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Dictamen : 039 - del 16/02/1999
C – 039-99
San José, 16 de febrero de 1999
Licenciada
Mónica Nagel Berger
Ministra de Justicia y Gracia
San José
Señora Ministra:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio DM-764
donde consulta:
"Si el Ministerio de Justicia no está
facultado para asumir el pago del seguro de enfermedad y maternidad de las
personas privadas de libertad, así como de sus familiares. ¿A
quién corresponde asumir dicho pago, o bien, quién es el encargado de brindar
dicha cobertura gratuita y eficiente a estas personas en virtud de su
situación. (...) ¿A quién corresponde el pago de esos beneficios, entre
ellos el de seguro social y qué pasaría con las personas privadas de libertad
que no trabajan?".
Mediante oficio de 25 de noviembre de 1998,
recibido por la Caja Costarricense de Seguro Social el 27 del mismo mes, la
Procuraduría General de la República, confirió audiencia al Presidente Ejecutivo de esa Institución, misma que no
fue contestada.
En su consulta indica la señora Ministra de
Justicia y Gracia que durante el año de 1998, su
Despacho ha sometido en dos ocasiones, a estudio de la Contraloría General de
la República, para su refrendo, un Convenio con la Caja Costarricense de Seguro
Social que tiene por objeto brindar atención médica a las personas privados de
libertad y sus familiares directos. En ambas ocasiones,
I. OBJECIONES DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
La Contraloría General de la República, en oficio
DAJ-1321 de 17 de junio de 1998, dirigido al Departamento de Contratación
Administrativa del Ministerio de Justicia y Gracia, devuelve sin el refrendo el
Convenio Interinstitucional de prestación de servicios médicos, entre el
Ministerio de Justicia y Gracia y la Caja Costarricense de Seguro Social. Para
negar el refrendo, el Órgano Contralor se funda, en lo que interesa a la
consulta, en que no se indica "la base legal" que faculta al
Ministerio para asumir el pago del seguro de enfermedad y maternidad de las
personas privadas de libertad y sus familiares mediante la modalidad
"Asegurados por cuenta del Ministerio de Justicia y Gracia".
Posteriormente, mediante oficio DAJ-2277 de 30 de
octubre de 1998, dirigido al mismo Departamento Administrativo del Ministerio,
la Contraloría General de la República, nuevamente niega el refrendo al
Convenio indicado aduciendo que:
"Mediante oficio No. 6234 del 17 de junio del
año en curso, este Despacho devolvió sin aprobación el citado convenio por
cuanto no indicaba la base legal que facultaba a ese Ministerio para asumir el
pago del seguro de enfermedad y maternidad de las personas privadas de
libertad, así como a sus familiares. En esta oportunidad nos señalan como
fundamento varios artículos de
La objeción fundamental de la Contraloría General de
la República se reduce a que la normativa jurídica citada por el Ministerio de
Justicia y Gracia, no autoriza a ese órgano del Estado a utilizar fondos de su
presupuesto para pagar el seguro de enfermedad y maternidad a la población
privada de libertad, por cuanto estas personas no califican jurídicamente como
trabajadores de ese Ministerio.
II. FUNDAMENTO JURIDICO
DE LA OBLIGATORIEDAD DEL ESTADO PARA CUBRIR PRESUPUESTARIAMENTE LOS SEGUROS DE
ENFERMEDAD Y MATERNIDAD DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE SU LIBERTAD PERSONAL.
El artículo 6 del DE-No. 22139-J de 26 de febrero
de 1993 (Reglamento de Derechos y Deberes de los Privados y las Privadas de
Libertad" señala como principio general que:
"Todo privado o privada de libertad goza de
los mismos derechos individuales,
sociales y económicos de los que son titulares los habitantes de
De igual modo señala el artículo 8 de este
reglamento en cuanto al derecho a la salud que:
"Todo privado o privada de libertad tiene
derecho a recibir atención a su salud.
Tendrá derecho a que se le traslade al Centro de Salud en donde deberá
recibirla. Cuando su modalidad de custodia lo permita lo hará por sus propios
medios"
(El destacado no es del texto original).
Finalmente, el numeral 24 de este orden
reglamentario advierte como deber fundamental que:
"Corresponde a la Administración
Penitenciaria velar por la seguridad, la integridad
física y moral, la tranquilidad y la salud
física y mental de los privados
y privadas de libertad" (El destacado no es del texto original).
En evidente que lo que se limita fundamentalmente
con el instituto de la reclusión es la libertad personal, pero no derechos
humanos fundamentales como el derecho a la salud. En el Voto NO. 5130-94,
"(...)
Claramente señala la Sala que es obligación
constitucional del Estado velar por la salud pública de toda la población,
incluyendo a la privada de libertad. Este pronunciamiento jurisdiccional tiene
efectos erga omnes para todo operador jurídico según dispone el numeral 13 de
En virtud de lo establecido en el artículo 21
constitucional (derecho a la salud) y los fallos reiterados de la Sala
Constitucional en cuanto a este derecho humano esencial, es que el Ministerio
de Justicia y Gracia, una de las representaciones orgánicas del Poder Ejecutivo
y por tanto del Estado, y un ente público descentralizado como la Caja
Costarricense de Seguro Social, han suscrito convenios para proteger la salud
pública de los privados de libertad.
En el Voto
1915-92 la Sala precisa que:
"Si dentro de las extensiones que tiene el
derecho a la vida está el derecho a la salud o de atención a la salud ello incluye
el deber del Estado de garantizar la prevención y tratamiento de las
enfermedades".
Se trata, por definición constitucional y
reconocimiento de la Sala, de un derecho subjetivo a la salud. Y siendo un
derecho constitucional, el Estado está obligado a garantizarlo mediante la
prestación de los seguros de enfermedad y maternidad a los privados de
libertad. Es por ello que en el artículo 3 de
"Son fines de la Dirección General de
Adaptación Social: (...) b) La custodia y el tratamiento de los procesados y
sentenciados, a cargo de
Debe destacarse que el derecho a la salud es un
"principio constitucional" que tiene su asiento en el numeral 21 de
la Constitución Político; por tal razón el derecho a la salud tiene supremacía
material y forma parte del parámetro de legitimidad constitucional. Por tal
razón, la amenaza o quebranto directo de este principio por el operador
jurídico, sea éste estatal o no estatal, posibilita la interposición de los
recursos y acciones pertinentes ante
" (...) que el interno C.V. se encuentra en
una situación de excepción, toda vez que requiere de una atención médica
especializada y dado que debido a su padecimiento físico (diabetes millitus) necesita una dieta
alimenticia especial, de donde surge el problema principal en torno al cual
gira las cuestiones planteadas en el presente recurso de amparo y la misma
radica en el hecho si la actuación del Director de
Es necesario indicar que con ocasión de la
promulgación de la Ley 5349 de 24 de setiembre de 1973, emitida para efectos de
la "universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad", se dictó
el DE-17898-S de 02 de diciembre de 1987, cuyos artículos 1,2 y 3 establecen:
"Artículo
1. Con el fin de garantizar la atención integral de la salud a toda la
población, se reconoce el derecho de los "Asegurados por cuenta del
Estado" a recibir servicios para la protección de su salud sin el pago
directo de su parte, en las instalaciones de
Esta normativa infraconstitucional,
tiene fundamento en el Transitorio al artículo 177 de la Constitución Política
que dice:
"La Caja Costarricense de Seguro Social
deberá realizar la universalización de los diversos seguros puestos a su
cargo, incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y
maternidad, en un plazo no mayor de diez años, contados partir de la
promulgación de esta reforma constitucional" (El destacado no es del texto
original).
La norma constitucional es explícita en el sentido
que el seguro de enfermedad y maternidad debe proteger el núcleo familiar y no
sólo al privado de libertad, siempre de conformidad con supuestos jurídicos
razonables que por lo general se estipulan en los Convenios no refrendados por
la Contraloría General de la República.
El Código Penal (Ley No. 4573 de 04 de mayo de
1970) es contundente al no exigir la existencia de una relación laboral para
que el privado de libertad goce de los beneficios que el Estado otorga a sus
trabajadores. Expresa el efecto el numeral 55 de este orden normativo:
"(...) El interno gozará de los beneficios
que el Estado y sus instituciones otorguen a los trabajadores, aunque no
existirá relación laboral entre el empleador y el empleado interno"
(Así reformado por el artículo 1 de
A nivel internacional, tenemos el "Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales" (aprobado por
Ley No. 4229 de 11 de diciembre de 1966) cuyo artículo 12, en lo que interesa,
dispone:
"1. Los Estados Partes
en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más
alto nivel posible de salud física y mental. (...) d) La creación de
condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso
de enfermedad".
Es evidente entonces, que el derecho a la salud
que en el presente caso implica el financiamiento estatal de los seguros de enfermedad
y maternidad de los privados de libertad, tiene fundamento específico en los
artículos 21 y en el transitorio al numeral 177 de la Carta Magna, 12 del
"Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales"
(aprobado por Ley No. 4229 de 11 de diciembre de 1966), 1, 2, y 3 del
DE-17898-S del 02 de diciembre de 1987, 3 inciso b) de
Como se deduce de la normativa citada, la
población privada de libertad tiene el derecho a utilizar los seguros de
enfermedad y maternidad, por el hecho de su reclusión ordenada por el Estado,
sin interesar que exista una relación laboral que efectivice ese derecho, tal
como pretende la Contraloría General de la República. Es decir, la persona
privada de libertad no requiere de ninguna relación laboral para acceder a los
servicios de salud de
En una concepción amplia sobre este tema, en el voto 4070-
"Las violaciones a los derechos fundamentales
pueden ocurrir y, de hecho a menudo ocurren, con
independencia de la arbitrariedad e ilegalidad de un acto, en sí mismo
considerado, y de la culpa o dolo de los funcionarios, con lo que se produce
una responsabilidad objetiva por parte del Estado a indemnizar a la víctima por
los daños y perjuicios causados".
A un mayor abundamiento sobre este tema, conviene
citar los artículos 1, 2 y 10 del "Reglamento
del Seguro de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social que
disponen:
"Artículo 1. De la
Universalidad del Seguro de Salud. De conformidad con lo que ordena el artículo 177 de
En consecuencia, de todo lo expuesto, se responde
la consulta formulada por la señora Ministra de Justicia y Gracia, en el
sentido de que el pago de los seguros de enfermedad y maternidad de la
población privada de libertad corresponde al Estado bajo el instituto de
"Asegurados por cuenta del Estado", a través del presupuesto del
Ministerio de Justicia, según determina específicamente el artículo 10 del
"Reglamento de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social. Para
la prestación de estos seguros por la Caja Costarricense de Seguro Social, es
suficiente el estado de reclusión ordenado por el Estado, sin interesar si el
privado de libertad trabaja o no.
La conclusión anterior, responde a todas las
preguntas formuladas por el órgano consultante, por lo que resulta innecesario
referirse en particular a cada una de ellas.
Dictamen
Por tanto, conforme a lo dispuesto en los
numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982,
esta Procuraduría General de
Primero. El derecho a la salud, que en el presente
caso implica el financiamiento estatal de los seguros de enfermedad y
maternidad de los privados de libertad, tiene fundamento específico en los
artículos 21 y en transitorio al numeral 177 de
Segundo. El pago de los seguros de enfermedad y
maternidad de la población privada de libertad corresponde al Estado bajo el
instituto de "Asegurados por cuenta del Estado", a través del
presupuesto del Ministerio de Justicia, según determina específicamente el
artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Salud" de
De la señora Ministra, con toda consideración,
Dr. Odilón Méndez Ramírez
Procurador Constitucional
Sección Segunda
C-039-1999
ASISTENCIA MÉDICO SOCIAL. SEGURO DE ENFERMEDAD Y MATERNIDAD. PRINCIPIO DE IGUALDAD. FONDO PÚBLICO. SEGURO.
En oficio DM-764, la señora
Ministra de Justicia y Gracia consulta:
"Si el Ministerio de
Justicia no está facultado para asumir el pago del seguro de enfermedad y
maternidad de las personas privadas de libertad, así como de sus familiares. ¿A quién corresponde asumir dicho pago, o bien, quién es el
encargado de brindar dicha cobertura gratuita y eficiente a estas personas en
virtud de su situación. (...) ¿A quién corresponde el pago de esos
beneficios, entre ellos el de seguro social y qué pasaría con las personas de
libertad que no trabajan?".
En dictamen C-039-99 se
establece que:
Primero. El derecho a la salud, que
en el presente caso implica el financiamiento estatal de los seguros de
enfermedad y maternidad de los privados de libertad, tiene fundamento
específico en los artículos 21 y en transitorio al numeral 177 de la Carta
Magna, 12 del "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales" (aprobado por Ley No. 4229 de 11 de diciembre de 1966), 1, 2,
y 3 del DE-17898-S del 02 de diciembre de 1987, 3 inciso b) de la Ley 4762 de
08 de mayo de 1971 (Ley que crea la Dirección General de Adaptación Social), y
6, 8 y 24 del DE-22139-J de 26 de febrero de 1993 (Reglamento de Derechos y
Deberes de los Privados y las Privadas de Libertad), 10 del Reglamento del
Seguro de la Caja Costarricense de Seguro Social, y en reiterados votos de la
Sala Constitucional.
Segundo. El pago de los seguros de
enfermedad y maternidad de la población privada de libertad corresponde al
Estado bajo el instituto de "Asegurados por cuenta del Estado", a
través del presupuesto del Ministerio de Justicia, según determina específicamente
el artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Salud" de la Caja
Costarricense de Seguro Social. Para la prestación de estos seguros por la Caja
Costarricense de Seguro Social, es suficiente el estado de reclusión ordenado
por el Estado, sin interesar si el privado de libertad trabaja o no.