Dictamen : 068 - del 05/04/2000

(Reconsiderado de oficio)

C-068-2000
San José, 05 de abril del 2000

Señor
Carlos Eduardo Monge Herrera
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Aprendizaje
S.D.


Estimado señor:
Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República me es grato dar respuesta a su Oficio PE-118-00 de fecha 02 de marzo del año en curso, mediante el cual consulta a este Despacho, varios aspectos relacionados con la anulación de la reforma al artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, declarada por la Sala Constitucional, a través del Voto No. 4571 de las doce horas cincuenta y cuatro minutos del primero de agosto de mil novecientos noventa y siete.
Para evacuar las dudas planteadas, es necesario tener a la vista el citado Voto Constitucional, en lo que al ejercicio y disfrute del derecho a las vacaciones se refiere en el ámbito de las relaciones de empleo público.
I.- VOTO NUMERO 4571-97 DE LAS 12:54 HORAS DEL 1 DE AGOSTO DE 1997:
En la acción de inconstitucionalidad promovida por el Sindicato de Profesionales del Ministerio de Salud contra el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 22343-MP-J-MTSS de ocho de julio de mil novecientos noventa y tres (mediante el cual se modificó el párrafo segundo del artículo 29 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil) se emitió, en efecto, el pronunciamiento de cita , que en lo conducente, dice:
"V).- En esa tesitura, debe ponerse de manifiesto el hecho claro de que el artículo 37 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil, que es el único que se refiere al tema de las vacaciones de los servidores adscritos a ese régimen estatutario, únicamente regula -como bien lo señaló el Procurador General Adjunto- el aspecto positivo de ese derecho, al disponer que estos disfrutarán de una vacación anual de quince días hábiles durante el primer lustro de servicios, de veinte días hábiles durante el segundo y un mes después de diez años de servicios y que esos servicios podrán no ser consecutivos. Como se ve, no existe ninguna disposición -legal-que impida contabilizar, a los efectos de determinar el cumplimiento de las cincuenta semanas necesarias para adquirir el derecho a vacaciones, los permisos con goce de salario o sin él, por enfermedad del servidor o por cualquier otra causa legal, y de allí que deba declararse que el Poder Ejecutivo, al dictar el decreto número 22343-MP-J-MTSS que reformó el artículo 29 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, excedió los límites de la potestad reglamentaria, al introducir aspectos relacionados con la continuidad del plazo de las cincuenta semanas que debe cumplir el servidor público para disfrute de su derecho fundamental al descanso anual; con lo que incursionó arbitrariamente en una materia que, por disposición expresa del constituyente (artículo 191 de la Constitución Política ) corresponde al legislador ordinario. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el Estatuto del Servicio Civil, establece en su artículo 51, un orden de prelación para resolver las diversas situaciones que puedan surgir de la relación entre el Estado y sus servidores. Así, debe acudirse en primer término, al propio texto del Estatuto, a su reglamento, a las leyes conexas, y luego, en orden descendente, habrá de acudirse al Código de Trabajo, la Ley de Seguro Social, los principios y leyes de derecho común, la equidad , la costumbre y el uso locales. Si como se dijo, el Estatuto no establece regla o principio alguno, en cuanto a las causas que podrían dar lugar a la suspensión de la continuidad del plazo de cincuenta semanas aludido, y por la vía decreto ejecutivo -mucho menos por la del autónomo en sus diversas manifestaciones - debe aplicarse a los servidores públicos, en este caso, las previstas para los demás trabajadores en el Código de Trabajo, que en su artículo 153 dispone: "no interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus Reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, las prórrogas o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste." El decreto Número 22343-MP-J-MTSS retoma la cuestión en forma opuesta al citado cuerpo normativo, y de allí que no sólo carece de una norma legal que de fundamento, válido a su promulgación, sino que también lesiona la disposición estatutaria que concede al Código de Trabajo un carácter supletorio en la materia, amén de que la regulación es absolutamente opuesta a aquél, en lo que a juicio de esta Sala constituye un vano intento del Poder Ejecutivo para escamotear el principio de la jerarquía de las normas, vigente en nuestro ordenamiento, al pretender modificar mediante simple decreto, una normativa de rango superior.-"
VI) Por todo lo expuesto, debe anularse el artículo primero del decreto ejecutivo número 22343-MP-J-MTSS, únicamente en cuanto establece que: "No obstante lo anterior, en todos los demás casos, la prestación del servicio se tendrá por suspendida por las licencias con goce de salario o sin él, enfermedad del servidor, o cualquier otra causa de suspensión de la relación de servicios..." En este extremo, la Sala desestima la pretensión del Procurador General Adjunto de la República, de que se declare inconstitucional el párrafo de esa norma, que dispone que la continuidad del plazo de cincuenta semanas en análisis no será afectado por las licencias que se conceden a las servidoras por concepto de maternidad y por adoptar un niño menor de tres años. La Sala entiende, en aplicación del principio "pro libertate", que se trata de una disposición que amplía válidamente el contenido del numeral 153 del Código de Trabajo, pues ambos supuestos constituyen causas análogas que no terminan con el contrato de trabajo y que esa razón pueden incluirse en el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, sin que ello signifique, desde ningún punto de vista, el establecimiento de una discriminación contraria a la dignidad Humana.
(Todo lo resaltado es nuestro)
Se ha dejado ver del texto transcrito, la razón fundamental por la que el Tribunal Constitucional -en orden al artículo 59 de la Carta Política- consideró acoger la indicada acción de inconstitucionalidad, toda vez que, el párrafo segundo del artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil en cuestión, venía a constreñir, sin ningún sustento legal, el ejercicio pleno del derecho a las vacaciones del servidor público, siendo que esa materia, por el carácter que tiene en las relaciones de trabajo, está reservada constitucionalmente a la ley. De ahí que, como lo dice la Sala Constitucional, no se puede por vía reglamento, restringir "in novo" el tiempo útil de las cincuenta semanas para el disfrute del descanso vacacional, cuando de la propia letra del inciso b) del Artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil ni siquiera se desprende la no computación de los permisos sin o con goce de salario, e incapacidades por enfermedad del trabajador para los efectos del citado reposo anual. Así, y en lo que toca al tema de análisis, ese Organo controlador de la constitucionalidad, claramente explicó:
" ...La Sala tiene por establecido, a partir del texto expreso del artículo191 de la Carta Fundamental, antes citado, que el desarrollo normativo de todo lo referente al Régimen del Servicio Civil, está reservado al "Estatuto del Servicio Civil", es decir, a una ley especialmente dictada para regular las relaciones entre el Estado y sus servidores, en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y reglamentarias que regulan el procedimiento legislativo. El Poder Ejecutivo tiene entonces, en relación con las disposiciones de ese Estatuto, la facultad, también atribuida constitucionalmente, de reglamentar su contenido, en los términos que lo disponen los incisos 3) y 18) del numeral 140 idem. Sin embargo, es claro que en esta labor, está subordinado al contenido de la ley, cuyos preceptos constituyen no solo el fundamento esencial de validez del decreto, sino también la barrera más allá de la cual, toda regulación carece de absoluta validez. Así lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia de esta Sala, tal y como se desprende de la Sentencia Número 0031-95 de las dieciséis horas treinta minutos del tres de enero de mil novecientos noventa y cinco, que resume en lo esencial, el criterio de este tribunal sobre el tema..."
En el voto de referencia se explica con toda claridad, que de acuerdo con el artículo 51 del mencionado cuerpo estatutario y en ausencia de norma especial, es entonces, el numeral 153 del Código de Trabajo, el aplicable para el cálculo del tiempo pertinente al derecho de las vacaciones de los funcionarios públicos, anulándose, por la razón antes dicha, la parte del párrafo segundo del artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, que a letra determinaba:
"...No obstante lo anterior, en todos los demás casos, la prestación del servicio se tendrá por suspendida por las licencias con goce de salario o sin él, enfermedad del servidor, o cualquier otra causa legal de la suspensión de la relación de servicios."
De esa postura legal, se obtiene que el concepto del tiempo útil para obtener el derecho a las vacaciones, resulta ser amplio en adelante, pues se toma en cuenta para el cómputo de las cincuenta semanas aludidas por el recién citado artículo 153, supuestos que antes no se tenían como reales para el ejercicio de ese beneficio en el empleo público, verbigracia, los permisos sin goce de salario, lo que indudablemente, tal razonamiento jurídico, era contrario con la de la mayoría de la autorizada doctrina(1), y de lo que esta Procuraduría hasta entonces, entendía como tiempo continúo de prestación efectiva de servicios.(2)
(1) De la Cueva (MARIO) "El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo", Editorial Porrúa S.A. México 1988, p.290.
Caldera (RAFAEL) "Derecho del Trabajo", Edición 1960, Buenos Aires, p.p. 500-501
Dictamen No. C-124-94 de 3 de agosto de 1994
(2) En tanto se sostenía que "la prestación efectiva de los servicios" era lo que motivaba, realmente, el derecho al disfrute de las vacaciones, a fin de que el trabajador repusiera sus fuerzas físicas, psíquicas y otras consideraciones importantes de su núcleo social, que son las causas lógicas y razonables por las que originalmente se creó el derecho de análisis.
No obstante lo anterior, y por la índole de los pronunciamientos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia , en virtud del artículo 13 de la Ley que la crea, el criterio apuntado supra, es vinculante erga omnes, y desde esa óptica de obligatoriedad, la Administración Pública deberá estarse a los términos de la sentencia de marras, comprendiéndose dentro del tiempo continuo para el beneficio de las vacaciones, las hipótesis previstas en el artículo 153 del Código de Trabajo.
II.- RESPUESTA DE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:
Con fundamento en los anteriores presupuestos jurídicos y constitucionales, se procederá a contestar cada una de las preguntas, en el orden planteado en su consulta:
"1) ¿En el caso que la relación laboral se suspenda por alguna de las causas establecidas por el ordenamiento jurídico y luego se reanuda, cuando el funcionario regresa a su puesto tiene derecho a disfrutar las vacaciones correspondientes a ese período como si lo hubiera trabajado?"
Partiendo de lo expuesto por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el citado Voto No. No. 4571-97, la Administración Pública deberá estarse a los términos de ese fallo, comprendiéndose dentro del tiempo continuo para el beneficio de las vacaciones, las hipótesis previstas en el párrafo tercero del artículo 153 del Código de Trabajo, cuando dice:
"(…)"
No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus Reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, las prórrogas o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste."
Como vemos, aún cuando resulten ser incomprensibles algunos de esos presupuestos, al tiempo útil para el cómputo del disfrute de las vacaciones del funcionario público -según lo dicho por este Organo Asesor a través del Dictamen No. C-041-98 de 10 de marzo de 1998(3)- deberán ser tomados en cuenta para el cálculo vacacional, ya que es la única normativa legal en este momento tocante a la materia, tal y como se señaló en el Voto de fundamento en este estudio.
Por las razones expuestas, vale manifestar que, este Despacho no comparte, en la actualidad, el criterio de la Institución bajo su cargo, ya que todos aquellos permisos otorgados al servidor, con o sin goce de salario, deben ser considerados al momento de computarse sus vacaciones, mientras existe el ordenamiento jurídico que así lo regula.
(3) "…tal razonamiento jurídico, se contrapone con la mayoría de la autorizada doctrina jus-laboralista y de lo que esta Procuraduría hasta entonces, ha entendido como tiempo continuo de prestación efectiva de servicios, para el disfrute vacacional del trabajador, a fin de considerar de que éste, reponga sus fuerzas físicas, psíquicas, u otras consideraciones importantes de su núcleo social, que son los causas lógicas y razonables por las que originalmente se creó el derecho de análisis."
"2) En caso de que un funcionario solicite un permiso sin goce de salario para trabajar en otra institución del Estado y disfrute las vacaciones correspondientes a ese período en la nueva Institución. ¿Se le debe reconocer ese tiempo para efectos de vacaciones en el INA?"
Independientemente de la causa que origina el permiso con o sin goce de salario (ya que el artículo 153 del Código de Trabajo no hace distinciones de contenido) es de conformidad con lo dispuesto por el mencionado Voto constitucional # 4571-97 y el numeral recién apuntado, que se debe reconocer a ese funcionario el tiempo laborado en otra institución estatal, para el derecho de sus vacaciones.
En todo caso, es de recordar que, los derechos derivados de una relación de trabajo con la Administración Pública son definidos dentro del concepto de la "Teoría del Estado como Patrono Unico", tal y como se desprende de los artículos 1 de la Ley General General de la Administración Pública y 1, inciso 4) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, así como la reiterada jurisprudencia de los altos Tribunales de Trabajo y de la misma Sala Constitucional al subrayar que: "Del principio de que el Estado es, en realidad,uno solo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio, al establecer la cantidad o antigüedad servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación."(4)
(4) 1990. Sala Constitucional, Voto 433-90 de 15:30 horas del 27 de abril.
Ahora bien, en el caso concreto, si en la otra institución pública, por la que se le otorgó el permiso al servidor para laborar, ya disfrutó de las vacaciones por el tiempo prestado allí, la solución sería, naturalmente, rebajársele los días disfrutados de los que tiene derecho en la institución de origen; de lo contrario, si no se hace esa deducción, habría un enriquecimiento ílicito sin justa causa, al repetirse conceptos por la misma razón.
Fuera de esa advertencia, es claro que los permisos con o sin goce de salario cuentan al momento de computarse el tiempo para el goce de las vacaciones, al cabo que se encuentra con el mismo Patrono-Estado.
"3) En caso de que el funcionario solicite un permiso sin goce de salario para trabajar en la empresa privada y en ella le reconozcan las vacaciones por ese período, debe el INA reconocer a su vez dicho período para efectos del cálculo de las cincuenta semanas?"
Como se explicó en líneas atrás, es por virtud de lo dispuesto en el mencionado Voto constitucional # 4571-97 y artículo 153 del Código de Trabajo, que deben tomarse en cuenta a los funcionarios, el tiempo de los permisos otorgados con o sin goce de salario para el cálculo de sus vacaciones, independientemente del motivo que los originó
"4) En conclusión se debe entender de acuerdo con el voto de la Sala que ninguna suspensión del contrato de trabajo, sin importar la causa, afecta el cómputo de las cincuenta semanas para el reconocimiento de las vacaciones."
Al anular la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia el artículo primero del Decreto Ejecutivo No. 22343-MP-J-MTSS que disponía: " No obstante lo anterior, en todos los demás casos, la prestación del servicio se tendrá por suspendida por las licencias con goce de salario o sin él, enfermedad del servidor, o cualquier otra causa de suspensión de la relación de servicios…" señala, con toda claridad que, "no existe ninguna disposición –legal- que impida contabilizar, a los efectos de determinar el cumplimiento de las cincuenta semanas necesarias para adquirir el derecho a vacaciones, los permisos con goce de salario o sin él, por enfermedad del servidor o por cualquier otra causa legal…" siendo que, el artículo 153 del Código de Trabajo es el único sustento dentro de nuestro ordenamiento jurídico, que establece los supuestos útiles para el cómputo de las vacaciones anuales.
De Usted, con toda consideración.,


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras
Procuradora II a.i.

Gvv