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Dictamen : 022 - del 28/01/1999
C-022-99
San José, 28 de enero
de 1999
Señor
José Luis Castillo
Castro
Alcalde de Atenas
Municipalidad de
Atenas
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de
Para lo anterior adjunta copia del criterio jurídico del Lic. Rafael A. López Campos, de fecha 2 de setiembre de 1998. Sobre el particular es dable dar respuesta a su gestión de la siguiente forma:
Como consideración previa,
deviene importante que se tenga presente, para futuras gestiones similares a la
que ahora nos ocupa, que en estos casos debe acompañarse o indicarse en las
mismas del respectivo acuerdo de la corporación municipal en el cual se autoriza
realizar la consulta a
I.-AMBITO DE APLICACIÓN DE
"Artículo 4º.- Ambito de aplicación Esta ley rige para todo contrato, verbal o escrito, de arrendamiento de bienes inmuebles, en cualquier lugar donde estén ubicados y se destinen a la vivienda o al ejercicio de una actividad comercial, industrial, artesanal, profesional, técnica, asistencial, cultural, docente, recreativa o a actividades y servicios públicos. Se aplicarán supletoriamente, las disposiciones del Código Civil, en tanto no contravengan lo dispuesto en la presente ley.
Artículo 6º.- Estado, entes descentralizados y municipalidades El Estado, los entes públicos descentralizados y las municipalidades, en calidad de arrendadores o arrendatarios, están sujetos a esta ley, salvo disposición expresa de su propio ordenamiento jurídico. El procedimiento de licitación se rige por las disposiciones legales y reglamentarias de la contratación administrativa".
El tema aquí consultado versa
específicamente sobre los alcances del contenido final del primer párrafo del
numeral 6º de
Lo anterior cobra especial
interés para la corporación municipal consultante, toda vez que existe y se
encuentra plenamente vigente la "Ley de arrendamiento de locales, tramos o
puestos de los mercados municipales" No. 2428 de 14 de setiembre de 1959,
reformada por
"Artículo 1º.-La tarifa para
prorrogar el arrendamiento de locales, tramos o puestos de los mercados
municipales, será fijada por la municipalidad respectiva, previo dictamen de
Artículo 2º.-Para dictaminar el
aumento que corresponda pagar por concepto de alquiler, en el próximo período
de cinco años,
Artículo 3º.-La municipalidad
deberá nombrar a los miembros de Comisión Recalificadora
en la última quincena de setiembre del año anterior a aquél en que se inicie el
período. El dictamen a que se refiere el artículo anterior, deberá presentarlo
Artículo 4º.-La municipalidad respectiva comunicará la recalificación de alquileres a cada inquilino, mediante nota certificada, y le otorgará un plazo de hasta treinta días hábiles, después de recibido el comunicado, para que manifieste si acepta el nuevo alquiler fijado u opta por dejar el local, puesto o tramo municipal. (...)
Artículo 5º.-La no aceptación del precio del alquiler, determinado de conformidad con esta ley, dará derecho a cada inquilino municipal, luego de agotada la vía administrativa, a acudir a la vía jurisdiccional correspondiente, para que se le fije el aumento del alquiler.
Artículo 6º.-Los contratos para
el arrendamiento de los tramos, puestos o locales desocupados en los mercados
municipales, deberá efectuarlos la municipalidad mediante los trámites para
arrendamiento de bienes municipales que señala
En el contrato se fijará como base el alquiler determinado por ella y como plazo, uno no mayor al tiempo que falte para que finalice el período mencionado en el artículo 4º de esta ley. En igual forma se procederá en caso de arrendamiento de locales en mercados nuevos.
Artículos 7º.-En el caso de
construcción de un nuevo edificio para un mercado municipal que sustituya al
existente, los inquilinos del anterior gozarán del derecho de prioridad para
ocupar un local, tramo o puesto, en condiciones similares a las que tenían en
el antiguo.La base para el precio de los locales del
nuevo edificio será fijada por la municipalidad, previo informe de
Artículo 8º.-A partir de la vigencia de esta ley, se prohíbe el establecimiento de locales, tramos o puestos destinados a la venta de licores, nacionales o extranjeros, en mercados municipales. Artículo 9º.-Esta ley es de orden público, deroga la número 180 del
21 de agosto de 1929, sobre arrendamiento de locales en los mercados municipales, y cualquier otra disposición legal que se la oponga".
En este sentido, nuestra tarea se circunscribe, fundamentalmente, en determinar la legislación aplicable a la presente situación, lo cual se ubica no sólo en la tarea propia de interpretar el sentido o espíritu de un norma de carácter legal, sino y sobre todo a la aplicación de normas (una general y otra especial) que tratan la misma materia. Es por ello que nuestro ordenamiento jurídico advierte claramente que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil).
Desarrollando lo anterior, don Alberto Brenes Córdoba indicaba que "como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte –la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador... De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).
Recordando que nos encontramos
ante un ente público (corporación municipal) que conforma evidentemente
"Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.
2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."
Además, téngase presente lo que sobre este particular informa igualmente la doctrina:
"...se dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso. Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro. Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y 54).
"El fin de la interpretación es conocer el derecho para aplicarlo y realizarlo en las concretas relaciones de la vida social. La interpretación debe tener siempre presente que el fin del Derecho es establecer un orden justo en dichas relaciones. Por consiguiente respetando el texto legal y siempre que éste lo permita, debe atribuirle el sentido más justo entre los varios posibles, el más conforme a la finalidad del Derecho. Mas para alcanzar esta meta tiene que recorrer un camino más o menos complicado que se inicia siempre con la consideración del texto de la ley" (García Valdecasas, G., Parte General del Derecho Civil Español, Editorial Civitas, Madrid, 1983, p. 110).
El tratadista de derecho administrativo
Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su Obra Fundamentos de Derecho
Administrativo (Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I,
Capítulo Cuarto, 1991, pp. 388-389), también desarrolla este tema cuando
refiriéndose a
"Ante todo ha de comenzarse
por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas
que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes.
De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el
proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de
la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma.
Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en
abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej. interrogarse sobre el significado de las expresiones
"Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin
embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí
sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable
variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la
aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que
un operador jurídico cualquiera (un Juez,
Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción".
Teniendo claro el ámbito de
acción en el que debemos resolver el caso sometido a estudio, resulta entonces
necesario valorar y tener presente las siguientes consideraciones e
intervenciones que se dieron al momento de dictar, por parte del legislador, la
normativa relativa a la actual Ley General de Arrendamientos Urbanos y
Suburbanos, para de esta forma determinar adecuadamente la intención y razones
que tuvo el legislador cuando éste advirtió que el Estado, los entes
descentralizados y municipalidades, estaban sujetos a dicha normativa general
sobre arrendamientos, "salvo disposición expresa de su propio ordenamiento
jurídico": "LIC. CARLOS MANUEL COTO ALBAN: La situación actual
(refiriéndose al contenido del numeral 6º de la actual Ley No. 7527) está
regida por el artículo 17 de
O sea, que realmente establece esta disposición que la legislación especial inquilinaria no se aplica a casas o locales pertenecientes al Estado o sea pertenecientes a instituciones de nivel cultural, o sea al Estado como arrendador.
Me he cuestionado el por qué no. Cuál realmente es la situación para que el Estado tenga un régimen de excepción. Hay algunos regímenes de excepción como que recuerdo el INVU que tiene un sistema especial en cuanto a los arrendamientos de las casas y edificios de su propiedad, pero para habitación obviamente. Los mercados municipales también tienen una legislación especial para arrendamientos de locales. La idea es respetar esas disposiciones, pero en lo demás el Estado debe ser sujeto tanto activo como pasivo en la ley, y no veo excepción alguna, él es el que tiene que cumplir por qué una excepción (...) No veo realmente ninguna razón para que nosotros eliminemos un artículo que está aclarando una vez que el Estado está sujeto a este ordenamiento jurídico con respecto del procedimiento licitatorio de la contratación administrativa y que estamos dejando a salvo también disposiciones especiales que tengan algunos entes dentro de su propio ordenamiento jurídico. Siento que la ausencia de esa norma podría dar lugar a una duda en la aplicación de la ley del Estado y con solo esa posibilidad que pueda existir prefiero mantenerla. Le confieso que en el artículo cuatro están todo lo que son actividades y servicios públicos que es algo muy general y la otra norma es un poco más especial (...) DIPUTADO COTO MOLINA:
(...) A mi juicio este artículo
debe estar más bien escrito de otra manera y es priorizando precisamente el que
el Estado y los entes públicos descentralizados y las municipalidades en
calidad de arrendadores o arrendatarios, están sujetos en primer lugar al
ordenamiento jurídico administrativo, que en Costa Rica es la aplicación de la
teoría monista en relación a este tema y subsidiariamente esta ley entraría a
regir en los casos en que el ordenamiento jurídico que le es propio a los entes
públicos por medio de la contratación que ya hemos estudiado acá, que es la
nueva Ley de Contratación Administrativa que esperamos promulgue esta Asamblea
Legislativa, sería el marco de referencia primario y normativo para gobernar
esa contratación (...) Por lo tanto, me parece que debe revertirse la redacción
de este artículo y así lo propondré en una moción, independientemente de entrar
a considerar temas como el precio o el plazo del cual hablaba el Diputado Cole
Scarlet, lo que me parece que hay que defender acá, es que no se presente una
contradicción en el sentido de que la ley de
El Estado puede cobrar los alquileres, tiene los mismos derechos y obligaciones. El punto es que son los mismos principios, por eso se dice acá, que si hay alguna legislación especial, digamos la de los mercados municipales, hay algunos factores que tomar en cuenta. Que yo recuerdo también la ley especial del INVU tiene una ley especial de arrendamientos (...) DIPUTADO PACHECO FERNANDEZ:
Usted admite que si hubiera una
normativa especializada en el campo administrativo que tuviera que ver con este
campo, tendría preminencia sobre esta ley, por el
principio de especialidad. De aquí que como puede no haberla, pero podría
ocurrir que llegare a haberla, y me parece que tal principio de especialidad de
todas maneras haría que esa ley tuviere primacía. No es necesario mencionar
nada, de ahí mi tesis de eliminar el artículo sexto, es decir, ateniéndonos a
los solos principios me parece que podríamos obviar cualquier preocupación que
hubiera en cuanto a la letra del asunto, sobre cuál es subsidiaria y cuál no.
Los principios resuelven ese asunto. No hay necesidad de explicarlo (...)"
(tomado del Acta No. 125 de
Con las intervenciones antes
transcritas dadas ante
II.-APLICACIÓN DE
En relación con el tema que nos
interesa, ya
"El principio de que la ley posterior deroga la anterior, no es un principio absoluto que deba aplicarse siempre, sino que existen otros principios de igual o mayor valor jurídico, los cuales son de aplicación prevalente en ciertos casos.
Así por ejemplo, la ley especial no queda derogada implícitamente por la general posterior; la ley especial no deroga implícitamente la general anterior, sino que ésta última deberá aplicarse a los casos que se encuentren fuera de la materia regulada por la ley especial. El principio de "ley posterior deroga la ley anterior", sólo tiene aplicación, tratándose de leyes especiales, cuando éstas regulan la misma materia; por lo que el mismo no es aplicable al caso en estudio, por cuanto estamos en presencia de dos leyes especiales que regulan distinta materia.
La ley especial no queda derogada implícitamente por otra ley especial posterior de distinta materia; esta derogación presunta sólo puede darse, si las leyes especiales regulan la misma materia.
En ese sentido, las leyes especiales se excluyen entre sí dentro del ámbito de la materia que cada una de ellas regula -una especie de coordinación por separación-.
En el caso planteado, se trata de dos leyes especiales, por lo que cada una de ellas excluye a la otra en la materia específica que regula".
En este mismo sentido téngase presente también lo desarrollado en el dictamen de Procuraduría General No. C-168-95 de primero de agosto de 1995:
Pero además debe recordarse que
aún en el caso de que existiera verdaderamente un problema de conflicto
normativo, éste podría encontrar su solución en el criterio de especialidad
(...) De modo que en lo que se refiere a distribución de competencias, la
antinomia entre
En efecto, en este aspecto de la
suplencia, el Estatuto tiene un ámbito de regulación más restringido que
Lo anterior sin desconocer que: "La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345)".
En nuestro caso de análisis,
deviene evidente que no solo por el principio antes enunciado de especialidad
de normas en cuanto a su aplicación, sino y sobre todo, porque en tal sentido
fue expresamente contemplado por el propio legislador, es que ha de aplicarse
la ley especial que sobre arrendamientos de locales, tramos o puestos de los
mercados municipales dispone
Es por ello que, en lo relativo a
los casos que pudieran darse a raíz de dichas relaciones producto de los
contratos de arrendamiento con las corporaciones municipales (los cuales han
sido enunciados como referencia en su solicitud, en punto al plazo del
contrato, aumentos de la cuota mensual, locales comerciales y derechos de piso,
entre otros), deben ser analizados y resueltos por la administración activa a
la luz de lo que sobre el particular disponga, en primera instancia, la ley
especial aplicable a las municipalidades (sea,
Solo a modo de ilustración, se ha creído conveniente transcribir aquí el contenido, en lo conducente, del dictamen No. C-113-89 de 30 de junio de 1989, en cual se hacen algunas consideraciones que pudieran ser utilidad para el estudio, desarrollo y resolución final de algunos de los casos de interés que han sido enunciados por la municipalidad consultante a raíz del tema objeto de comentario:
"Para dar respuesta a la
cuestión planteada, en primer término cabe advertir que la determinación del
precio por arrendamiento de locales en los mercados municipales, es materia
regulada por ley, desde que se emitió
Al efecto, debe observarse el procedimiento establecido por dicha normativa, cuyo texto imitamos transcribir aquí, tanto por motivo de su extensión como por tratarse de legislación muy conocida en el ámbito municipal.
No obstante, cabe destacar que si
bien la determinación del precio del arrendamiento de locales compete a
La vigencia de las tarifas ha
sido establecida por quinquenios, de conformidad con dichas normas, a partir
del 1º de enero de 1960, hasta la reforma introducida al artículo 4º de
Sin embargo, posteriormente,
Dentro de esta perspectiva
cronológica, tenemos que la modificación del artículo 23 del Reglamento General
de Mercados tuvo lugar el 18 de setiembre de 1985 (fecha de su publicación en
La modificación del numeral 23
del Reglamento General de Mercados, por sí sola, no tuvo la virtud de
constituir una recalificación o innovación en la determinación del precio de
los alquileres, si
Debe tenerse en cuenta, por otra
parte, que por encontrarse la materia de precio de los arrendamientos de
locales en mercados municipales, regulada por normas de rango legislativo, su
reglamentación está reservada al Poder Ejecutivo, conforme lo dispone el
Artículo 140, inciso 3) y 18) in fine de
De ahí que el Reglamento General de Mercados no sea el instrumento jurídica idóneo para regular la materia de precios, mayor razón si se norma al margen de las disposiciones legales que rigen sobre dicha materia.
También debe tenerse en
consideración, que el precio por alquiler de bodegas en las segundas plantas de
los locales, no fue oportunamente notificado a los inquilinos, sino que la
nueva tarifa se puso al cobro en el mes de marzo del año en curso, conforme lo
explica en su oficio, momento en el cual ya rige
Las consideraciones que anteceden nos permiten concluir que el cobro de los precios establecidos mediante reforma al artículo 23 del Reglamento General de Mercados, es improcedente, por contravenir el ordenamiento jurídico sobre la materia, conforme se indicó".
Además, recientemente
los
mercados de
CONCLUSION
Conforme con los principios que
desarrolla la doctrina en relación con la interpretación y, sobre todo, la
aplicación de normas en el campo del derecho administrativo (principio de
especialidad), en armonía con lo que sobre el particular tuvo presente, de manera
expresa, el legislador de la época al momento de discutir y redactar el
artículo 6º de
Es por ello que, en lo relativo a
los casos que pudieran darse a raíz de dichas relaciones producto de los
contratos de arrendamiento con las corporaciones municipales (los cuales han
sido enunciados, a modo de referencia, en punto al plazo del contrato, aumentos
de la cuota mensual, locales comerciales y derechos de piso, entre otros),
éstos deben ser analizados y resueltos por la administración activa a la luz de
lo que sobre el particular disponga la ley especial aplicable a las
municipalidades (Ley No. No. 7027 de 4 de abril de 1986); aplicando de manera
supletoria el contenido de
Sin otro particular,
Geovanni Bonilla Goldoni
Procurador Adjunto
Adjunto lo indicado: Copia OJ-002-99 de 6 de enero de
1999.
GBG/gbg
Archivado: CONSULTAS/000-ARRENDAMIENTOS.MUNICIPALIDAD
C-022-1999
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO. ARRENDAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES. MERCADO MUNICIPAL. PLAZO DE CONTRATO.
El Sr. José Luis Castillo Castro,
Alcalde de Municipalidad de Atenas, mediante oficio de fecha 21 de setiembre de
1998, solicita criterio a
El Lic. Geovanni Bonilla Goldoni, Procurador Adjunto, mediante Dictamen No. C-022-99 de 28 de enero de 1999, evacua la consulta de la siguiente forma:
Conforme con los principios que
desarrolla la doctrina en relación con la interpretación y, sobre todo, la
aplicación de normas en el campo del derecho administrativo (principio de
especialidad), en armonía con lo que sobre el particular tuvo presente, de
manera expresa, el legislador de la época al momento de discutir y redactar el
artículo 6º de
Es por ello que, en lo relativo a
los casos que pudieran darse a raíz de dichas relaciones producto de los
contratos de arrendamiento con las corporaciones municipales (los cuales han
sido enunciados, a modo de referencia, en punto al plazo del contrato, aumentos
de la cuota mensual, locales comerciales y derechos de piso, entre otros),
éstos deben ser analizados y resueltos por la administración activa a la luz de
lo que sobre el particular disponga la ley especial aplicable a las
municipalidades (Ley No. No. 7027 de 4 de abril de 1986); aplicando de manera
supletoria el contenido de