Dictamen : 082 - del 27/04/2000

C-082-2000
San José, 27 de abril de 2000

Licenciado
Mario Zaldívar Rivera
Secretario Ejecutivo de la Comisión
Nacional de Préstamos para Educación
S. O.


Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio S.E. 156-2000 de 27 de marzo último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con los efectos que la Ley N 7454 de 22 de noviembre de 1994 tiene sobre la Ley de Creación de CONAPE, N. 6041 de 9 de febrero de 1977.
El Asesor Jurídico de la Comisión, en oficio de 23 del mismo mes, señala que la Ley N. 7454 no reforma la Ley de Creación de CONAPE por lo que sus efectos son indirectos. El adjetivo "indirectos" es utilizado, agrega, en el sentido de que la Ley N. 7454 da facultad a CONAPE para suscribir un programa de administración de becas. Estima que los efectos son también restrictivos, porque únicamente faculta a la Institución para suscribir el programa de becas, por lo que la Ley N. 7454 se analiza como facultativa de la Institución para suscribir el programa de administración de becas que detalla, sin modificar la N. 6041.
Al cuestionarse cuáles son los efectos de una ley sobre otra anterior, estima la Procuraduría que el ente consultante está visualizando la posibilidad de que se haya producido una modificación de la primera por la segunda e incluso una derogación de su texto, en caso de que haya una antinomia normativa. El enfoque en cuestión nos obliga a plantearnos la relación entre ambas leyes, por una parte y a determinar en qué medida la esfera jurídica de CONAPE ha sido modificada, por otra parte.
A-. UN MECANISMO DE GESTION DE RECURSOS
La Ley N. 7901 de 3 de agosto de 1999 reforma el artículo 8 de la Ley N. 7454 de 22 de noviembre de 1994, en el cual se crea un Fondo de desarrollo para la provincia de Limón. Ese fondo constituye un mecanismo de financiamiento de la inversión productiva en la zona y de obras de interés comunal. La reforma afecta el párrafo sexto del artículo 8 y se refiere a un cambio de destino de parte de los recursos del Fondo. En efecto, se dispone que
"Los recursos que constituirán este Fondo provendrán del crédito aprobado en el artículo 2 de la presente ley, por el monto equivalente en colones de diez millones de dólares estadounidenses (US$ 10.000.000,00), provenientes por partes iguales del primer y segundo desembolsos del contrato de préstamo 739/OC-CR. De tales recursos el fondo destinará la mitad (US$ 5.000.000,00) exclusivamente a constituir, por medio de uno de los bancos comerciales del Estado, un Fideicomiso para la promoción del desarrollo humano de la provincia de Limón, con el fin de conceder becas para estudiantes de la provincia, para lo cual se suscribirá un convenio de administración del programa de becas con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE)".
Podría decirse que el Fondo sufre dos modificaciones sustanciales: se reduce el monto del Préstamo de Ajuste Estructural destinado al Fondo, puesto que de quince millones pasa a diez millones. Luego, se establece un destino específico para la mitad de esos recursos: el financiamiento de "programas de desarrollo humano", por medio de becas a estudiantes de la Provincia.
En razón de ese destino específico, la reforma legal cobra importancia particular para la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. El texto es expreso en cuanto que el Fondo no otorgará directamente las becas a los estudiantes limonenses, sino que para ese objeto se requiere la participación de CONAPE, para lo cual se debe suscribir un contrato de administración del programa de becas.
Lo anterior implica que una vez que se haya suscrito el contrato de referencia, CONAPE se convertirá en un administrador de los recursos que el Fondo le transfiera para tal objeto. Los recursos se transfieren para ser administrados, lo que implica que dichos recursos no constituirán parte del patrimonio de CONAPE. La diferencia entre administrar recursos ajenos y la función normal de la Comisión fue analizada en el dictamen N. 223 –99 de 11 de noviembre de 1999. En dicha oportunidad nos referíamos a la facultad de CONAPE de suscribir convenios de administración con una universidad privada, para efecto de financiar estudiantes que desean seguir estudios en dicha universidad. En esa ocasión, indicamos:
"El contrato con la universidad privada es para administrar fondos. Fondos que deben ser considerados como ajenos, por lo que no se integran al patrimonio de CONAPE. Como se trataría de una administración de fondos ajenos, por cuenta y riesgo del titular de esos entes, CONAPE no podría disponer libremente de esos fondos. ¿Está autorizado CONAPE para realizar esos contratos? La Ley de creación de CONAPE contiene disposiciones que dan margen para considerar que la entidad está autorizada para suscribir contratos que conduzcan a una administración de fondos de otras personas jurídicas. Así, por ejemplo, el artículo 2° de la Ley, en su inciso f), lo autoriza para:
"f) Administrar en fideicomiso fondos de organismos públicos o privados, destinados a financiar estudios de su personal, así como de sus familiares, cuando esa colaboración le sea solicitada".
Una universidad privada podría proponer a CONAPE que le administre recursos, para que dé préstamos a su personal o familiares. Destino que, empero, no es precisamente el que ahora se pretende. Estima la Procuraduría, sin embargo, que existe otra disposición que permite considerar lícito que esa administración de fondos ajenos esté destinada a financiar estudios de estudiantes. No sólo CONAPE existe para financiar estudiantes, sino que el artículo 20 de su Ley permite considerar que esos contratos son posibles. Dispone en lo conducente dicho artículo:
"La Comisión contará con los recursos siguientes:
(....).
d) Los excedentes pertenecientes a entidades públicas o privadas que financien estudios por medio de la Comisión";
Las entidades públicas o privadas pueden financiar con sus propios recursos la realización de estudios en su respectivo centro y lo pueden hacer en forma directa o a través de CONAPE. En este último caso, los excedentes pasan a ser propiedad de la Entidad administradora. Como la Ley no restringe el destinatario del crédito y en vista de que el fin público es el financiamiento a los estudiantes, no estima la Procuraduría que se deba entender permitido un contrato dirigido en último término a financiar a personal y familiares de éstos y prohibido uno dirigido a financiar estudiantes del centro. Tomamos en cuenta, incluso, que tratándose de los entes públicos habría que considerar irregular que éstos destinaren recursos a financiar estudios de familiares de su personal, caso en el cual bien podría hablarse de una desviación de fondos públicos.
De lo anteriormente indicado, consideramos que CONAPE puede firmar un convenio con universidades privadas para administrar un fondo dirigido a un grupo de estudiantes pertenecientes a esa universidad o que deseen ingresar a ella. Esos fondos no pueden ingresar ni ser incorporados al patrimo4nio público que maneja esa institución, pues, como ha quedado claro ya, cualquier ingreso que tenga CONAPE por haber realizado un contrato o convenio con una entidad pública o privada, debe ser dirigido a todos los estudiantes costarricenses con las salvedades indicadas y no a un grupo específico.
En consecuencia, CONAPE no puede aportar ningún monto para financiar esos préstamos y, por el contrario, el ingreso que adquiera la institución derivado de la administración del fondo, debe ser destinado a financiar la totalidad de los estudiantes".
Al igual que en el caso que anteriormente se analizó, los recursos que el Fondo aporte deben ser administrados por CONAPE en forma separada de sus propios recursos, ya que carece de libre disposición sobre ellos. Luego, el beneficiario de estos programas debe ser el estudiantado limonense. Lo que implica que los criterios de "mérito personal y las condiciones socio-económicas de los beneficiarios", que normalmente deben guiar el funcionamiento de CONAPE (artículo 1° de su Ley de creación), entran a regir a partir de la definición de origen del solicitante. Criterio que no podría guiar la actuación de la Comisión si ésta otorgara las becas con cargo a sus propios fondos. Dichos fondos son públicos, lo que unido a la definición legal de los fines que justifican la creación de CONAPE entraña que las políticas de financiamiento deben dirigirse a la totalidad de la población universitaria, sin que le esté permitido dirigir sus esfuerzos exclusivamente a los estudiantes de una determinada zona. El crédito otorgado por CONAPE con sus recursos debe dirigirse a sectores desfavorecidos, que por sus condiciones económicas podrían ver afectado su derecho a la educación superior, o bien al financiamiento de carreras que, dentro de las perspectivas nacionales de desarrollo económico y social, hayan sido consideradas como prioritarias por las autoridades públicas (artículos 2, inciso b) y 3, inciso a) de la ley). Fuera de estos supuestos, no existen otros criterios selectivos que informen la gestión de los fondos de CONAPE. No sería posible que la Comisión destinará todo el financiamiento que permitan sus recursos a estudiantes provenientes de una determinada provincia, ya que ello implicaría una actuación discriminatoria y probablemente irrazonable. Pero sí lo puede hacer cuando administra fondos de un tercero, que es quién define el destinatario del beneficio.
Un aspecto que debe ser destacado es el hecho de que aún cuando los recursos pertenecen al Fondo, éste no puede administrarlos directamente. Es decir, para hacer realidad el destino legal de los recursos el Fondo requiere suscribir un contrato de administración con CONAPE. El término "suscribirá" es, en ese sentido, imperativo. En igual forma, podría estimarse que resulta imperativo para CONAPE suscribir el referido convenio. Una negativa de la Comisión impediría, en efecto, la concreción legal del fin dispuesto legalmente. CONAPE está facultada por su Ley a suscribir este tipo de contrato, pero con la reforma al artículo 8 deviene obligada a suscribirlo. Corresponderá a ambas partes, empero, definir los términos de la negociación y por ende, del funcionamiento del programa de becas.
B-. LOS EFECTOS DE LA MODIFICACIÓN SOBRE CONAPE
Se consulta respecto de los efectos que la Ley N. 7454 y su reforma tienen sobre la Ley de Creación de CONAPE. Afirma la Asesoría Legal que los efectos de la Ley son indirectos, en el sentido de que concede facultad a CONAPE para suscribir un contrato de administración, sin modificar el articulado de la Ley N. 6041 de CONAPE.
Del análisis de la reforma introducida por la Ley N. 7901 no se desprende la existencia de una antinomia normativa, que plantee un problema de derogación de normas. En este caso, derogación de alguna contenida en la Ley de creación de CONAPE. El texto de esta última permanece inalterado. Ello implica que expresamente tampoco existe una modificación de la Ley de CONAPE. Empero, en la medida en que se prevé la participación de la Comisión para el logro de los objetivos del Fondo de desarrollo de Limón, debe afirmarse que se ha producido una modificación de la competencia de CONAPE, que resulta obligada a administrar los referidos recursos. Como se indicó, si se tratare de una facultad para CONAPE, ésta podría negarse eventualmente a administrar esos recursos. Pero la participación de CONAPE no fue prevista por el legislador como una posibilidad, sino como el medio para lograr el cumplimiento del fin legal previsto en la reforma al artículo 8. De allí que esa participación resulte necesaria y, por ende, más que ante una facultad, ya prevista en su Ley de Creación, la reforma al artículo 8 establece una obligación para CONAPE. Lo que permite afirmar que se ha modificado la competencia de la Comisión. Sin embargo, esa modificación que no afecta en modo alguno el texto de su Ley, así como tampoco las competencias que anteriormente existían. Estas permanecen igualmente inalteradas. En ese sentido, CONAPE conserva la facultad de decidir si administra o no recursos de entidades privadas y del resto de organismos públicos. La obligación que ahora se crea es específica y especial, por lo que su ámbito de aplicación es limitado e incapaz de afectar las normas contenidas en la Ley de la Comisión.
Si se tratare de establecer la relación entre la Ley de CONAPE y la Ley que crea el Fondo, podríamos afirmar que esta última complementa la Ley de CONAPE. Ello en el tanto en que para determinar cuáles son los poderes y deberes de la Entidad, el operador jurídico debe considerar la obligación que aquí se crea y que consiste en la administración de los recursos del Fondo destinados a programas de becas para estudiantes de la Provincia de Limón. Lo que no altera la facultad que tiene CONAPE para decidir si suscribe contratos de administración con otros entes públicos o privados y las condiciones bajo las cuales lo hará, o en su caso, la potestad de definir un programa de becas con cargo a sus propios recursos. Los supuestos de hecho sobre los que se legisla son diferentes, además las consecuencias jurídicas derivadas de ambas leyes no se excluyen. La obligación de suscribir el contrato está referida y, por ende, delimitada, por los recursos del Fondo en cuestión, sin que en modo alguno interfiera con el ejercicio de las facultades que la Comisión tiene conforme a su Ley.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

La reforma al artículo 8 de la Ley N. 7454 de 22 de noviembre de 1994 por Ley N. 7901 de 3 de agosto de 1999 establece un destino específico para parte de los recursos del Fondo para el desarrollo de la Provincia de Limón que dicho artículo crea. Esos recursos están dirigidos a becas para los estudiantes de la Provincia.
Para dicho efecto, se establece la obligación del Fondo de suscribir un contrato de administración de becas con la Comisión Nacional de Préstamos para la educación, lo que implica que CONAPE está obligada a participar en la administración de esa parte de los recursos. Ergo, carece de facultad para decidir si contrata o no con el Fondo. Lo anterior implica una modificación de la competencia de CONAPE, puesto que dentro de sus obligaciones tiene, ahora, el deber de administrar el referido programa.
Del análisis de la Ley de Creación de CONAPE, N. 6041 de 9 de febrero de 1977 y de la reforma al artículo 8 de mérito no es posible deducir la existencia de una antinomia normativa, que obligue a considerar que se está en presencia de una derogación implícita de las normas de la primera.
Al no excluirse las consecuencias jurídicas de ambas leyes, éstas mantienen plenamente su vigencia y eficacia.

De Ud. muy atentamente:



Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora