Dictamen : 029 - del 16/02/2000

C-029-2000

San José, 16 de febrero del año 2000

Señor

Danilo Chaverrí Soto

Ministro de la Presidencia

Presente

Estimado señor:

 

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a consulta planteada por su Despacho mediante oficio NºDVP-RR-514 por el entonces Viceministro de la Presidencia Rogelio Ramos Martínez.

OBJETO DE LA CONSULTA

De conformidad con el oficio indicado, la consulta se plantea sobre las siguientes interrogantes:

"…

Por lo tanto, al ser la Ley Nº7410 una Ley General y no establecer los requisitos para que un miembro de la fuerzas de policía ingrese al Estatuto Policial, debe utilizarse para el ingreso al Estatuto Policial las mismas condiciones que se estipulan para el ingreso a las fuerzas de policía?

Para las personas que ingresaron a las fuerzas de policía antes de entrar en vigencia la Ley Nº7410 y deseen entrar dentro del Estatuto, se les aplica retroactivamente los requisitos para ingresar a ellas?

I. LOS REQUISITOS PARA EL INGRESO EN LA FUERZA PÚBLICA

1. La Policía Administrativa y los Derechos Humanos

Dentro de la Teoría del Derecho Administrativo y la Política se le atribuyen al término "policía" muchos conceptos, todos esos conceptos son válidos y se desarrollan sobre un supuesto real y fundamental: la coexistencia de las personas como sujetos jurídicos individuales dentro de la colectividad. Ello determina la necesidad del equilibrio entre el ejercicio de los derechos de cada persona dentro del grupo social.

Una concepción moderna la encontramos en Benoit. Este autor explica el concepto mediante tres ideas fundamentales; las identifica como:

a. Conjunto de reglas. En esta categoría, en sentido amplio, se alude a reglas que limitan derechos. Se entienden dentro de esta especie, aquellas reglamentaciones:

"…caracterizadas, por una parte, por su objeto, que es regir directamente la actividad de los particulares prohibiéndoles ciertas acciones, y por otra, por su finalidad , que es contribuir de forma muy inmediata al mantenimiento del orden público…". Son las llamadas "reglamentaciones de policía".

b.Forma de actividad. Se hace referencia en esta categoría a las acciones que se realizan para asegurar la aplicación y sanción de las reglamentaciones de policía.

c.Agentes encargados de realizar los actos y operaciones. Es la referencia a los funcionarios públicos que tienen el encargo de realizar las actividades antes mencionadas.(1)

(1) Benoit, Francis Paul. El Derecho Administrativo Francés. Instituto de Estudios Administrativos. Madrid. Primera edición, 1977, págs. 897,898.

Igualmente, entre otros, es importante considerar el planteamiento de Dromi, sobre todo en cuanto con ello se pone de relieve la antinomia esencial que es el fundamento del poder de policía y de la actividad policial concreta: Libertad - reducción de libertad; la realidad de la Libertad como principio y derecho fundamental en una república y la necesidad de su limitación por la propia naturaleza política de la república.

En lo que interesa dice este autor:

"…Las limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público, se denominan policía y poder de policía. Dentro de la función administrativa, se inserta una modalidad de obrar, de contenido "prohibitivo y limitativo", llamada policía. Dentro de la función legislativa, se incorpora una modalidad reglamentaria de derechos, llamada poder de policía …tanto la "policía" como el "poder de policía" se reducen en su régimen jurídico íntegramente al previsto por el derecho público administrativo, constitucional y fiscal para el actuar administrativo y legislativo del Estado…" (El énfasis no es del texto original)(2)

(2) Dromi, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1982, pág.37.

En el mismo sentido Laubad`ere precisa el carácter esencial de este poder diciendo que es:

"…una forma de intervención que ejercen ciertas autoridades administrativas y que consiste en imponer limitaciones a las libertades de los individuos, con el propósito de asegurar el orden público…"(3)

(3) Laubad`ere, André de. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Temis, Bogotá, Colombia, 1984, pág. 96.

La necesidad de garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales y, por lo mismo, posibilidad constitucional de la restricción de los derechos mismos es lo que justifica precisamente el establecimiento y regulación de ese poder en todas las agencias o sectores del Sistema Político y, con ello, de su ejercicio por parte de los órganos y los funcionarios o agentes que intervienen en forma preventiva (con el propósito de que las leyes sean respetadas sin necesidad de la coacción física) o, a posteriori (con la ejecución de restricciones de derechos fundamentales cuando dichas leyes han sido infringidas).

En el tanto en que el objeto de la policía es garantizar el bienestar del individuo y de la colectividad, es claro que los derechos humanos son su mismo propósito. La relación entre el ejercicio de la potestad de policía y la garantía del cumplimiento de los derechos humanos, sin embargo, no se agota con la simplemente con la fijación de esta como objetivo de dicho ejercicio.

Como se desprende de las líneas anteriores, el ejercicio de la potestad de policía implica, por su misma naturaleza, el contacto con los ámbitos de libertad de las personas, el riesgo de penetrar ilegítimamente en esos ámbitos y, sobre todo, más importante aún: el riesgo de invadir su núcleo esencial.

Estos riesgos se hacen más patentes en relación con la actividad de la llamada Policía de Seguridad Pública ya que, precisamente, ésta tiene como objetivos velar porque se mantenga el "Orden Público" y garantizar la seguridad de la Nación y la seguridad de los ciudadanos (los bienes e integridades físicas de los ciudadanos). La función se puede explicar fácilmente pero su ejercicio correcto es una tarea compleja y ardua.

Estos objetivos justifican la existencia de los imperativos y las autorizaciones para que los agentes, en ciertas condiciones determinadas hipotéticamente, puedan afectar en forma legal los derechos constitucionales, los que, a la vez, deben garantizar con el ejercicio de su función.

La Policía de Seguridad Pública es el reparto administrativo que, como se explica en la Doctrina, representa la última instancia administrativa que se ejerce en forma inmediata y directa con los objetivos típicos ya señalados(4) y el agente policial, tal como lo aprecia las Naciones Unidas, "…es un sujeto activo, servicial y responsable de una profesión, como las más preciadas de las profesiones liberales…"(5)

(4) Véase en este sentido, Issa, Henry y Arias, María Gerarda. Derechos Humanos en el Sistema Penal. Editorial Universidad Estatal a Distancia, San José, 1996, págs.55 y sigts

(5) Beristain, Antonio. "Etica Policial" en Policía y Sociedad Democrática. Compilación de José María Rico. Alianza Editorial S.A.. Madrid, 1983, pgs. 234-277, pág.242.

B. Las normas protectoras de los derechos fundamentales frente al ejercicio de las funciones de los agentes de policía. Requisitos para el ingreso en la Fuerza Pública

Dado el riesgo intrínseco en el ejercicio de la función de los agentes de policía, en un sistema democrático el ejercicio de la función policial debe ser claramente regulado. Debe ser normado especialmente desde dos perspectivas:

1. La seguridad jurídica de los bienes y las personas que habitan en el territorio de la República.

2. El respeto de los derechos fundamentales de las personas cuyos ámbitos deben ser intervenidos para garantizar lo primero.

Para concretar esas perspectivas se ha reconocido, tanto en el ámbito internacional como en el nacional, que es necesario precisar y enfatizar los principios que constituyen el marco de actuación de los agentes policiales, dada la complejidad de esta función, así como definir el perfil personal propio del agente policial en un estado democrático.

Estos aspectos los encontramos regulados en el ámbito internacional, especialmente, en la resolución de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, Nº690 adoptada en su sesión Nº31 del 8 de mayo de 1979(6); en la resolución de las Naciones Unidas, Nº169/34 adoptada en su sesión plenaria centésimo sexta, mediante la cual se emitió el "Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" ("Código Deontológico" ) y, para España, la "Orden" aprobada por el Consejo de Ministros, denominada "Principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y los Cuerpos de Seguridad del Estado, Vigilancia y Seguridad", publicada en el "Boletín Oficial del Estado el 2 de octubre de 1981(7).

(6) En la cual se expresa, en lo que interesa:

"La Asamblea:

1. Las fuerzas de policía constituyen un servicio público establecido por la ley y encargado del mantenimiento del orden y de la aplicación de la ley;

2. Todo ciudadano puede ingresar en la policía si cumple las condiciones exigidas;

El funcionario de policía debe recibir una formación general y profesional profunda antes y durante su servicio, así como una enseñanza apropiada en materia de los problemas sociales, de las libertades

3. públicas, de los derechos del hombre, y particularmente en aquello que concierne a la Convención europea de los Derechos del Hombre.

4. Las condiciones profesionales psicológicas y materiales en las cuales el funcionario de policía ejerce sus funciones deben preservar su integridad, su imparcialidad y su dignidad;

5. El funcionario de policía tiene derecho a una justa remuneración, y deben entrar en consideración factores particulares en la frecuencia de peligros y de responsabilidades, así como la irregularidad de horarios de trabajo;

6. Los funcionarios de policía deben poder constituir organizaciones profesionales, afiliarse a ellas y participar activamente. Ellos pueden igualmente jugar un papel activo en otras organizaciones.

7. Una organización profesional policial, supuesto que sea representativa, debe poder:

- participar en las negociaciones relativas del status profesional de las funciones de policía…

8. …

9. En el caso de una acción disciplinaria o penal contra un policía, éste tiene derecho a ser escuchado y defendido, por un abogado. La decisión debe ser tomada dentro de un plazo razonable. El debe poder, igualmente, disfrutar de la asistencia de la organización profesional a la cual él pertenece;

10. Un funcionario de policía, que es objeto de una medida disciplinaria o de una sanción penal, tiene el derecho de recurrir a un organismo independiente, imparcial o un Tribunal;

11. Delante de los Tribunales, un funcionario de policía disfruta de los mismos derechos que todos los otros ciudadanos.

…"

(7) Beristain, Ibid.

Es preciso destacar la importancia ideológica y jurídica del "Código Deontológico" de las Naciones Unidas. Sus normas resumen toda la esencia de los diagnósticos, inquietudes y propósitos de los órganos y personas que se ocupan de la eficacia de esta función dentro de los regímenes democráticos.

Este cuerpo normativo es parte de nuestra realidad jurídica. Nuestro Ordenamiento Jurídico no puede desatender su contenido como tampoco puede ignorar la obligación de la garantía y protección de los derechos humanos. Por lo demás, estas normas internacionales, así como las consideraciones que las fundamentan constituyen el marco dentro del cual se desarrolló el proceso legislativo para la promulgación de la Ley General de Policía.

Debemos tener en cuenta, entonces, el pronunciamiento de la Asamblea General de las Naciones Unidas cuando dice:

"…

La Asamblea General

"Considerando que entre los propósitos proclamados por la Carta de las Naciones Unidas figura la realización de la cooperación internacional en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.

Recordando en particular, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.

Recordando asimismo la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o degradantes, aprobada por la Asamblea General en su resolución 3452 (XXX) de 9 de diciembre de 1975.

Consciente de que la naturaleza de las funciones de aplicación de la ley en defensa del orden público y la forma en que dichas funciones se ejercen tienen una repercusión directa en la calidad de vida de los individuos y de la sociedad en su conjunto.

Consciente de las importantes tareas que los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley llevan a cabo concienzuda y dignamente, de conformidad con los principios de los derechos humanos.

Consciente no obstante, de las posibilidades de abuso que entraña el ejercicio de esas tareas.

Reconociendo que el establecimiento de un código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley es solamente una de varias medidas importantes para garantizar la protección de todos los derechos e intereses de los ciudadanos a quienes dichos funcionarios sirven.

Consciente de que existen otros importantes principios y requisitos propios para el desempeño humanitario de las funciones de aplicación de la ley, a saber:

a) Que, al igual que todos los organismos del sistema de justicia penal, todo órgano de aplicación de la ley debe ser representativo de la comunidad en su conjunto, obedecerla y responder a ella,

b) Que el mantenimiento efectivo de normas éticas por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley depende de la existencia de un sistema de leyes bien concebido, aceptado popularmente y humanitario,

c) Que todo funcionario encargado de hacer cumplir la ley forma parte del sistema de justicia penal, cuyo objetivo consiste en prevenir el delito y luchar contra la delincuencia, y que la conducta de cada funcionario del sistema repercute en el sistema en su totalidad.

d) Que todo organismo de ejecución de la ley, en cumplimiento de la primera norma de toda profesión, tiene el deber de la autodisciplina en plena conformidad con los principios y normas aquí previstos, y que todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben estar sujetos al escrutinio público, ya sea ejercido por una junta examinadora, un ministerio, una fiscalía, el poder judicial, un ombudsman, un comité de ciudadanos, o cualquier combinación de estos, o por cualquier otro órgano examinador,

e) Que las normas en sí carecen de valor práctico a menos que su contenido y significado, mediante la educación y capacitación, y mediante vigilancia, pasen a ser parte del credo de todo funcionario encargado de hacer cumplir la ley,

Aprueba el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que figura en el anexo a la presente resolución y decide trasmitirlo a los gobiernos con la recomendación de que consideren favorablemente la posibilidad de utilizarlo en el marco de la legislación o la práctica nacionales como conjunto de principios que han de observar los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

106ª. Sesión plenaria

17 de diciembre de 1979

Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley

Artículo 1

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirán en todo momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesión.

Artículo 2

En el desempeño de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y respetarán los derechos de todas las personas.

Artículo 3

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requerirá el desempeño de sus tareas.

Artículo 4

Las cuestiones de carácter confidencial de que tengan conocimiento los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se mantendrán en secreto , a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario.

Artículo 5

Ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales, como estado de guerra o amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad política interna, o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

Artículo 6

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley asegurarán la plena protección de la salud de las personas bajo su custodia y en particular, tomarán medidas inmediatas para proporcionar atención médica cuando se precise.

Artículo 7

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no cometerán ningún acto de corrupción. También se opondrán rigurosamente a todos los actos de esa índole y los combatirán.

Artículo 8

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán la ley y el presente código. También harán cuanto esté a su alcance por impedir toda violación de ellos y por oponerse rigurosamente a tal violación.

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y que tengan motivos para creer que se ha producido o va a producirse una violación del presente Código informarán de la cuestión a sus superiores y, si fuere necesario, a cualquier otra autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.

…"

Las normas transcritas evidentemente imponen límites (conocidos ya en nuestra cultura) pero, sobre todo, por su mismo contenido y por el de las consideraciones (de las cuales constituyen su expresión) marcan el relieve de complejidad de la función policial. Complejidad que se puede explicar por la misma naturaleza de la función y partiendo del presupuesto real de la dignidad humana, cualidad de toda persona, a la que deben servir los agentes policiales y a la que se debe atender en los mismos agentes policiales. Beristain nos explica con gran precisión esta relación intrínseca entre la persona del policía y las demás personas cuando, refiriéndose a los artículos 1 y 2 ya transcritos nos dice, en lo esencial:

"…

1. Dignidad policial (arts. 1 y 2)

1. Observar la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes.

2. Acatar los trámites, los plazos y los demás requisitos, exigidos en el ordenamiento jurídico para la tutela de las libertades y los derechos ciudadanos.

3. Actuar responsablemente y con espíritu de servicio. En todo momento, mantener la más estricta neutralidad político- partidista y ser imparciales, para evitar intervenciones arbitrarias o discriminatorias. Además, proteger las libertades ciudadanas, la dignidad de las personas y los derechos humanos.

4. Emplear la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que se requiera para el desempeño de sus funciones.

5. Guardar secreto respecto de asuntos confidenciales que puedan dañar el honor de las personas y que los hayan conocido en razón de sus funciones. Solo se les releva de esta obligación cuando deban cumplir con un deber legal.

6. Guardar absoluta confidencialidad sobre todos los documentos o los asuntos que constituyan secreto de Estado.

7. Abstenerse de divulgar información sobre asuntos que se encuentren en su fase investigativa, en una sede policial. Para publicar informes, fotografías, videofilmes y similares, que vinculen a un ciudadano con la comisión de hechos delictivos, será necesaria la autorización previa del jerarca respectivo.

8. Cuidar y proteger la salud física y mental de las personas bajo su custodia. En especial, deberán atender el suministro de medicamentos, la revisión médica o la atención hospitalaria de quienes requieran, con urgencia, esos servicios, por estar en peligro su vida.

9. En el cumplimiento de sus funciones o en razón de ellas, no podrán recibir ningún beneficio susceptible de apreciación pecuniaria y distinto de la remuneración legal, proveniente ya sea de personas físicas o jurídicas, oficiales o privadas, nacionales o extranjeras, aunque aceptarlo no configure delito. Deberán denunciar todo delito de acción pública que conozcan y no cometer ningún acto de corrupción ni tolerarlo en su presencia. Asimismo, están obligados a rechazar esos actos y a denunciar a quienes los cometan.

10. Vestir los uniformes policiales autorizados y portar las armas, los equipos reglamentarios y los documentos de identidad que los acrediten como autoridad pública, salvo que peligre la prevención, la persecución o la investigación de algún asunto.

11. Acatar fielmente las instrucciones y las órdenes emanadas de sus superiores. Sin embargo, no podrán ser sancionados cuando se nieguen a obedecer órdenes que revistan el carácter de una evidente infracción punible o cuando lesionen las garantías constitucionales.

12. Por ningún concepto y en ninguna circunstancia, podrán invocar la obediencia debida a situaciones especiales, como estado de guerra o amenaza a la seguridad nacional o al Estado, una situación excepcional o cualquier otra emergencia pública, como justificación, exculpación o impunidad para la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes.

13. En el momento de interrogar a una persona o de privarla de su libertad, estarán obligados a exponerle el motivo de la detención y a explicarle su derecho de ser asistido por un defensor y de abstenerse de declarar en su contra.

14. Cumplir con las demás funciones previstas en el ordenamiento jurídico.

…"

El imperativo del cumplimiento de tales principios, en el tanto en que estos delimitan y orientan la función policial, determinan, en lo substancial, el perfil del agente policial querido por nuestro ordenamiento jurídico. Este perfil se concreta, en una parte esencial, con el establecimiento de las condiciones que debe tener la persona para el ingreso en la Fuerza Pública, establecidas en forma expresa en el artículo 49 de la Ley General de Policía, imperativo reafirmado y de cumplimiento garantizado en los artículos 44 y 51 del mismo cuerpo normativo.

(9) La función policial fue analizada en forma extensa y detallada con ocasión de la muerte del niño Wagner Alfonso Segura Brenes, víctima en un operativo policial. La Asamblea Legislativa nombró una comisión especial mediante la aprobación de dos mociones del Diputado Soley Soler. La primera, aprobada el 30 de mayo de 1990 y que textualmente dice: "Para que se nombre una Comisión especial que investigue todo lo relacionado con la muerte del menor Wagner Alfonso Segura Brenes, acaecido el 19 de mayo de los corrientes, en Jardines de Cascajal, Paso Ancho, San José, a consecuencia de un operativo policial…la competencia de la Comisión se extiende al análisi de la conducta de los distintos cuerpos de policía preventivos…". La segunda moción fue aprobada el 9 de marzo de 1992, en los siguientes términos: "Para que el Plenario Legislativo amplíe el mandato de la Comisión…otorgándole plenas potestades para investigar los hechos acaecidos en Cuen de Talamanca…". Fungieron como miembros de esta comisión los diputados Angelo Altamura Carriero, Luis Villalobos Villalobos y Hugo Muñoz Quesada. Como asesores permanentes estuvieron los licenciados: Constantino Urcuyo, Johny Echeverría, José Manuel Arroyo, María Gerarda Arias, Ana Fiorella Carvajal (asesora parlamentaria) y Ronny Rodríguez (asesor parlamentario). En las sesiones de la Comisión Especial Legislativa constantemente se puso de relieve el carácter indispensable de la función policial en un Estado Democrático y, consecuentemente, la necesidad de un perfil policial democrático. Su trabajo fue documentado mediante el expediente Nº10943.

Entre los muchos comentarios y análisis podemos considerar los ejemplos siguientes:

"…tengo la impresión…que en Costa Rica existen no sólo las mejores intenciones, sino el máximo de posibilidades en Centroamérica de realmente conformar cuerpos de seguridad democrática, respetuosos de los Derechos Humanos. Donde el ciudadanos se sienta ciento por ciento reconocido en esos funcionarios, en la defensa de sus propios intereses y de sus propios derechos." (Dr. Francisco Barahona. Acta Nº19 de la sesión de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa.)

"…Como cualquier democracia moderna, nuestra sociedad requiere de una fuerza pública capaz de garantizar a los ciudadanos el libre y pacífico ejercicio de los derechos y libertades que les reconoce la Constitución; sin embargo, la realidad de nuestras fuerzas de policía en este momento dista mucho de ser lo que nuestra Constitución establece…(Angelo Altamura Carriero. Acta Nº57 de la sesión extraordinaria celebrada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa).

"…

2. PROTECCION DE LA INTEGRIDAD PERSONAL Y DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

Dentro del marco socialcristiano de la seguridad del ciudadano, es pertinente afirmar que en los elementos conceptuales y prácticos que la guían, se encuentra la promoción de un conjunto de valores, propios unos de nuestra cultura nacional y otros conformados gracias a la influencia del mundo occidental, dentro de los que es necesario destacar, la concepción humanista del ciudadano y la clara defensa y promoción de los Derechos Humanos, sin cuya contribución, no es posible edificar y menos perfeccionar, nuestro sistema democrático…Es urgente evaluar la eficacia de los medios policiales preventivos de los organismos de investigación, de los cuerpos e seguridad internos, de la policía de migración, de la encargada de las fronteras…" (Programa de gobierno del Partido Unión Social Cristiana para el período presidencial 90-94, documento incorporado en el trabajo de la Comisión)

"…La U.E.I. ha sido entrenada bajo las más estrictas normas de actuación en una sociedad de carácter civilista, con apego al respeto de los derechos de los ciudadanos…" (Ing. Rodolfo Méndez Mata, en condición de Ministro de la Presidencia. Oficio de fecha 29 de julio de 1990 enviado a la comisión especial)

II. EL ESTATUTO DE LA FUERZA PUBLICA

Un estatuto laboral propio para el sector público es el conjunto de normas que regulan la relación laboral entre el Estado y los servidores que prestan el servicio público. El estatuto de la Fuerza Pública es el conjunto de normas que regula la relación entre los miembros de las fuerzas policiales que la integran y el Estado como Patrono.

En un estatuto de esta naturaleza se fijan los aspectos que se consideran fundamentales en la relación propiamente dicha, entre ellos: requisitos de ingreso, estabilidad laboral, régimen disciplinario, prohibiciones…pero igualmente, forman parte de ese estatuto todas aquellas normas a las cuales el servidor se encuentra sometido en esa condición especial.

1. Régimen anterior a la promulgación de la Ley General de Policía

Antes del inicio de la vigencia de la Ley General de Policía, aun cuando no se utilizaba la expresión "Estatuto Policial", existía un conjunto de normas que regulaban la relación de los miembros de la Fuerza Pública con el Estado, entre ellas, fundamentalmente: las contenidas en la Ley Nº5482, de veinticuatro de diciembre de mil novecientos setenta y tres (Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública- especialmente en los artículos 4,12,13…24) y en la Ley Nº4639, de quince de septiembre de mil novecientos setenta (Ley Orgánica de la Guardia de Asistencia Rural, en cuyos artículos 8º, 18 y 20 se remitía al Estatuto del Servicio Civil).(10) Ese conjunto de normas constituía el marco legal para el ejercicio de la función, el cual en un momento determinado se consideró como evidentemente precario.

(10) Una aplicación de las normas (hoy ya derogadas) de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, como normas estatutarias, la encontramos en la Sentencia Nº5134-93, de las catorce horas del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres, mediante la cual la Sala Constitucional se pronunció diciendo:

"…

III.- "En el inciso 1) del artículo 140 de la Constitución Política, nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirven cargos de confianza, entre otros, son atribuciones que corresponden exclusivamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno actuando conjuntamente. Este artículo tiene relación con el inciso 5) del artículo 23 de la Ley orgánica del Ministerio de Seguridad Pública. Si bien el artículo 140 evitó un fuero militar y da la potestad al Presidente y al Ministro en forma conjunta de despedir a los Miembros de la Fuerza Pública, no significa que sea un ejercicio arbitrario por parte de la administración sino que debe ser fundado en razones de orden público relacionadas con los intereses de la Seguridad del País, toda vez que como lo establece el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública "la discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de la ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable". Así que en todo Estado de Derecho debe otorgarse al afectado el mínimo derecho de defensa independientemente de la decisión que vaya a tomarse. es decir, el hecho de que se le otorgue a los funcionarios contemplados por dicha norma constitucional la mínima oportunidad de defensa, no enerva la potestad constitucional de despido atribuida al presidente conjuntamente con el Ministro de que se trate…" (El énfasis es nuestro).

En la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, bajo el subtítulo " La Carrera Policial" se disponía:

Artículo 13.- Los Cuerpos de policía están protegidos por un sistema de administración de personal con los siguientes objetivos: crear la carrera policial con base en un régimen de méritos, capacitar, responsabilizar, proteger y dignificar a sus servidores e incrementar la eficiencia policial."

Las preocupaciones por la regulación de este reparto administrativo se concretaron con oportunidad de la investigación sobre la actuación policial en la que resultó muerto el niño Wagner Alfonso Segura Brenes, realizada por una comisión especial de la Asamblea Legislativa y llevaron, finalmente, a la promulgación de la Ley General de Policía.

2. Régimen posterior a la promulgación de la Ley General de Policía

El contenido de la Ley General de Policía se desarrolló teniendo como motivo las necesidades detectadas por los mismos legisladores. El órgano legislativo tuvo en cuenta las deficiencias que se presentaban en la prestación del servicio y consideró, en lo fundamental, que la eficiencia no se puede lograr sin una relación laboral debidamente regulada; sin una profesionalización de las fuerzas de policía y sin un trato digno para sus agentes (como sujetos titulares de derechos fundamentales y como agentes llamados a ejercer una función en la que el riesgo de los derechos fundamentales de los habitantes de la República es mayor).

El diagnóstico de la prestación de este servicio público motivó el establecimiento de una sección especial, dentro de la Ley General de Policía, que se denominó "Del Estatuto Policial", dedicada estrictamente a la regulación del trato que debe desarrollarse en la relación laboral entre el Estado y los miembros de la Fuerza Pública. Ello aun cuando la integridad de la Ley regula la función policial y la Ley, a la vez, no es el único instrumento regulador de la misma.

Expresamente se dispuso el Legislador en el artículo 41:

"El presente Estatuto regulará las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores."

Tal y como se desprende de este artículo, dos son los objetivos fundamentales del Estatuto: eficiencia (eficiencia implicando en ella el respeto de los derechos fundamentales de los habitantes de la República) y garantía de los derechos de estos servidores.

Dentro de este marco, cuyo soporte lo es en todos los sentidos el respeto de los derechos fundamentales de todos y cada uno de los habitantes de la República, se dio especial importancia a dos aspectos esenciales, intrínsecamente relacionados: la profesionalización y la estabilidad laboral.

1. Acuerdos fundamentales contenidos en el Estatuto

a. La profesionalización de las fuerzas de policía

Del diagnóstico de la situación del servicio de la seguridad pública surgió, como una deficiencia fundamental, la falta de profesionalización. Se estableció que era necesario tener agentes de policía idóneos para atender las necesidades de la sociedad civil en forma eficaz, entendiendo dentro de este concepto: la eficiencia en cuanto a la prevención y represión de las ofensas con el respeto de los límites propios del sistema republicano que establece nuestra Carta Magna en su artículo 1º y desarrolla a través de todo su articulado.(11)

(11) La Comisión Especial Legislativa rindió dos informes parciales y uno final.

En el primer informe parcial, este órgano recomendó, en lo que interesa para el objeto de este pronunciamiento:

Además, deben establecerse requisitos morales, educativos, físicos y mentales, que se respeten rigurosamente en el momento de la selección. El ingreso a estos cuerpos debe ser, por lo tanto, despolitizado y altamente profesionalizado.

CH. ESTABILIDAD Y PROFESIONALIZACION

4. En una sociedad democrática, una policía de esta naturaleza, debe tener estabilidad, con un régimen de incentivos adecuados, con un seguro que corresponda al alto de sus funciones; así como una alto grado de profesionalización que implica conocimientos técnico-jurídicos y humanos, que puedan ser adquiridos mediante una capacitación permanente.

D. FORMACION Y CAPACITACION

La capacitación que se le brinde a los miembros de los cuerpos especiales de policía, debe ser estrictamente policial y evitar, así, aquella de carácter militar, que por, sus métodos tiende a evolucionar hacia una actitud, conducta y mentalidad de índole militar de los efectivos de estos cuerpos especiales.

Esta capacitación tiene que conciliar los conocimientos técnicos y el aprendizaje de destrezas policiales, con el servicio a la comunidad, la observancia de normas éticas y el respeto a los Derechos Humanos. En ese sentido, conviene que se revisen los Planes de capacitación de los cuerpos especiales de policía, para incorporar en ellos, materiales que los vinculen con nuestra idiosincrasia, cimentada en un profundo respeto a los valores democráticos y sustentada en el diálogo y no en la fuerza, salvo como último recurso. Para ello, es importante establecer convenios con las Universidades públicas y con los Organismos Internacionales, como la Comisión de Derecho Humanos, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y la Universidad para la Paz.

En el Informe Final la Comisión, concluyó, en lo que interesa para el objeto de este pronunciamiento:

"…

5. SELECCIÓN, CAPACITACION Y ESTABILIDAD LABORAL.

5.1. Selección

Las formas de reclutamiento y la influencia política en el nombramiento de los funcionarios de policía, han sido objeto de preocupación constante por parte de los estudiosos y especialistas en la materia, al igual quepor los políticos y funcionarios. Existe consenso de la necesidad de profesionalizar el sistema de reclutamiento, - incluyendo exámenes médicos exhaustivos, estudios psicológicos adecuados y objetivos bien definidos-, lo anterior aparejado a "un acuerdo político entre los partidos mayoritarios para evitar que los nombramientos policiales respondan a criterios absolutamente políticos, y no a escogencias de tipo técnico.

5.2. Entrenamiento y capacitación

Se colige que los organismos de policía no tienen preparación sólida. Históricamente, las respuestas más frecuentes a las demandas de seguridad han sido muy deficientes, incluyendo esquemas de formación no costarricenses que originan respuestas extrañas a nuestra idiosincrasia…

5.3 Estabilidad e incentivos laborales

El contenido de muchas de las intervenciones ante la comisión, lleva a la conclusión de que la solución del problema de la inestabilidad sería un primer paso hacia la profesionalización de los cuerpos de policía. Por otra parte se hizo patente la necesidad de mejorar las condiciones laborales de nuestras policías, y de proveerlas de incentivos de variada naturaleza, que promuevan el deseo de obtener un mayor grado de profesionalización por parte de estos funcionarios…"

Entre las fuentes que utilizó esta comisión se encuentran las encuestas CID/GALLUP, números 35, 36, 37, 38, 39 y 40; la encuesta contratada por la Comisión a la misma empresa, realizada en diciembre de 1990, para conocer la imagen y la percepción de los ciudadanos sobre la actuación de la policía nacional, y las encuestas UNIMER II, III y IV, realizadas en mayo y septiembre de 1991 y enero de 1992.

Estos estudios fueron reseñados parcialmente en este informe. En lo que interesa se concluye:

"…De acuerdo con el estudio anterior, la mayoría de los costarricenses (62%) cree que deben ser contratados más policías, se los percibe como ignorantes (18%) y como no profesionales (93%).

En relación con la preparación de los policías, el estudio especial encontró que el 47.7% de los entrevistados están muy de acuerdo o algo de acuerdo en que los policías son ignorantes, mientras que un 43% están poco o nada de acuerdo con esta afirmación…" (referencia a la encuesta CID/GALLUP de diciembre de 1990)

"…Por otra parte, desean, los costarricenses- que haya personas mejor preparadas en la policía, con un mejor nivel educativo, y que hayan recibido entrenamiento en una escuela especial. Los datos revelan la disposición de los costarricenses a aceptar el concepto de una policía de carrera. Esto en contraste con la situación actual, donde los policías son de nombramiento del gobierno de turno.

Una posición más decidida para profesionalizar los servicios de seguridad se manifiesta en la ciudadanía a medida de que mejora su nivel educativo y se eleva la edad del entrevistado. (Encuesta CID/GALLUP, Nº40)

Por ello, el Legislador determinó el perfil del funcionario policial que nuestro sistema político necesita mediante la regulación en forma especial los aspectos fundamentales de esta relación de servicio público. Así, teniendo como objetivo la satisfacción de la necesidad de idoneidad para el servicio, determinó en forma clara requisitos de ingreso a la Fuerza Pública y, correlativamente, reconoció los derechos fundamentales de estos servidores, entre ellos uno indispensable para la profesionalización: el derecho a la estabilidad, del cual son titulares los miembros de la Fuerza Pública, salvo las excepciones conocidas por todos, reafirmando además la obligatoriedad del cumplimiento de la Ley (artículo 129 de la Carta Magna).

Se dispone mediante el artículo 42 de la Ley General de Policía:

"…

Sin ninguna discriminación, únicamente podrán ser miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a los que se refiere este Estatuto, las personas nombradas de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.

…"

Y, correlativamente, en el artículo 44, bajo el subtítulo "Atribuciones conjuntas del Presidente de la República y del ministro del ramo":

"…

Para los efectos de este Estatuto, serán atribuciones del Presidente de la República y del ministro del ramo:

a) Nombrar y remover a los miembros de la fuerza de policía, con sujeción a los principios mínimos establecidos en la presente Ley y sus Reglamentos.

…"

Y, finalmente, en su artículo 49, bajo el subtítulo de "Requisitos":

"…

Para ingresar al servicio de las fuerzas de policía, se requiere:

a) Ser costarricense.

b) Ser mayor de dieciocho años y ciudadano en el ejercicio pleno de sus derechos.

c) Jurar fidelidad a la Constitución Política y a las leyes.

d) La inscripción en registros policiales obligará a estudiar profundamente la vida y costumbres del solicitante, a fin de establecer su idoneidad.

(Texto modificado e interpretado por Resolución de la Sala Constitucional Nº4269-95 de las 18:30 horas del 1º de agosto de 1995)

e) Poseer aptitud física y moral para el desempeño idóneo del cargo.

f) Someterse a las pruebas y los exámenes que esta Ley y sus Reglamentos exijan.

g) Ser escogido de las listas confeccionadas mediante los procedimientos establecidos en este Estatuto y sus Reglamentos.

h) Haber concluido el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica.

i) Pasar satisfactoriamente el período de prueba previsto en esta Ley.

j) Cumplir con cualquier otro requisito que establezcan la presente Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

…"

Y, para garantizar el cumplimiento de esta norma, no obstante la prohibición ya establecida en el artículo 335 del Código Penal, se dispuso en el artículo 51 de la misma Ley, bajo el epígrafe: "Nombramiento ilegal, validez parcial de actuaciones":

"…

Será absolutamente nulo cualquier nombramiento que infrinja las disposiciones de esta Ley o sus Reglamentos. Sin embargo, las actuaciones de un funcionario, mientras desempeñe su cargo, serán válidas siempre y cuando estén ajustadas a derecho.

…"

b) La estabilidad Laboral

La comprensión de la necesidad de profesionalización en estos términos planteó la necesidad de la estabilidad laboral. Se entendió que la profesionalización no puede lograrse si no es mediante un proceso dialéctico que involucra la teoría y la práctica y que ella requiere, además, una inversión económica importante, inversión que sin la estabilidad se convierte en un mero costo no recuperable, con consecuencias financieras importantes para el presupuesto de la Nación.(12)

(12) Las manifestaciones e inquietudes sobre la necesidad de profesionalización y estabilidad e, igualmente, los análisis sobre la manera de lograr ello desde el punto de vista formal y material fue actividad constante en las sesiones de la Comisión. Entre otros, podemos leer los siguientes comentarios:

"…cambiar de fuerza pública cada cuatro años bajo esa pésima costumbre de que las policías son los botines políticos….Eso es jugar con la seguridad del ciudadano al cual hay obligatoriamente que garantizarle su seguridad y su tranquilidad…creo que increíblemente la misma legislación coadyuva para que ocurran estas situaciones…" (Lic. Angel Edmundo Solano. Acta Nº22 de la sesión de las nueve horas del nueve de octubre de mil novecientos noventa)

"…

El tercer punto es el de la estabilidad laboral. Si hacemos un buen reclutamiento y damos una buena capacitación y entrenamiento, lo lógico es que esas personas permanezcan largo tiempo en sus cargos, con categorías, con rangos, y con toda una carrera, y estatutos policiales que les permita hacer de su vida esta actividad con vocación, con disciplina y con cariño.

Pero no podemos reclutar y entrenar bien,- y mantener a la gente si no le damos estímulos; y en este sentido hay que fortalecer los ya existentes. Creemos que son insuficientes; prueba de ello es la deserción tan grande dentro de los cuerpos policiales.

En síntesis, buen reclutamiento con buena capacitación, con un régimen de estabilidad laboral, y con incentivos, nos garantiza que la gente pueda hacer carrera policial que no tenemos y que desgraciadamente no se ha hecho…." (Diputado Muñoz Quesada. Referencia al informe final emitido por la Comisión en relación con el trabajo realizado de conformidad con el primer encargo. Acta de la sesión Nº32, de las nueve horas quince del catorce de mayo de mil novecientos noventa y uno).

…"

"…

C.POLITICA DE SELECCIÓN Y RECLUTAMIENTO

El ingreso al Cuerpo Policial es uno de los factores que más inciden en los resultados de la labor policial. Si existe una política muy clara en el cumplimiento de los requisitos de nuevo ingreso (que siempre son mínimos) es casi seguro que el grado de capacidad, eficiencia, disciplina y espíritu profesional mejorará sustancialmente en el desempeño de la tarea policial…

Los requisitos de edad, formación académica, antecedentes y estabilidad emocional, son factores que pueden condicionar favorable o desfavorablemente, las actitudes que deben desarrollarse a lo largo de una carrera…"

"…k) IMAGEN Y PROFESIONALIZACION

La problemática social ha llevado la profesión policial a niveles de especialización y sofisticación que ha superado con mucho, las exigencias de otras profesiones. Cumplir cada día con la exigencia creciente de mayor efectividad del servicio de protección y seguridad ciudadana, conduce al reconocimiento y necesidad de una carrera policial, que despierte vocaciones, desarrolle conocimiento, habilidades y espíritu de servicio; establezca mecanismos de promoción personal y profesional, determine virtudes y valores de comportamiento humano, especifique puntos de respeto y protección laboral y que disponga normas de jubilación y reconocimiento, a una dilatada labor de riesgos y esfuerzos.

…" (Areas Sensitivas de la función policial, según "Análisis de los organismos policiales y la situación actual de la Seguridad Pública de Costa Rica", de los consultores de ICITAP: Carlos R.López Nuila, John Duffy y Roberto Baca; presentado al Ministerio de Seguridad Pública el 15 de enero de 1992. Documento incorporado en el trabajo de (la Comisión Especial).

"…k) Personal

La policía debe cumplir una de las tareas más complejas entre los funcionarios del Estado. Es un trabajo que requiere de decisiones individuales cuyo resultado puede afectar la seguridad del policía o del ciudadano. Además es el representante del Estado más visible o más disponible para una alta proporción de la población. Dada la complejidad de la tarea, sería importante establecer mecanismos eficientes de selección y capacitación para la integración de estos cuerpos que hoy casi no existen.

La policía costarricense no se puede entender sin referencia al marco laboral en el cual opera. Uno de los factores más curiosos es la diferencia de condiciones laborales bajo las cuales actúan..." (Documento incorporado en el trabajo de la Comisión).

"…La aplicación del régimen de Servicio Civil tiene implicaciones vitales en los métodos de selección, promoción, sanciones y estabilidad laboral. El propósito primordial de esta condición es garantizar la estabilidad de los miembros y prevenir la politización del sector de empleados públicos. La decisión de excluir intencionalmente la mayoría de los cuerpos policiales de este régimen indica una falta de compromiso con la profesionalización de la policía y ha afectado gravemente el desarrollo de estas instituciones…

La inestabilidad de la carrera policial se refleja en las expectativas de permanencia en el trabajo…

Este cuadro revela la poca expectativa de la estabilidad laboral entre los oficiales de policía costarricenses. Muy pocos escogen esta profesión como empleo a largo plazo y la gran mayoría no creen que su trabajo tenga futuro.

"Estudio Sectorial de la Administración de Justicia. Anexo 4. "La Policía de Costa Rica". Realizado bajo el patrocinio del ILANUD y la AID, con la coordinación general del Centro para la Administración de Justicia de la Universidad Internacional de Florida (FIU).

"…Creo que la principal contribución que va a hacer esta comisión por medio del anteproyecto, me parece de dos órdenes: uno el definir principios de la actuación policial que define el proyecto; la otra es el crear la base jurídica para promover la estabilidad laboral de la policía. Esta última me parece todavía la más importante.

…lo fundamental es la cuestión de la estabilidad, porque sin estabilidad no hay profesionalización, sin estabilidad no hay modernización, sin estabilidad no hay institucionalización.

Porque básicamente qué capacidad de modernizar y hacerle frente a nuevas tecnologías policiales va a tener un individuo, que deserta rápidamente, que está un año y medio en la guardia…Qué capacidad de profesionalizarse en el sentido de desempeñar de acuerdo a los méritos sus cargos, va a tener la gente si no hay incentivo para continuar ahí…Creo que el gran mérito del proyecto es casualmente ese…" (Lic. Constantino Urcuyo. Acta Nº46 de la sesión de las ocho horas con treinta minutos del veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y uno. Inquietudes y comentarios reiterados, entre otras, en la sesión de las ocho horas con cuarenta minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y dos, según Acta Nº53. El énfasis es nuestro).

En relación con las consecuencias de la falta de estabilidad o del derecho a la permanencia de los servidores policiales en relación con la profesionalización se precisaron, entre otros, los siguientes aspectos fundamentales:

a El Estado perdía la inversión realizada en la capacitación.

b. Se afectaba la eficiencia de la función policial en cuanto se perdían recursos humanos idóneos para el cumplimiento de este cometido del Estado.

c. Se afectaba la dignidad del servidor policial en cuanto su situación laboral evidentemente era precaria y, consecuentemente, muy vulnerable, ya que se entendía que su permanencia en la función policial dependía de la mera voluntad del Poder Ejecutivo (aun cuando el Ordenamiento Jurídico no legitima ninguna arbitrariedad ni aun, por excepción, tampoco en este reparto administrativo.(13)

(13) Puede consultarse en este sentido: Arias María Gerarda. "La atribución constitucional de nombramiento y remoción de los miembros de la Fuerza Pública". Revista de la Procuraduría General de la República. Nº19. San José, Costa Rica, 1993, págs14-25. Y, en los mismos términos, la sentencia de la Sala Constitucional antes citada. En el mismo sentido, Zaffaroni, Eugenio. " Observaciones al Anteproyecto de Ley General de Policía" (documento incorporado en el trabajo de la Comisión).

De esta manera se asumió que la potestad comprendida en el artículo 140 inciso 1) de la Carta Política en modo alguno podía interpretarse como autorización para la arbitrariedad (la cual, de ninguna manera tiene cabida en el Derecho). Consecuentemente, sólo era posible sino además necesario, bajo el amparo de la Constitución, establecer un marco jurídico que incluyera tanto la forma de inicio como de extinción de la relación de servicio de la Fuerza Pública.

Igualmente, fue determinante la necesidad de dar un trato digno a los miembros de la Fuerza Pública, considerando las características propias de las funciones policiales pero sin discriminación de los demás servidores públicos, en cuanto a su condición de titulares de los derechos fundamentales.

Consecuentemente, el Legislador, además de establecer los requisitos de ingreso, los deberes y las funciones, y de regular otros aspectos, consagró el derecho a la estabilidad laboral así como otras condiciones dignificantes de la función policial. Dispuso en el artículo 59 de la Ley General de Policía, dentro del Capítulo V, llamado "De los derechos y los deberes de los miembros de las fuerzas de policía":

"…

Articulo 59.- Derechos.

Los miembros de las fuerzas de policía protegidos por esta Ley gozarán de los siguientes derechos:

a) Estabilidad en sus puestos, siempre y cuando ingresen al servicio de acuerdo con los requisitos exigidos en el presente Estatuto y si cumplen con sus deberes en la prestación del servicio, según las condiciones determinadas en esta Ley y sus Reglamentos.

El servidor solo podrá ser removido de su puesto cuando incurra en una falta grave, de conformidad con el ordenamiento jurídico, o cuando, para mejorar el servicio, se determine su ineficiencia o incompetencia manifiestas, conforme a las disposiciones de esta Ley.

b) Remuneración salarial justa.

c) Disfrute de vacaciones anuales por quince días hábiles durante los primeros cinco años de servicio; veinte días hábiles durante los segundos cinco años y un mes después de diez años de trabajo. Para el disfrute de este derecho, no es preciso que el tiempo servido haya sido continuo. Solo excepcionalmente podrá interrumpirse el disfrute de este derecho cuando el servidor no pueda ser sustituido por otro o en los casos de emergencia previstos en esta Ley.

d) Disfrute de licencias ocasionales con goce de salario o sin él, según los requisitos y las condiciones que reglamentariamente se establezcan.

e) Disfrute de licencias para realizar estudios y cursos de perfeccionamiento, siempre y cuando no se perjudique el servicio público.

Los requisitos y condiciones para obtener este tipo de beneficios se establecerán en el Reglamento de la presente Ley.

f) Sin perjuicio de sus otras garantías laborales, podrán acogerse al pago de la cesantía, cuando renuncien a su cargo después de haber trabajado por un período no inferior a los doce años. El monto se calculará en la forma que procede para el despido con responsabilidad patronal.

Acogerse a este beneficio implica la imposibilidad de reingresar a la Administración Pública en general, durante un período de cinco años.

g) Conocer las calificaciones con las que sus superiores evalúan sus servicios.

h) Suscripción a su favor, por parte del Estado, de un seguro de vida y otro de riesgos profesionales. Ambos seguros deberán contener una indemnización de sesenta veces el salario mensual, si fallecen o sufren invalidez total, como producto del ejercicio de sus funciones, sin menoscabo de los demás derechos determinados en la legislación vigente.

i) Reconocimiento salarial por el grado de capacitación que vayan obteniendo a lo largo de su carrera

j) A toda mujer en estado de gravidez, protegida por este Estatuto, deberá otorgársele licencia con goce de salario durante cuatro meses, un mes antes y tres después del parto.

…"

Con la intención de conciliar el derecho a la estabilidad laboral con la potestad de libre remoción de los miembros de la Fuerza Pública, prevista en el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política (que, como ya se advirtió, no implica arbitrariedad en cuanto a la remoción de los miembros de la Fuerza Pública-) se dispuso en el artículo 43, en lo que interesa:

"…

No estarán protegidos por la disposición del inciso a) del artículo 59 de este Estatuto y, en consecuencia, no gozarán de inamovilidad en sus puestos, los siguientes funcionarios:

a) Los ministros y los viceministros, sus asesores y los empleados de confianza.

b) Los oficiales mayores, los directores y los subdirectores de departamentos de los ministerios respectivos y de la Escuela Nacional de Policía Francisco J. Orlich.

c) Los jerarcas de las comisarías, las comandancias y las unidades policiales, hasta el nivel cantonal.…" (14)

(14) Evidentemente ninguno de los funcionarios citados en este artículo puede ser titular del derecho a la estabilidad laboral, según la misma Ley General de Policía. Pero, además, los ministros no pueden serlo de conformidad con la Carta Magna; los viceministros tampoco, según esta ley y la Ley General de la Administración Pública y los demás, con excepción de los citados en el inciso c) no sólo porque son excluidos mediante este artículo sino, además, por la naturaleza de las funciones (que no son de naturaleza policial).

2. El ámbito del "Estatuto Policial", de conformidad con la interpretación literal del "Transitorio Unico"

No obstante las necesidades que se diagnosticaron durante el proceso legislativo, por razones que se consideraron de índole política y dadas las consecuencias en cuanto a la disponibilidad gubernamental de las plazas (como efecto del reconocimiento de la estabilidad laboral), se incluyó en la Ley un "Transitorio Unico", con el fin de limitar en forma gradual la posibilidad de remover del puesto a los miembros de la Fuerza Pública y, correlativamente, la disponibilidad de las plazas (aplazamiento de la aplicación del inciso a) del artículo 59).(15)

(15) Se consideró que la entrada en vigencia de la Ley tenía aspectos políticos que había que "ver" "con mucho pragmatismo". Este presunto "criterio pragmático", aun cuando se hablaba del régimen estatutario, estaba referido precisamente a la costumbre de la cesación de los miembros de la Fuerza Pública cada cuatro años. En este sentido, podemos leer, entre otras intervenciones:

"…

Lic. Jhony Echeverría:

La idea de este transitorio es que ningún gobierno pueda incluir a la totalidad de la fuerza pública dentro del estatuto…" (Véase, acta Nº52 de la sesión celebrada el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y dos, así como las reiteradas manifestaciones en las comparecencias e informes sobre la necesidad de cambiar dicha costumbre).

Sin embargo, en el Transitorio se hizo referencia literalmente al "Título III" del mismo cuerpo normativo, es decir, del conjunto de normas denominadas por el mismo Legislador como "Estatuto Policial".

a. El contenido literal del "Transitorio Unico"

Se dispuso en este transitorio:

"…

Transitorio único.- Vigencia del Título III

A partir de la vigencia de esta Ley, un veinticinco por ciento de los miembros de las fuerzas de policía se incorporará al régimen estatutario, contenido en el Título III de este cuerpo legal. En el siguiente período presidencial, se incorporará otro veinticinco por ciento adicional.

Un procedimiento igual se seguirá en los períodos presidenciales siguientes, hasta incorporar el ciento por ciento de los miembros de las fuerzas de policía. Conjuntamente con los ministros del ramo, encargados de los cuerpos de policía que no gocen de la estabilidad laboral establecida en el Título III de esta Ley, se designará al personal que ingresará, al régimen estatutario aquí contemplado, en esas oportunidades. Para esta designación, se deberá seguir un criterio de proporcionalidad entre los distintos cuerpos de policía que se integran al citado régimen de estabilidad.

…"

La motivación misma de esta norma transitoria hace manifiesta su inconstitucionalidad pues, al amparo de la Carta Magna, no se puede legislar con una motivación irrazonable, ni establecer discriminaciones que por esa razón (y por su naturaleza) también son irrazonables.

Así, las contradicciones con el fin de la Ley, que se originaron con la aplicación gradual del derecho a la estabilidad, se potenciaron con la referencia expresa al "Título III" y no únicamente al derecho a la estabilidad, como si la solución casi definitiva o ideal de las necesidades diagnosticadas como graves debiera postergarse por dieciséis años mediante el aplazamiento de una ley que se promulgó sobre un diagnóstico, como dijimos extenso y detallado, de la función policial en nuestro país.

b. La formación de grupos de agentes policiales

Una interpretación literal de este transitorio evidentemente lleva al aplazamiento de la aplicación general del Título III, es decir del "Estatuto" (en sentido estricto) hasta por dieciséis años pero, además, origina categorías entre los miembros de la Fuerza Pública que deben tener el mismo trato de conformidad con la Constitución Política.

Si tomamos en cuenta que con la sola promulgación de la Ley (dado su ámbito temporal) se originaron distinciones entre los servidores de los repartos dedicados a ejercer la función policial y consideramos recurrimos a la mera interpretación literal del Transitorio, habría que concluir que en nuestra realidad jurídica coexisten al menos los siguientes regímenes estatutarios:

b.1. Los regímenes estatutarios existentes antes de la promulgación de la Ley General de Policía, propios para las fuerzas policiales que se regulan en esta ley, para aquellos servidores que ingresaron también antes de dicha promulgación, en el tanto en que no se les pueda hacer titulares del derecho a la estabilidad por no tener los requisitos previstos en el artículo 49 o porque ellos mismos consideren que tienen mayor beneficio con el régimen anterior, sin perjuicio de que, si cumplen las exigencias previstas en el artículo 49 (y es de su conveniencia) puedan incorporarse en el régimen estatutario establecido en el Título III.(16)

(16) ) Debe tomarse en consideración que frente al cambio de leyes la carrera administrativa constituye un derecho adquirido. Véase en este sentido la Sentencia Nº3409-92, dictada por la Sala Constitucional a las catorce horas treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, lo cual en modo alguno implica reconocer el derecho a la estabilidad a quienes no lo tenían antes de la promulgación de la Ley General de Policía.

En el caso específico del reparto del Ministerio de Seguridad Pública, debe considerarse el régimen que existía antes de la promulgación de la Ley General de Policía (especial y expresamente, según los artículos 4, 12…24 de la Ley Nº5482 - Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública).

En el caso de los servidores del reparto correspondiente al "Ministerio de Gobernación y Policía" (hoy integrado con el Ministerio de Seguridad Pública) debe considerarse el régimen jurídico que existía antes de la promulgación de la Ley General de Policía, para quienes ingresaron a la Fuerza Pública en ese período y permanezcan como miembros de la Fuerza Pública.

Igualmente, en el caso de los servidores de la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional y las demás fuerzas policiales cubiertas ahora por esta ley.

b.2. El régimen estatutario previsto en el Título III de la Ley General de Policía para quienes ingresaron con posterioridad a la promulgación de la Ley, que debe aplicarse, según la interpretación literal del Transitorio, a los servidores policiales en porcentajes de 25% (veinticinco por ciento) a partir de la promulgación de la Ley.

b.3. El régimen estatutario que debe cubrir a quienes ingresaron después de la promulgación de la Ley pero que no pueden ser incorporados en el Estatuto por la aplicación del Transitorio.

Con ello, evidentemente se determinan grupos de servidores en los diferentes repartos administrativos, en los que se presta el servicio policial sin ninguna causa ni parámetro razonable. Al menos habría que distinguir los siguientes:

El grupo formado por aquellos servidores que ingresaron al servicio policial antes de la promulgación de la Ley y que no pueden o a quienes no les conviene ser ubicados dentro del régimen del Estatuto Policial (a quienes no se les puede aplicar el Estatuto por no tener los nuevos requisitos o a quienes no se les puede aplicar como consecuencia del respeto de los derechos adquiridos)(17). Grupo que se multiplica según el número de los cuerpos policiales cubierto por la Ley General. Servidores que sólo tendrían el derecho a la estabilidad en el tanto en que les correspondiera de conformidad con ese régimen.

(17) Ibidem..

El grupo formado por aquellos servidores que ingresaron con posterioridad a la promulgación de la Ley General de Policía.

Dentro de este grupo, además, habría que dos sub-grupos:

Aquellos a quienes se les nombra de conformidad con el Estatuto Policial, por tener los requisitos y por no haberse agotado la cuota del veinticinco por ciento señalado en el transitorio, servidores que se constituyen en titulares del derecho a la estabilidad, salvo las excepciones previstas en el artículo 59 de la misma ley.

Aquellos a quienes hipotéticamente no se les podría nombrar de conformidad con el Estatuto Policial, por haberse cubierto la cuota del veinticinco por ciento, servidores a quienes, aunque cumplieron los requisitos de ingreso expresamente señalados, no se les reconocería el derecho a la estabilidad.

Finalmente, una interpretación literal del Transitorio, con prescindencia de cualquier otro parámetro, podría llevar además a la conclusión de que, en el tanto en que se hayan agotado en cada período los porcentajes señalados en el mismo, dado que los requisitos de ingreso se encuentran dentro del Título III, es posible legalmente el ingreso de personas a la Fuerza Pública, sin el derecho a la estabilidad y sin el cumplimiento de los requisitos exigidos, lo cual definiría un grupo más: aquellos servidores a quienes no se les exigiera el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 49 de la Ley y que, por supuesto, no estarían incorporados en el Estatuto.

3. Interpretación del Transitorio Unico, de conformidad con los principios constitucionales

De lo expuesto se desprende, entre otras consecuencias, que la interpretación literal del "Transitorio Unico" lleva a conclusiones contrarias a la Constitución, en cuanto origina tratos discriminatorios para personas que están en igualdad de condiciones.

Pero además, con esa interpretación se provoca un vacío, en el tanto en que, siguiendo la misma literalidad, habría que reconocer que el Legislador omitió regular las relaciones laborales de los servidores policiales que entraron luego de su promulgación y, no obstante, no pueden entrar al ámbito del Título III (Estatuto Policial), ya que este presuntamente debe aplicarse por porcentajes.

En consecuencia, consideramos que la interpretación del "Transitorio Unico" debe hacerse recurriendo al fin mismo de la Ley y de conformidad con los artículos 33 y 57 de la Constitución Política y el principio pro homine.

Una apreciación por estas vías nos lleva a establecer lo siguiente.

a. La irrazonabilidad de la discriminación entre los miembros de la Fuerza Pública

De conformidad con el artículo 33 de la Constitución Política:

"Toda persona es igual ante la ley y no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la dignidad humana"

Según el artículo 57 de la Carta Magna:

"Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.

…"

Con la promulgación de la Ley General de Policía se estableció un nuevo estatuto policial. Ciertamente, sus normas no tienen efecto retroactivo y no se les puede atribuir dicho efecto, tampoco, en perjuicio de los derechos adquiridos por los servidores. Pero, igualmente, es preciso considerar que mediante la Ley no se ordenó en forma alguna la equiparación de manera que para la aplicación del nuevo régimen se pudiera prescindir de los requisitos en relación con los servidores antiguos. Tal distinción, en principio, no se puede apreciar como contraria a la Constitución.

Si embargo, la relación de constitucionalidad es distinta para quienes ingresaron al servicio después de la promulgación de la Ley, desde la perspectiva de la literalidad del "Transitorio Unico".

La Ley, presuntamente, ordena discriminar, tanto para el derecho a la estabilidad como para todos los demás derechos (v.g.: el derecho a la estabilidad laboral; el reconocimiento de incentivos; el derecho al debido proceso en los términos de la misma ley…), entre personas que tienen las mismas condiciones (artículo 49 de la Ley General de Policía) y realizan el mismo trabajo, quedando además el grupo de los servidores, que prestan el servicio pero que no se pueden incorporar, presuntamente fuera del Estatuto, para todos los efectos y sujetos a un régimen cuya naturaleza no se indica y no se puede inferir de ninguna norma de la Ley (en el tanto en que se haga una interpretación literal del Transitorio.

Pero además, como advertimos antes, dado que los "requisitos de ingreso" se encuentran dentro del Título III, un análisis literal y simple del transitorio podría llevar a la afirmación de que, en el tanto en que la cuota de cada período de gobierno se encuentre cubierta, es posible nombrar a personas como miembros de la Fuerza Pública con prescindencia de dichos requisitos y, desde luego, sin el derecho a la estabilidad. En tal hipótesis tampoco habría un régimen jurídico señalado para las relaciones laborales de esos servidores.

Tales discriminaciones no encuentran justificación dentro del ámbito de la Carta Magna. Y, ciertamente, este órgano no tiene competencia para declarar la inconstitucionalidad de ley y tampoco se encuentra autorizado para no aplicarla. Mas, consideramos, como Modugno que:

"Si el ordenamiento jurídico no es un dato, sino un proceso, la constitución del sistema, de la totalidad ordenada, no es una cualidad, una característica del ordenamiento jurídico, sino el objetivo , el fin a realizar y conseguir y, aún más, al que tender, al que aproximarse incesantemente"(18)

(18) "Modugno, F. "Ordinamento guiridico" (dottrine), en ED, vol. XXX, Milán, 1980" cita de Diez-Picazo, Luis María en La derogación de las leyes. Editorial Civitas, 1990, pág.73

En consecuencia, dada esta realidad normativa, como destinatarios de la Constitución (y también en nuestra condición de operadores jurídicos) debemos examinar la norma y desentrañar su verdadera voluntad, con el fin de que no se amplíen los efectos lesivos que fácilmente se producen cuando se recurre a una mera interpretación literal y a un análisis abstracto de la norma, con desvinculación del verdadero fin al cual sirve el Derecho en un estado democrático.

b. El fin de la Ley

El fin de la Ley General de Policía es lograr la eficiencia en la función policial, con el respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos, como destinatarios de la actividad policial, y de los agentes policiales, como servidores partes en relaciones de empleo público. Para ello, mediante la Ley se provee de la profesionalización y la estabilidad.

Idoneidad y profesionalización del servidor policial. Los requisitos contemplados en el artículo 49 de la Ley General de Policía son un conjunto de condiciones que el Legislador consideró "principios mínimos" (artículo 44) para la profesionalización, es decir, el conjunto de condiciones que constituyen el perfil indispensable para la especialización policial propia de la profesionalización que se pretende.(19)

(19) Véase la transcripción que se hace del "Análisis de los organismos policiales y la situación actual de la Seguridad Pública de Costa Rica" en la nota número 12.

Dentro de tales condiciones, la exigencia de haber realizado los tres ciclos de la Enseñanza General Básica (inciso h) del artículo 49) responde a la presunción (congruente dentro de nuestro Sistema Político con el reparto Educativo) de que en este nivel la persona logra una base académica que da acceso a cualquier forma de capacitación básica especializada en la profesión policial. El Legislador se ocupó de regular en forma especial la capacitación policial dentro de la misma Ley General de Policía, estableciendo las bases fundamentales de conformidad con la ideología democrática de nuestro sistema político.

Estabilidad Laboral. Independencia conceptual y jurídica entre los requisitos de idoneidad y la estabilidad laboral. La estabilidad laboral se consideró fundamental dentro de la nueva estructuración del servicio policial, aunque por las razones ya expuestas se excluyó a algunos funcionarios de la posibilidad de ser titulares de este derecho.

Sin embargo, es evidente que la naturaleza jurídica del imperativo de los requisitos de idoneidad es absolutamente distinta de la naturaleza jurídica del derecho a la estabilidad.

La exigencia de los requisitos condiciona el ejercicio de la potestad de nombramiento y responden a la necesidad de idoneidad, como presupuesto de la eficiencia en el servicio (es lo que se presupone lógicamente).(20) La estabilidad, en cambio, en este caso, es una situación jurídica que se constituye como ejercicio de un derecho subjetivo (el derecho a la estabilidad); es la consecuencia del reconocimiento de la dignidad del agente policial, como titular de derechos fundamentales y se constituye, además, en un presupuesto material para la profesionalización.

(20) En este caso, además, con un diagnóstico detallado de la situación del servicio público, por los mismos legisladores con la colaboración de todas las personas que le dieron su aporte.

c. La irrazonabilidad de la motivación del "Transitorio Unico"

Tal y como antes se expuso, la razón y el propósito de la inclusión del "Transitorio Unico " fue de "carácter pragmático", dada la costumbre conocida por todos del cambio de los miembros de la Fuerza Pública cada cuatro años que, ciertamente, en el tanto en que se estableciera el derecho a la estabilidad, no podría mantenerse, afectando con ello los intereses de los partidos políticos mayoritarios. Ello, además, es lo que se desprende del mismo contenido del Transitorio, no obstante que se hace la referencia al Titulo III.

De todo lo hasta aquí expuesto se desprende que el contenido del "Transitorio Unico" se debe interpretar en el sentido de que el aplazamiento lo es únicamente en cuanto al reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral.

4. La aplicación analógica en el supuesto hipotético del vacío legal en cuanto a los requisitos de ingreso a la Fuerza Pública, por aplazamiento de la aplicación del Título III de la Ley General de Policía

Como lo afirmamos en líneas anteriores, el aplazamiento establecido mediante el Transitorio Unico lo es únicamente en cuanto al derecho de estabilidad. Consecuentemente, entre otros imperativos, es preciso el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 49 de la Ley para el ingreso en la Fuerza Pública, cumplimiento sin el cual, por expresa disposición legal, no podrían los servidores hacerse acreedores los incentivos salariales previstos en su artículo 74.

Mas, en todo caso, si se afirmara que el Transitorio debe aplicarse literalmente (aplazando, según los porcentajes allí establecidos, la aplicación de todo el Título III) y se afirmara además que ello implica (consecuentemente) un vacío normativo respecto a los requisitos de ingreso (por establecerse estos dentro del Titulo III), es claro que aun así, el cumplimiento del artículo 49 siempre constituiría un imperativo para la adjudicación de una plaza en el servicio de la Fuerza Pública pues nos encontraríamos en la hipótesis prevista en el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública, en la que se establece:

"1. La discrecionalidad podrá darse incluso en ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que el ejercicio sea eficiente y razonable.

…"(21)

(21) ) En el mismo sentido, aunque para casos que se debieron resolver con la legislación anterior, véase la Sentencia Nº5134-93, transcrita en lo que interesa en la nota Nº10.

La eficiencia y razonabilidad en el servicio público de la Policía, es, evidentemente, lo que se pretende lograr con la Ley General de Policía en el servicio de la Seguridad Pública.

CONCLUSIONES

1. Los alcances del Transitorio Unico de la Ley deben aplicarse en forma restrictiva. De conformidad con dicha interpretación, el aplazamiento que se establece es en cuanto al reconocimiento del derecho a la estabilidad.

2. Los requisitos para ingresar en la Fuerza Pública se encuentran establecidos en el artículo 49 de la Ley General de Policía. Su imperatividad se establece y se reafirma varias veces dentro de la misma ley.

3. El "Estatuto Policial" cubre a todos los miembros de las fuerzas de policía reguladas en la Ley General, en los términos explicados.

4. El "requisito" para incorporarse en el "Estatuto Policial" es ser miembro de alguna de las fuerzas de policía reguladas en la Ley General de Policía, sin perjuicio de la observancia del "Transitorio Unico" en cuanto a la forma gradual del reconocimiento del derecho a la estabilidad.

5. Los servidores que ingresaron a alguna de las fuerzas policiales ya indicadas, antes de la promulgación de la Ley General de Policía, se mantienen en el régimen que les era propio en ese momento, sin perjuicio de que puedan incorporarse en el régimen previsto en el Título III, en el tanto en que tengan los requisitos que se señalan en el artículo 49 de la Ley General de Policía (lo cual no constituye aplicación retroactiva de la Ley).

6. Sin perjuicio de lo anterior, la ausencia las condiciones exigidas en el artículo 49 de la Ley, en personas que ingresaron en la Fuerza Pública con anterioridad a la promulgación de la Ley no impide que la Administración reconozca algunos elementos propios del Estatuto, mediante otras formas legales, con excepción del derecho a la estabilidad laboral.

 

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez

Procuradora de Hacienda

C-029-2000
ESTATUTO POLICIAL. POLICIA. PODER DE POLICIA. DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL

Se emite pronunciamiento a solicitud del Viceministro de la Presidencia, Señor Rogelio Ramos Martínez, con fecha 16 de setiembre de 1999 y contestada por la Licda. María Gerarda Arias Méndez con fecha 14 de febrero de 2000, en relación a si debe utilizarse para el ingreso al Estatuto Policial los mismos requisitos que se estipulan para el ingreso a las fuerzas de policía y si las personas que ingresaron a las fuerzas de policía al entrar en vigencia la Ley General de Policía y deseen ingresar al Estatuto se les aplica retroactivamente los requisitos para ingresar a él.
CONCLUSIONES: A. Los alcances del Transitorio Unico de la Ley deben aplicarse en forma restrictiva. De conformidad con dicha interpretación, el aplazamiento que se establece es en cuanto al reconocimiento del derecho a la estabilidad.
B. Los requisitos para ingresar en la Fuerza pública se encuentran establecidos en el artículo 49 de la Ley General de Policía. Su imperatividad se establece y se reafirma varias veces dentro de la ley.
C.El " Estatuto Policial" cubre a todos los miembros de las fuerzas de policía reguladas en la Ley General, en los términos explicados.
D. El requisito" para incorporarse en el " Estatuto Policial" es ser miembro de alguna de las fuerzas de policía reguladas en la Ley General de Policía, sin perjuicio de la observancia del "Transitorio Unico" en cuanto a la forma gradual del reconocimiento del derecho a la estabilidad.
E. Los servidores que ingresaron a alguna de las fuerzas policiales ya indicadas, antes de la promulgación de la Ley General de Policía, se mantienen en el régimen que les era propio en ese momento, sin perjuicio de que puedan incorporarse en el régimen previsto en el Título III, en el tanto en que tengan los requisitos que se señalan en el artículo 49 de la Ley General de Policía (lo cual no constituye aplicación retroactiva de la Ley).
F. Sin perjuicio de lo anterior, la ausencia de las condiciones exigidas en el artículo 49 de la Ley, en personas que ingresaron a la Fuerza Pública con anterioridad a la promulgación de la Ley no impide que la Administración reconozca algunos elementos propios del Estatuto, mediante otras formas legales, con excepción del derecho a la estabilidad laboral.