Dictamen : 183 - del 11/08/2000

C-183-2000

San José, 11 de agosto de 2000

 

 

Nota: Del análisis se procede a la adición del dictamen C-177-99 en el sentido de que el cobro de 1% no sólo se debe a una costumbre municipal sino que además a la aplicación del artículo 70 de la ley de planificación urbana.

                                         

 

Señor

Víctor Medina Martínez

Auditor Interno

Municipalidad de Puntarenas

S.D.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta a su oficio N°AV-68-08-99, de fecha 25 de agosto de 1999, mediante el cual solicita criterio sobre la posibilidad de que la Municipalidad de Puntarenas de conformidad con el Artículo 90 de la Ley de Construcción N°833 del 4 de noviembre de 1949 y artículo N°121 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pueda autorizar el cobro de la multa por porcentajes inferiores de lo que establece la Ley de Construcciones.

 

El atraso en la respuesta, es producto de situaciones imprevistas surgidas – acumulación de trabajo producto de largos períodos de recargo de funciones - que no permitieron una pronta atención de esta solicitud, por lo que presentamos disculpas y suplicamos su comprensión.

 

I.         CONSIDERACIONES PREVIAS

 

El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que la Administración Activa consultante debe rendir una opinión jurídica de la Asesoría Legal respectiva, lo que constituye un requisito de admisibilidad de la consulta.

 

De acuerdo con la información remitida por esa dependencia a esta representación, debemos manifestar que el criterio legal aportado resulta deficiente y poco claro para evacuar la consulta, ya que se limita a transcribir inclusive de manera errónea los dos artículos que se encuentran en discusión, sin agregar ningún fundamento técnico-jurídico de la situación, limitándose a indicar que se puede dejar a la libre determinación de la Municipalidad el porcentaje a cobrar por multa de un 0.01% al 1%.

 

Que al no señalar la Ley de Construcciones el monto a cobrar y ser materia de impuestos debe remitirse a lo establecido en el artículo 121 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

2. APLICACIÓN DE LA MULTA POR FALTA DE LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 90 DE LA LEY N°833 " LEY DE CONSTRUCCIONES".

 

La Ley N°833, del 4 de noviembre de 1949" Ley de Construcciones" establece la obligación para los administrados de gestionar, ante el ente Municipal, el otorgamiento de licencias de permiso para efectuar cualquier tipo de construcción. El no acatamiento de esa disposición genera la imposición de una multa.

 

El artículo 90 de la Ley de Construcciones, impone una multa para quienes construyan sin obtener la licencia de construcción al señalar:

 

"Artículo 90.- Multas. El importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado."

 

La multa a que se refiere el artículo anteriormente citado tiene como origen la comisión de una infracción de tipo legal, es decir, el no acatamiento de obligaciones establecidas en el artículo 89 de la Ley de Construcciones, dentro de las cuales se encuentran:

 

"Artículo 89.- Infracciones. Se considerarán infracciones además de las señaladas en los Capítulos de este Ordenamiento, las siguientes:

 

1. Ejecutar sin licencia previa, obras para las cuales esta ley y su reglamento exigen la licencia.
2. Ejecutar obras amparadas por una licencia de plazo vencido.
3. Ejecutar una obra modificando en parte o radicalmente el proyecto respectivo aprobado.
4. Ejecutar, sin la debida protección, obras que pongan en peligro la vida o las propiedades.
5. No enviar oportunamente a la Municipalidad los informes de datos que se previenen en diferentes Capítulos del Reglamento.
6. No dar aviso a la Municipalidad de suspensión o terminación de obras.
7. No obedecer órdenes sobre modificaciones, suspensión o destrucción de obras de la Municipalidad.
8. Usar indebidamente la vía pública.
9. Usar indebidamente los servicios públicos.
10. Ocupar o usar una construcción antes de haber dado aviso de la terminación de la obra.
11. Impedir o estorbar a los Inspectores cumplir su cometido."

 

En el caso en particular, quien incumple con la obligación de obtener una licencia para cualquier tipo de construcción se hace acreedor, a la multa establecida en el artículo 90 de la Ley de Construcciones.

 

Dicho numeral no contiene una base imponible, lo que establece es un límite máximo a la imposición de la multa, el cual no puede sobrepasar el costo de la licencia.

La importancia de definir la multa a imponer, es precisamente que tratándose de una sanción administrativa, y siguiendo los lineamientos generales que la Sala Constitucional y la doctrina han indicado, en materia de derecho administrativo sancionador los principios aplicables en este campo son los mismos que se aplican en materia penal, sólo que con ciertos matices.

 

En torno a este tema la doctrina ha señalado:

 

"Aunque para otros, de las diferencias ontológicas la corriente autonomista deriva no la emancipación total, sino la disminución en la rigurosidad en la aplicación de algunos de los principios penales; e incluso para otro sector, pese a sostener tales diferencias, estos autores consideran la posibilidad de aplicar principios de Derecho Penal a las sanciones administrativas, tal es el caso de ARENAS SILVA, quien sostiene que: "...deben regir con respecto a ellas algunos de los principios generales del derecho penal que no sean incompatibles con su naturaleza, y que sólo tiendan a consagrar fórmulas de tan elemental justicia que deban aplicarse a todas las situaciones en que el Estado se vea en la necesidad de emplear medios que de alguna manera impliquen sanción, así sea en el más mínimo grado, para los asociados " (1)

 

(1) ARNESTO Alonso y FALLAS Susana, Los principios del Derecho Administrativo Sancionador, Tesis para optar por el grado de licenciatura en Derecho, 1998, página 123.

 

Dentro de los principios que conforman el Derecho Administrativo sancionador se encuentra el principio de legalidad, el cual da fundamento a la potestad sancionatoria del Estado. Este principio a su vez se encuentra conformado por el principio de tipicidad y el de reserva legal.

 

De conformidad con el principio de legalidad, la Administración Activa no sólo debe estar autorizada por la ley para poder aplicar la sanción, sino que la conducta a sancionar debe encontrarse descrita de manera clara y precisa en la ley.

 

En consecuencia, es necesario que, a efecto de imponer una sanción como la del caso en cuestión, se debe tener una base imponible determinada y especificada en la ley.

Siendo el ordenamiento jurídico un conjunto sistematizado de normas, la norma administrativa de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, debe ser interpretada en la forma que mejor garantice el interés público a que se dirige (2), salvaguardando el respeto de los derechos e intereses del particular.

 

El artículo 90 transcrito, al señalar que el importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica, requiere de interpretación para poder determinar cuál sería la multa a aplicar.

 

(2) Artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública

 

Sobre la interpretación de esta norma, este Órgano Asesor en el dictamen N°C-177-99 del 2 de setiembre de 1999, se refirió de la siguiente manera:

 

"...La multa no puede ser superior al monto del valor de la licencia. De suerte que hay que definir primero, para establecer el monto de la multa, el valor de la construcción, para imponer la multa.[...]."

 

Siguiendo este mismo lineamiento, tendremos que definir cuál es el valor de la licencia. Éste se encuentra determinado en el artículo 79 de la Ley de Construcciones, que en lo que interesa indica:

 

"Artículo 79.- Para que una licencia surta sus efectos, es indispensable que haya sido pagado el importe de los derechos correspondientes."

 

El artículo anteriormente transcrito, al referirse al "importe de los derechos correspondientes", se refiere al pago del impuesto que por construcciones deben pagar los administrados, importe que se encuentra definido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.

 

En lo que interesa este artículo señala:

 

"Artículo 70.- Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico social o educativas."

 

Sobre esta norma en particular se ha referido la Sala Constitucional señalando:

 

"Esta carga tributaria municipal está consagrada en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana y faculta a las municipalidades para cobrar impuestos hasta en uno por ciento del valor de las construcciones y urbanizaciones…(3)".

 

(3) Sala Constitucional, Voto No. 467-99

 

Conforme a lo anterior, si la licencia debe definirse por el pago de los derechos respectivos y estos corresponden al pago del impuesto municipal previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, la multa corresponde entonces al 1% indicado en esa norma.

 

De manera que la multa no solamente se debe a una costumbre municipal, como lo indicó el dictamen C-177-99, del 2 de febrero de 1999, sino que además encuentra su fundamente en la aplicación del 1% sobre el valor de la construcción.

 

En razón de lo anteriormente expuesto, debe adicionarse dicho dictamen, en cuanto se refiere a que el cobro de un 1% se debe a una costumbre municipal, pues tratándose de sanciones administrativas sería imposible y contrario al ordenamiento jurídico la imposición de una multa basándose únicamente en una costumbre como fuente del derecho administrativo sancionador.

III.       PROCEDENCIA O NO DE QUE LA MUNICIPALIDAD AUTORICE EL REBAJO O COBRO DE LA MULTA POR SUMAS INFERIORES AL 1%.

TRIBUTOS MUNICIPALES VERSUS TRIBUTOS NACIONALES:

 

Tomando en cuenta, que las normas analizadas supra, tienen su origen en una ley común (Ley de Construcciones y Ley de Planificación Urbana), y el impuesto de construcción que se crea, no fue producto de un acto impositivo municipal, resulta de interés para el tema, establecer la diferenciación de Tributos Nacionales y Tributos Municipales.

 

Tratándose de tributos municipales, debemos entender que es el creado por el procedimiento establecido en la Constitución Política, artículo 121 inciso 13), de tal forma que la competencia de la Asamblea Legislativa, se limita a autorizar, pudiendo solamente rechazarlo, más no establecerlo.

 

Al respecto ha señalado la Sala Constitucional:

 

"…autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda… (4)"

 

(4) Sala Constitucional, Voto No. 5445-99

 

Ello implica, que el acto impositivo municipal es de creación, y las municipalidades someten a autorización del legislador, verdaderas fijaciones impositivas.

 

La función del legislador, al autorizar la fijación propuesta por la municipalidad, es una función de tutela sin sustituir la voluntad municipal.

 

Sin embargo, esta potestad impositiva de gobierno local, no sustituye la posibilidad de que el legislador (5), mediante los trámites de creación de la ley común, pueda crear impuestos de carácter nacional para beneficio de las municipalidades, determinando que la recaudación y administración de ese tributo corresponde al gobierno local.

 

(5) Remitirse al Voto 467-99 de la Sala Constitucional

 

Ejemplos de leyes que han creado tributos especiales por parte del legislador a favor de las municipalidades han sido la Ley de Bienes Inmuebles No.7509 (6), la Ley de impuesto por caja de banano No. 5515 de 19 de abril de 1974, anexada por Ley No. 7313 de 29 de setiembre de 1992 (7); la Ley No. 6849 (8) de fecha 18 de febrero de 1983, mediante la cual el legislador establece un impuesto sobre el precio de venta del cemento, y dentro de esta cita de ejemplos nos encontramos con la Ley objeto de estudio (9), que establece en su artículo 70 el impuesto sobre el valor de las construcciones en beneficio de las municipalidades.

 

(6) Establece la Ley No. 7509 en su artículo 1 lo siguiente: " Establecimiento del impuesto. Se establece, a favor de las municipalidades, un impuesto sobre los bienes inmuebles, que se regirá por las disposiciones de la presente Ley".

(7) El artículo 1 de la Ley No. 7313 señala: " Del impuesto creado para cada caja de banano exportada, mediante la Ley No. 5515 del 19 de abril de 1974, se destinarán ocho centavos de dólar, moneda de los Estados Unidos de Norte América ( U.S. $ 0.08), por caja, a las municipalidades de los cantones productores de esa fruta. La distribución de este monto será estrictamente proporcional con su producción

(8) Mediante la Ley No.6849, el legislador establece: " Artículo 1.- Establécese un impuesto del cinco por ciento sobre el precio de venta del cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste, en bolsa o a granel, de cualquier tipo, con excepción del cemento destinado a la exportación….Artículo 3: " Los ingresos provenientes del gravamen al cemento producido en la provincia de Cartago, se distribuirán de la siguiente manera: a) Un veinticinco por ciento a la Municipalidad del cantón central de Cartago…Artículo 4: " Los ingresos provenientes del gravamen al cemento producido en la provincia de Guanacaste serán distribuidos, por partes iguales, entre las municipalidades de esta provincia. Lo recaudado por el impuesto a la producción de cemento en la provincia de San José, se distribuirá de la siguiente manera: El cincuenta por ciento a la Municipalidad de Desamparados. El veintidós coma cinco por ciento a las otras municipalidades de la provincia de San José, para obras comunales. El diecisiete coma cinco por ciento a las municipalidades de la provincia de Alajuela…".

(9) Ley de Planificación Urbana, artículo 70.

 

Sobre las potestades del legislador, en la creación de leyes en beneficio de las municipalidades, ha señalado la Sala Constitucional:

 

"No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable;… " En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales, en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos. (10)"

 

(10) Sala Constitucional Voto No. 5445-99

 

Como se señaló supra, tratándose de la Administración Pública, el principio de Legalidad que la rige se encuentra consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Este principio ha sido definido por la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera:

 

"El artículo once de la Constitución Política consagra el principio de legalidad. Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas as otras normas del ordenamiento jurídico –reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente- , o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración." (11).

 

(11) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia 897-98, voto 440-98 y en igual sentido 5541-97.

 

Con base en lo anterior, es de interés esclarecer, si la Municipalidad se encuentra o no facultada para disminuir el porcentaje del 1% que ha venido cobrando con fundamento en la normativa transcrita supra.

 

De una revisión del Código Municipal, Ley de Construcciones y demás leyes conexas, nos encontramos con que no existe norma legal que faculte a la Municipalidad a disminuir el monto de la multa por infracción a la Ley de Construcciones en montos inferiores al 1%.

 

Al estar creada por ley mediante el trámite ordinario de creación de ley, el monto de la multa que nos ocupa, la municipalidad no puede interferir o disminuir ese monto.

 

Desde esa perspectiva, el cambio de una norma, por cualquier otra disposición que no haya cumplido con el trámite ordinario de la Ley, sería contraria a nuestros preceptos constitucionales, que se refieren a la atribución o competencia de la Asamblea Legislativa para dictar, reformar las leyes o derogarlas (12).

 

(12) Remitirse a los Votos 7598-94, 3345-94 y 633-94 dictados por la Sala Constitucional

 

Ello es congruente con lo hasta aquí expuesto, ya que la creación de la multa a favor de las municipalidades, no fue creada por la municipalidad mediante el procedimiento del artículo 121 inciso 13), sino mediante el estipulado en el artículo 121 inciso 1) de nuestra Constitución Política, que establece la competencia fundamental de la Asamblea Legislativa, de dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica.

 

Inclusive, por la naturaleza de su creación, ni vía reglamentaria podría la municipalidad establecer la manera de rebajar el monto del 1%, si se parte que el reglamento es norma secundaria supeditado a la Ley, de rango inferior que la complementa, y no puede suplir a la ley, en este caso no se puede variar la voluntad legislativa vía reglamentaria.

 

El disminuir el monto de una multa como la que nos ocupa, tendría que estar definido en norma expresa creada por el mismo trámite ordinario, que faculte, en primer término a la Municipalidad a establecer esa disminución y además que delimite los supuestos de hasta qué monto es posible la reducción.

 

Congruente con el criterio expuesto, se pronunció la Contraloría General de la República (13), al referirse sobre la imposibilidad de otorgar rebajas en la multa ocasionada por la ejecución de obras sin la respectiva licencia, mediante Oficio DAJ-2634 de fecha 10 de diciembre de 1998, dirigido a esa Municipalidad, mencionando:

 

(13) Señala la Contraloría que la consulta hecha escapa del ámbito de su competencia, sin embargo se refiere al tema en un afán de colaboración

 

" …Bajo ese orden de ideas, tenemos que admitir entonces que el objetivo principal del permiso o licencia de construcción es el control y vigilancia que la Municipalidad debe ejercer a favor de los habitantes de la zona. Aunque la recaudación que la Municipalidad perciba a través de estos permisos es muy importante y significativa, este es un efecto secundario…De ahí que, la determinación de los casos en que se debe satisfacer el pago del tributo, compete exclusivamente a las municipalidades, toda vez que las mismas de conformidad con lo prescrito en el numeral 105, en relación con el 109, inciso e), del Código Tributario, el cual es supletoriamente aplicable por así disponerlo el propio artículo primero de este ordenamiento.

Por lo tanto, ejecutar sin la respectiva licencia, obras para las cuales la Ley de Construcciones No.833 del 4 de noviembre de 1949 y sus reformas la exigen, se considera una infracción por la que puede ser penado el propietario, el Ingeniero Responsable, el contratista, o cualquier persona que infrinja esta Ley. El importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado ( artículos 89, 90 y 91 de dicha Ley ), pero estaría inhibida para otorgar rebajas, salvo disposición legislativa que expresamente la autorice para tal proceder ". ( el destacado es propio).

 

Siendo así, ante la ausencia de sustento jurídico, no podría la Municipalidad realizar cálculos antojadizos o irregulares aunque no exceda el monto del 1%, por cuanto se prestaría para abusos y desigualdades en diversas situaciones, que conllevaría al rompimiento del principio de seguridad jurídica.

 

Sobre este principio se ha referido la doctrina señalando:

 

"Al describir las condiciones básicas de la seguridad jurídica el Tribunal Constitucional se hace cargo, en forma implícita, de los principales aspectos que conforman sus exigencias de corrección estructural y funcional. Así alude a: " la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes". Asimismo puntualiza que cuando una norma " constituye un mandamiento cierto, publicado y preciso…no puede considerarse como generadora de incertidumbre, o inseguridad en cuanto a su contenido". Y hace especial hincapié, reiterando ese planteamiento, en aquellas << normas claramente formuladas y formalmente publicadas, no merecedoras del atributo de inciertas o ser causa de incertidumbre>> (14)".

 

(14) Pérez Luño, Antonio Enrique " La seguridad jurídica ", Editorial Ariel S.A., 1era edición, 1991, p.30.

 

El cobrar una suma variable dentro de un rango del 0,01 al 1% dependiendo del monto a construir, sin que exista norma que así lo autorice, existiendo norma expresa que regula el 1%, suscitaría un flagrante quebrantamiento al Principio de Igualdad ante las cargas públicas, tutelado en la Constitución Política, y al principio de reserva de ley.

 

La Sala Constitucional en torno a este tema indicó:

 

"...la Sala considera que no ha existido violación al principio de igualdad ante la ley, porque no puede entenderse que la igualdad significa que todos han de ser tratados por igual, con independencia de las posibles diferencias entre los individuos. El principio de igualdad significa que no se pueden introducir desigualdades discriminatorias, aunque sí desigualdades razonables, justificadas por cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica; porque dar un tratamiento similar a situaciones desiguales, conllevaría una mayor desigualdad. Dar un tratamiento diverso a situaciones distintas es compatible con un Estado democrático y social de Derecho, por los valores que éste consagra: Justicia, Libertad, Igualdad, Seguridad Jurídica y Solidaridad. [...]La Constitución faculta al legislador para crear leyes que incorporen el principio de igualdad material fundado en razones objetivas." (15)

 

(15) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 782-93 de las 16:24 horas del 16 de febrero de 1993 y en el mismo sentido la sentencia 1160-94 de las 10:30 horas del 2 de marzo de 1994, la resolución N°3327-95 de las 15:42 hrs del 27 de junio de 1995, la 633-94 de las 15:18 hrs del 31 de enero de 1994.

 

Los lineamientos del Principio de Igualdad, en los términos esbozados, deben ser seguidos también para el caso en particular, ante la existencia actual de un parámetro objetivo para aplicar la multa –el porcentaje fijado por la Ley de Planificación Urbana- el cual variará conforme al valor de la obra que se pretenda construir o que se haya construido, criterio este último que representa la proporcionalidad con se aplica la sanción y tratando a cada administrado conforme a su situación particular. Ello refleja y garantiza un trato igualitario entre diferentes.

 

Dentro de esta tesitura, tenemos que la ley fija para el supuesto de hecho previsto en el artículo 90 de la Ley de Construcciones en relación con el 79 de ese mismo cuerpo normativo y el 70 de la Ley de Planificación Urbana, una multa correspondiente a 1% sobre el valor de la construcción, lo cual implica la imposición de una sanción razonable y proporcionada, utilizando como único parámetro de aplicación un porcentaje que se ajustaría a cada situación en particular, atendiendo al principio de igualdad dado por la Sala Constitucional.

 

Por otra parte, deben tenerse presente los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para la aplicación de la sanción, de manera que la sanción a aplicar sea justa y equitativa.

 

La jurisprudencia lo ha puntualizado en estos términos:

 

"El principio de razonabilidad implica la equidad y la justicia entre la norma y su aplicación en el caso concreto, de manera tal que la decisión sea acorde a la causa que la motiva. En el campo sancionatorio este principio constitucional implica que la sanción que se imponga debe estar ajustada al acto ilegítimo que se realizó, de forma tal que a mayor gravedad de la falta, mayor gravedad de la pena, lo que implica una "proporcionalidad" de causa efecto, resultando ilegítima aquella sanción que no guarde esa "proporción". La medida sancionatoria no sólo debe ser proporcionada a su causa sino que debe "explicarse el por qué se toma determinada sanción y no otra, de manera que el sujeto de derecho que sufre la sanción cuente con una "descripción" de las razones por las cuales sufre esa medida sancionatoria." (16).

 

(16) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N°1699-94.

 

De este modo, el que la Municipalidad (17) proceda a rebajar el monto de la multa indiscriminadamente, rebajándola en unos casos y en otros no, al hacer atenta contra normas y principios constitucionales como: legalidad, igualdad, interés público, proporcionalidad, razonabilidad y buena administración de los ingresos municipales.

 

Las sanciones administrativas no pueden ser vistas como un mero ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, sino que su "norte" se orienta a la realización del interés que está en juego, que en el caso en particular se circunscribe al efectivo cumplimiento de lo que el ordenamiento, en materia de construcciones, ha impuesto, a fin de que el crecimiento urbano sea ordenado y bien planificado, y que si faltan los requisitos de ley, se imponga la sanción respectiva.

 

(17) Se remitió por Fax Acta Sesión Ordinaria No. 66 del 2 de noviembre de 1998, donde se refleja en el punto E esta situación de tratamiento disparejo y desigual en la aplicación de la multa, al señalarse en el punto E lo siguiente: Moción…para que se autorice un pago de hasta el 0.25% de la multa total al desarrollo Club Los Delfines S.A." citándose dentro de las justificaciones a la moción un antecedente al que se le cobró 0.25% ( Hotel Fiesta) según se señala que permite " aplicar la justicia partiendo como decimos el ayote por parejo y no aullentando a inversionistas que creen en la Provincia…", siendo que en esa Sesión se ACUERDA aprobar la moción de rebaja a esa otra empresa. Ello demuestra la forma subjetiva y arbitraria con que se ha procedido a realizar rebajas a las multas, siendo que el particular que no invierte en esa zona, probablemente siempre está obligado al pago de la multa del 1%, lo cual crea incerteza jurídca, desigualdad, irrazonabilidad, desproporcionalidad e ilegalidad, por violación de normas y principios constitucionales.

 

Al efecto es importante tomar en cuenta lo manifestado por la doctrina en cuanto al fin que busca la potestad sancionatoria de la Administración, cuando apunta:

 

"...las sanciones administrativas miran a realizar el interés público. De este dato se infiere que la potestad sancionadora de la Administración es una potestad más de entre las que la Administración dispone para protegerse y defenderse a sí misma (esto es, sin necesidad de recurrir al juez); es una potestad (como lo son también la de dictar actos inmediatamente ejecutivos o la de disponer coactivamente su cumplimiento) que refuerza la posición que la Administración ocupa, en suma, que viene a ser una manifestación más de la autotutela administrativa." (18)

 

(18) SUAY RINCON citado por Arnesto Alonso y FALLAS Susana, Los principios de Derecho Administrativo Sancionador, Tesis para optar por el grado de licenciatura en Derecho , 1998, página 98.

 

De una manera clara y con acierto, Alejandro Nieto, en el libro el Derecho Administrativo Sancionador, expone la finalidad de la sanción manifestando:

 

"Su finalidad básica es desestimular una conducta que se considera socialmente inconveniente, más que compensar el perjuicio económico derivado del incumplimiento de una obligación (19)."

 

(19) Alejandro Nieto García, Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Editorial Tecnos S.A., segunda edición, 1994, página 36.

 

La jurisprudencia constitucional en cuanto a la posibilidad de reajustar una sanción ha indicado:

 

"Dejar en manos de la Administración la facultad de reajustar una pena con fundamento en un índice de precios de los consumidores, es irrespetar la supremacía de las normas constitucionales y violar el principio de legalidad en materia de penas. El principio de legalidad en su formulación más genérica, constituye una manifestación jurídica del principio político del imperio y primacía de la ley, la cual constituye la expresión de la voluntad del titular de la soberanía, representado por el Parlamento." (20)

 

(20) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N°3834-92

 

La imposición de multa inferior al 1% contraviene el principio de legalidad, de tal manera que cualquier acuerdo tomado para rebajar la multa prevista en el artículo 90 de la Ley de Construcciones resultaría nulo e ilegal.

IV.       EN CUANTO A LA APLICABILIDAD SUPLETORIA DEL ARTÍCULO 121 DEL CÓDIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS

Informa la Municipalidad que ha venido autorizando el cobro de la multa por porcentajes inferiores de lo que establece la Ley de Construcciones, fundamentándose en el artículo 90 de dicha ley, así como en el artículo 121 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

El criterio legal refuerza tal argumento diciendo lo siguiente:

"DE LA LECTURA DEL ARTÍCULO CITADO, PODEMOS DEDUCIR QUE SE ESTA DEJANDO A LA LIBRE DETERMINACION DE LA MUNICIPALIDAD EL MONTO A COBRAR POR MULTA, O SEA LO QUE QUIERE DECIR ES QUE SE PUEDE CONSIDERAR DEL 0.01% AL 1%, PARA MAYOR CLARIDAD, EL ARTÍCULO 90 CITADO, EN NINGÚN MOMENTO DICE EL MONTO, Y ANTE TAL SITUACIÓN, DEBEMOS REMITIRNOS POR SER MATERIA DE IMPUESTOS AL CODIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS EN SU ARTÍCULO 121, EL CUAL DICE:

"DETERMINACIÓN POR LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA: LA DETERMINACION POR LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, ES EL ACTO QUE DECLARA LA EXISTENCIA Y CUANTIA DE CRÉDITO TRIBUTARIO, O SU EXISTENCIA" (el subrayado es propio, con el fin de resaltar el error en la transcripción).

 

Correctamente el artículo 121 indica:

 

"La determinación por la Administración Tributaria.

La determinación por la Administración Tributaria es el acto que declara la existencia y cuantía de un crédito tributario o su inexistencia."

 

No resulta correcta la interpretación que se desprende del escueto dictamen que la Asesoría Legal de la Municipalidad le da al artículo 90 de la Ley de Construcciones, ya que hace una interpretación aislada, omitiendo relacionar el artículo 89 de esa misma Ley y el 70 de la Ley de Planificación Urbana - relación analizada supra en el apartado II – y también porque la aplicación de la multa es consecuencia de una obligación surgida por la infracción a una ley, no de una obligación tributaria.

 

Aunado a lo anterior, no podría darse el caso de que la multa no se encuentre determinada, pues configuraría un tipo en blanco, que resultaría improcedente en el ordenamiento jurídico costarricense, por la aplicación de los principios de legalidad, reserva legal y tipificación.

 

"La suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta. A la vista de la norma debe saber el ciudadano que su conducta constituye una infracción y, además, debe conocer también cuál es la respuesta punitiva que a tal infracción depara el Ordenamiento. O dicho con otras palabras: la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra." (21)

 

(21) NIETO, (Alejandro). Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Segunda Edición, 1994, pág. 293.

 

Existen diversas formas por las cuáles se puede derivar una multa, así por ejemplo, existen multas que se originan de la falta de pago de una obligación tributaria, en donde es aplicable lo que la normativa en materia tributaria establece al efecto.

 

Una multa se puede originar por infracción a una norma jurídica, como sucede en el caso de las licencias, las cuales son distintas de las obligaciones tributarias, por lo que la normativa aplicable no es la tributaria, sino las normas especiales que regulen la materia en particular o las normas generales aplicables a ella.

 

De esta manera, las licencias por construcción, lejos de ser tributos, son actos administrativos permisivos, necesarios para que el administrado realice sus obras de conformidad con el ordenamiento jurídico. Su naturaleza no nace de una obligación tributaria, sino de una obligación jurídica permisiva.

 

Las disposiciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios son aplicables a los tributos y las relaciones jurídicas que se deriven de él, salvo lo regulado en la legislación especial, de acuerdo con lo indicado en el artículo 1 de dicho cuerpo normativo.

 

El artículo 121 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios explica qué se entiende por determinación de la Administración Tributaria, refiriéndose a la declaratoria de la existencia y cuantía de un crédito tributario o su inexistencia, que analizado en su conjunto con el resto de la normativa que conforma ese Código, está referido a otro tipo de determinaciones que no tienen relación alguna con el tema en discusión.

 

Siendo evidente que se trata de materia diferente, por las razones expuestas no es posible aplicar en forma supletoria el artículo 121 del Código de Normas y Procedimiento Tributarios, a fin de rebajar y calcular la multa que por falta de licencia de construcción la Municipalidad impone.

 

CONCLUSIONES

 

Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría que:

 

1. Se adiciona el Dictamen C-177-99 del 22 de febrero de 1999, en su parte considerativa, con el fundamento jurídico de la multa del 1% establecido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana..
2. La Municipalidad no se encuentra autorizada a imponer una multa inferior al 1%, según análisis extraído de los artículos 90 y 79 de la Ley de Construcciones, en relación con el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.
3. La aplicación supletoria del Código de Normas y Procedimientos Tributarios no es de recibo, pues se trata de otra materia independiente de la potestad sancionadora de la Administración.

 

De usted atentamente,

 

 

Lic. Lupita Chaves Cervantes                Lic. Catalina Arias G.

            Procuradora Adjunta                              Abogada Asistente

C-183-2000

 

LEY DE CONSTRUCCIONES, LEY DE PLANIFICACION URBANA, FALTA DE LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN, ARTÍCULO 90 DE LA LEY DE CONSTRUCCIONES, MULTAS, POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN, TRIBUTOS MUNICIPALES, TRIBUTOS NACIONALES, IMPROCEDENCIA DEL REBAJO POR COBRO DE MULTAS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD, IMPROCEDENCIA DE APLICACIÓN SUPLETORIA DE NORMAS TRIBUTARIAS

 

El señor Víctor Medina Martínez, Auditor Interno de la Municipalidad de Puntarenas, solicita que este órgano consultivo, emita criterio sobre la posibilidad de que la Municipalidad de Puntarenas, de conformidad con el Artículo 90 de la Ley de Construcción N°833 del 4 de noviembre de 1949 y artículo N°121 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pueda autorizar el cobro de la multa por porcentajes inferiores de lo que establece la Ley de Construcciones.

 

La Licda. Lupita Chaves Cervantes y Licda. Catalina Arias Gómez indican que se debe adicionar al dictamen C-177-99 del 22 de febrero de 1999, en su parte considerativa, con el fundamento jurídico de la multa del 1% establecido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, ya que tratándose de sanciones administrativas sería imposible y contrario al ordenamiento jurídico la imposición de una multa basándose únicamente en una costumbre municipal con fuente del derecho administrativo.

Además que la Municipalidad no se encuentra autorizada a imponer una multa inferior al 1% según análisis extraído de los artículos 90 y 79 de la Ley de Construcciones, en relación con el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Autorizar el cobro de la multa de manera variable, con un rango de 0.01% al 1%, quebranta no sólo el Principio de Legalidad, sino el Principio de Igualdad ante las cargas públicas y el de reserva de ley.

Por último, se hace referencia a que no es posible la aplicación supletoria del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, ya que la multa se origina por infracción a una ley, no por el incumplimiento de una obligación tributaria. Por tratarse, de otra materia independiente de la potestad sancionatoria de la Administración.