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Dictamen : 249 - del 21/12/1999
C-249-99
San José, 21 de diciembre de
1999
Señor
Luis Antonio Monge Román
Director Ejecutivo
INSTITUTO NACIONAL DE
FOMENTO COOPERATIVO (INFOCOOP)
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, me refiero a su oficio No. DE-370-99 de 8 de julio de 1999,
por el que solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con las
interrogantes que se transcriben a continuación:
"1.-
¿Puede el INFOCOOP cubrir los honorarios de los miembros de las Comisiones
Liquidadoras de Cooperativas, con recursos de las mismas cooperativas que están
siendo liquidadas?
2.-
¿Pueden las Comisiones Liquidadoras cubrir los gastos de tramitación de las
liquidaciones, con recursos provenientes de los patrimonios sujetos a
liquidación?
3.-
Pueden las Comisiones Liquidadoras conformarse con funcionarios del INFOCOOP, y
en tal caso pueden estos funcionarios ser remunerados con honorarios por su
trabajo"
Para lo anterior nos adjunta a su gestión el
criterio de la Asesoría Legal del INFOCOOP, según oficio No. AL-243-99 de 7 de
julio de 1999, suscrito por el Lic. René Ramos Carmona, Coordinador a.i. de dicha Asesoría Legal, en el que se concluye,
después de realizar un análisis sobre el tema objeto de consulta, lo siguiente:
"CONCLUSION:
Por interpretación analógica es dable homologar
las funciones de los miembros de las Comisiones Liquidadoras de las
cooperativas, con la actividad de los curadores contempladas en los Códigos
Civil y Comercial, si estos curadores en el ejercicio de sus funciones están
facultados para cobrar honorarios, entonces también pueden cobrar honorarios
los miembros de las Comisiones Liquidadoras de las cooperativas, estos
honorarios al igual que en el caso de los curadores de los Códigos Civil y
Comercial deberán ser un porcentaje del producto que efectivamente generen los
activos de la cooperativa.
El representante de la cooperativa en la Comisión
Liquidadora tiene los mismos derechos y obligaciones que el resto de miembros de
la Comisión, con la cual en caso de remunerarse el trabajo de los liquidadores
no hay razón para discriminar en forma alguna al representante de la
cooperativa.
La Ley de Asociaciones Cooperativas no establece
que los representantes de las comisiones liquidadoras deben necesariamente ser
funcionarios del INFOCOOP, con lo cual el Instituto posee facultad discrecional
para escoger al representante de la Institución y el de los acreedores, es
recomendable utilizar como parámetro los requisitos que señalan los Códigos
Civil y Comercial para la designación de curadores.
Los funcionarios del INFOCOOP en su condición de
servidores públicos, están inhibidos de cobrar honorarios cuando sean miembros
de comisiones liquidadoras".
Realizadas las anteriores consideraciones,
se procede a dar respuesta a la gestión planteada en el mismo orden en que se
exponen las interrogantes.
I.-
¿PUEDE EL INFOCOOP CUBRIR LOS HONORARIOS DE LOS MIEMBROS DE LAS COMISIONES
LIQUIDADORAS DE COOPERATIVAS, CON RECURSOS DE LAS MISMAS COOPERATIVAS QUE ESTÁN
SIENDO LIQUIDADAS?
Para dar respuesta a esta interrogante, es
preciso tener presente lo dispuesto en el numeral 90 de la Ley de Asociaciones
Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo INFOCOOP
Ley No. 4179 de fecha 22 de agosto de 1968 y sus reformas, que establece:
"Artículo 90.- En caso de liquidación una
vez satisfechos los gastos de tramitación, el total de los haberes sociales
se destinará a cubrir los siguientes conceptos, en el orden en que ellos aparecen
indicados:
a) Cubrir los salarios y las prestaciones de sus trabajadores;
b) Satisfacer todas las deudas de la asociación;
c) Cancelar a los asociados el valor de sus certificados de aportación y las cuotas de inversión:
d) Fortalecer el fondo nacional de cooperativas de autogestión en el caso de liquidación de cooperativas de este tipo; y
e) A distribuir entre los asociados los excedentes e intereses que pudieren haberse acumulado en el ejercicio que corría hasta el momento de declararse la liquidación en las cooperativas que no son de autogestión".
En una adecuada interpretación del artículo
90 antes transcrito, deviene claro que para el legislador de la época resultó
ser prioritario y, como tal, debía ser un requisito que tenía que ser cumplido
"de previo" a destinar los haberes sociales de la cooperativa
liquidada en aquellos otros rubros que se detallan en la misma norma, el tener
que satisfacer todos los gastos de tramitación que son propios del proceso de
liquidación al que está sometida la cooperativa afectada.
Recordemos que en
esta labor interpretativa de parte del operador jurídico, debe atenderse al fin
u objetivo que se pretendió satisfacer, perseguir y alcanzar con el contenido o
redacción de la disposición objeto de interpretación. Así, el presente análisis
obliga realizar una tarea que se enmarca propiamente dentro de la función de
interpretar el sentido o espíritu de un norma de carácter legal, para lo cual
nuestro ordenamiento jurídico advierte claramente que "las normas se
interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el
contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y
finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil).
En este mismo sentido, nuestro tratadista
costarricense don Alberto Brenes Córdoba señalaba con atino que "como
auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal-
que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o
menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del
legislador... De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones
legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien
de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se
legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al
dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).
Para el caso de la Administración Pública y
sobre todo tratándose de disposiciones o normativa administrativa, se tiene el
artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:
"Artículo
10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor
garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto
debido a los derechos e intereses del particular.
2.
Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y
la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."
A modo de referencia puntual, téngase
presente además lo que sobre este particular informa igualmente la doctrina:
"...se
dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más
corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso.
Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste
en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora
bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el
juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no
todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que
debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo
lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la
hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del
sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro.
Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y
54).
Así se pronuncia también Juan Alfonso
Santamaría Pastor, en su Obra Fundamentos de Derecho Administrativo
(Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991,
pp. 388-389), cuando refiriéndose a la Teoría General del Sistema Normativo
aclara lo que de seguido se transcribe en lo conducente:
"Ante
todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de
aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones
esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por
interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un
determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado
lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación
aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la
aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el
significado de las expresiones "Estado social" o "derecho
electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es,
sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por
sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable
variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la
aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que
un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye
una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto;
una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las
circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando
conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así
pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que
realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una
expresión de un artículo del Cc. Sin embargo, no
puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es,
necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...)
Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso
constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente,
sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son
voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas,
lógicas y axiológicas, de construcción".
Siguiendo consecuentes con los alcances de
la normativa legal aplicable y anterior doctrina, las cuales informan la
interpretación de normas, conviene tener presente las siguientes
consideraciones, siempre dentro del marco de análisis anteriormente descrito,
por lo que debemos indicar que coincidimos con lo expuesto por la Asesoría
Legal del INFOCOOP en cuanto a la necesaria determinación de ¿cuáles son los
gastos de tramitación a que se refiere el numeral 90 de la Ley de Asociaciones
Cooperativas?; para de esta forma clarificar si los honorarios de los miembros
de las Comisiones Liquidadoras están comprendidos en dicho concepto.
Para ello procede tomar en cuenta no solo el
concepto de "tramitación" que cita la misma Asesoría Legal del
INFOCOOP, el cual lo circunscribe a la "serie de diligencias, formalidades
o requisitos determinados para el curso y resolución de un asunto
administrativo o de una causa judicial, de acuerdo con las leyes o la práctica
(Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, Manuel Ossorio. Editorial González Porto. Argentina 1987)";
sino también a aquel que, coincidente con el anterior, agrega que se trata de
la "serie de traslados que los antecedentes escritos de un caso
experimentan en la esfera judicial, administrativa u oficinesca en
general" (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Guillermo
Cabanellas. Editorial Heliasta. S.R.L. Argentina, 1989, tomo VIII, páginas
161-162).
El concepto "tramitación" debe ser
correlacionado, necesaria e indispensablemente, con el del sujeto responsable o
encargado de dicha "tramitación", quien es precisamente el
"tramitador", entendido éste como aquella persona "quien tramita
un asunto o expediente; el que activa la tramitación de un caso o negocio"
(Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, op. cit.
página 162).
Aquí, igualmente es relevante tener presente
que el término "trámite" debe ser concebido como "cada uno de
los estados, diligencias y resoluciones de un asunto hasta su
terminación"; entendiendo además que el trámite "determina la intervención
de los interesados, la consulta de quien corresponda, la resolución o despacho
para su curso y el traslado de una a otra persona o de una oficina a
dependencia distinta, para completar datos, informaciones y otros elementos de
juicios o formales" (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, ídem.)
Tratándose de la liquidación de una
asociación cooperativa, debemos entender que la tramitación de ésta comprende
todo aquel proceso "mediante el cual se pone fin a un complejo de
relaciones jurídicas y sociales que dieron origen con el nacimiento y la
actuación de la asociación cooperativa. Durante el proceso de liquidación la
cooperativa queda sometida a una disciplina especial, en la que el objeto
social queda restringido a la finalización y cancelación de las relaciones jurídicas
pendientes y las facultades de sus órganos de administración, también quedan
reducidos a lo necesario" (Luis Fernando Mayorga y Ligia Roxana Sánchez.
Panorama del Desarrollo Cooperativo en Costa Rica. Editorial EUNED. Instituto
de Investigaciones Sociales, U.C.R., 1988, Volumen II, página 162).
Así que resulta evidente y claro que dentro de la tramitación de todo proceso de liquidación
de las cooperativas, debe figurar e incluirse aquellas acciones, diligencias y
gestiones que en general debe llevar a cabo el órgano encargado y responsable
del proceso de liquidación, sea, la Comisión Liquidadora.
De ahí que los honorarios que deben percibir
los miembros de la Comisión Liquidadora por tal concepto, se entienden
incluidos y comprendidos dentro de los gastos que, en primer lugar, deben ser
satisfechos como propios de la tramitación de la liquidación, según la
interpretación que en tales términos se realiza del párrafo primero del numeral
90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, llegándose a destinar el resto de
los haberes sociales de la cooperativa liquidada, a cubrir los siguientes
rubros y en el orden indicado por el citado artículo:
a) Cubrir los salarios y las prestaciones de sus trabajadores;
b) Satisfacer todas las deudas de la asociación;
c) Cancelar a los asociados el valor de sus certificados de aportación y las cuotas de inversión:
d) Fortalecer el fondo nacional de cooperativas de autogestión en el caso de liquidación de cooperativas de este tipo; y
e) A distribuir entre los asociados los excedentes e intereses que pudieren haberse acumulado en el ejercicio que corría hasta el momento de declararse la liquidación en las cooperativas que no son de autogestión".
En este sentido adviértase que el mismo
numeral 92 de la Ley de Asociaciones Cooperativas puntualiza las facultades que
tendrán los miembros de la Comisión Liquidadora, describiéndolas de la
siguiente forma:
"a) Concluir las operaciones sociales que hubieren quedado pendientes al tiempo de la disolución, cuando ello fuere legalmente posible;
b) Cobrar los créditos y satisfacer las obligaciones de la cooperativa;
c) Vender los bienes de la asociación por el precio autorizado, según las normas de la liquidación; y
d) Elaborar el estado final de liquidación e informarlo al
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo."
Sobre estas facultades de la Comisión
Liquidadora o de los liquidadores de una cooperativa en liquidación, el
Tribunal Superior Civil de San José ha advertido, de acuerdo con la resolución
No. 1292 de las 8:40 horas del primero de setiembre de 1992, en proceso
ejecutivo de A.G.P.D.P.C contra COOPE... R.L., que "(...) los liquidadores
son los administradores y representantes legales de una sociedad (cuando se
trata de esta clase de persona jurídica), y como en este caso la solución ha
sido la integración de la norma, dichos liquidadores tendrán esas mismas
facultades en cuanto la cooperativa en liquidación. Esa representación legal
les permite actuar en proceso y de esta manera pueden llevar a cabo todos los
actos procesales que corresponda...".
Y el anterior antecedente que conoció y
resolvió el Tribunal Superior Civil, encuentra su razón de ser en lo previsto
en el numeral 131 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, que indica:
"Artículo
131.- Los casos no previstos en la presente ley, en la escritura social o en
los estatutos de la respectiva asociación, se resolverán de acuerdo con los
principios que se deriven de esta ley; en su defecto por los principios
generales del Derecho Cooperativo, y finalmente por las regulaciones del Código
de Trabajo, del Código de Comercio y del Código Civil que por su naturaleza o
similitud, puedan ser aplicables a esta asociaciones, siempre que no
contravengan los principios, la doctrina y la filosofía cooperativas."
Por lo tanto, pueden aplicarse
analógicamente y siempre que no contradigan los principios, doctrina y
filosofía cooperativistas, los numerales 926, 927 y 928 del Código Civil, así
como su similar 883 del Código de Comercio que establecen en este sentido, por
su orden:
"Artículo
926.- El curador ganará por concepto de honorarios el cinco por ciento sobre la
cantidad que efectivamente produzca el activo del concurso..."
"Artículo
927.- El honorario del curador suplente así como el específico se pagará
después de que sus cuentas hayan sido aprobadas..."
"Artículo
928.- Cuando por el cambio de curadores fueren varios los que han trabajado en
el concurso, el honorario se repartirá entre ellos según sus respectivos
trabajos."
"Artículo
883.- El curador ganará por concepto de honorarios el cinco por ciento de la
cantidad que efectivamente produzca el concurso..."
Por lo tanto, y en respuesta a la
interrogante que se nos formula al inicio, es dable indicar sí es procedente
que el INFOCOOP cubra los honorarios de los miembros de las Comisiones
Liquidadoras de cooperativas, con aquellos recursos de las mismas cooperativas
que están siendo liquidadas, en los términos y condiciones que señala y prevé
el numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas.
II.-
¿PUEDEN LAS COMISIONES LIQUIDADORAS CUBRIR LOS GASTOS DE TRAMITACIÓN DE LAS
LIQUIDACIONES, CON RECURSOS PROVENIENTES DE LOS PATRIMONIOS SUJETOS A
LIQUIDACIÓN?
Utilizando los mismos argumentos y
fundamentos expuestos en el punto I anterior, es claro que los haberes sociales
de la cooperativa en liquidación tienen, por disposición legal expresa en ese
sentido, el destino específico establecido por el artículo 90 de la Ley de
Asociaciones Cooperativas.
Y es así como precisamente entre los
destinos previstos por la ley, se encuentra aquel que debe ser satisfecho,
primaria y prioritariamente, por tratarse del rubro relativo o que es propio
del proceso de liquidación en si, entiéndase, todos aquellos gastos propios de
la tramitación de la liquidación.
De ahí que igualmente es procedente, que en
aplicación del numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, los miembros
de la Comisión Liquidadora cubran los gastos propios de la tramitación de la
liquidación de una cooperativa, con aquellos recursos provenientes del haber
social de la cooperativa afectada.
III.-
¿PUEDEN LAS COMISIONES LIQUIDADORAS CONFORMARSE CON FUNCIONARIOS DEL INFOCOOP,
Y EN TAL CASO PUEDEN ESTOS FUNCIONARIOS SER REMUNERADOS CON HONORARIOS POR SU
TRABAJO?
Para dar debida respuesta a la interrogante
que nos ocupa debe tenerse presente la naturaleza jurídica del Instituto
Nacional de Fomento Cooperativo, dada en los numerales 154, 155 y 156 de la Ley
de Asociaciones Cooperativas No. 4179 y sus reformas antes referida, que a la
letra disponen:
"Artículo
154.- Créase una institución denominada Instituto Nacional de Fomento
Cooperativo, cuyo nombre podrá abreviarse como INFOCOOP. Esta institución
tendrá personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y
funcional..."
"Artículo
155.- El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, INFOCOOP, tiene como
finalidad: fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo
en todos los niveles, propiciando las condiciones requeridas y los elementos
indispensables, a una mayor y efectiva participación de la población del país,
en el desenvolvimiento de la actividad económico-social que simultáneamente
contribuya a crear mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos
recursos, realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y
fortalecer la cultura democrática nacional"
"Artículo
156.- Con miras a realizar los objetivos descritos en el artículo anterior, el
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo funcionará como institución de
desarrollo cooperativo, orgánicamente estructurado en la forma en que la Junta
Directiva lo disponga...".
De ahí que es explícita la condición del
INFOCOOP como institución pública perteneciente e integrante de la
Administración Pública, con personalidad jurídica propia y autonomía
administrativa y funcional (ver en este sentido dictamen de Procuraduría No.
C-110-93 de 20 de agosto de 1993).
De ahí que sus servidores son considerados,
para estos efectos, funcionarios públicos o servidores públicos, a los que se
les aplica por ende la prohibición establecida en el numeral 49 de la Ley de
Administración Financiera de la República No. 1279 de 2 de mayo de 1951 y sus
reformas, en el que se indica, para los propósitos de la consulta que nos
interesa, que "ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente más de un
cargo remunerado en la Administración Pública, ni recibir más de un giro por
concepto de sueldos..." (sobre la abundante doctrina que la Procuraduría
General de la República ha desarrollado sobre el contenido de este numeral
pueden consultarse los dictámenes C-004-99, C-008-99, C-001-97 entre otros).
Por lo anterior, resulta dable advertir que
no es procedente ni legalmente autorizado que funcionarios del INFOCOOP formen
parte de las Comisiones Liquidadoras de cooperativas, recibiendo
simultáneamente su salario de funcionario público de la Institución y, a su
vez, honorarios por su condición de miembros de las referidas Comisiones
Liquidadoras.
CONCLUSION:
1.-
Con fundamento en la interpretación que se realiza del contenido del artículo
90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, a la luz de los antecedentes que
analógicamente se tienen en los artículos
2.-
Que igualmente es procedente, en aplicación del numeral 90 de la Ley de
Asociaciones Cooperativas, que los miembros de la Comisión Liquidadora cubran
los gastos propios de la tramitación de la liquidación de una cooperativa, con
aquellos recursos provenientes del haber social de la cooperativa afectada, por
cuanto precisamente entre los destinos previstos por la ley se encuentra éste,
el cual debe ser satisfecho, primaria y prioritariamente, por tratarse del
rubro relativo o que es propio del proceso de liquidación en si, entiéndase,
todos aquellos gastos propios de la tramitación de la liquidación.
3.- En
aplicación del artículo 49 de la Ley de Administración Financiera de la
República, y en concordancia con la naturaleza jurídica del INFOCOOP dada en
sus numerales
Sin
otro particular,
Geovanni Bonilla Goldoni
PROCURADOR FISCAL
Cc: Archivo. -
GBG/gbg
ARCHIVADO:
CONSULTAS/249-COOPERATIVAS. INFOCOOP 2
C-249-99
ASOCIACIONES COOPERATIVAS. JUNTA
LIQUIDADORA. AUTORIZACIÓN DE GASTO INSTITUCIONAL. PAGO DE HONORARIOS.
ANALOGÍA JURÍDICA. APLICACIÓN DE LA LEY. SALARIO.
PERCEPCIÓN SIMULTÁNEA DE SALARIOS.
El señor Luis Antonio Monge
Román, Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Fomento Cooperativa,
mediante oficio No. DE-370-99 de 8 de julio de 1999, solicita criterio de la
Procuraduría en relación con las unas series de interrogantes
relacionadas con el trámite de liquidación de cooperativas, sus
gastos de tramitación y honorarios de la Comisión Liquidadora.
El Lic. Geovanni
Bonilla Goldoni, Procurador Fiscal, responde la
consulta según Dictamen No. C-249-99 de 21 de diciembre de 1999, de la
siguiente forma:
1.-
Con fundamento en la interpretación que se realiza del contenido del
artículo 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, a la luz de los
antecedentes que analógicamente se tienen en los artículos
2.-
Que igualmente es procedente, en aplicación del numeral 90 de la Ley de
Asociaciones Cooperativas, que los miembros de la Comisión Liquidadora
cubran los gastos propios de la tramitación de la liquidación de
una cooperativa, con aquellos recursos provenientes del haber social de la
cooperativa afectada, por cuanto precisamente entre los destinos previstos por
la ley se encuentra éste, el cual debe ser satisfecho, primaria y
prioritariamente, por tratarse del rubro relativo o que es propio del proceso
de liquidación en si, entiéndase, todos aquellos gastos propios
de la tramitación de la liquidación.
3.- En
aplicación del artículo 49 de la Ley de Administración
Financiera de la República, y en concordancia con la naturaleza
jurídica del INFOCOOP dada en sus numerales