- C-085- 2000
- San José, 3 de mayo de 2000
- Licenciado
- Juan Mena Murillo
- Viceministro de Transportes
- Estimado Licenciado:
- Con la aprobación del señor Procurador General de la
República nos referimos a su oficio número 1691-99 del 15 de noviembre de 1999, recibido
en mi despacho el día 17 de ese mismo mes, mediante el cual solicita el dictamen de esta
Procuraduría sobre la ilegalidad de las empresas y compañías dedicadas a la actividad
de instalación de estructuras con publicidad en los derechos de vía.
- I.- NORMATIVA APLICABLE.
- A.- Código Civil
- "Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley,
están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y
aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
- Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad
particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como
personas civiles, no se diferencias de cualquier otra persona."
- "Artículo 262.- Las cosas públicas están fuera del
comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así,
separándolas del uso público a que estaban destinadas."
- B.- Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, No. 3155 de 5 de agosto de 1963, reformada por Ley No. 4786 de 5 de julio de
1971, y sus reformas.
- "Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y
Transportes tiene por objeto:
- Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos.
Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los
caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos
existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por
los caminos públicos."
- C.- Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de
1949.
"Artículo 1º.- Las Municipalidades de la
República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las
condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías
públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten
sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos
administrativos."
"Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo
terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad
administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos
de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase,
las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e
iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios
colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio
perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público."
"Artículo 5º.- Derecho. Las vías públicas son
inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas
hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada,
en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación,
vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se
regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos. "
"Artículo 6º.- Permisos y Concesiones. Los permisos y
concesiones que la autoridad competente otorgue para aprovechar las vías públicas con
determinados fines, no crean a favor del concesionario o permisionario ningún derecho
real ni acción posesoria sobre tales vías. Tales permisos o concesiones serán siempre
temporales y revocables, y en ningún caso podrán otorgarse con perjuicio del libre,
seguro y expedito tránsito, o del libre, seguro y expedito acceso a los predios
colindantes, de la tranquilidad y comodidad de los vecinos, o de los servicios públicos
instalados en ellas, según su clase hubieren sido destinadas."
"Artículo 13.- Tránsito. Es de competencia de la
Municipalidad vigilar el uso racional de las vías públicas y dictar las medidas
necesarias pendientes a lograr que el tránsito de vehículos y peatones sea fácil,
cómodo y seguro, para lo cual resolverá:
a) Sobre la modificación de alineamientos para el ensanche
de las vías públicas y para formar ochavas en las esquinas de las manzanas, que permitan
más visibilidad en esos lugares y más fácil circulación;
b) Sobre la construcción de islas para la protección de
peatones y para la canalización del tránsito, señalándolas por medio de rótulos,
luces, reflectores, etc.;
c) Sobre la autorización de ocupación de la vía pública
con obras provisionales para la protección de los transeúntes;
d) Sobre las zonas de la ciudad o calles en que puedan
expedirse permisos para instalar aparatos mecánicos para ferias, puestos fijos o
semifijos."
"Artículo 29.- Licencia. Para colocar o fijar
anuncios, rótulos, letreros, o avisos, deberá pedirse licencia a la Municipalidad. La
licencia será solicitada por el propietario de la estructura en que se va a fijar el
anuncio y con la conformidad del propietario del predio en que se coloque la estructura
cuando sea del caso. En los casos en que se empleen armazonas o estructuras, la
Municipalidad exigirá un perito responsable que se encargue de la construcción. Se
exigirá un croquis acotado que muestre las inscripciones o figuras que van a poner."
"Artículo 30.- Prohibición. Se prohiben los anuncios
que atraviesen la vía pública, así como los que se coloquen utilizando los postes de
los servicios públicos o de los árboles de parques o jardines. "
"Artículo 31.- La Municipalidad tiene facultades para
limitar la superficie que en una fachada ocupará un aviso o un conjunto de avisos y para
no permitir su colocación. "
"Artículo 32.- Prohibiciones. Queda prohibido
terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de cualquier clase y
material, en los siguientes lugares:
- Edificios públicos, escuelas y templos.
- Edificios catalogados por la Municipalidad como monumentos
nacionales.
- Postes, candelabros de alumbrados, kioscos, fuentes,
árboles, aceras, guarniciones, en general elementos de ornato de plaza y paseos,
parques y calles.
- Casas particulares y cercas.
- En tableros ajenos.
- A una distancia menor de treinta (30) centímetros de
cualquiera dirección, de las placas de nomenclatura de las calles.
- En lugar en donde estorben la visibilidad para el tránsito.
- En cerros, rocas, árboles, en que pueda afectar la
perspectiva panorámica o la armonía de un paisaje."
- D.- Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de
agosto de 1972.
"Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o
derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los
caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismo
por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al
cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán
desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados
a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de
la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado.
"
E.- Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestre, No. 7331
de 13 de abril de 1993.
En su artículo 220, en el inciso 33 define el Derecho de
Vía en los siguientes términos:
"33.- Derecho de vía: área o superficie de terreno,
propiedad del Estado, destinada al uso de una vía pública, con zonas adyacentes
utilizadas para todas las instalaciones y obras complementarias. Esta área está limitada
a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes."
Por su parte, en el artículo 205 se dispone lo siguiente:
"ARTÍCULO 205.- Los anuncios y rótulos colocados
con fines publicitarios en los terrenos adyacentes a las vías públicas y en lugares que
puedan afectar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, sólo pueden
colocarse fuera del derecho de vía de la carretera y en estricto apego a lo que dispone
el reglamento en esta materia."
F.- Decreto Ejecutivo No. 26213-MOPT de 17 de julio de 1997.
"Artículo 1.- El presente reglamento tiene por objeto
regular todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción y
exhibición de anuncios, rótulos y avisos, sean en terreno público o privado, adyacentes
a las carreteras al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien será la
única autoridad competente en esta materia, atendiendo a la distribución de competencias
del artículo N° 1 de la Ley General de Caminos Públicos y el Reglamento N° 13041 sobre
la clasificación funcional de los caminos públicos."
"Derecho de vía: Franja de terreno de dominio público
destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y
otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente
comprendida entre las cercas que las dividen de los terrenos adyacentes a la vía. No
obstante sus dimensiones definitivas serán establecidas por el Ministerio de acuerdo a
criterios de interés público."
"Artículo 2.- La instalación, construcción,
reconstrucción, exhibición y colocación de anuncios, rótulos y avisos, que se
encuentren en los terrenos adyacentes al derecho de vía de los caminos públicos, a
excepción de las calles dentro del cuadrante de un área urbana y en aquellos lugares que
por su especial situación afecten la visibilidad constituyendo una distracción para el
conductor, la seguridad, la perspectiva panorámica, el ornato y el medio ambiente, se
regirán por las disposiciones del presente Reglamento."
"Artículo 17.- Solamente se permitirá para cada
actividad comercial, de servicio, de recreación, o de cualquier índole, la localización
de rótulos direccionales dentro de un radio de cinco kilómetros donde se ubican tales
actividades…"
"Artículo 29.- En cualquier caso en que se encuentren
ya sea anuncios, rótulos, avisos, objeto o cualquier otro bien dentro del Derecho de
Vía, se aplicarán los procedimientos establecidos en el presente Reglamento. Si no tiene
propietario tales bienes para ser notificado, se procederá de inmediato a su
desmantelamiento sin trámite alguno."
II.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio del Area Legal del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes.
Mediante oficio PC-025-99 del 18 de noviembre de 1999 este
despacho solicitó el criterio de la asesoría legal del órgano consultante. En el oficio
No. 994254 del 15 de diciembre de ese mismo año del Area Jurídica del MOPT, suscrito por
la Licda. Rosaura Montero Chacón, se concluye sobre el tema lo siguiente:
"…que la actividad que llevan a cabo las
empresas privadas para la construcción, colocación y mantenimiento de casetas o
‘escampaderos’ para el transporte público, así como la nomenclatura vial,
dentro del derecho de vía, no implican uso, apropiación o posesión del mismo, ya que no
persiguen un propósito privado sino un fin eminentemente público y sus destinatarios son
la colectividad, en general.
Del mismo modo, se ha indicado que, a nuestro juicio y
conforme a lo prescrito por el ordenamiento jurídico vigente, si bien existe una
prohibición para colocar anuncios o rótulos comerciales dentro del derecho de vía, no
ocurre así con el sistema que se utiliza tanto en las casetas para el transporte público
como en la nomenclatura vial, ya que en ambos casos la publicidad es sólo parte de un
sistema de comunicación más amplio o ‘mixto’, no prohibido por la legislación
vigente, caracterizado por contener información y, además, algún tipo de anuncio
comercial o publicidad, obviamente diferenciado entre sí."
" Y con base en nuestro análisis, repetimos,
forzosamente debe concluirse que las actividades en comentario a cargo de la empresa
privada presentan un marco jurídico básico que les permite su desarrollo, eso sí, una
reglamentación que adecuadamente regule el uso del derecho de vía para fines
públicos."
B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.
El órgano asesor, de forma directa o indirecta, se ha
referido al tema que estamos abordando. Al respecto, nos interesa resaltar algunos
pronunciamientos. En el dictamen 017-82 del 28 de enero de 1982, le indicamos a una
municipalidad, que había dispuesto instalar dentro del derecho de vía de un camino a dos
familias obstruyendo de esa manera tanto la visibilidad como el libre tránsito, lo que
establece el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos.
Por otra parte, en el dictamen 150-98 del 30 de julio de
1998, afirmamos que los caminos públicos, en sentido genérico, se clasifican según su
función dentro de la red vial nacional o la cantonal, correspondiendo la administración
de la primera, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; mientras que la segunda,
compete a las municipalidades. Por lo anterior, las corporaciones territoriales tienen el
deber de los actos propios para el resguardo de esos bienes demaniales, entre los que se
encuentran los de restitución e indemnización y los de exclusión y defensa.
Por último, en el dictamen C-087-97 del 4 de junio de 1997,
expresamos que el MOPT, por regla general, es el órgano que tiene la competencia en
relación con la seguridad en las vías públicas y, por consiguiente, no solo tiene el
deber de vigilar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa propia de esta materia, sino
el de hacerla cumplir.
III.- SOBRE EL FONDO.
La consulta comprende dos aspectos. El primero de ellos, de
si es posible la instalaciones de anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho
de vía por parte de entidades privadas. La segunda, cuál es el órgano o ente competente
para autorizar la instalación de vallas publicitarias, rótulos, anuncios, avisos,
casetas o "escampaderos" con publicidad o similares en el derecho de vía y
aceras públicas, tanto de la red vial nacional como cantonal.
A.- LA INSTALACIÓN DE ANUNCIOS, RÓTULOS Y VALLAS
PÚBLICITARIAS EN EL DERECHO DE VÍA.
No podemos perder de vista en este análisis, bajo ninguna
circunstancia, que el derecho de vía es un bien propiedad del Estado destinado al uso de
una vía pública. El Tribunal Constitucional, en el voto No. 2306-91, sobre este tipo de
bienes expresó:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes
que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la
comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales,
bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los
particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial,
fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del
concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en
virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en
los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos
para recuperar el dominio."
No existe duda, dado el destino del derecho de vía, que
este es un bien demanial y como tal, adquiere todas las características y elementos que
se predican de esta clase de bienes.
Con base en lo anterior, los particulares no pueden ejercer
ningún acto de dominio sobre estos bienes ya que están fuera del comercio de los
hombres. En esta dirección, son ilustrativas las palabras de la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, las cuales se encuentran en la sentencia No. 7-93 de las 15: 05 hrs
del 20 de enero de 1993, donde expresó:
"La inalienabilidad de estos bienes no significa otra
cosa que su no pertenencia al comercio de los hombre de manera similar a la figura
romanista de los bienes ‘extra comercium’. Por lo tanto, dicho bienes no pueden
ser enajenados –por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho Público- siendo
consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna
forma. De allí que otras de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la
no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura
jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho
de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído."
La anterior postura está respaldada
en la Ley de Transito, inciso 33 del artículo 220, y en el reglamento ejecutivo que hemos
citado. También existe otro refuerzo, cuando el legislador, en Ley General de Caminos
Públicos, artículo 28(1), indica que queda terminantemente prohibido al Ministerio de
Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de
ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos
o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las
personas.
(1) En el expediente legislativo N° 4246 no
encontramos mayores explicaciones sobre este artículo. En el proyecto de ley que
presentaron los diputados Gonzalo Lizano Ramírez y Marcial Aguiluz Arellana, el cual
recogía el texto de un dictamen de Mayoría Afirmativo de la Comisión Permanente
Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el
artículo 28 decía: "Artículo 28.- Queda terminante prohibido otorgar permisos o
derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión de las orillas de los caminos
públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por
parte de los particulares." ( Ver folio 15). La redacción del texto actual, fue
sugerido por el Poder Ejecutivo en la carta del 30 de octubre de 1970 ( Ver folio 138). El
texto fue acogido por la diputada Guevara Fallas, el cual se incorporó al texto de
Subcomisión del 29 de noviembre de 1971 ( folios 227 y 228). Por último, en el dictamen
de Minoría Afirmativo del 3 de abril de 1972 que emitió la Comisión de Gobierno y
Administración, se recogió también el texto propuesto por el Poder Ejecutivo.
Pero el legislador no solo se ocupa del anterior asunto, el
cual de por sí ya es importante, sino que, dada la finalidad tal especial y precisa que
tiene el derecho de vía, establece una prohibición para colocar en él anuncios(2) y
rótulos(3) con fines publicitarios ( artículo 205 de la Ley de Tránsito)(4).
(2) " 4.- Anuncio: letrero, escritura, impreso,
pintura, emblema, dibujo u otro medio informativo, colocado sobre el terreno, rocas,
árboles o sobre cualquier edificio o estructura natural o artificial, cuyos propósitos
sean la propaganda comercial, llamar la atención hacia un producto, artículo, marca de
fábrica, actividad comercial, negocio, servicio, recreación, profesión u ocupación
domiciliaria, que se ofrezcan, vendan o lleven a cabo en un sitio distinto de aquel donde
aparezca tal anuncio." ( artículo 220 de la Ley de Tránsito).
(3) "72.- Rótulo: cartel cuyo propósito sea llamar la
atención sobre algún producto o actividad, que se ofrezca o se lleve a cabo en el mismo
sitio en que está ubicado el cartel." ( artículo 220 de la Ley de Tránsito).
(4) El expediente Legislativo N° 11182 no
nos brinda mayores elementos de juicio sobre este artículo. El texto del artículo que
presentó el Poder Ejecutivo, se mantuvo invariable durante la tramitación del proyecto
de ley en las diversas etapas parlamentarias (Ver folios 143, 360, 755, 1269 y 2114).
Con base en lo anterior, fácilmente se concluye que los
particulares no tienen ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas
publicitarias en el derecho de vía.
Ahora bien, distinta es la situación
que se presenta con la construcción, colocación y mantenimiento de casetas o
"escampaderos"(5) para el transporte público, así como con la nomenclatura
vial(6), dentro del derecho de vía. Esto sí está permitido, en el tanto y cuanto no
contenga publicidad o esta sea lo suficientemente discreta que no ponga en peligro la
seguridad(7) y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos y, además, se
cuente con la respectiva autorización de la autoridad pública. La posibilidad de que las
casetas o "escampaderos" contengan publicidad se encuentra prevista en el
artículo 1 del decreto ejecutivo N° 26213-MOPT, el cual establece que estas estructuras
son susceptibles para exponer información institucional o comercial.
(5) Estructura de diseño ubicado en
el derecho de vía de las carreteras para ser utilizadas por los usuarios del servicio
público de transporte automotor en paradas autorizadas por la Dirección General de
Transporte Público y debidamente señalizadas por la Dirección de Ingeniería de
Tránsito. ( artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26213-MOPT).
(6) Actividad que consiste en colocar dispositivos
verticales en distintas calles y avenidas, que informan a la colectividad, con precisión,
el sitio en que encuentra localizado.
(7) Conjunto de disposiciones legales y
reglamentarias dirigidas a crear y mantener la tranquilidad de poder circular sin
preocupaciones especiales y sin distracciones por cualquier punto del territorio nacional
que sea de libre tránsito y poder frecuentar, o visitar cualquier lugar sin temor de
atropellos, o violencias ejercidas sobre la vida humana ( artículo 1° del Decreto
Ejecutivo N° 26213-MOPT).
B.- LA COMPETENCIA PARA AUTORIZAR ANUNCIOS, RÓTULOS Y
VALLAS PUBLICITARIAS EN EL DERECHO DE VÍA.
Es bien sabido que la Administración Pública está
sometida al principio de legalidad. En el dictamen C-008-2000 del 25 de enero del año en
curso sobre este importante principio expresamos lo siguiente:
"Como tesis de principio, en el
análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que
la Administración Pública(8) está sometida al principio de legalidad. Con base en él,
aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el
ordenamiento jurídico ( todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto,
señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al
ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios
públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
(8) "La Administración Pública estará
constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad
jurídica y capacidad de derecho público y privado." (Artículo 1° de la Ley
General de la Administración Pública).
Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto No. 440-98,
ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula
una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al
ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución
pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para
hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las
autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y
legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está
vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden
general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia
procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto(9).’
(9) Ver voto N° 440-98 de la Sala
Constitucional.
En otra importante resolución, la No. 897-98, el Tribunal
Constitucional estableció lo siguiente:
‘Este principio significa que los actos y
comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que
significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y
en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y
autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘
principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente
a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la
obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.’"
En el caso que nos ocupa, además de que la Administración
Pública debe actuar sometida al principio de legalidad, existe una prohibición del
ordenamiento jurídico, concretamente en el artículo 205 de la Ley de Tránsito, de
colocar anuncios, rótulos o vallas publicitarias(10) en el derecho de vía. Desde esta
perspectiva, resulta ocioso plantearse el tema de cuál es el ente u órgano competente
para otorgar la autorización respectiva.
(10) Estructura sobre la cual se coloca el
anuncio, fijada directamente en el suelo por uno o dos soportes. ( Artículo 1° del
Decreto Ejecutivo N° 26.213- MOPT).
Donde sí adquiere relevancia el punto que estamos
analizando, es cuando se trata de la autorización para colocar casetas o escampaderos,
señales viales(11) y avisos(12) en el derecho de vía.
(11) Toda estructura colocada al margen de la vía pública,
dentro de ésta, sobre ésta, en el derecho de vía o en la acera pública, cuyo único y
exclusivo propósito es el de poner en conocimiento de los usuarios de las vías públicas
( conductores de vehículos, pasajeros y peatones) respecto a determinadas circunstancias
y eventualidades relacionadas con la vía, con la seguridad vial, las personas, los
vehículos automotores, las condiciones climáticas o topográficas, la distancias que se
encuentran determinadas localidades, poblaciones o sitios de interés turísticos,
cualquier otro factor que de algún modo pudiera afectar, directa o indirectamente, la
seguridad en el tránsito de vehículos y el transporte de personas, bienes o servicios, o
bien, que sirven para orientar al conductor o usuario para que pueda trasladarse con mayor
facilidad hacia su punto de destino.
(12) Todo letrero que no tenga fines de
publicidad comercial. ( Artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26.213- MOPT).
Como es bien sabido, la Ley General de Caminos Públicos
establece una calificación de las calles públicas en nacionales y cantonales,
asignándole la competencia a los órganos estatales, en el caso de las primeras, y a las
municipalidades, en el supuesto de las segundas. Ahora bien, la pregunta que nos hacemos a
esta altura de la exposición, es si la competencia que tienen las municipalidades sobre
las calles cantonales también abarca el derecho de vía de estas carreteras.
La Sala Constitucional, en el voto No. 5445-99, nos arroja
algunas luces sobre esta cuestión. En dicha resolución se indica lo siguiente:
"Asimismo, debe recordarse que hay calles que son
municipales, de conformidad con la clasificación de la red vial nacional que hace la Ley
General de Caminos Públicos, número 5060, en su artículo 1°, en tanto la red vial
cantonal está conformada por los
a)Caminos vecinales: caminos públicos que suministren
acceso directo a las fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y
poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de
tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del
cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial
Nacional.
c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados
dentro de las categorías descritas anteriormente. tales como caminos de herradura,
sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los
costos de mantenimiento y mejoramiento’; cuya administración corresponde en
exclusiva a las municipalidades. En este mismo sentido, no debe olvidarse que los
urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas, que debe
traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la construcción de la
urbanización (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana).
Por su parte, la ordenación urbanística está muy
relacionada con la ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al
servicio y uso público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su
creación, cuando indica en lo que interesa:
‘El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene
por objeto:
a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las
carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el
transporte por los caminos públicos.’
Por lo tanto, la regulación de la circulación de los
vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos
públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos,
multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores
(artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas
específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su
naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le
corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente
a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de
las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin
embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es
una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los
términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5
del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al
dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento
jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes
reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde
existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las
jurisdicciones en las que no existan planes reguladores."
De este importante fallo podemos extraer algunas
conclusiones. En primer lugar, pese a que las municipalidades tienen la competencia sobre
las caminos cantonales existen ciertos aspectos que, dado su carácter general,
corresponde la competencia a un órgano de naturaleza nacional, sea el MOPT. Por otra
parte, pese a la preeminencia que el ordenamiento jurídico le da al MOPT en esas
materias, el ejercicio de la competencia no es exclusiva ya que debe coordinar sus labores
con las corporaciones locales. En tercer término, la Sala Constitucional es clara en el
sentido que lo relativo a la ubicación de paradas de buses y la señalización de las
vías públicas, que son actividades que se ejercen en el derecho de vía, competen al
MOPT. Por último, en los además aspectos, que tiene una connotación de local, las
municipalidades sí resultan competentes, por lo que el artículo 1° de la Ley de
Construcciones, que señala como atribución de las corporaciones territoriales la de
seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas, debe entenderse en este
sentido.
Otro aspecto que no podemos perder de vista, es que el
legislador considera el derecho de vía como un bien del Estado, sin perjuicio de las
facultades de administración que sobre este bien tienen las municipalidades cuando se
trata del adyacente a las vías públicas de su propiedad, como se verá más adelante.
Desde esta perspectiva, es a los órganos nacionales a quienes les compete el autorizar
las señales viales en esa franja de terreno, independientemente de si la vía es nacional
o cantonal. No debemos perder de vista que las actividades a que estamos haciendo
referencia tiene una connotación de naturaleza nacional que desbordan lo local, por lo
que el MOPT es el órgano competente.
Tampoco podemos dejar de lado en este análisis, la
existencia de una norma legal, concretamente el artículo 32 de la Ley de Construcciones,
que prohibe terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas en la aceras,
disposición que no pueden ignorar las municipalidades. Más bien, de conformidad con el
artículo 29 de ese mismo cuerpo normativa, la competencia de la municipalidad se refiere
al otorgamiento de las licencias para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros, o
avisos, fuera del derecho de vía. Tan es así, que la ley habla de que la licencia debe
solicitarla el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la
conformidad del propietario del predio en donde se va colocar la estructura. Lógicamente,
al hablar la ley del propietario del predio está haciendo referencia a un bien de dominio
privado y no a uno de dominio público.
Ahora bien, a la luz de lo dispuesto en el artículo 1 de la
Ley No. 5060, que le da administración de la red vial cantonal(13) a las municipalidades,
y del artículo 2 de ese mismo cuerpo normativo, que le otorga la propiedad de las calles
de su jurisdicción, y siguiendo aquella máxima jurídica de que lo accesorio sigue a lo
principal, ( si la administración de la red vial cantonal corresponde a las
municipalidades - lo principal-, también les compete la administración del derecho de
vía adyacente a esas calles(14) - lo accesorio-), en todos los demás aspectos que no
involucren el ejercicio de una competencia nacional, el órgano competente para
administrar el derecho de vía en las calles es la municipalidad ( ornato, limpieza,
etc.). Esta posición encuentra respaldo en una reciente resolución de la Sala
Constitucional, voto n.° 234-2000, en la que se expresa la siguiente:
(13) La Red Vial Cantonal está constituida por los
siguientes caminos, no incluidos por el MOPT dentro de la Red vial nacional: "a)
Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras
actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y
se caracterizan por tener bajo volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes
locales de corta distancia. b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del
cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial
nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no
clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de
herradura, sendas, veredas, que proporcionan acceso a muy pocos usuarios , quienes
sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento."
(14) El ordenamiento jurídico vigente, en
especial la Ley de Tránsito y el decreto ejecutivo que hemos oportunamente citado,
establecen una diferencia entre calles y carreteras. Las primeras son la que están
incluidas dentro del cuadrante que no estén clasificadas como travesías urbanas de la
red vial nacional, las cuales están sujetas a la jurisdicción municipal. Las segundas,
son las vías públicas terrestres sujetas a la jurisdicción del MOPT.
"…específicamente el artículo 1 de la Ley de
Construcciones claramente determina que son las Municipalidades de la República las
encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de
seguridad, salubridad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones
que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes
conceden en estas materias a otros órganos administrativos. Asimismo, el artículo 15 de
la Ley de Planificación Urbana reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos
locales municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los
límites de su territorio jurisdiccional, y el artículo 13 inciso g) del Código
Municipal señala que son atribuciones del Concejo dictar las medidas de ordenamiento
urbano. De tal manera que por ejemplo, en lo que atañe al uso de bienes de dominio
público como parques, jardines, paseos públicos y prados, es cada municipalidad la
competente para emitir los correspondientes permisos en su territorio ( artículo 39 de la
Ley de Construcciones), los que por la naturaleza de esos bienes se entiende que se trata
de permisos que solo conceden derechos a título precario y por lo tanto pueden ser
revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la
Administración, a tenor de lo que establece el artículo 154 de la Ley General de la
Administración Pública en relación con el 6 de la Ley de Construcciones. Por otra
parte, cuando se trate de la utilización de vía pública, el ente municipal tiene
potestad para permitir su uso en la instalación de cualquier canalización, artefacto,
aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinado a un servicio (
artículo 4 de la Ley de Construcciones), y para colocar o fijar anuncios , rótulos,
letreros o avisos debe pedirse licencia a la Municipalidad correspondiente ( artículo 29
y 40 de la Ley de Construcciones)." ( Lo que está entre negritas no corresponde al
original).
Es necesario aclarar que cuando la Sala Constitucional
reconoce la competencia a las municipalidades para autorizar la colocación de anuncios,
rótulos, letreros o avisos con base en el artículo 29 de la Ley de Construcciones, debe
entenderse que esta atribución es para autorizar aquellas actividades que se realizan
dentro de un predio privado como se indicó atrás, y no dentro del derecho de vía.
A esta altura de la exposición, el órgano asesor le asalta
la duda de si y la autorización para construcción de casetas o "escampaderos"
en las calles, es una competencia que le compete al MOPT o a la municipalidad. En la
resolución de la Sala Constitucional, n.° 5445-99, se indica, a manera de ejemplo, que
al MOPT le compete la ubicación de paradas de buses. Empero, una cosa es esta actividad y
otra muy distinta la construcción de casetas o "escampaderos". Con base en la
competencia que reconoce el ordenamiento jurídico a las municipalidades sobre las calles,
la que también irradia al derecho de vía, la autorización de casetas o
"escampaderos " corresponde al ente corporativo. Igual situación se presenta
con la autorización de avisos en el derecho de vía adyacente a las vías que conforman
la red vial cantonal, todo lo cual deberá hacerse con la debida coordinación con los
órganos técnicos del MOPT(15).
(15) En el voto n.° 234-2000 de la Sala
Constitucional se indica lo siguiente: " De manera que en cuanto a la ubicación de
todo el mobiliario urbano instalado y muy particularmente el no analizado en esta
ocasión, deberá la Municipalidad de San José realizar la coordinación necesaria con la
Dirección de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes -si
no se ha hecho-, con el fin de que se respeten los criterios técnicos que esta última
emita en aras de evitar la obstrucción de la visibilidad a los conductores."
Por las razones anteriores, consideramos que el órgano
competente para otorgar el permiso para colocar señales viales, avisos y construir o
colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía es el MOPT. Empero,
cuando se trata de caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta
labor en coordinación con las corporaciones territoriales. Cuando se trata de la
construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el derecho de vía,
adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización
corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT.
IV.- CONCLUSIONES.
1.- A los particulares no les asiste ningún derecho para
colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía.
2.- Cuando se trata de las casetas o
"escampaderos" para el transporte público, así como la nomenclatura vial, su
construcción, colocación y mantenimiento dentro del derecho de vía sí está permitido,
en el tanto y cuanto no contenga publicidad o ésta sea lo suficientemente discreta que no
ponga en peligro la seguridad y la perspectiva panorámica de los conductores de
vehículos.
3.- El órgano competente para otorgar el permiso para
colocar , señales viales, avisos y construir o colocar casetas o "escampaderos"
en el derecho de vía, es el MOPT. Empero, cuando se trata de caminos públicos
cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las
municipalidades. Cuando se trata de la construcción de casetas o de
"escampaderos" o de avisos en el derecho de vía, adyacente a las calles que
forman parte de la red vial cantonal, la autorización corresponde a la municipalidad en
coordinación con los órganos técnicos del MOPT.
De usted, con toda consideración,
Lic. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional
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