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Dictamen : 126 - del 22/06/1999
C-126-99
San José, 22 de junio de
1999
Licenciado
Alexander Salas Araya
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo
Estimado licenciado:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me es grato referirme a su oficio PE-532-99-C del 31
de mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de este órgano
superior consultivo técnico-jurídico sobre si es necesario que el I.N.V.U.
cuente en forma permanente con un Gerente tal y como lo establece la Ley
Orgánica de esa Institución. Además, si de conformidad con la Ley número 5507
de 19 de abril de 1974 en concordancia con la Ley Constitutiva del I.N.V.U.,
Ley número 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas, el Presidente Ejecutivo
además de ocupar ese cargo puede desempeñar también el cargo de Gerente de la
institución. Esta solicitud se hace en ejecución del acuerdo de la Junta
Directiva del I.N.V.U., adoptado en la sesión 4861, artículo IV, Inciso 1-A.
I.- ANTECEDENTES.
A.- CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL DEL
I.N.V U.
Según el criterio del Licenciado Álvaro Gochi Gómez, en su nota fecha el 12 de mayo de 1999, la Ley
5507 modificó sustancialmente el artículo 31 de la Ley Orgánica del I.N.V.U. y
reservó las tareas de jerarca superior, en materia de gobierno, al Presidente
Ejecutivo, y la función administrativa, al Gerente.
Que al poseer ambos cargos una naturaleza
diferente, el de Presidente Ejecutivo, la materia de gobierno; el gerente, la
función administrativa, y al no existir una norma legal que le permita al
primero ejercer las funciones del segundo, el Presidente Ejecutivo no puede
fungir a su vez como Gerente, ya que el artículo 85 de la Ley General de la
Administración Pública señala lo siguiente:
"Artículo
85.-
1.
Toda transferencia de competencia externas de un órgano a otro o de un servidor
público a otro, tendrá que ser autorizado por una norma expresa, salvo caso de
urgencia.
2. En
toda hipótesis, la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual
o superior al de la que crea la competencia transferida. 3. No podrán hacerse
transferencia por virtud de práctica, uso o costumbre".
"Además
es importante señalar que el nombramiento del Presidente Ejecutivo, es
competencia directa del mismo Consejo de Gobierno, en tanto el cargo de Gerente
General, es competencia de la Junta Directiva de la Institución, y sus período
para el cumplimiento de sus funciones, en el caso del primero es por un período
presidencial de cuatro año, sujeto a ser removido libremente por el Consejo de
Gobierno y en el caso del segundo es por seis años y son inamovibles, salvo que
a juicio de la Junta y previa información, se hubiere comprobado que no cumple
debidamente su cometido y para la remoción esta solo podrá acordarse con el
número de votos requeridos para su nombramiento; es decir cuatro de acuerdo con
el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Institución".
Concluye el asesor legal, que no es
compatible que el Presidente Ejecutivo del I.N.V.U. asuma el cargo de Gerente
General de la Institución, toda vez que por disposición legal el primero es el
funcionario de mayor rango institucional, fundamentalmente en el manejo de la
política institucional, y al otro, le corresponde ser el superior jerárquico a
nivel administrativo.
B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURIA
RELACIONADOS CON EL TEMA.
1.- DICTAMEN C-142-74 DEL 4 DE JULIO DE
1974.
En lo que interesa se indicó:
“(...) En razón de ello, es que en las
instituciones autónomas cuya Ley Orgánica respectiva se reforma expresamente,
por medio de la citada ley [ se refiere a la Ley Nº 5507 de 19 de abril de
1974] , se crea el cargo de Presidente Ejecutivo, que es el funcionario de
mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución, a quién corresponde
fundamentalmente velar por la ejecución de las decisiones que toma la Junta
Directiva, que preside, asumiendo también las funciones del Presidente de la
Junta Directiva, así como cualquier otra que le asigne la propia Junta.
La misma ley, en su artículo 6, expresamente dispone
que los Gerentes de la Institución continuarán siendo los principales
funcionarios administrativos, de tal manera que conservan sus funciones,
lógicamente bajo la jerarquía del Presidente Ejecutivo de la respectiva
institución".
2.- DICTAMEN C-170-92 DEL 21 DE OCTUBRE DE
1992.
Si bien es cierto este dictamen está
referido al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, dado su
estrecha relación con el tema que estamos abordando, nos permitimos transcribir
parte de sus conclusiones:
"En resumen, al Presidente Ejecutivo se le
asignó la materia de gobierno del SNAA y todas sus atribuciones debe estimarse
dentro de ese marco. En su relación con el Gerente, éste debe subordinarse a
las directrices, criterios, metas, fines, programas, medios y control que en
ejercicio de la función superior de gobierno señale el Presidente Ejecutivo.
Sin perjuicio, de la jerarquía funcional respecto de ambos de la Junta del
ICAA.
El Gerente debe prestar asistencia al Presidente
Ejecutivo en la definición de sus funciones administrativas para que armonicen
con las de gobierno del segundo. Misma armonía que debe darse en la labor de
ambos como ejecutores de las decisiones de la Junta y representantes del SNAA.
Por fin, la Junta continúa siendo el máximo jerarca funcional del SNAA, por lo
cual resuelve en última instancia todos los asuntos.
Por lo expuesto, en respuesta a su interrogante,
me permito manifestarle que el Gerente en el ejercicio de la actividad
administrativa debe subordinarse al Presidente Ejecutivo, cuando éste actúe en
ejercicio de su función superior de gobierno del ICAA, sin perjuicio de lo que
disponga la Junta Directiva. Aunque, como se dijo el Presidente no puede
ejercer potestades de jerarca respecto del Gerente que solo corresponden a la
Junta".
Así, pues, la relación jerárquica entre el
Presidente Ejecutivo y Gerente sería parcial, no compresiva de lo
administrativo.
3.- DICTAMEN C-023-93 DEL 10 DE FEBRERO DE
1993.
En este dictamen se reconsidera, de oficio,
el N° C-170-92, en cuanto se establece que el Gerente es el jerarca
administrativo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. La
norma de la Ley 5507, que señala que los Gerentes de la Institución continuarán
siendo los principales funcionarios administrativos:
"... debe interpretarse no como atributiva de
una competencia, sino como señalando que dentro del escalafón de la institución
de que se trata, el Gerente -salvo disposición legal en contrario- será el
funcionario de mayor rango, solo subordinado, entonces, a la Junta Directiva y
al Presidente Ejecutivo. Por lo que ni la Junta Directiva ni el Presidente
Ejecutivo pueden emitir disposiciones o actos que lesionen esa posición
institucional del gerente, o que atribuyan en la practica un mayor rango a otro
funcionario ejecutivo, o dejen de lado que ese el órgano de comunicación de la
jerarquía con el resto del personal".
La anterior afirmación se sustentada en que
el artículo 6 de la Ley 5507 no estatuye que el Gerente sea el jerarca superior
en lo administrativo.
"Ello no puede ser así por cuanto si bien la
Ley de Presidentes Ejecutivos define al Presidente Ejecutivo como un
funcionario político, le atribuye funciones administrativas como lo es lo
relativo a la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva".
También se indica, que existe una dificultad
para establecer una diferenciación tajante entre la materia de gobierno y la
administrativa.
Así las cosas, la relación jerárquica entre
el Presidente Ejecutivo y el Gerente sería plena, compresiva tanto de la
materia de gobierno como la administrativa.
II.- NORMATIVA APLICABLE.
A.- LEY NUMERO 1788 DE 24 DE AGOSTO DE
1954 Y SUS REFORMAS.
"Artículo 25.- La Junta Directiva tendrá las
siguientes atribuciones: (...)
d) Nombrar y remover el Gerente, Subgerente y al
Auditor y asignarles sus funciones y deberes dentro de las prescripciones de la
presente ley".
“Artículo 29.- La Junta Directiva designará, con
el voto favorable de no menos de cuatro de sus miembros, un Gerente que tendrá
a su cargo la administración general del Instituto, de acuerdo con la ley y con
las instrucciones que ella le imparta. Designará en la misma forma, un
Subgerente que remplazará al primero en sus ausencias y tendrá además las
funciones propias que la Junta Directiva y el Gerente le señalen. Ambos
funcionarios deberán reunir los mismos requisitos exigidos a los miembros de la
Junta Directiva".
“Artículo 30.- El Gerente y el Subgerente quedarán
sujetos a las mismas disposiciones que para los miembros de la Junta establecen
los artículos
(NOTA: TACITAMENTE REFORMADO por
ley No.4646 de 20 de octubre de 1970, artículos 6 y 7 y complementado Ley
No.5507 de 19 de abril de 1974, artículo 6. Ver Observaciones, opción 3).
"Artículo 31.- El Gerente será responsable
ante la Junta Directiva del eficiente y correcto funcionamiento administrativo
de la Institución y tendrá las siguientes atribuciones:
a) Ejercer las funciones inherentes a su condición
de Administrador General y Jefe Superior del Instituto, vigilando la
organización, funcionamiento y coordinación de todas sus dependencias y la
observancia de acuerdos de la Junta y de las leyes y reglamentos en general;
b) Suministrar a la Junta la información regular,
exacta y completa que sea necesaria para asegurar el buen gobierno y dirección
superior del Instituto;
c) Proponer a la Junta normas generales de la
política de la Institución que considere oportunas;
ch) Presentar a la Junta para su aprobación el
presupuesto anual del Instituto acompañado de un plan de trabajo en cuya
elaboración debe intervenir el Consejo Técnico Consultivo; así como los
presupuestos extraordinarios que fueren necesarios;
d) Proponer a la Junta la creación del Instituto;
e) Nombrar, promover y remover los empleados del
Instituto, concederles licencias e imponerles sanciones, todo de acuerdo con
los Reglamentos respectivos y con el Escalafón de Empleados aplicable al
personal de la Institución el cual deberá garantizar a dichos empleados
condiciones mínimas similares a las que se les garanticen en otras condiciones
mínimas similares a las que se les garanticen en otras Instituciones. Para el
nombramiento y remoción de empleados de la Auditoría necesitará la autorización
previa del Auditor.
No podrá nombrar a quienes estuvieran ligados por
parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado o de afinidad hasta el
segundo, ambos inclusive, con los miembros de la Junta Directiva, con el
Subgerente, con el Auditor o con él mismo. No será, sin embargo, causal de
remoción de un empleado el que, con posterioridad de su designación, se nombre
en dichos cargos a una persona que tenga con él el parentesco mencionado, o que
llegue a ser pariente por afinidad de alguno de ellos;
f) Vigilar el correcto desarrollo de la política
adoptada por la Junta Directiva, la realización de los planes de trabajo y la
ejecución de los presupuestos ordinarios y extraordinarios;
g) Ejecutar o hacer ejecutar los acuerdos y
resoluciones que dicte la Junta Directiva. Si estima que son contrarios a las
disposiciones legales o a los intereses de la Institución, deberá presentar por
escrito sus objeciones, dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se
dictaren. Si la Junta mantiene su resolución o acuerdo, el Gerente dará
cumplimiento a lo resuelto, quedando exento de responsabilidades en el caso;
h) Autorizar con su firma, conjuntamente con el
Presidente de la Junta, los valores mobiliarios que emita el Instituto, lo
mismo que la Memoria Anual y los otros documentos que determinen las leyes, los
reglamentos de la Institución y los acuerdos de la Junta Directiva;
i) Delegar sus atribuciones en el Subgerente o en
otros funcionarios del Instituto, salvo cuando su intervención personal fuere
legalmente obligatoria;
j) Ejercer la representación administrativa,
legal, judicial y extrajudicial de la Institución, con las facultades que para
los apoderados generalísimos determina el artículo 1253 del Código Civil; y
k) Ejercer las demás funciones y facultades que le
correspondan de conformidad con la ley, los reglamentos del Instituto y otras
disposiciones pertinentes".
(NOTA: Este artículo es
complementado por el párrafo primero del numeral 6 de la Ley que crea las
Presidencias Ejecutivas No.5507 de 19 de abril de 1974).
B.- LEY NUMERO 4646 DE 20 DE OCTUBRE DE
1970 Y SUS REFORMAS.
"Artículo 4.- Las Junta Directivas del Consejo
Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo..., estarán
integradas de la siguiente manera:
1) Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia
y conocimiento en el campo de las actividades de la correspondiente
institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por
las siguientes normas:
a) Será el funcionario de mayor jerarquía para
efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar
porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la
acción de la entidad cuya Junta preside, con las de demás instituciones del
Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas
al Presidente de la Junta Directiva así como las otras
que le asigne la propia Junta;
b) Será un funcionario de tiempo completo y de
dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo
público, ni ejercer funciones profesiones liberales;
c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de
Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le
corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para la determinación de esa
indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del
Código de Trabajo, con las delimitaciones en cuanto al monto que ese articulado
determina".
"Artículo 6.- Los gerentes y subgerentes de
las instituciones citadas en el artículo 4 de esta ley serán nombrados para
períodos de seis años y podrán ser reelectos. Sus nombramientos, así como su
reelección, requerirán no menos de cuatro votos favorables de los directores de
la Junta respectiva".
C.- LEY NUMERO 5507 DE 19 DE ABRIL DE 1974
Y SUS REFORMAS.
"Artículo 6.- Los Gerentes de las
instituciones continuarán siendo los principales funcionarios administrativos.
En las instituciones indicadas, las ausencias temporales del Presidente
Ejecutivo, serán suplidas por un Vicepresidente, que tendrá las mismas
facultades; de designación de la Junta Directiva de la respectiva
institución".
D.- DECRETO EJECUTIVO NUMERO 11846-P DE 9
DE SETIEMBRE DE 1980, REGLAMENTO A LA LEY DE PRESIDENTES EJECUTIVOS DE LAS
JUNTAS DIRECTIVAS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA Y DEMAS INSTITUCIONES
AUTONOMAS Y SEMIAUTONOMAS NO BANCARIAS.
"Artículo 4º.-Incompatibilidades del
Presidente Ejecutivo: Quien desempeñe el cargo de Presidente Ejecutivo en las
entidades a que se refiere el artículo 1º de este Reglamento, no podrá ejercer
ningún otro cargo ni actividad profesional alguna. Se exceptúan la prestación
de servicios como profesor horario en alguna institución de enseñanza superior,
hasta un máximo de cuatro horas semanales y la atención profesional de asuntos
personales o de su cónyuge, padres o hijos".
"Artículo 5º.-El Presidente Ejecutivo y la
Representación del Poder Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo será el enlace
directo entre el Poder Ejecutivo y la institución que representa y será él
quien lleve a conocimiento de la Junta Directiva, para su aprobación, las
iniciativas de aquel Poder, relacionadas con la definición, formulación y adaptación
de la política de Gobierno de la entidad".
"Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos: El
Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor
jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente,
en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo
establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva.
El
Presidente Ejecutivo tiene a su cargo los siguientes cometidos:
a) Informar a la Junta Directiva sobre las
actuaciones de la Gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones, de
suerte que la Junta pueda decidir si actúa colegiadamente en el ejercicio de
las potestades aludidas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la
Administración Pública.
b) Presidir la Junta Directiva; convocar sus
sesiones ordinarias y extraordinarias, con no menos de doce horas de
anticipación; elaborar la agenda de tales sesiones; y velar por la pronta y
eficaz ejecución de las resoluciones y acuerdos de dicha Junta Directiva,
comunicándolos a la Gerencia con las indicaciones y consideraciones adicionales
que él considere pertinentes para garantizar y clarificar aún más el espíritu
de tales acuerdos y resoluciones de la Junta.
c) Programar las actividades generales que se
requieran para realizar las políticas y alcanzar los objetivos de la
institución, dentro de los lineamientos de la política general del Estado
dictada por el Poder Ejecutivo y el Plan Nacional de Desarrollo, y comunicarlas
a la Gerencia como marco de referencia obligado para ésta.
d) Ordenar a la Gerencia una labor sistemática de
modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, en
coordinación con la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica de
la Presidencia de la República, al efecto dictará las directrices pertinentes.
e) Someter a la aprobación de la Junta Directiva,
cualesquiera cambios integrales de organización y administración.
f) Coordinar con el Ministro del ramo y de acuerdo
con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, las
negociaciones tendientes a obtener asistencia técnica y financiamiento, a
efecto de cubrir las necesidades que demande la institución.
g) Coordinar con las demás instituciones autónomas
y semiautónomas y con el Gobierno Central las políticas, objetivos, planes y
programas de la entidad que preside.
h) Dirigir y supervisar la unidad de planificación
de la respectiva institución y representar a ésta en los órganos asesores y
coordinadores que establece el artículo 12 y concordantes de la Ley de
Planificación Nacional número 5525 de 2 de mayo de 1974.
Para esto toda institución deberá garantizar la
existencia de tal unidad técnica.
i) Formar parte del Consejo de Coordinación Insterinstitucional a que se refiere el artículo 19 de la
mencionada Ley de Planificación Nacional.
j) Supervisar y evaluar periódicamente los
programas de la entidad y, conforme a sus resultados, recomendar a la Junta
Directiva lo que estime pertinente para el fortalecimiento, reajuste o
terminación de los mismos.
k) Otorgar el visto bueno a los proyectos de
presupuesto anual y extraordinarios que se eleven a la Junta Directiva para su
aprobación, así como vigilar su correcta ejecución, todo con el fin de asegurar
la congruencia de dichos proyectos con la política de la institución.
l) Presentar oportunamente a la Oficina de
Planificación Nacional y Política Económica, previa aprobación de la Junta
Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, así como las
solicitudes de financiamiento externo, de conformidad con lo establecido por
los artículos 9º y 10 de la Ley de Planificación Nacional.
ll) Proponer a la Junta directiva, en ejercicio de
sus funciones superiores de gobierno, la organización técnica y administrativa
de la institución, a fin de garantizar la eficaz ejecución de sus políticas.
Para tales efectos, el Presidente Ejecutivo deberá contar con el dictamen
escrito del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución y explicar a la
Junta Directiva toda divergencia de fondo con el Gerente sobre este particular,
y la Junta decidirá.
m) Reunirse las veces que sean necesarias con el
ministro del ramo o el Consejo de Gobierno, cuando fuere convocado al efecto.
n) Las demás que le correspondan como funcionario
de mayor jerarquía de la institución en materia de gobierno, así como las que
le encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que
encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que le sean
impuestas por mandato de las leyes y reglamentos pertinentes".
"Artículo 7º.-Informes del Presidente
Ejecutivo: Cada tres meses el Presidente Ejecutivo deberá rendir informes
escritos al ministro del ramo, sobre la marcha general de la institución".
"Artículo 8º.-Relaciones del Presidente
Ejecutivo y el Gerente o Director Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo formulará
un proyecto de reglamento en el que se definan las funciones y atribuciones del
Gerente o Director Ejecutivo de la institución. Para ello solicitará la
asistencia de este último. El proyecto deberá contener las normas necesarias
para que las funciones de gobierno y de administración se realicen con eficacia
y armonía. Deberá regular que la relación del Presidente con el restante
personal técnico y con la administración general de la institución, sea sólo a
través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva, y que aquél girará instrucciones a
tales niveles técnicos sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva; sin
perjuicio de lo dispuesto por el inciso j), o para efectos de obtener
información de dicho personal. El proyecto será conocido, aprobado y puesto en
vigencia por la Junta Directiva, a más tardar dos meses después de publicado el
presente reglamento".
III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO.
La consulta se orienta en dos direcciones.
La primera, de si es necesario que el I. N.V.U. cuente en forma permanente con
un Gerente.
La segunda, de si el Presidente Ejecutivo
puede asumir el cargo de Gerente.
A.- DEBE CONTAR LA INSTITUCION CON UN
GERENTE PERMANENTE.
De conformidad con el principio de
legalidad, técnica de autoridad (1), el ordenamiento jurídico le atribuye
potestades a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le han
sido asignadas. Estas potestades son verdaderos poderes-deberes, de tal manera
que cuando se da el supuesto de hecho que prevé la norma, a la Administración
Pública no le queda más alternativa que echar mano de esos poderes desplegando
la actividad administrativa tendiente a la consecución de los fines públicos.
Dada esta particular, las potestades públicas se caracterizan por ser
irrenunciables, imprescriptibles e intransmisibles.
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Nota (1): "El principio de legalidad de la Administración, como el
contenido explicado, se expresa en un mecanismo preciso: la legalidad atribuye
potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de
actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la
Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda
acción administrativa se nos presenta, así como ejercicio de un poder atribuido
previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución
legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.
GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y otro. Curso de Derecho Administrativo. Editorial
Civitas S.A., Madrid-España, Reimpresión de
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De acuerdo con la Ley Orgánica del I.N.V.U.,
el Gerente es parte de la organización, dirección y administración de la
institución. Órgano que el legislador consideró indispensable para la buena
marcha de la entidad en el ámbito administrativo, prueba de ello es que así lo
explícito en su Ley Orgánica, por lo que, en aras de dar cumplimiento a una
decisión expresada por la representación popular, en forma libre y de acuerdo
con los procedimientos que prevé el Derecho de la Constitución, la entidad debe
ajustarse a ésta y, por consiguiente, tiene que contar con un gerente
permanente. En este caso, la Junta Directiva tiene, necesariamente, que
respetar la voluntad del legislador, y si éste estableció la figura del
Gerente, como un órgano permanente en la organización de la institución, debe
echar manos a las atribuciones que el ordenamiento jurídico le otorga para que
la institución cuente con un Gerente en forma permanente.
La Ley Orgánica del I.N.V.U., artículos 25,
inciso d) y 29, le atribuye una potestad a la Junta Directiva de esta
institución autónoma, al señalar, como parte de la competencia de este órgano
colegiado, el nombrar y remover el Gerente, Subgerente y el Auditor y
asignarles sus funciones de conformidad con la ley. Ahora bien, en la forma en
que está redactado el artículo 29, la Junta Directiva no goza de una potestad
discrecional en el sentido de que el ordenamiento jurídico le permite elegir
entre dos o más alternativas, en el caso concreto, de nombrar o no un Gerente,
sino, por el contrario, estamos en presencia de la atribución de una potestad
reglada que obliga al órgano colegiado a realizar su nombramiento. Al utilizar
el legislador, en el artículo 29, el verbo en forma imperativa (designará) está
estableciendo a favor de la Junta Directiva un atribución la cual tiene
necesariamente que ser ejercida.
Por otra parte, el artículo 6 de la Ley 5507
es categórico al afirmar que, pese a la creación de la figura de los
Presidentes Ejecutivos en las instituciones autónomas, los Gerentes continuarán
siendo los principales funcionarios administrativos, lo que reafirma la tesis
de que la institución debe contar con este funcionario en forma permanente.
Si la Junta Directiva actuara en otra
dirección a la que venimos señalando, es decir, no nombrara a una persona en el
cargo Gerente, creemos que se estaría vulnerando el principio de legalidad, en
vista de que ese órgano colegiado estaría realizando un acto no autorizado por
el ordenamiento jurídico, y lo que es más grave aún, un acto contrario a lo que
estableció el legislador.
Ahora bien, en contra de lo que venimos
afirmando, alguien podría argumentar que lo permanente es el puesto y no la
designación de una persona en él. Es decir, que, bien puede existir la plaza
sin que ésta tenga necesariamente que ser ocupa en forma permanente.
Consideramos que esta posición no es de recibo porque, desde la óptica del
legislador, el desempeño de una persona en este puesto es indispensable en la
organización de la entidad, prueba de ellos es que así lo reafirmado en dos
instrumentos legales, la Ley Orgánica de la institución y la Ley 5507. En
segundo lugar, no tendría sentido que, dentro de la relación de puestos de la
institución exista una plaza, la cual el legislador ha considerado
indispensable para la buena marcha de la entidad en el ámbito administrativo, y
que no sea ocupa en forma permanente por una persona que reúna los requisitos
que exige la ley.
Por último, no podemos olvidar que la plaza
de Gerente forma parte de la estructura básica y esencial de la organización de
la institución autónoma, por lo que lo lógico y lo razonable es que sea ocupa
en forma permanente, salvo los casos de excepción, en los que la plaza podría
estar vacante en un período de tiempo razonablemente corto (2).
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Nota (2): En los casos en que el Gerente renuncia o es destituido y la
plaza queda desocupada por unos días mientras se nombra al suplente (artículo
95 de la Ley General de la Administración Pública)..
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B.- PUEDE EL PRESIDENTE EJECUTIVO ASUMIR
EL CARGO DE GERENTE.
Como tendremos ocasionar de ver más
adelante, las figuras del Presidente Ejecutivo y del Gerente está estrechamente
relacionadas con la actividad de gobierno y de administración que realizan las
instituciones autónomas y semiautónomas.
Originalmente, el Constituyente de 1949 le garantizó a las instituciones autónomas la autonomía en
materia administrativa y de gobierno. Sin embargo, mediante la reforma parcial
a la Constitución Política, Ley N° 4123 de 30 de mayo de 1968, se le suprimió
la autonomía en materia de gobierno a estos entes, sujetadas a lo que
dispusiera la ley en esa materia.
Como bien lo han afirmado algunos expertos en
Derecho Administrativo y Constitucional, esta reforma constituye el inicio del
proceso de recentralización administrativa, a través del cual, la
Administración Pública central recupera una serie de potestades, que el proceso
de descentralización administrativa, operado en la Constitución Política de 7
de noviembre de 1949, había trasladado a los entes descentralizados por
servicio. A partir de este momento, se van a emitir una serie de leyes(3) que
vienen a fortalecer el principio de tutela administrativa(4) a favor de la
Administración Pública central, lo que le va a permitir ejercer las potestades
de dirección, coordinación, vigilancia y sanción sobre los entes que conforman
la Administración Pública descentralizada, con excepción de las municipalidades
y las universidades estatales, en vista de los grados de autonomía que le
garantiza la Constitución Política a estos entes (artículos 84, 169 y 170).
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Nota (3): Entre ellas la 4646 (Ley 4-3), la 5507 (Presidencias Ejecutivas),
la 5651 (Ley de Planificación Nacional), la 6227 (Ley General de la
Administración Pública), la ley 6821 (Ley de la Autoridad Presupuestaria), la
6955 (Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público), etc.
Nota (4): El poder de tutela se subsume dentro de la actividad de gobierno,
consiste en la facultad que tiene un órgano, en nuestro medio los órganos
constitucionales superiores de la Administración Pública central, de dirigir y
coordinar la actividad de los entes que conforman la Administración Pública
descentralizada, utilizando, por lo general, de mandatos especiales, comúnmente
conocidas como directrices.
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A pesar de que las instituciones autónomas
perdieron por completo su autonomía en materia de gobierno, quedando sujeta a
una serie de leyes que le otorgan importantes potestades a la Administración
Pública central, la Constitución Política les conservó y garantizó la autonomía
en materia administrativa. En esta actividad, el ente descentralizado por
servicio, goza de total independencia, inclusive frente al legislador (5), al
cual le está vedado, aun en el ejercicio de la potestad de legislar, penetrar
este ámbito de actividad.
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Nota (5): Este criterio no es compartido por la Sala Constitucional en los
votos números 919-99, 6345-97 y 3309-94, al señalar que la Asamblea Legislativa
sí tiene competencia para imponer por ley limitaciones a las instituciones
autónomas en materia administrativa.
A pesar de que respetamos y acatamos el criterio del
Tribunal Constitucional, no lo compartimos, ya que la autonomía administrativa
es una garantía no sólo frente al Poder Ejecutivo, sino también frente al Poder
Legislativo. En este aspecto, nos parece más acertado el criterio de la Corte
Plena, quien actuando como juez constitucional, en la
sesión extraordinaria del 17 del 21 de mayo de 1985, expresó que: "La
Constitución Política dispone que las Instituciones autónomas del Estado gozan
de independencia administrativa, y entre las Instituciones autónomas incluye a
los Banco del Estado. Así las cosas, estos entes gozan de absoluta
independencia administrativa; y las únicas limitaciones aceptables en ese
ámbito son las establecidas por la propia Constitución".
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La Sala Constitucional, en los votos 919-99,
6345-97 y 3309-
"... Para entender el alcance de la variación
[se refiere a la reforma del artículo 188 de la Constitución Política] es
indispensable examinar la diferencia entre la autonomía administrativa y
autonomía de gobierno. Sin embargo, no hay criterio seguro para establecer tal
diferencia y más bien es evidente que el texto original del artículo 188 de la
Constitución Política únicamente pretendió, mediante el uso del término 'autonomía
de gobierno', relativizar la independencia de estas instituciones. La
autonomía, por definición, es administrativa de Derecho Administrativo, de modo
que eventualmente lo que podría distinguirse es autonomía administrativa de
gobierno y autonomía administrativa de administración. Por otra parte, toda
administración implica gobierno, como se ve claramente en el caso de la
división de poderes, según la cual el Poder Ejecutivo reglamenta, administra y
también gobierna, y esas funciones no pueden distinguirse tan nítidamente como
cabría suponer: baste con observar que la reglamentaria no se distingue
'materialmente' por su contenido de la legislativa, y que no es posible
administrar sin gobernar, ni lo uno o lo otro sin reglamentar. En este
contexto, puede decirse que la potestad de gobierno alude a la determinación de
políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que
la de administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas
políticas, metas y medios generales, utilizando y, por ende, estableciendo a su
vez, medios , direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de
tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta,
sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad".
Más adelante la Sala Constitucional señaló, que
las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía
constitucional irrestricta,"... toda vez que la ley, aparte de definir su
competencia, puede someterla a directrices derivadas de política de desarrollo
que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego,
no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente
dicha...".
"Al trasladar la ley las funciones de
administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones
autónomas, ésta le reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede
el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría
regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar
al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas
y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales deben ser incluidos
el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En
ese sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna
otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a
actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a
cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la
Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder
Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los
funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las
directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de las
conminaciones. (Artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o
aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o
específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de
autonomía, la fijación de fines, metas y tipo de medios para cumplirlas. En
este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones
generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada
institución. No puede el Poder Ejecutivo girar directrices específicas sino a
todas ellas o a un conjunto de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o
en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo)".
Pese a la dificultad para diferenciar la
autonomía de gobierno de la administrativa, lo cierto del caso es que, en las
resoluciones de la Sala Constitucional, encontramos criterios heurísticos que
nos permiten, en cada caso, determinar si una actuación de la Administración
Pública central está o no invadiendo la autonomía administrativa de una
institución autónoma. En la Ley número 5507 vemos una posición del legislador
de claro respeto a la autonomía administrativa de las instituciones autónomas.
En efecto, en el proyecto de ley que presentó el Poder Ejecutivo denominado
" Reforma a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley número
1552 de 23 de abril de 1953 y de la Ley número 4646 de 20 de octubre de 1970
(4-3), Presidencias Ejecutivas", el cual se tramitó bajo el expediente
legislativo número 5616, no se hacía referencia a los Gerentes de las
instituciones autónomas, ni ninguna mención a las materias de gobierno y
administrativa. Más bien, parecía que, con su redacción original, el Presidente
Ejecutivo sería el funcionario de mayor jerarquía en la institución en todos
los ámbitos. A raíz de la consulta constitucional que la Comisión Permanente
Ordinaria de Asuntos Hacendarios hizo a todas las instituciones autónomas, de
conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política, éstas formularon
una serie de observaciones al proyecto de ley, entre las cuales se encontraban
que: la iniciativa violentaba la autonomía administrativa, al considerar al
Presidente Ejecutivo como el funcionario de mayor jerarquía de la institución y
que no establecían criterios que permitieran separar las funciones entre el
Presidente Ejecutivo y los Gerentes de los entes descentralizados por servicio
(6).
Para evitar los vicios de
inconstitucionalidad señalados, los cuales compartimos, y viabilizar el
proyecto de ley, los Diputados Valverde Marín y Arroyo Cordero, presentan una
moción, la cual, en lo que interesa, agrega que el Presidente Ejecutivo será el
funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución e
incluye un artículo 5, que luego pasará hacer el 6 de la Ley 5507, en el que se
indica que los Gerentes de las instituciones continuarán siendo los principales
funcionarios administrativos de la institución. Como se observa, con esta
redacción, se pretendió obviar el problema de constitucionalidad (7) que
señalaron algunas de las instituciones autónomas consultadas y la Unión
Costarricense de Cámaras, Asociación y Sindicatos Patronales de la Empresa
Privada y se estableció un criterio orientador para deslindar las funciones
entre los Presidentes Ejecutivos y los Gerentes.
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Nota (6): El Instituto Nacional de Seguros en el oficio número N- G-74-167
del 15 de febrero de 1974 suscrito por el señor Fidel Tristán Casto, Gerente,
en el que comunica el acuerdo firme de la Junta Directiva adoptado en la sesión
5973 de ese mismo día, indica: "La reforma propuesta no toma en cuenta ni
resuelve el problema que su promulgación provocaría a los Gerentes y
Sub-Gerentes del Sistema Bancario Nacional y de los demás entes autónomos del
Estado. Los Gerentes y Subgerentes, máximos funcionarios administrativos en
cada banco e instituciones autónomas, tienen a su cargo todos los aspectos
administrativos del ente a que sirven. En esa área se desenvuelven sin otra
sujeción que la que deben a las leyes y reglamentos y a las disposiciones de su
Junta Directiva. Si encima de ellos se coloca a un Presidente Ejecutivo también
con funciones administrativas, se produciría una inconveniente duplicidad de
funciones y una desjerarquización de los Gerentes y
Sub-gerentes que los convertiría en meros e innecesarios asistentes del
Presidente Ejecutivo" (folios 29 y 31). El Instituto Costarricense de
Electricidad, en el oficio número 5802 del 20 de febrero de 1974, suscrito por
Rodrigo Suárez Mejido, en el que se comunica el acuerdo del Consejo Directivo
de la Institución, adoptado en la sesión 2603 del 19 de febrero de ese mismo
año, se opone a la reforma de la ley 4646, porque no solo atenta contra la
autonomía administrativa que está consagrada en la Constitución Política, no
obstante la reforma al artículo 188, sino porque pretende variar una
organización y una experiencia exitosa y positiva (folios 36, 37 y 38). También
el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, en el oficio número 552
del 21 de febrero de 1974, suscrito por Jorge Carballo W., Gerente, argumentó
que el proyecto de ley, tal y como estaba redacto, quebrantaba el artículo 188
de la Carta Fundamental (folio 69). Más radical fue la Caja Costarricense del
Seguro Social, en la nota del 20 de febrero de 1974, suscrita por Gastón
Guardia Uribe, Sub-gerente Administrativo, a través de la cual comunica el
acuerdo adoptado por la Junta Directiva, en el artículo 2 de la sesión 4758 del
19 de febrero de ese mismo año, en la que afirma que el proyecto de ley
requiere de una reforma parcial a la Constitución Política, dados los grados de
autonomía que ésta le otorga a la entidad aseguradora (folio 57). El Instituto
Costarricense de Puertos del Pacífico, en la nota del 20 de febrero de 1974,
suscrita por Rafael Paris Steffens, Gerente,
considera que es necesario definir con mayor claridad las funciones de los
Presidentes Ejecutivos y los actuales Gerentes, a fin de evitar la dualidad de
mando (folio 48). En igual sentido se manifestaron el Instituto Nacional de
Aprendizaje, en la nota del 21 de febrero de 1974, suscrita Sidney
Brautigman Jiménez, Presidente de la Junta Directiva
(folio 61), el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en el oficio 178 del
22 de febrero de 1974, suscrito por Armando Arauz Aguilar, Director Ejecutivo
(folio 89) y el Instituto Mixto de Ayuda Social, en el oficio número D.E.
108-74 del 25 de febrero de 1974, suscrito por el Presbo.
Armando Alfaro Paniagua, Director Ejecutivo (folio 92). Es importante indicar
también que, según consta en el folio 48 del expediente legislativo, la Unión
Costarricense de Cámaras, Asociaciones y Sindicatos Patronales de la Empresa
Privada, en la nota del 21 de febrero de 1974, suscrita por el señor Edmundo Gerli González, considera que la figura del Presidente
Ejecutivo que contenía el proyecto violaba directamente el artículo 188 de la
Constitución Política, puesto que hacía ilusoria la independencia en materia
administrativa de los entes autónomos.
Nota (7): Tema que aún está vigente en nuestro medio, en vista de la acción
de inconstitucionalidad número 5158-97 del 7 de agosto de 1997 presentada
contra el artículo 4 de la ley 4646.
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La moción fue aprobada en la sesión
extraordinaria número 216 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos
Hacendarios, celebrada el 11 de marzo de 1974 (folios 191 al 194).
En conclusión, con la redacción que se le
dio al proyecto de ley, al indicarse que el Presidente Ejecutivo sería el
funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y que
el Gerente continuaría siendo el principal funcionario administrativo, el
legislador respetó la autonomía administrativa que la Constitución Política le
garantiza a las instituciones autónomas.
Ahora bien, revisado el ordenamiento
jurídico vigente tenemos los siguientes particulares además de la anteriormente
indicadas. El Presidente Ejecutivo es designado por el Consejo de Gobierno;
mientras que el Gerente es nombrado por la Junta Directiva de la institución.
El nombramiento del primero no se hace por un plazo fijo, aunque puede ser
removido libremente; mientras que en el caso del segundo se nombra por períodos
de seis años. En relación con las atribuciones del Presidente Ejecutivo, la Ley
4646 dispone que le corresponde, fundamentalmente, velar porque las decisiones
adoptadas por la Junta Directiva de la institución se ejecuten, así como
coordinar la acción de la entidad, presidir la Junta Directiva y asumir las
funciones propias del presidente de este órgano colegiado. El Reglamento a la
Ley de Presidentes Ejecutivos de la Juntas Directivas del Banco Central de
Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, le
asigna otras funciones, unas de naturaleza gubernamental y otras en el ámbito
administrativo. Dentro de las primeras están: la programación de actividades
generales que se requieren para realizar y alcanzar los objetivos de la
institución, coordinar con el ministro del ramo, de acuerdo con los
lineamientos que el Presidente de la República establezca, coordinar con las
demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el gobierno central las
políticas, objetivos, planes y programas de la entidad, formar parte del
Consejo de Coordinación Interinstitucional a que se refiere el artículo 19 la
Ley de Planificación Nacional, otorgar el visto bueno a los proyectos de
presupuesto anual y extraordinario que se eleven a la Junta Directiva,
presentar al Ministerio de Planificación y Política Económica, previa
aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de
inversión, etc. Dentro de las segundas están: informar a la Junta Directiva
sobre las actuaciones de la gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones
(potestad de vigilancia), ordenar a la gerencia una labor sistemática de
modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, someter
a la aprobación de la Junta Directiva cualquier cambio en la organización y
administración, supervisar y evaluar los programas de la entidad y proponer a
la Junta Directiva la organización técnica y administrativa de la institución
(8)
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Nota (8): algunas de las atribuciones que se le otorgan al presidente
ejecutivo tiene la característica de que abarca tanto las materias de gobierno
y como administrativa. así las cosas, el hecho de que se les ubique en uno y
otro compartimento no significa que se desconozca esa dualidad.
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El hecho de que el ordenamiento jurídico
reconozca a favor del Presidente Ejecutivo atribuciones de carácter
administrativo, en nada afecta su condición de máximo jerarca en materia de
gobierno, por la sencilla razón de lo difícil de establecer una diferencia
tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa, tal y como
acertadamente lo ha establecido el Tribunal Constitucional. Además, siguiendo
el razonamiento de la Sala Constitucional, en los votos atrás indicados, de que
administrar conlleva la labor de gobernar, creemos que también la labor de
gobernar implica la función de administrar, de manera tal que, es razonable y
deseable, que quien ejercer la máxima autoridad en materia de gobierno también
despliegue una actividad administrativa que resulta necesaria, consecuente y
conveniente para alcanzar los objetivos y las metas de la institución.
Ahora bien, lo anterior no debe inducir a
error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla el
Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia
necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca
en materia de gobierno.
En segundo término, la actividad intrínseca,
fundamental, principal y la razón del ser de la naturaleza del cargo de
Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad
de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente
aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental,
resultando por ello, las actividades que se encuentran dentro de la materia
administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales a las
actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta
perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de las
actividades administrativas como una tarea fundamental o principal, desdeñando,
descuidado o relegando por ello las actividades propias de gobierno. Ahora
bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar
actividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así
lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es
que el Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias
de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que
no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno.
Con base en lo anterior, consideramos que el
Presidente Ejecutivo no puede ejercer el cargo de Gerente. Existen otras dos
razones para continuar en la línea de argumentación que hemos adoptado. La
primera, es un motivo de orden institucional. La segunda, responde a los
principios y valores que informan el sistema democrático costarricense.
Dada la complejidad de las tareas de ambos
cargos –Presidente Ejecutivo y Gerente-, y el tiempo que se requiere para
realizar una labor adecuada en cada puesto, no es conveniente para los
intereses de la institución que una sola persona asuma los dos cargos. Salvo
casos muy excepcionales, por más preparación y voluntad que tenga una persona,
difícilmente podrá cumplir eficientemente ambas funciones. El despliegue de
actividad que conlleva el ejercicio de cada uno de los cargos impone, de cara
al interés público, que en cada uno de ello esté un funcionario público que se
dedique, en forma exclusiva, a realizar las funciones que derivan del puesto.
No en vano la Ley 4646 establece, en el aparte b), inciso 1), del artículo 4),
que el Presidente Ejecutivo será un funcionario de tiempo completo y de
dedicación exclusiva, con lo que se reafirma la idea de que, por el bien de la
institución, es necesario, conveniente y lógico que este funcionario se dedique
a desempeñar las labores propias del cargo, y no asumir otras, las cuales
también implican una enorme responsabilidad, como son las que se derivan del
cargo de Gerente.
La tesis que venimos desarrollando encuentra
sustento legal en el artículo 95 de la Ley General de la Administración
Pública, que señala que las ausencias temporales o definitivas del servidor
pueden ser suplidas por el superior jerárquico inmediato. Empero, acto seguido
se indica, que después de transcurrido dos meses de iniciado su ejercicio por
él, debe nombrarse al suplente de conformidad con la ley. Esta disposición
normativa, nos confirma que el recargo de función dentro de la organización
administrativa debe ser la excepción y no la regla, y por períodos
relativamente cortos.
Según el Derecho de la Constitución un
principio que informa al sistema democrático costarricense, es el de separación
de poderes (artículo 9 de la Constitución Política). Como es de todos
conocidos, está técnica constitucional tiene dos propósitos fundamentales:
evitar la concentración del poder y ejercer los frenos y contrapesos entre los
órganos fundamentales del Estado. Pese a la crisis que vive este principio,
fundamentalmente porque hemos pasado de una democracia liberal a una de
partidos políticos, lo cierto del caso es que sigue siendo un presupuesto
esencial del Estado social de Derecho.
De este principio se deriva una idea
esencial, que constituye un derrotero en toda sociedad democrática, y es el
hecho de que, en la organización del poder, la distribución de éste es la
regla. Si bien esta idea está residenciada en el ámbito del Derecho
Constitucional, no podemos desconocer que, por un efecto de irradiación, la
misma afecta a todo el sistema costarricense, y dentro de éste a la
organización y el funcionamiento de la Administración Pública.
Con base en lo anterior, la distribución del
poder debe ser la regla dentro de la organización administrativa, es decir,
debe existir una conveniente y lógica relación entre las funciones de la
entidad y los puestos que se crean, de tal forma que no se concentre en uno de
ellos, o en unos pocos, más funciones de aquellas que son razonables para la
buena marcha de la institución. El asignar a un puesto o a un funcionario más
atribuciones de las que aconseja la lógica, la conveniencia, la justicia y la
técnica administrativa, tiene los efectos perniciosos de afectar el correcto
desempeño de la función pública y de crear centro de poder dentro de la
institución, que, por lo general, actúan en contra del interés público y dejan
en mal predicado los principios éticos que informan el ejercicio de la función
pública. Una organización administrativa que responde a los principios
democráticos debe evitar la creación de compartimentos de poder, que hagan del
ejercicio de la función administrativa una actividad peligrosa no sólo para los
intereses de los administrados, sino también para el interés público. Desde
esta perspectiva, no es acorde con el principio que informa al sistema, que un
funcionario de una institución asuma otros cargos, dándose una acumulación de
funciones en una sola persona, lo que conlleva una peligrosa concentración del
poder, sobre todo cuando se trata de los dos cargos de mayor importancia de la
institución. No hay que perder de vista, que la existencia de ambos puestos,
desde una perspectiva más de naturaleza política que administrativa, permiten
una sana, conveniente y razonable distribución del poder dentro del ente.
Ahora bien, lo anterior no significa que
dentro de la organización de la Administración Pública exista "una
poliarquía administrativa", ya que con base en la institución de la
relación jerárquica el superior posee importantes poderes sobre los
funcionarios inferiores (potestades de nombramiento, mando, vigilancia,
disciplinaria, revisión y resolución de conflictos de competencia) lo que le
permiten darle unidad de sentido a las acciones de la Administración Pública.
Sin embargo, dada las técnicas propias del Derecho Constitucional y
Administrativo, tales como: el control del parlamento sobre la actividad de
gobierno y de la Administración Pública, el principio de distribución de
competencias, la diversidad de órganos y funcionarios, la existencia de
controles de legalidad y financiero y la necesidad de justificar toda actuación
de la Administración Pública en una norma habilitante, permiten que, pese a que
la institución de la relación jerárquica responde a una concepción vertical del
ejercicio del poder, no provoque una concentración del poder desmedida. Más
bien, constituye una técnica necesaria, indispensable, para que la
Administración Pública actúe en forma ordena y racional en la satisfacción del
interés general.
IV.- CONCLUSIONES.
a. De conformidad con el ordenamiento jurídico
vigente, el I.N.V.U. debe contar con un Gerente permanente.
b. El Presidente Ejecutivo no puede asumir el cargo
de Gerente.
De
usted, con toda consideración,
Lic. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional
C-126-99.
INSTITUTO NACIONAL DE
VIVIENDA Y URBANISMO. PRESIDENTE EJECUTIVO INSTITUCIONAL. JERARCA. GERENTE.
El
Lic. Alexander Salas Araya, Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo, mediante oficio PE-532-99-C del 31 de mayo de 1999, solicita el
criterio de este órgano superior consultivo
técnico-jurídico sobre si es necesario que el I.N.V.U. cuente en
forma permanente con un Gerente tal y como lo establece la Ley Orgánica
de esa Institución. Además, si de conformidad con la Ley N°
5507 de 19 de abril de 1974 en concordancia con la Ley Constitutiva del
I.N.V.U., Ley N° 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas, el Presidente
Ejecutivo además de ocupar ese cargo puede desempeñar
también el cargo de Gerente de la institución. Esta solicitud se
hace en ejecución del acuerdo de la Junta Directiva del I.N.V.U.,
adoptado en la sesión 4861, artículo IV, Inciso 1-A.
De conformidad con el ordenamiento
jurídico vigente, el I.N.V.U. se debe contar con un Gerente permanente;
y el Presidente Ejecutivo no puede asumir el cargo de Gerente.
De esta manera se suscribe el Lic.
Fernando Castillo Víquez, Procurador Constitucional mediante
pronunciamiento C-126-99 con fecha de 22 de junio de 1999.