamos que aunque pareciera regir el tantas veces citado artículo 13 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, lo cierto es que dicha norma cede ante la disposición de rango superior contenida en el artículo 26 del Código de Trabajo, en cuanto dispone que si vencido el término del contrato subsisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo"...se tendrá como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie el trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos".

Estimamos que esa es la tesis más justa y que por consiguiente debe prevalecer, toda vez que es jurídicamente posible que en la Administración Pública se otorguen permisos a servidores regulares y que luego se prorroguen por un período igual, una o varias veces, con el correspondiente nombramiento de otro servidor en calidad de interino sustituto. En esa forma está previsto, entre otras disposiciones, en el artículo 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, al expresar: (...) (Lo resaltado no es del texto original)

Como se observa de ese texto, en ciertas ocasiones puede suceder que los permisos, incapacidades o licencias se prorroguen sobrepasando el año, y en tales términos, los funcionarios sustitutos continuarán ocupando el puesto hasta que finalmente regrese el titular del mismo, creándose una especie de inseguridad en el advenimiento del plazo a que alude, en especial, el artículo 26 del Código de Trabajo, pues la causa que dio origen a sus nombramientos sigue subsistiendo. Bajo esas circunstancias, no hay duda de que al cesar el servidor del cargo, se le debe pagar las correspondientes prestaciones laborales de acuerdo con los artículos 28 y 29 del mismo cuerpo legal, por tenerse la relación como indefinida.

De lo expuesto, se comprende con meridiana claridad, los tres casos de funcionarios de "carácter provisional" que pueden darse en la Administración Pública, los cuales han sido bien delimitados tanto en vía judicial como por esta Procuraduría, siendo procedente el pago de referencia, solamente en dos de ellos, a saber:

a.- Aquellos funcionarios que han prestado los servicios por más de un año en una plaza vacante, y se les cesa de su relación de trabajo, con responsabilidad patronal.

b.- O bien, los que al sustituir a funcionarios regulares, se les prorroga su nombramiento por más de un año, en virtud de que las especiales e imprevistas circunstancias así lo exigen, traduciéndose en una incertidumbre su permanencia temporal en el puesto ocupado, como quedó claramente detallado en líneas atrás y de conformidad con la doctrina del citado numeral del ordenamiento laboral.

Ahora bien, partiendo de las anteriores premisas que sirven de ilustración para la respuesta de este asunto, y la propia filosofía que jurisprudencialmente se ha dado en torno a la ocupación interina e indefinida de los funcionarios para la prestación de los servicios en la Administración Pública, según se pudo observar supra, es claro que el ejemplo expuesto en su consulta, se encauza, en alguna medida, dentro de los aludidos conceptos; toda vez que, si el último de los nombramientos lo fue en calidad de "sustituto", lo cierto del caso es que, poco interesa ahora el carácter jurídico del mismo, ya que el funcionario se le ha venido nombrando y manteniendo en diferentes cargos ininterrumpidamente, por más de un año; constituyéndose como indefinida y única la relación de trabajo en el Sector Estatal. De ahí que, bajo esos términos, es justo y procedente el pago de las prestaciones legales al momento de prescindirse de sus servicios, tomándosele en consideración, todos los años laborados, sin interrupción alguna. Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente que ".desde el tiempo de la antigua Sala de Casación, ha sostenido la jurisprudencia que para el caso de situaciones jurídicas como la de la actor, deben aplicarse los artículos 26, 28 y 29 del Código de Trabajo, por estarse frente a la existencia de un contrato individual de trabajo a tiempo indefinido y no de un contrato a plazo fijo, pues la fijación de un término o período al contrato, sólo tiene un efecto legal mercantil, y no laboral, pues aunque la ley señale un plazo en el nombramiento, si subsisten las causas que le dieron origen, el servicio que se presta y la naturaleza del contrato son permanentes, el contrato es a tiempo indefinido"(1)

NOTA (1): Ver, Sentencia No. 115 de las 9:15 horas del 22 de setiembre de 1989. Ordinario Laboral de M. De los A.N.P. c/ E.C.R.

De haberse dado, en estricto sentido, dicho nombramiento por "sustitución" -no seguido de otros anteriores- es indudable que al funcionario sustituto, no le correspondería el pago de las indemnizaciones a que alude el artículo 31 del Código de Trabajo, cuando se reintegra el titular al puesto, ya que de sobra, conocía o conoce el carácter de la contratación laboral, según lo estipulado en el artículo 13 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil en plena concordancia con el artículo 27 del Código de Trabajo; en cuyo caso, solo percibiría ese pago, cuando el patrono, de manera unilateral le pone término al contrato "antes del advenimiento del plazo". En este último sentido, valga mencionar lo sostenido por la mencionada Sala Segunda, cuando al analizar, tanto la figura de la relación indefinida del trabajo como la definida, ha subrayado:

" .Los parámetros para el pago de las indemnizaciones, por la terminación del contrato, cuando éste es a plazo indefinido, corresponden al pago del preaviso, y auxilio de cesantía; además, desde luego, de las vacaciones y del aguinaldo, según sea el caso en su momento. Pero en el contrato a plazo fijo, podrá cesar el contrato antes del plazo estipulado para ello, con pago de los daños y perjuicios de tal cese anticipado, más lo correspondiente a vacaciones y al aguinaldo; pero ha de entenderse que esas dos opciones, que determina nuestro sistema de derecho positivo, son excluyentes una de la otra."

III.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en el artículo 26 del Código de Trabajo y la jurisprudencia administrativa y judicial citada, este Despacho concluye que bajo la hipótesis señalada en su consulta, sí procede el pago de las prestaciones legales "a los servidores que han ocupado puestos en forma interina, que posteriormente sin ninguna interrupción en la relación de servicios, han sido nombrados a plazo determinado para, finalmente, cesar la relación de servicios al ocupar nuevamente la plaza el titular, habiéndose sobrepasado el año de servir a la Administración Pública"

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras
PROCURADORA II a.i.

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