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Dictamen : 052 - del 16/03/1999
C-052-1999
San José, 16 de marzo de 1999
Señor
Dr. Esteban R. Brenes
Ministro
Ministerio de Ciencia y Tecnología
Presente
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de
la República, me refiero a su oficio DM-294-98 de 4 de diciembre de 1998, y doy
respuesta a su consulta en los siguientes términos:
Solicita usted nuestro criterio en punto a los
alcances de la responsabilidad del Estado y sus funcionarios por posibles
fallos en la prestación de los servicios que brinda el Estado, como
consecuencia del problema denominado "Crisis Informática del año
2000".
1. Origen del problema
La llamada "crisis informática del año
2000" encuentra su origen en los inicios mismos de la informática moderna.
En efecto, durante las décadas de los años cincuenta y sesenta, el elevado
costo de los recursos computacionales motivó que los ingenieros y
desarrolladores adoptaran diversas decisiones orientadas a obtener un máximo
aprovechamiento de esas onerosas herramientas. Estos acuerdos repercutieron
tanto sobre los elementos físicos de los equipos (esto es, el hardware,
incluyendo el almacenamiento en memoria principal y secundaria, así como en las
tarjetas perforadas que eran entonces el principal mecanismo para el ingreso de
datos a los sistemas de cómputo) como sobre los lógicos (el software,
particularmente en cuanto al desarrollo del lenguaje de programación COBOL, de
uso generalizado hasta hace relativamente poco tiempo).
Entre las medidas comentadas estuvo la convención
de suprimir los dígitos representativos del siglo de aquellas cantidades que
representaran el año en los diversos cálculos relacionados con fechas (cómputo
de intereses, planillas salariales, beneficios de la seguridad social, etc.). De
este modo, un dato como "1970" se representaba simplemente como
"70"; "1975" como "75", y así sucesivamente.
Si bien se ha dicho que las implicaciones futuras
de esta decisión eran conocidas al menos desde principios de los años setenta,
no fue sino hasta inicios de la década actual que se comenzaron a notar sus
efectos y las discusiones en torno al problema se hicieron públicas. En efecto,
se advirtió entonces que la política de suprimir los dos primeros dígitos de
los años traería consecuencias negativas -posiblemente de grave trascendencia
económica y social- al arribar el año
Este panorama, complejo de por sí, se agrava por el hecho de que el defecto
se habría visto arrastrado a diversas otras clases de equipos y maquinarias que
incorporan microprocesadores internos. Este hecho es de gran preocupación en
aquellos sistemas que llevan un control de su propio mantenimiento periódico y
que, como resultado de interpretar erróneamente la fecha, podrían activar
procedimientos de seguridad que los hagan dejar de operar. En la medida en que
esto pueda afectar dispositivos críticos -en los servicios públicos, entidades
hospitalarias, etc.- las consecuencias evidentemente podrían ser muy graves.
2. Antecedente
administrativo sobre el tema de responsabilidad
Sobre el tema de la responsabilidad del Estado
esta Procuraduría ya ha tenido oportunidad de pronunciarse. Se considera que,
por tener un desarrollo adecuado del tema y a manera introductoria, es
conveniente transcribir parcialmente el pronunciamiento C-175-97 de 18 de
setiembre de 1997.
"II. CONSIDERACIONES
GENERALES SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.
De previo a cualquier análisis que pueda hacerse
sobre el tema de la consulta, parece oportuno hacer algunas consideraciones introductorias
acerca del contenido y evolución del concepto de la responsabilidad de la
Administración.
Ello permitirá, en específico, encuadrar nuestro
Ordenamiento Jurídico dentro de lo que la doctrina conoce como un régimen de
responsabilidad objetiva, aspecto de suma importancia a la hora de analizar las
interrogantes que se han definido líneas atrás.
Para los efectos indicados, conviene iniciar este
aparte con una distinción general en cuanto al concepto mismo de
responsabilidad civil, la cual se entiende como la obligación de reparar un
daño ajeno, a cargo de quien lo causó, o de otro sujeto que se relaciona con el
causante, y que jurídicamente puede ser obligado a reparar ese daño. De
conformidad con lo anterior, los elementos de esta noción de responsabilidad
serían:
a. un acreedor -que es la víctima- y un deudor
-autor del daño- y ocasionalmente un tercero que se conoce como el responsable.
b. el objeto, sea la prestación que se demanda de
la autor -normalmente constitutiva de dinero-
c. la causa, sea el acto jurídico o comportamiento
que generó el daño.
d. la imputabilidad de la causa al autor y,
eventualmente, al responsable.
En derecho privado, el principio viene establecido
por la disposición del artículo 1045 del Código Civil, que recoge la formulación
positiva de la responsabilidad civil extracontractual: "... aquel que por
dolo, falta, negligencia o imprudencia, cause un daño a otro, está obligado a
repararlo junto con los perjuicios".Nótese
que lo fundamental está en una consideración subjetiva -dolo o culpa- de la
forma en que actúa el causante del daño. Más adelante, el artículo 1048
establece una causal de responsabilidad que incluye no sólo al autor, sino que
también a un tercero -responsable- al indicar que quien encarga a un persona el
cumplimiento de uno o varios actos está obligado a escoger una persona apta
para ejecutarlos y a vigilar la ejecución de lo encomendado en los límites de
la diligencia de un buen padre de familia. Si no lo hace así, se convierte en
responsable solidario de los perjuicios causados por el dolo o por la culpa de
quien fue escogido para realizar tales tareas.
En estos casos, se evidencia que el objeto de la
pretensión de indemnización se satisface en tanto se logre acreditar la
conducta del autor del agravio y, dependiendo de las circunstancias, obtener de
él o del responsable la reparación del daño.
Este esquema jurídico de responsabilidad ha sido
de pacífica aplicación en el ámbito de las relaciones que se establecen entre
sujetos privados.
Sin embargo, el Derecho Administrativo también ha
necesitado de desarrollar su propia versión del instituto indemnizatorio, ante
la palmaria constatación de que también la Administración puede causar daños
sobre el patrimonio y/o la persona del administrado. Para efectos estrictamente
aclaratorios, y sin ánimo de pretender ser exhaustivos sobre el tema, a continuación se presentan los hechos más significativos en
la evolución de este instituto jurídico.
Con la Revolución Francesa nace el Derecho
Administrativo. A su vez, se consagran derechos fundamentales del individuo,
entre ellos la propiedad y la igualdad ante la ley. Sin embargo, con el paso de
un sistema monárquico a uno republicano -basado en que la soberanía reside en
el pueblo y este la traslada al Gobierno- todos los poderes con que contaba
aquel le fueron conferidos a éste para preservar los logros de
Luego, entra en escena el papel del Consejo de
Estado. De ser primero un órgano encargado de rendir un dictamen al monarca
para establecer si un funcionario podría ser llevado a juicio, pasó a ser el
órgano que por sí mismo decidía sobre la pretensión de indemnización ante la
comisión de un daño sobre el particular. Con el Arret
Blanco lo que se concluye es que el Código Civil no es aplicable a casos de
daños producidos por el funcionamiento de los servicios públicos, porque esos
servicios estaban regidos por reglas distintas y especiales, de tal suerte que
la responsabilidad que generaran igualmente debería ser estudiada bajo reglas
especiales.
La evolución de las conclusiones a que se llegó en
el Arret Blanco significó que la responsabilidad se
circunscribiera a aquellas actividades que no ocasionaban o significaran un
perjuicio a materias que encuadraban en la noción de interés publico, pues
siendo este un "derecho" del Estado prevalecía sobre el del
individuo. Tal el caso del poder de policía, que por
significar una preservación del orden público, no generaba responsabilidad
alguna a pesar de que, en su ejercicio, se produjeran daños.
Sin embargo, conforme evoluciona y se incrementa
la injerencia del Estado en la sociedad, y a la vez la lucha por el respeto a
los derechos de propiedad y comercio se hace más patente, se busca la forma en
que la Administración ceda su inmunidad cuando perjudica esos derechos, pues de
lo contrario, la lesión causada en perjuicio de uno de los administrados
violenta el principio de igualdad que también era considerado fundamental.
Por ende, se llega a la etapa de distinción entre
falta personal y falta de servicio. La falta de servicio existe cuando en el
cumplimiento de la función administrativa se ha causado un daño, sea por error,
negligencia u omisión, aunque no haya sido la voluntad expresa del funcionario.
En este caso, la Administración responde. La falta
personal consistiría en aquellos casos en que el funcionario ha sido quien se
extralimita en el cumplimiento de sus funciones, con intención evidente de
dañar. Aquí la responsabilidad es solo del funcionario.
Sin embargo, la justicia imponía que si la falta
personal había sido cometida aprovechándose de los medios que se le facilitaban
al funcionario y este no podía responder completamente por la indemnización, se
impusiera una responsabilidad compartida con la Administración.
Después de la primera guerra mundial, quedó claro
que el Estado no sólo conservaba un orden interno en cuanto a seguridad y
reconocimiento de derechos fundamentales, sino que se inmiscuía cada vez más en
la regulación de todas las manifestaciones de la vida en sociedad.
Principalmente, con la intervención en la economía
quedó claro que al Estado, como tal, influía en las
relaciones privadas (control de precios, suministros, formación de empresas).
Este fenómeno se hizo más palpable después de la segunda guerra mundial, donde
el Estado asumió un papel empresarial activo y de prestador de una amplia gama
de servicios, con evidentes potestades públicas sobre el manejo total de la
economía. Los servicios son vitales y también fuente de accidentes y daños. El
Estado no sólo proporciona seguridad, infraestructura y control de la moneda,
sino que, además, programa, controla y dirige las líneas generales de toda la
actividad social. En tales circunstancias, es claro que la
posibilidad de producir daños son enormes, lo cual provocó que tuviera
que modificarse el criterio de buscar la culpa del funcionario para establecer
la responsabilidad; a una constatación del daño producido como fundamento del
instituto. De hecho, aquí, se encuentra el abandono de la teoría de la culpa y
se pasa decididamente a la teoría objetiva de la responsabilidad.
La recepción en nuestro sistema jurídico de la teoría
objetiva de la responsabilidad objetiva encuentra su génesis en época reciente.
No es, sin embargo, un aspecto que estuviera ajeno a la preocupación de la
Constituyente de 1949, pues se encuentran varias disposiciones que perfilaban
este régimen jurídico. A tal efecto, existen al menos dos normas en
Por su parte, el artículo 41 garantiza el acceso a
los tribunales de justicia para que se reparen las lesiones a los derechos
patrimoniales, personales o morales de los individuos, y específicamente, en el
caso de la Administración, el artículo 49 regula la jurisdicción contencioso
administrativa para que conozca de las pretensiones que versen sobre la
legalidad de la actuación administrativa del Estado, sus instituciones y otras
entidades de derecho público, haciendo hincapié en que se tutelan los derechos
subjetivos de los administrados. Una interpretación armónica de ambos textos,
amén de lo que disponen el artículo 2 inciso b) y 23 de
Luego, con la promulgación de la Ley General de la
Administración Pública, se vino a llenar un vacío jurídico que existía en
cuanto al título legal a través del cual se podía exigir la responsabilidad del
Estado en sede jurisdiccional. Con anterioridad a esa fecha, la utilización de
los principios generales de la responsabilidad civil extracontractual
(artículos 1045 y 1048 del Código Civil) servían para tal fin, aunque de un
modo incompleto y de difícil acreditación.
El régimen de la Responsabilidad de la
Administración está regulado en el Título Sétimo del Libro Primero de la LGAP.
La formulación del principio es clara en introducir el concepto de la
responsabilidad objetiva del Estado: es decir, aquella que no toma en cuenta el
examen de la actuación del funcionario en cuanto a los extremos de su culpabilidad
para hacer descansar la responsabilidad en la mera constatación del daño y que
el mismo se haya producido por la actividad de
Los
conceptos fundamentales en los cuales se asienta la teoría de la responsabilidad
objetiva de la Administración serán los siguientes:
En primer término, tenemos el concepto de lesión
resarcible o daño. Si se deja de tomar en cuenta la determinación de la
específica conducta del servidor para establecer la posible ilicitud de ella,
es claro que el elemento que servirá de guía para este principio lo es la
garantía de los patrimonios de los particulares, que han sido afectados por la
actuación administrativa. La lesión o daño que sirve de fundamento al instituto
indemnizatorio ha de ser, antijurídico,
es decir, que su titular no tenga el deber objetivo de soportarlo, o sea que no
existan causas de justificación que legitimen la producción del perjuicio en la
esfera patrimonial del administrado. Causas de justificación que, por demás
esta decirlo, deberán estar recogidas en el propio ordenamiento jurídico, de
tal suerte que su aplicación sea una consecuencia típica de ese conjunto
normativo (v.g., cobro de impuestos, preservación de la moral y las buenas
costumbres, artículo 195 de
"El daño, en sentido jurídico, constituye todo menoscabo, pérdida o
detrimento de la esfera jurídica patrimonial o extrapatrimonial de la persona
(damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto del
cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho
dañoso. Bajo esta tesitura, no hay responsabilidad civil si no media daño, así
como no existe daño si no hay damnificado. Por otra parte, sólo es daño
indemnizable el que se llega a probar (realidad o existencia), siendo ello una
cuestión de hecho reservada al prudente arbitrio del juzgador.
En suma, el daño constituye la brecha perjudicial para la víctima,
resultante de confrontar la situación anterior al hecho ilícito con la
posterior al mismo.(...) El daño constituye la pérdida
irrogada al damnificado, en tanto el perjuicio está conformado por la ganancia
o utilidad frustrada o dejada de percibir (lucro cesante), la cual era
razonable y probablemente esperable si no se hubiese producido el hecho ilícito.
(...) No cualquier daño da pie a la obligación de resarcir: Para tal efecto,
han de confluir, básicamente, las siguientes características para ser un daño
indemnizable: A) debe ser cierto, real y efectivo, y no meramente eventual o
hipotético, no puede estar fundado en realizaciones supuestas o conjeturables.
El daño no pierde esta característica si su cuantificación resulta incierta,
indeterminada o de difícil apreciación o prueba; tampoco debe confundirse la
certeza con la actualidad, pues es admisible la reparación del daño cierto pero
futuro; asimismo, no cabe confundir el daño futuro con el lucro cesante o
perjuicio, pues el primero está referido a aquel que surge como una
consecuencia necesaria derivada del hecho causal o generador del daño, es decir,
sus repercusiones no se proyectan al incoarse el proceso. En lo relativo a la
magnitud o monto (seriedad) del daño, ello constituye un extremo de incumbencia
subjetiva única del damnificado, empero el derecho no puede ocuparse de
pretensiones fundadas en daños insignificantes, derivadas de una excesiva susceptibilidad)
Debe mediar lesión a un interés jurídicamente relevante y merecedor de amparo.
Así puede haber un damnificado directo y otro indirecto: el primero es la
víctima del hecho dañoso, y el segundo serán los sucesores de la víctima. C).
Deberá ser causado por un tercero, y subsistente, esto es, sí ha sido reparado
por el responsable o un tercero resulta insubsistente. D) Debe mediar una
relación de causalidad entre el hecho ilícito y el daño."
En cuanto al elemento causante del
daño, sea la Administración, ha de tenerse en cuenta algunas precisiones
importantes. La posibilidad de imputar la obligación de resarcir por parte de
* que los sujetos administrativos se encuentren
respecto de la producción del daño en una situación propia del Derecho
Administrativo.
* la titularidad administrativa de la actividad o
servicio en cuyo marco se ha producido el daño es suficiente para justificar la
imputación del mismo a la Administración, ya sea por la intervención de uno de
sus funcionarios como por la mera actividad que está llamada a desarrollar el
órgano o institución.
* si lo que se pretende demostrar es que lo actuado
por el funcionario fue el motivo del daño, bastará acreditar la integración del
agente en la organización administrativa. De tal suerte que en este caso, solo
la existencia de actos realizados por un tercero, completamente desvinculados
de cualquier relación con
Asimismo, se entiende que si la actividad dañosa
es realizada por el funcionario o agente absolutamente al margen de las
funciones del cargo, queda excluida la imputación de la misma a
* el funcionamiento anormal que predica la ley ha
de tenerse relacionado con un mal funcionamiento del servicio, así como cuando
no haya habido ejercicio alguno del mismo o si lo ha hecho defectuosamente. En
el fondo, es un concepto jurídico indeterminado que precisa de concreción por
la jurisprudencia, atendiendo a la realidad de las circunstancias. * la fuerza
mayor es causal de inimputabilidad del daño a
En lo que toca a la relación de causalidad se dice que la existencia de una relación de
causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño
producido es una condición indispensable para que pueda atribuirse a aquella el
deber de resarcir dicho daño. A pesar de que pueda parecer obvio la relación
entre el actuar de
El primero de ellos, para los efectos que nos
interesan, lo es precisamente la fuerza mayor cuyo contenido fue descrito líneas
atrás. Los otros dos son la falta de la víctima y el hecho de un tercero,
situaciones que permiten eliminar la posibilidad de que la actuación de la
administración haya sido la causa exclusiva
y directa del daño ocasionado. De tal suerte que la falta de la víctima deba
ser analizada en función de la medida en que concurrió, conjunta o
primordialmente, en la producción del daño, y en caso de no que no exista
claridad sobre el punto, determinar la concurrencia proporcional de cada una de
ellas para efectos de la indemnización.
En cuanto al hecho de un tercero se entiende en
tanto éste no tenga ningún vinculo de subordinación con respecto a la
Administración y su accionar haya sido de tal magnitud de inhiba cualquier
consideración en contra de la Administración, o la restrinja. III. EN ESPECIFICO, SOBRE EL DAÑO Y EL
DERECHO A OBTENER INDEMNIZACION.
La regulación contenida en la Ley General de la
Administración atinente a los supuestos en que cabe indemnización del daño
distingue dos vertientes principales:
En primer término, la actividad ilícita o anormal
de la Administración (artículos 190, 191 y 192) supone una transgresión del
Ordenamiento Jurídico, lo cual a su vez genera que el reclamo por la lesión
sufrida comprenda no sólo el daño como tal, sino que, además, el perjuicio
correspondiente (en relación con el artículo 10.3 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción). Generalmente, se relaciona la ilicitud en referencia al
incumplimiento de normas del Ordenamiento Jurídico aplicables a
En segundo término, la responsabilidad por
conducta lícita y funcionamiento normal supone una específica valoración de la
lesión que causa el actuar de la Administración. En este supuesto, el daño es
calificado de "especial", ya sea por la "pequeña proporción de
afectados" o bien "por la intensidad excepcional de la lesión."
(artículo 194 de
"Esto obedece al principio que explicábamos
ayer de la llamada indemnización de derecho público, por acto lícito o por
funcionamiento normal de
Extraordinaria o anormal en relación con los
miembros del resto de la colectividad. (...) Nosotros decimos que cuando se
trata de muy poco, o de un agravio o daño muy intenso, procederá a aplicar esa
indemnización. Tenemos que reconocer que esto tiene cierto margen de
indeterminación. ¿Cuántos son pocos y cuántos son muchos? Es algo que dará
fundamentalmente a la apreciación judicial. Cuándo será muy intensa la lesión
inferida o extraordinaria o anormal es algo que quedará a la apreciación del
juez. Pero en realidad es un riesgo, y consideramos, que todas las leyes lo
corren. El segundo párrafo, simplemente afirma lo siguiente, cuando la doctrina
de este tipo de responsabilidad sostiene el siguiente principio: Cuando se daña
por acto lícito o funcionamiento normal un bien del administrado,
Aplicable a ambos supuestos, los artículos 196,
197 y 198 de la Ley General recogen principios generales que deben ser de
aplicación al examen de la responsabilidad estatal. El primero de ellos tiene
relación con los requisitos que ha de manifestar el daño para su eventual
indemnización, aspectos que fueron analizados supra -v.g. efectividad, evaluabilidad económica, individualizable-.Por
su parte, el numeral 197 establece la posibilidad de que se reconozca
indemnización por afectación de bienes morales. Esta mención expresa, que luego
será analizada con más detalle, nos permite afirmar que existe una
independencia de estos bienes con respecto a aquellos denominados materiales,
de lo cual puede derivarse que existan supuestos en que se solicite
indemnización por daño moral, sea por conducta lícita o ilícita, o
funcionamiento normal o anormal, sin que, para su eventual reconocimiento, deba
probarse concomitantemente un daño material. Por último, el artículo 198
establece el plazo de prescripción para que se requiera de
3. Generalidades sobre la
responsabilidad del Estado
En la presente consulta interesa destacar algunos
aspectos que ya han sido tratados en el pronunciamiento anteriormente
transcrito en lo conducente, y otros de relevancia para estos efectos.
La evolución de la responsabilidad de la Administración
se ha resumido, en las resoluciones de la Sala Primera, de la siguiente forma:
"En lo tocante a la responsabilidad de la
administración, punto sobre el cual versan los agravios de la representante del
Estado, conviene recordar lo dicho por esta Sala en la sentencia No. 263, de
las 15:30 horas del 22 de agosto de 1990, la cual dijo: "Los conceptos de
responsabilidad de
La Ley General recoge el desarrollo del régimen de
extensión de la responsabilidad del Estado como se comprueba de la redacción
del artículo 190, al disponer que la Administración responderá por todos lo
daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, lícito o ilícito,
normal o anormal.
En el siguiente párrafo, la Sala Primera precisa
la diferencia existente entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva.
"En la responsabilidad civil extracontractual
"subjetiva", a diferencia de la objetiva, el daño debe ocasionarse
con culpa (negligencia, imprudencia o impericia), o dolo del agente. La carga
de la prueba corresponde entonces al acreedor, es decir, a la víctima que
solicita el resarcimiento.(Sentencia No. 34 de las 14
horas 25 minutos del 22 de marzo de 1991). Efectivamente, en la responsabilidad
extracontractual o aquiliana le compete al
damnificado demostrar la culpabilidad del autor del acto ilícito o dañino. Por
otra parte, uno de los elementos configurantes de la
responsabilidad extracontractual subjetiva, lo constituye la relación de
causalidad directa o eficiente entre el comportamiento o conducta antijurídica
y el daño. Este último es el presupuesto de cualquier tipo de responsabilidad
extracontractual. Su demostración también constituye un requisito sine quo non
para declarar procedente la pretensión resarcitoria (sentencia No. 17 de las 15
horas del 29 de enero de 1992). La hipótesis contenida en el artículo 1048
párrafo 3 ibídem es distinta. Se trata de la responsabilidad civil indirecta o
por hecho ajeno, en sus dos formas: "in eligendo"
e "in vigilando". La ley obliga a quien encarga a otro la realización
de determinado trabajo, a elegir a alguien apto y a vigilar la ejecución del
encargo.- Si el encargado, en ejecución del encargo y dentro del ámbito de
confianza otorgado por el comitente, causa daños a terceros éstos se ven
facultados para accionar directamente contra la persona que hizo el encargo. La
responsabilidad indirecta la asume el mandante cuando el daño emerja por una
acción dolosa o culpable del encargado. Para establecer dicha responsabilidad,
se requiere de una acción dolosa o culposa. En la responsabilidad indirecta se
presume la culpa en elegir o en vigilar del comitente. La presunción se dirige
pues, no a la acción del encargado, sino a la acción del mandante, quien solo
podría excusarse de ella si prueba que, aún poniendo toda la previsión en
vigilar, el suceso siempre habría ocurrido (Sentencia No. 34 de las 14 horas 25
minutos del 22 de marzo de 1991). En
Especificando, además que: "Nuestra Ley
General de la Administración Pública N° 6227 de 2 de mayo de 1978, vigente desde el 26 de abril de 1979, conforme
lo señala la sentencia de esta Sala N° 81 del año 1984, al resolver la polémica sobre su vigencia, en el Título
Sétimo del Libro Primero recogió los principios más modernos, fundados en la
doctrina y jurisprudencia más autorizada, sobre la responsabilidad
extracontractual de la Administración, para establecer así la responsabilidad
directa del Estado sin necesidad de probar previamente que el daño se produjo
por culpa del funcionario o de la Administración, exigiendo para la procedencia
de la indemnización que el daño sufrido sea efectivo, evaluable e individualizable
en relación con una persona o grupo -artículo 196-. Estableció que
Por lo tanto, se ha evolucionado de un sistema en
el que se obligaba a la víctima a demostrar la culpa o el dolo del agente para
poder exigirle responsabilidad al Estado, a otro en el cual ya no es necesaria
la identificación del agente causante del daño, sino que lo que debe
demostrarse es que el daño es producto de una ilegitimidad, ilicitud, o
anormalidad administrativa, o bien de actuaciones legítimas, lícitas y
normales; pero en estos últimos supuestos además se deberá demostrar que la
lesión es excepcional, ya sea por la pequeña proporción de los afectados o por
la intensidad de ésta, casos en los cuales la reparación se reduce a los daños
sin incluir los perjuicios(1) (daño especial).
(1) La diferencia entre daños y perjuicios, a nivel
jurisprudencial ha sido tratada de la siguiente manera: "El primer motivo
del recurso es por haberse resuelto en contra de lo ejecutoriado. Ello no es de
recibo por cuanto la Sala Constitucional estableció una condenatoria en abstracto:
el pago de daños y perjuicios. Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Sala
tendiente a definir el concepto de daños y perjuicios. Así, en voto de las 14
horas del 28 de setiembre de 1990, se indicaba que "...con el nombre de
"daños y perjuicios" se designa la indemnización pecuniaria que el
deudor está obligado a satisfacer al acreedor. El daño es la pérdida sufrida.
El perjuicio es la ganancia que deja de producirse..." De igual manera, en
el voto de las 14:00 horas del 15 de julio de 1992, se reiteraba tal criterio
al exponerse "...El daño constituye la pérdida irrogada al damnificado (damnun emergens), en tanto el
perjuicio está conformado por la ganancia o utilidad frustrada o dejada de
percibir (lucro cesans)..." No existe contradicción entre una sentencia firme
condenatoria de daños y perjuicios, y una dictada en la etapa de ejecución de
sentencia que establece importes líquidos por concepto de daño moral y lucro cesante. En el primer caso se
está haciendo alusión un tipo de daño, y en el segundo, al perjuicio. Por ello
lo resuelto no altera la esencia de lo ejecutoriado, sino, tan solo, se limita a cumplir con el
fallo dentro de los límites de la condena (Sentencia N° 87 de las 14 horas 40
minutos del 11 de octubre de 1994). También se objeta del fallo la imposición
del pago de intereses sobre los importes fijados, pues ese rubro no fue
concedido por la Sala Constitucional. El vicio es inexistente por cuanto la
condenatoria al pago de intereses tiene sustento en las normas vigentes al
momento de declararse el derecho. En el presente caso los perjuicios quedan
concretados en los intereses (en igual sentido se pronunció esta Sala en
sentencia No. 288 de las 14 horas del 28 de setiembre de 1990)." (Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia Número 45 de 14:45 horas del 25 de
abril de 1995)
Lo anterior facilita al administrado exigirle
responsabilidad al Estado porque en muchas ocasiones se dificultaba determinar
él o los servidores responsables del daños, y
consecuentemente, se imposibilitaba exigirle responsabilidad a la
Administración.
Amén de los anterior, conviene tomar en cuenta
también los elementos generales que deben estar presentes para que se discuta
la existencia de una eventual responsabilidad de la Administración. Estos son(2):
(2) Para el desarrollo de los mismos se remite a lo
expuesto en el pronunciamiento supra transcrito.
* La titularidad administrativa de la actividad o
servicio en cuyo marco se ha producido el daño.
* La existencia de una lesión o daño resarcible.
* El daño debe ser efectivo, evaluable
económicamente e individualizable.
* La relación de causalidad, sea la existencia de
causa-efecto entre el hecho que se le imputa a la Administración y el daño
producido.
* La lesión o daño debe ser antijurídico, es decir,
que el afectado tenga una situación jurídica protegida consecuencia de la cual
no tiene que el deber de soportar el daño.
En los supuestos en que se determine la existencia
de responsabilidad estatal por conducta ilícita, ilegítima o anormal, el
resarcimiento de los daños debe ser plenario, esto es, abarca tanto el daño
patrimonial como el moral, así como los perjuicios derivados de éste(3). Por lo tanto, tal y como lo ha señalado la
jurisprudencia española "Sólo son
susceptibles de indemnización los daños y perjuicios soportados por el
particular propietario de los bienes ocupados o de la privación de sus
derechos, en el momento existentes; pero sin que la indemnización pueda
convertirse nunca en un motivo de lucro o enriquecimiento injusto para el
propietario de los bienes o titular de los derechos; por lo que normalmente ha
de limitarse al denominado 'daño emergente' -el cual genera derecho a la
indemnización en todo caso-, y sólo habrá de tenerse en cuenta el denominado
'lucro cesante' en los casos en que su producción sea jurídicamente posible por
el cumplimiento de los requisitos y circunstancias necesarios, de las que haya
de derivarse." (S. De 18 de julio de 1989, citado por González Pérez
Jesús, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas,
Editorial Civitas, Madrid, 1996, pág. 193). Cuando se
esté frente a los casos de responsabilidad por conducta lícita, legítima o
normal, será resarcible el daño especial, pero no los perjuicios derivados de
éste, por expresa disposición normativa.
(3) La Sala Primera de la Corte, mediante Sentencia
Número 118 de 14:40 horas del 6 de noviembre de 1996, señaló: "... el
resarcimiento del daño debe ser plenario, es decir, "in integrum", y en manera alguna "simbólico" y
debe incluir el daño moral, sobre el que no se pronunciaron los Tribunales
laborales en cuanto al fondo. Finalmente, el artículo 191 Ibídem manda a la
Administración reparar todo daño causado a los derechos subjetivos ajenos por
faltas de sus servidores, con lo que está reforzar la tesis de que el daño
moral debe ser indemnizado, pues "todo daño" es un concepto amplio
que abarca tanto daños materiales como morales. Consecuentemente, con lo antes
considerado, como el fallo recurrido no otorgó al actor el pago de los salarios
dejados de percibir desde el despido y hasta la finalización de su período y
concedió un daño moral por suma "simbólica", violó las normas legales
antes comentadas, por falta de aplicación."
Debido a que lo consultado es la posible
responsabilidad de la Administración por un eventual fallo en la prestación de
los servicios que ésta brinda, interesa especialmente los conceptos de
funcionamiento normal y anormal de los servicios.
Tal y como se hizo referencia anteriormente "...para que el daño se impute a la
Administración no es necesario localizar el agente concreto que lo haya
causado. Puede tratarse -y así ocurre con frecuencia- de daños anónimos e
impersonales, no atribuibles a persona física alguna, sino a la organización en
cuanto tal. La titularidad de esa organización o servicio justifica por sí sola
la imputación de los mismos a la Administración" especificándose
además que "...tanto si ese servicio ha funcionado mal (culpa in committendo o por acción positiva), como si no ha
funcionado (culpa in ommittendo, abstenciones cuando existe un deber funcional de actuar), o si lo
ha hecho defectuosamente (falta de diligencia funcional, deber con base en el
art. 40 LOE), ya que todos esos supuestos quedan ampliamente cubiertos por la
expresión que
Entonces, los conceptos de normalidad y
anormalidad hacen referencia a los estándares de calidad que se exijan en un
determinado momento histórico y tendrán que analizarse de acuerdo con una
específica realidad social. Se trata entonces, de conceptos jurídicos
indeterminados que para su concreción se necesitará recurrir a la legalidad
técnica, es decir, a criterios estadísticos, históricos, científicos y reglas
de la experiencia.
Es importante rescatar también que dentro del
concepto de anormalidad -siguiendo la doctrina antes citada- se encuentran
comprendidas aquellas situaciones en que el servicio ha funcionado mal, no ha
funcionado o ha funcionado deficientemente, cubriendo estos dos últimos supuestos
lo que es la inactividad de la Administración por omisión, o sea, cuando
existiendo un deber funcional de actuar o una necesidad de diligencia
funcional, no se actúa causándose un daño.
Consecuentemente, cuando el numeral 190 determina
que la Administración responde por funcionamiento normal y anormal está
incluida la posibilidad de hacerla responsable por inactividad administrativa (4),
siempre que conforme al ordenamiento jurídico exista un deber funcional de
actuar o el cumplimiento de una conducta debida.
(4) Se considera conveniente, hacer la siguiente
precisión a efecto de no generar dudas. De acuerdo con la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo, ante la jurisdicción contencioso
administrativa sólo pueden interponerse pretensiones que se deduzcan en
relación con la legalidad de los actos y disposiciones de la Administración
Pública sujetos al Derecho Administrativo (artículo 1º de ese cuerpo
normativo), concepto que amplia la Ley General de la Administración Pública en
cuanto a la posibilidad de impugnar actuaciones materiales4 (artículo 357 de la
Ley General de la Administración Pública), con lo cual, se excluye la
posibilidad de que se conozcan pretensiones que busquen valorar la inactividad
de la Administración Por lo tanto, y como principio, no se encuentra previsto
en nuestra legislación la posibilidad de que se revise, en vía contencioso
administrativa, la inactividad de la Administración, aunque la actividad
omitida estuviera prevista por el ordenamiento jurídico imperativamente
(limitación que debe superarse en una futura reforma a dicho cuerpo normativo).
Unicamente en los supuestos en los que la inactividad
administrativa afecte derechos fundamentales de forma tal que convierta el
asunto en un problema de constitucionalidad, es que la Sala Constitucional
podría entrar a analizar la inactividad de la Administración y, en caso de que
proceda, ordenarle a ésta realizar la conducta omitida indebidamente. Pero, aún
y cuando no sea revisable la inactividad de la Administración ante la
jurisdicción contencioso administrativa, sí es posible derivar de nuestro
ordenamiento la posibilidad de que exista responsabilidad del Estado por
inactividad administrativa por omisión, según se explicará.
Tal y como se viene haciendo referencia, no es
cualquier inactividad administrativa la que hará surgir la responsabilidad de
la Administración. Es importante tomar en cuenta que, para que se considere que
existe inactividad debe echarse de menos una conducta debida, esto por cuanto "...una cosa es la interpretación y
adecuación a la realidad y al caso concreto de las reglas legales que dirigen
la actividad prestacional de la Administración y otra bien distinta la propia
definición política de ésta. Así pues, no es tarea del Derecho, ni aspecto que
pertenezca a la problemática de la inactividad prestacional, el atender las
demandas populares en relación con el establecimiento de determinados servicios
sino cuando la decisión política ha sido concretada en la norma jurídica. La
problemática de la inactividad administrativa no aparece sino cuando el
legislador ha formalizado el contenido de los derechos sociales, bien
directamente (ordenando determinadas prestaciones a cargo de la
Administración), bien indirectamente (confiando a la Administración uno o más
elementos - tiempo, modo progresividad- de la decisión sobre el establecimiento
y contenido de un servicio). Sólo a partir de ese mandato legal podrá
concretarse un deber de la Administración de obrar relacionado con la
prestación de un servicio que, no siendo atendido, implica una inactividad
prestacional. La constatación de ésta requiere, por ello, un análisis
exclusivamente jurídico, aunque no por ello desvinculado o ajeno al terreno de
la oportunidad política debido a los márgenes de la discrecionalidad que, para
el desarrollo de su función, la ley puede otorgar a la Administración.
Discrecionalidad sobre cuyos límites puede versar el antedicho análisis o
control jurídico al objeto de concretar el alcance o contenido de los deberes
de prestación impuesto a la Administración y el correlativo derecho o interés
de los ciudadanos a exigir su cumplimiento." (Gómez Puente, Marcos,
Así, para analizar si se está frente a una
inactividad que pueda generar responsabilidad del Estado es necesario tomar en
cuenta las normas que regulan la actividad, para así determinar la existencia
de una conducta que fue inatendida. Con ello no se
pretende afirmar que la conducta esté expresamente dispuesta en una norma en
concreto, pero sí que se desprenda del ordenamiento jurídico (5).
(5) Que comprendería, de conformidad con el
artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, tanto las normas
escritas como las no escritas.
Lo anterior, es especialmente relevante cuando se
analiza la existencia o no de un funcionamiento anormal de la Administración,
no resultando contradictorio con el régimen de responsabilidad que nos rige.
La siguiente cita explica adecuadamente esa relación.
"Pero reconocer el carácter objetivo de la
responsabilidad y la independencia entre el deber de reparación y la existencia
de culpa no impide recurrir a esta noción, y de hecho así lo hace la
jurisprudencia, para delimitar el ámbito específico de aquella responsabilidad
cual es la del funcionamiento anormal. Esta modalidad de hipótesis o mala
administración siempre presupone la culpa o el comportamiento ilegal, tanto da
que sea activo o pasivo.
La objetivación de la responsabilidad administrativa
extiende la cobertura del sistema más allá de los límites propios de la
responsabilidad civil subjetiva, por culpa, pero no hace desaparecer, ni deja
sin sentido, esta construcción técnica jurídica que, desde sus orígenes
aquilinos, fundamenta el instituto de la responsabilidad por daño. De modo que,
aún careciendo de interés, ciertamente, el carácter ilícito de la causa
(administrativa) eficiente del daño; o la individualización de su agente, una
vez que la imputación a
Por un lado, para determinar, ad intra de la organización administrativa -a efectos de
regreso, sobre todo- la responsabilidad personal (penal, disciplinaria o
patrimonial), de los funcionarios, agentes o autoridades que provocaron el
daño. Y, por otro lado, como circunstancia indiciaria del origen administrativo
del daño sobre el que fundar objetivamente la responsabilidad, desplazando otros
factores o concausas determinantes de aquél. Ante la dificultad de precisar el
origen del daño, el anormal funcionamiento, puede, en efecto, servir de
fundamento a la presunción de la existencia de una relación de causalidad
directa entre aquél y la conducta administrativa, presunción tanto más firme
cuanto mayor sea la probabilidad de evitar el daño mediando un funcionamiento
regular. En presencia de éste, por el contrario, sin excluir que también de él
puedan derivarse daños, la presunción ha de invertirse por cuanto parece más
probable que la causa eficiente del daño radique fuera del ámbito
administrativo. Por cierto, la noción de culpa que ha de manejarse, aunque sólo
sea con el referido valor indiciario, al atribuir la condición de causa
eficiente del daño a un funcionamiento anormal es muy laxa. Alcanza tanto al
ilícito de autoría individualizable ad intra (culpa
subjetiva), como al que se difumina o diluye en la propia organización
administrativa (culpa objetiva). Entre las hipótesis de funcionamiento anormal,
por conducta ilícita, se halla incluida, lógicamente, la inactividad
administrativa. Su antijuricidad se comunica a las situaciones o efectos que
suscita, y tanto que perjudiciales, permite considerarlos como daños a efectos
indemnizatorios. Que la inactividad
constituye una fuente de responsabilidad por funcionamiento anormal de los
servicios públicos y que para la determinación de ésta no es posible prescindir
de la idea de culpabilidad o ilicitud de la Administración parece, pues, fuera
de toda duda. Y es que, en realidad, cuando se trata de la pasividad, omisiones
o inactividad, no es admisible la nota de objetividad que, con carácter
general, se predica de la responsabilidad administrativa. Ante la pasividad o
inercia de la Administración, la responsabilidad no puede ser objetiva, al
menos si la objetividad supone admitirla al margen de toda ilicitud o
culpabilidad administrativa, incluso sin mediar falta alguna en el servicio.
Si el carácter objetivo supone que
puede haber responsabilidad aun por funcionamiento normal, debe necesariamente
dicho carácter de la responsabilidad cuando el perjuicio dimana de la pasividad
de la Administración."(Op. Cit., pág.
Y es que el autor justifica su posición,
acertadamente en que "A menos que quiera convertirse a la Administración
en una organización de aseguramiento global frente a cualquier clase de riesgo,
la responsabilidad por omisión debe limitarse a los supuestos, antijurídicos,
de inactividad. Aun admitiendo genéricamente su carácter objetivo, los límites
de la responsabilidad, por lo que se refiere a la inacción de
Revisando la jurisprudencia nacional sobre el tema
de la responsabilidad, en particular aquellas resoluciones en las que se
consideró que existió una inactividad administrativa, se puede llegar a la
conclusión de que los criterios doctrinales antes expuestos han venido siendo
aplicados, ya que se hace referencia a actitudes negligentes de la
Administración. Veamos algunos ejemplos de ese tipo
de resoluciones.
"De modo que si el Mayor Donato hubiera satisfecho las exigencias del
Comandante de Plaza, los refuerzos habrían llegado a tiempo a Limón para evitar
el incendio, pues el Coronel Sánchez se presentó a
"IV.- La tesis del Tribunal Superior en el
sentido de que
VII.- De la relación de las normas anteriores con
los artículos 4, incisos 4 y 9, del Código Municipal, que garantizan
eficientemente servicios de construcción, reparación, limpieza de calles y
otras vías públicas por parte de
"IV- Las celebraciones del traspaso de
gobierno del 8 de mayo de 1990, fueron encomendadas a una comisión adscrita al
Ministerio de Relaciones Exteriores. La función realizada por dicha comisión,
es de naturaleza administrativa. Con elecciones generales celebradas cada 4
años, democráticamente los costarricenses decidimos quienes guiarán nuestros
destinos por otro cuatrienio.
La fiesta electoral, muestra de los valores más
importantes de nuestra identidad nacional, culmina con el traspaso del poder,
en forma pacífica, de un gobierno a otro. Dicho traspaso es motivo de orgullo
de todos los costarricenses, tanto de quienes apoyaron en las lides electorales
a los gobernantes electos, cuanto de aquéllos que favorecían las pretensiones
de los postulantes derrotados. El día de traspaso, en nuestra tradición cívica,
se ha tomado como aquél en el cual deben estrecharse las manos de todos los
costarricenses y festejar, todos unidos, el triunfo de la democracia. En este
contexto, las celebraciones de esa fecha tienen un alto valor cívico y
educativo, motivo por el cual es conformada una comisión institucional, formada
por integrantes del gobierno actual y del entrante, para programar todos los
actos oficiales y populares. De lo dicho se desprende que su actividad se
encuentra dentro del funcionamiento legítimo y normal de
Existe nexo de causalidad indiscutible entre los
actos organizados y dirigidos por dicha comisión, y el siniestro que ocasionó
los daños reclamados por los actores, lo cual hace responsable directo al
Estado, en virtud de lo dispuesto por el artículo 190 de
"V.- En materia forestal, debido al gran
interés público de preservar el bosque, ha existido mayor protección y control
sobre incendios y quemas.
Se castiga con pena de prisión a quien cause,
dolosa o culposamente, un incendio forestal (artículos 120 y 121) y a quien
efectúe quemas en terrenos de aptitud forestal sin la debida autorización o por
incumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó dicha autorización
(artículos 124 y 125).
Dicha Comisión, según el Decreto No. 19434-MIRENEM
de 11 de diciembre de 1990, tiene como atribuciones recomendar las políticas
nacionales y preparar los programas de prevención y combate de incendios
forestales. También por Decreto No. 21859-MIRENEM del 7 de diciembre 1992 fue
creado el Comité contra Incendios Guanacaste como una instancia de
coordinación, apoyo y seguimiento del Programa de Incendios Forestales de
VI.- Mediante Decreto No. 23850-MAG-SP, del 4 de
noviembre de 1994, se estableció un "Reglamento para quemas controladas
con fines agrícolas y pecuarios". Esta normativa, basada en
VII.- Las quemas pueden acarrear, para quien las
produce, responsabilidades de tipo civil y penal. La responsabilidad civil está
regulada en
VIII.-
IX.- La normativa de quemas e incendios siguen el
criterio de la responsabilidad objetiva. La culpa se presume en quien creó las
condiciones del daño por haber asumido el riesgo de perjudicar a terceros con
la quema o incendio. Los daños y perjuicios ocasionados son a su cargo. El
damnificado está exento de probar la culpa. La carga de la prueba sobre la
ausencia de culpa corresponde a quien quemó o incendió. Es una presunción iuris
tantum. Sería eximente de responsabilidad la fuerza mayor, la culpa de la
víctima o el hecho de un tercero.
X.- Asume el riesgo quien previendo la
eventualidad o posibilidad del daño acepta los efectos de la contingencia. La
responsabilidad se funda en crear el riesgo para el daño. El sujeto al iniciar
la actividad, por medio de sus cosas, aumenta, potencia o multiplica las
posibilidades de peligrosidad. Aún cuando pueda tratarse de una conducta lícita
siempre debe indemnizar el daño quien asumió el riesgo. Hay mayor razón para
imputar la responsabilidad si el hecho proviene de una conducta ilícita. No
puede el damnificado asumir daños sobre conductas no impulsadas por él mismo,
salvo si se puso en condiciones para sufrir el daño. Quien quema o incendia,
aún con la autorización de la autoridad correspondiente, no puede ser eximido
de responsabilidad. Esto es así porque si bien
(...) XIII.- En el subjúdice
Existen, indudablemente, las condiciones de riesgo
necesarias para causar daños a los colindantes del Botadero Municipal. Las
posibilidades de riesgo o peligrocidad se multiplican
al no ejercer ningún control sobre el mismo. Los colindantes, Rubén Salazar
Fray y Myrna Angulo Flores, sufrieron daños como consecuencia de las quemas,
originadas en el botadero los días 27 de febrero y 30 de diciembre de 1992. Su
actividad agraria resultó seriamente afectada al producirse la destrucción
total y parcial de árboles de mango y ciprés. Igualmente las cercas y
divisiones de las colindancias fueron dañadas. Por lo anterior, y conforme a
las facultades otorgadas por el artículo 54 de
XIV.- La actividad de incendiar o quemar, en sí
misma, va dirigida contra
Sobre esos lineamientos debe ser analizada la
problemática de la responsabilidad de
XV.- El Tribunal Superior Agrario interpretó y
aplicó correctamente las disposiciones sobre la responsabilidad objetiva de
Las disposiciones de
Debe ser evaluable e individualizable en relación
con los actores.
La prueba documental y confesional han sido
correctamente apreciadas por el Tribunal Superior Agrario. Sus conclusiones
para atribuir la responsabilidad a
5. Eximentes de
responsabilidad y causas de justificación
De otra parte, la Ley General de la Administración
Pública también regula los supuestos en los que no cabe exigirle
responsabilidad a la Administración, estos son: la fuerza mayor, culpa de la
víctima o hecho de un tercero (art. 194 de
La fuerza mayor ha sido definida como "Aquel suceso que está fuera del
círculo de actuación del obligado, que no hubiera podido preverse, o que
previsto fuera inevitable, que haya causado un daño material directo que exceda
visiblemente los accidentes propios del curso normal de la vida por la
importancia y trascendencia de la manifestación" (S. De 15 de febrero de
1968), el suceso 'imposible de prever o inevitable enervante desde luego... de
la imputación' (S. de 3 de mayo de 1995. Ar 3598). En consecuencia, no se
excluyen los supuestos de caso fortuito (S. de 11 de diciembre de 1974)"
(González Pérez Jesús, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones
Públicas, Editorial Civitas, Madrid, 1996, pág.289).
Concepto cercano al de fuerza mayor es el de caso
fortuito, pero este segundo supuesto no se encuentra comprendido como una
eximente de responsabilidad en nuestra Ley.
Por tal razón, conviene tener presente la
diferencia entre ambos.
"Pues bien, a los efectos de la doctrina del
riesgo, el caso fortuito se define, justamente, por contraposición a la vis major y se caracteriza por dos notas esenciales, la
indeterminación y la interioridad, cuyos contrarios, la determinación
irresistible y la exterioridad, singularizan a aquélla. La indeterminación
característica del caso fortuito supone que la causa del accidente productor
del daño en desconocida. Como decía Hauriou
expresivamente, se trata de una 'falta de servicio que se ignora'.
El elemento esencial y el que da razón, incluso,
del que acabamos de indicar, es el de la interioridad del evento por relación
con la empresa en cuyo seno se presenta el daño; se trata, en efecto, de un
evento directamente conectado al objeto dañoso, a su constitución, a su
naturaleza íntima, al funcionamiento mismo de la empresa o servicio que se
integra ese objeto. Estos dos elementos faltan, por el contrario, en la fuerza
mayor, que, como ya se ha notado, se caracteriza por sus contrarios,
identificándose con una causa extraña, exterior por relación al objeto daños y
a sus riesgos propios, ordinariamente imprevisible en su producción, y en todo
caso, absolutamente irresistible, aun en el supuesto de que hubiera podido ser
prevista,..." (García de Enterría, Eduardo, Fernández, Tomás-Ramón,
Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, 1977, pág. 335)
De lo anterior podemos concluir que en la fuerza
mayor se está frente a un hecho que no se puede prever, o que previsto, fuese
inevitable, esto es, su característica esencial es la fuerza irresistible del
evento. En tales supuestos se excluye de responsabilidad a
Los conceptos de hecho de un tercero y culpa de la
víctima se han desarrollado a propósito de la relación de causalidad,
entendiendo por ésta la relación de causa-efecto entre el hecho que se le
imputa a la Administración y el daño producido(6). Lo
anterior por cuanto ya la causa directa y exclusiva del daño no se le puede
imputar única y exclusivamente a
(6) "...para que un hecho merezca ser
considerado como causa del daño es preciso que sea en sí mismo idóneo para
producirlo según la experiencia común, es decir, que tenga una especial aptitud
para producir el efecto lesivo. Sólo en estos casos (causalidad adecuada) puede
decirse, con rigor, que la actividad tomada en consideración constituye la
causa eficiente, la causa próxima del daño (in iure non remota causa, sed proxima spectatur), la causa
verdadera del mismo." (García de Enterría, Eduardo, Fernández,
Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, 1977, pág. 338)
La situación que se ha presentado es que, a pesar
de que de acuerdo con nuestra Ley General cuando concurran alguno de los
supuestos previstos en el artículo 190 no puede exigírsele responsabilidad al
Estado, tanto la doctrina extranjera como la jurisprudencia nacional y extranjera,
han considerado que los supuestos de culpa de la víctima y hecho de un tercero
no necesariamente exoneran de responsabilidad al Estado cuando no rompen del
todo el nexo causal, aunque se atempera la responsabilidad, reduciéndose el
monto de la indemnización.
En nuestro país, desde vieja data, se ha aplicado
tal criterio. En 1943 se señaló que "Cuando el Código Civil establece la
exención de la obligación de reparar si media la propia falta de la persona
lesionada o muerta, lo hace para el caso en que se pueda declarar que el hecho
imputable a la víctima era la única causa del perjuicio sufrido, no cuando hay
falta común o culpa concurrente." (1943. Valerín
Roldán contra Compañía Bananera de Costa Rica, I Semestre, Tomo único, pág.
186)
Aplicándolo al Estado, y en fecha mucho más reciente, se señaló:
"Para los efectos que interesan, es preciso
señalar que en este caso existe una concurrencia de responsabilidades. En
primer lugar, la de
Por lo tanto, en los supuestos de culpa de la
víctima y hecho de un tercero, será el análisis que se realice en cada caso
concreto, sobre la incidencia que la actuación de la víctima o del tercero
tengan en el rompimiento definitivo o no del nexo causal, el que determine la
existencia de responsabilidad, y/o el grado de responsabilidad de la
Administración. Por el contrario, cuando se este frente a una situación de riesgo
que
De otra parte, se tiene que para que la lesión sea
indemnizable - fin de la responsabilidad-, la lesión patrimonial debe ser
antijurídica, "Antijuricidad que se dará, no ya porque sea contraria a
Derecho la conducta que la motiva, sino porque el sujeto que la sufre no tenga
el deber jurídico de soportar." (Jesús González Pérez, Responsabilidad
patrimonial de las administraciones públicas, Editorial Civitas
S.A., Madrid, 1996, pág. 270).
Consecuentemente, la Administración debe
indemnizar cuando el afectado tenga una situación jurídica protegida y como
consecuencia de la cual no tiene el deber de soportar el daño y no concurran
causas de justificación que lo legitimen.
Doctrinariamente, y fundamentándose en
jurisprudencia de los Tribunales Españoles, se han estudiado supuestos en los
cuales, a pesar de la existencia de una daño producido
por la Administración, se considera que el afectado está en obligación de
soportar el daño, excluyendo la responsabilidad de la Administración. Para
ejemplificar lo anterior, se citan tres supuestos que constituyen causas
legitimadores del deber de soportar: a. Que la ley expresamente lo establezca;
b. Anormalidad del daño con ruptura del principio de igualdad ante las cargas
públicas; c. La actitud del perjudicado.
En nuestra jurisprudencia, se encuentran, al menos
dos sentencias en las que se utiliza como criterio para eximir de responsabilidad
del Estado la existencia de una causa de justificación, aunque en la segunda
que se transcribirá se le asimila a una fuerza mayor.
Veamos:
"VIII.- La prohibición para la venta de
licores, aguardientes y cerveza en los estadios y gimnasios responde a
criterios de conveniencia social, de seguridad y salud pública, lo que revela
que para establecer esa prohibición mediaron motivos que caracterizan el orden
público. Así, mientras el interés del actor para seguir vendiendo licores y
cervezas en el local que arrienda en el Estadio Nacional es un interés
particular, enteramente de carácter privado, con la finalidad de obtener
mayores ganancias económicas, en cambio el interés del Estado al prohibir la
venta de licores y cerveza en los estadios y gimnasios es un interés general,
de carácter público, con un fin que atiende exclusivamente al orden público y
de conveniencia social. Para comprender la racionalidad, utilidad y
conveniencia de dicha medida, basta tener presente que en los estadios, tanto
en nuestro país, como en el extranjero, se han producido desames entre los
aficionados que han causado daños materiales, lesiones corporales, y hasta
pérdidas humanas. El caso más reciente (...) Por todo ello, no hay duda de que
la prohibición responde a exigencias de orden público y que la parte actora no
tiene el derecho de reclamar indemnización alguna por el dictado de la ley que
estableció dicha prohibición, y que también impedía la renovación de las
concesiones, permisos ycontratos relacionados con el
expendio de licores, aguardiente y cerveza en los estadios y gimnasios del
país." (Sala Primera de
"VI.- En los casos de responsabilidad médica,
se suele hacer referencia a las causas de exoneración, dentro de las cuales se
encuentran el error excusable, el caso fortuito, la fuerza mayor y la conducta
del propio paciente o de un tercero. El error excusable se da cuando un
diagnóstico o un tratamiento, juzgados posteriormente, resultan frustráneos,
pero ello no es atribuible a culpa del médico, pues éste no estaba en
posibilidad de detectar el desacierto, previamente. Si bien no se logró el
resultado útil esperado, el médico sí actuó en forma diligente, haciendo
aquello sugerido por los conocimientos propios de la ciencia y las
circunstancias concurrentes. El diagnóstico se realiza de acuerdo con las
técnicas conocidas y el tratamiento es ejecutado conforme a las "reglas
del arte", pero no se logra ninguna mejoría y, algunas veces, hasta empeora
la situación del paciente. Tocante al caso fortuito y la fuerza mayor, estos
son eventos representados por hechos aleatorios incontrolables para el
profesional. En el primero se trata de una situación imprevisible, y por ello
fuera del control del facultativo; en la fuerza mayor, de un acontecimiento
externo el cual, aún pudiéndose prever, resulta irresistible, por lo cual la
producción del daño no podría impedirse. Por último, mediando culpa de la
víctima o de un tercero, el actuar médico no constituye causa del daño, pues
éste proviene de actos ajenos, como sería, por ejemplo, la resistencia del
paciente a cumplir con el tratamiento indicado o el trastorno producido por
medicamentos en mal estado.
VII.- La médica no configura una ciencia exacta.
Ella es falible, pues aún no se han llegado a dominar todas aquellas variantes
inherentes al funcionamiento del organismo humano. Estadísticamente se ha
logrado establecer el porcentaje de eficacia de ciertas intervenciones, pero, a
priori, no se puede precisar si un caso en particular corresponderá a aquéllas
desafortunadamente infructuosas o si, por el contrario, a las exitosas. Todo
tratamiento médico entraña algún riesgo y no puede garantizarse, en ningún
caso, la obtención de los resultados esperados. Por ello, comúnmente se ha
calificado como obligación de medios, y no de resultado, la contraída en la
prestación de este tipo de servicios. El galeno, o la institución -pública o
privada- encargada de brindar la prestación médica, se obligan tan sólo a ejecutarla
en una forma diligente, ofreciendo al paciente aquellos medios idóneos para
satisfacer sus intereses. En otras palabras, conforme a las reglas de su
ciencia, deberán buscar un diagnóstico acertado, aplicar el tratamiento
aconsejable, proceder conforme a la técnica habitual y con la celeridad propia
del caso. Pero ello no puede garantizar el resultado esperado. La ciencia, en
la actualidad, no ejerce control sobre todos aquellos morbos al acecho de la
integridad personal y tampoco puede prever la reacción de cada organismo a la
terapia ejecutada. Por ende, en los casos de responsabilidad derivada de la
prestación de servicios médicos, resulta indispensable determinar si se actuó
con la debida diligencia, si se siguieron las reglas establecidas por la ciencia
para el diagnóstico de las enfermedades, para su tratamiento y la forma en la
cual éste se ejecutó. Para ello, el juez deberá acudir a la opinión del médico
legista, quien ha de orientarlo acerca de tales tópicos. Este perito especial
deberá dictaminar en torno al caso concreto y la sujeción del actuar médico a
las reglas de la ciencia; pero no le corresponde establecer si hubo
"culpa" o "responsabilidad" por parte del médico o de la
institución. Estos últimos conceptos son de naturaleza jurídica y es tarea del
juez establecer, con base en los resultados de la peritación y las demás
probanzas obrantes en autos, si se dan los supuestos requeridos para establecer
una culpa y su correspondiente responsabilidad civil. Dicho de otra forma, el
médico legal ayudará al juez a comprender los hechos, pero sólo este último
puede valorarlos.
VIII.- El recurrente propugna, al formular sus
agravios, la inexistencia de imprudencia y negligencia atribuible a los galenos
de
No cabría sustentar la culpa médica en haberse
utilizado, luego del estudio en el libro Orthopedics
de Turek, una técnica de cuyo resultado no podría
dársele absoluta seguridad a la paciente. El método practicado, Mac Bride, es
aceptado por la ciencia médica y, aunque no garantiza el resultado deseado,
ello no podría implicar negligencia o impericia. La elección de una técnica
quirúrgica podría considerarse inadecuada cuando, de las circunstancias del
caso, se puede inferir que existen otras más idóneas para el tratamiento o, por
razones especiales, ésta implique mayores riesgos, los cuales desaconsejen su
utilización. Pero toda técnica, como se ha dicho, lleva ínsito un riesgo y
siempre es posible un resultado no deseado. Por ende, no se puede endilgar
culpa alguna por el hecho de no haberse dado "certeza" a la paciente
en el tratamiento referido. Un aspecto importante en estos casos es el de la
información previa al consentimiento del paciente, pues es deber del médico
enterarle acerca de los riesgos propios de su tratamiento. De no hacerlo así,
el consentimiento vertido sería inválido y es posible atribuir, en casos
especiales, responsabilidad médica por tal motivo, como ha sostenido la
doctrina y jurisprudencia de otros países como Estados Unidos, Francia e
Italia. Pero, en el sub judice, la parte actora no ha fundado sus pretensiones
en la falta de información e invalidez del consentimiento otorgado, sino en la
culpa en la prestación del tratamiento, motivo por el cual esa problemática no
puede ser discutida, pues ello significaría alejarse de la causa pretendió
propia de la litis. Ante el resultado de la primera intervención, el
tratamiento prescrito a la señora Poveda consistió en enyesarla, someterla a
ejercicios de rehabilitación y a una nueva operación, con lo cual tampoco se ha
logrado subsanar la dolencia. Pero no por ello se ha incurrido en negligencia o
culpa. Si se estuviera ante un caso fácil, las posibilidades de obtener un
resultado beneficioso serían mayores, pero, según afirma el médico forense,
doctor Miguel Angel Arguedas Piedra, se trata de uno
sumamente difícil, "... es decir, que no es el Hallux
Valgus con Juanete simple, pues en las lesiones
encontradas durante la primera operación se describe exostosis marginal
(crecimiento del hueso que altera su forma) de la cabeza del metatarsiano, más
marcado en el lado izquierdo". Los tratamientos posteriores a la primera
operación tampoco resultan reñidos con lo preceptuado por la ciencia médica, ni
se ha demostrado impericia o culpa alguna en su ejecución, lo cual permitiría
afirmar la responsabilidad de la demandada. La falta de resultados positivos no
implica, per se, imprudencia, negligencia o culpa, como parece desprenderse del
fallo impugnado. De tal suerte, dada la complejidad de ese Hallux
Valgus o juanete, y lo referido en la prueba pericial
en cuanto a las intervenciones quirúrgicas y tratamientos brindados a la
actora, no es posible afirmar, como lo hizo el fallo impugnado, culpa alguna
por parte de los médicos de la institución demandada.
Por el contrario, según predican los autos, el
agravamiento de la dolencia, se debió a fuerzas extrañas a la voluntad de los
tratantes, lo cual era imprevisible, pues no se podía determinar con antelación
una evolución post-operatoria como la de la paciente, la cual produjo las
deformaciones de los primeros ortejos de ambos pies,
sobre todo del izquierdo. En todo caso, como asevera el dictamen médico vertido
por el doctor Wagner Rodríguez Camacho, el padecimiento de la paciente aún no
puede considerarse definitivo, pues puede ser objeto de corrección. "Dicho
tratamiento quirúrgico -señala- debe ser efectuado por un cirujano hábil,
cuidadoso y con gran experiencia en casos como estos - afirma-. Esta sería una
operación, que al igual que cualquiera otra, no estaría exenta de riesgos y
para efectuarse debe ser con el consentimiento de la paciente.". El cuerpo
humano reacciona en forma diversa al tratamiento de ciertas enfermedades y, en
el caso analizado, como lo indica el dictamen del Dr. Arguedas Piedra, el
resultado de la intervención quirúrgica depende "... de la edad de la
paciente, el estado de la circulación, el grado de deformidad y de la presencia
o ausencia de artritis en la articulación".
Estos son algunos factores, ajenos a la voluntad
de los galenos.
Asimismo, cabe recordar el papel activo del
paciente en la recuperación, pues existen factores psicológicos y físicos de
éste, los cuales influyen en la evolución post-operatoria. Las reacciones al
dolor, suscitadas con los primeros efectos obtenidos, unidas a otros factores,
podrían producir un resultado final no deseado. De la prueba evacuada, ninguna
apunta hacia errores en el tratamiento dado a la paciente Poveda, como indica
el recurrente, y al resolver en otro sentido el Tribunal, contradijo los hechos
tenidos por ciertos en su fallo y las probanzas, sobre todo las peritaciones
médicas, en las cuales aquéllos se sustentan.
IX.- El artículo 190 de
"La administración responderá por todos los
daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo
fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero." (lo evidenciado
no es del original). Cuando un tratamiento médico no surte los frutos
esperados, pese a la elección adecuada de la técnica terapéutica y la ejecución
de ella conforme a los procedimientos médicos conocidos, se puede excluir
cualquier funcionamiento ilegítimo en la prestación del servicio profesional.
Si la inventiva humana no ha establecido aún técnicas exentas de riesgos, para
el tratamiento de enfermedades o deformaciones como el Hallux
Valgus, y al actuar con los medios acreditados se
producen lesiones como las analizadas en este proceso, ello obedece a la
imposibilidad actual de prever todas las eventuales complicaciones de un caso y
de afrontar adecuadamente las fuerzas de la naturaleza que gobiernan la
integridad humana. En otras palabras, se trata de casos de fuerza mayor,
incontrolables para la ciencia médica actual, de los cuales no puede derivar
responsabilidad civil, conforme al precepto citado. En el lenguaje médico
legal, a esta situación se le suele denominar IATROGENIA, pero tal concepto no
corresponde a la terminología utilizada por nuestra legislación.
Por tal motivo, la discusión en torno a la forma como
fue interpretado dicho vocablo por el Tribunal y el sentido dado a éste en los
dictámenes de los médicos forenses no muta en nada la situación: se trata de un
caso de fuerza mayor, donde no ha existido culpa alguna en la ejecución del
tratamiento médico y no se puede pretender el resarcimiento del daño, conforme
a lo preceptuado por el citado artículo 190, aplicado indebidamente en el fallo
impugnado, junto con las disposiciones de fondo contenidas en esta Ley en los
numerales 191 y 197. Al haber resuelto como lo hizo el Tribunal, incurrió en la
violación de esas disposiciones, acusada por el recurrente, motivo suficiente
para casar la sentencia impugnada, y proceder a dictar nuevo fallo.
X.- Con arreglo a lo dicho, la excepción de falta
de derecho, interpuesta por la accionada, ha de ser acogida, pues no se dan los
supuestos requeridos por
El anterior pronunciamiento es especialmente
relevante porque admite que, cuando se han tomado todas las medidas que la ciencia
ha desarrollado hasta el momento, y si aún así se produce un daño, tal
situación se encuentra comprendida dentro del concepto de fuerza mayor.
Asimismo, es importante rescatar de la primera
resolución transcrita que consideró que los motivos que existieron para la
promulgación de la ley que prohibió la venta de licor en los estadios eran tan
significativos que justificaban la actuación del Estado y que obligaban al
interesado a soportar el daño.
Si bien no puede afirmarse que existe una doctrina
jurisprudencial en el sentido de aplicar causas de justificación como eximentes
de responsabilidad, sí es lo cierto que existen precedentes que justifican su
mención en el presente estudio.
6. Responsabilidad del
funcionario público
A diferencia de la responsabilidad de la
Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino
subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la Ley General de la
Administración Pública. Esto es, el funcionario público es personalmente
responsable, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (arts. 199 y 210 de
"Asimismo, no debe olvidarse la
diversidad existente en
Existen algunos casos donde la Ley expresamente
califica la gravedad de la infracción, como, por ejemplo:
* Emisión de actos manifiestamente ilegales (art. 199)
* El que obedeciere actos manifiestamente ilegales (art. 199)
* La orden de ejecutar un acto absolutamente nulo (art. 170)
* El retardo grave e injustificado en la conclusión de un procedimiento
administrativo (art. 225)
En lo demás supuestos, incluidos la omisión de
actuar con una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, es
necesario analizar en cada caso concreto si el servidor actuó con culpa grave(7) o dolo(8) a efectos de determinar su
responsabilidad administrativa.
(7) Sobre el concepto de culpa grave se ha
señalado: "De las variadas clasificaciones de la culpa que la doctrina
suele establecer, la más relevante a efectos civiles es la que distingue de la
culpa leve u ordinaria la culpa grave o lata. La culpa grave o lata consiste en
un apartamiento de gran entidad del modelo de diligencia exigible: No prever o
no evitar lo que cualquier persona mínimamente cuidadosa hubiera previsto o
evitado. Puede ser grave tanto la culpa consciente como la culpa inconsciente o
sin previsión. En el primer caso, siempre que el agente no haya querido ni
aceptado la producción de la falta de cumplimiento o del evento dañoso
previsto, pues entonces habría dolo, siquiera eventual." (Enciclopedia
Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas,
España, 1995, pág. 1865)
(8) La diferencia entre los conceptos de dolo o
culpa ha sido analizada de la siguiente forma: "La acción u omisión han de
ser culpables, esto es, producto de la deliberada voluntad de dañar (dolo) o de
negligencia o imprudencia (culpa) del agente. La diferencia entre estas dos
formas de culpabilidad radica en la voluntariedad o intencionalidad."
(Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas,
España, 1995, pág. 2585)
Pueden presentarse dos situaciones distintas que generen responsabilidad
para el funcionario -se insiste en que siempre que su actuación sea con dolo o
culpa grave- que pueden presentarse conjunta o separadamente:
* Que le haya causado daño a terceros (art. 199).
* Que le cause daños a
Si el servidor produjo un daño que sólo afectó a
En el primero de los supuestos, sea, que se haya
causado daño a terceros, la Administración es solidariamente responsable junto
con el funcionario (art. 201), lo que significa que el afectado puede decidir
si dirige su acción contra el funcionario,
"V- Según lo dicho en el considerando
anterior, además de no haberse incurrido en quebranto alguno del artículo 190
de
Así, en la sentencia más reciente dictada en este
sentido, al analizarse este problema a la luz de la normativa actual y los
precedentes jurisprudenciales, se dijo: "VII.- Tocante a la excepción de
litis consorcio pasivo necesario, según estima el recurrente, en situaciones
como las aquí discutidas, donde se imputa la responsabilidad civil a
VIII.- Desde antes de la vigencia de
Hubo, eso sí, alguna discusión en cuanto a la
naturaleza jurídica de esa responsabilidad, pues en algunas ocasiones se le
consideró de índole contractual, mientras en otras prevaleció su naturaleza aquiliana. No viene al caso retomar, en esta sede, las
diversas posiciones adoptadas por los órganos jurisdiccionales en torno a esta
disputa, que, de todas maneras, ha perdido importancia luego de la promulgación
de
IX.- Tal criterio, ha sido reafirmado por esta
Sala, con su actual integración, en una reciente resolución,
Esta tesis, encuentra pleno
sustento en las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública,
la cual, pese a indicar que " deberá citarse, a título de parte, a todo el
que aparezca de los autos como responsable del daño causado" (artículo
205.2) -quien, en caso de haberlo ocasionado por dolo o culpa grave, deberá
reintegrar a la Administración los daños causados (artículo 203)-, también
prevé la posibilidad de que el servidor no haya sido citado. En efecto, el
canon 205.1 de esa Ley dispone: "Cuando el daño haya sido producido por
Eso sí, en el evento de que se demande únicamente
al Estado en juicio no significa que éste tenga que asumir sólo esa
responsabilidad. Si ha habido participación del funcionario en la producción
del daño por una actuación u omisión dolosa o culposa,
La fórmula de responsabilidad que contiene la Ley
General fue explicada por el Lic. Ortíz en la
discusión del en ese entonces proyecto de ley, de la siguiente forma:
"En Costa Rica prácticamente no ha existido
un régimen de la responsabilidad personal del servidor público, por los
entuertos o agravios que comete en la función. Esto ha sido toda una
elaboración muy vieja por el miedo de que al responsabilizar personalmente al
funcionario pueda paralizarlo, por temor a las consecuencias de su actuación.
Entonces idearon una serie de descripciones muy sutiles entre lo que se llama
de la falta personal y la falta de servicio. Se decía que la falta personal es
aquella que obedece a la mala fe o al desapego del funcionario respecto al
ordenamiento que rige en su conducta como funcionario.
En cambio la falta del servicio, es aquella
explicable aún con buena intención de cumplir la ley por la falibilidad humana.
Son errores excusables. Posteriormente la jurisprudencia evolucionó en Francia
en un sentido cada vez más práctico en la siguiente forma.
Se constató que en la práctica era muy difícil
establecer ese juego de distinciones. Se tendió cada vez más a hacer al
funcionario más responsable por lo que fuera su conducta en el desempeño de las
funciones en daño para el tercero. En Francia se ha llegado a la conclusión de
que casi todas las faltas originan una acumulación de responsabilidades. El
funcionario que va a responder ante la administración y va a responder al
particular. Nosotros hemos querido coger de toda esa evolución lo que
consideramos que es sano. En principio sano consiste en que el funcionario sepa
que no obstante que es funcionario debe tener el mismo deber de prudencia y
diligencia y respeto a los derechos ajenos que el ciudadano común. No hay razón
para que se castigue con responsabilidad a un ciudadano común que le causa daño
a otro, y no se castigue con igual responsabilidad a un empleado público que
imprudentemente, negligentemente le causa un daño a un particular.
Todavía más es más punible nos parece esto último
porque se supone que por su posición ha de tener no sólo una conducta más
ejemplar sino más controlada. El término tal, es que el que viola gravemente
sus deberes del cargo en realidad comete una negligencia punible. Sin embargo hemos
optado por emplear dos términos que en Costa Rica se han empleado siempre en el
Código Civil y en muchos ordenamientos jurídicos nuestros. El dolo o culpa
grave, que significa efectivamente una culpa que ya está muy definida por los
tribunales. Dependiendo de cada caso, es aquella caso en dónde o
intencionalmente o corriéndose un riesgo, o con obvia conciencia de que se
están violando reglas elementales se causó un daño. En esos casos nosotros
considera (sic).... y además conveniente para el buen andamiento de la
administración, desde el punto de vista y que crea cuidado y responsabilidad en
un funcionario y que éste sea responsable personalmente ante el particular por
el daño que le causa. Aparte de la responsabilidad disciplinaria que pueda
tener, éste señor le va a responder en primer término al ofendido por el daño
que le causó. En segundo término le va a responder a administración si la
administración tiene que pagarle al particular. En un freno para el descuido la
negligencia grave de la administración, en el desempeño de sus funciones. Por
eso hablamos de dolo o culpa grave. Lo que se podría llamar culpa leve o culpa
profesional o culpa habitual, esos descuidos explicables en un funcionario esos
no se sancionan.
Pero lo que es un descuido grave, un olvido de
reglas elementales de prudencia en el desempeño de su cargo, eso es sancionado
por la responsabilidad frente al administrado ofendido y frente a la
administración como veremos en el capítulo que sigue." (Acta Nº 104 de
Este tema fue tratado en el pronunciamiento
C-127-98 de 30 de junio de 1998 en los siguientes términos:
"En el artículo 199 del mismo cuerpo legal,
queda consagrada una responsabilidad subjetiva de los servidores públicos ante terceros,
dado que se debe demostrar que medió dolo o culpa grave en su accionar, sin
perjuicio de la responsabilidad solidaria de la Administración, la cual queda
facultada para recobrar, a la luz de los artículos 203 y siguientes, en la vía
ejecutiva, las cantidades pagadas como reparación para los administrados
afectados por la actuación contraria a derecho de sus empleados: 'En el numeral
199 viene a definirse la responsabilidad del servidor ante terceros.
Se advierte que éste es "responsable
personalmente" ante terceros cuando haya actuado con "dolo" o
"culpa grave" en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo,
aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo.
Sin embargo,
(Acta Nº 104 de la Comisión Permanente de Gobierno
y Administración de 3 de abril de 1970, pág. 10). Sobre el particular que
actualmente es el 210, el Lic. Eduardo Ortíz expresó:
'Esto se refiere al caso de que un empleado le causa daños a los bienes del
Estado. No es que daño a un tercero, sino que sencillamente destruye un
vehículo o le causa daño al equipo, sin que haya intervención de un tercero.' (Op. Cit. pág. 12). (Procuraduría General de
Si son varios los funcionarios, al momento de
ejercerse la determinación de la responsabilidad y, consecuentemente la acción
de recuperación, deberá distribuirse entre todos ellos y por ese motivo han de
ser citados como parte al proceso. Asimismo, debe valorarse, en la distribución
interna de responsabilidades, si
(9) Numerales cuya
constitucionalidad ya fue declarada por
Pero, repetimos, para expedir dicha certificación
previamente deben cumplirse una serie de etapas: la realización del respectivo
procedimiento ordinario y las intimaciones de ley. Esto no sólo por expresa
disposición de ley, sino también porque nuestros Tribunales valoran dentro del
ejecutivo si se cumplió o no con el debido proceso. A manera de ejemplo, puede
citarse la siguiente resolución: "III.- Que el artículo 146 de
IV.- Que en el sub- litem
y a instancia de la Procuraduría General de la República, la que hizo ver al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes la necesidad de cumplir con el
debido proceso, que se procedió de esa manera obteniéndose del elenco de hecho
probados, la realización de la comparecencia oral y privada, la recabación de la prueba y la citación en el término
previsto y además, la resolución final emitida por el Órgano Director del
Procedimiento, lo que permite concluir que hasta ahí, se cumplió con lo
establecido por la ley empero, para la emisión del documento base de la acción,
lamentablemente dejó de lado lo establecido por el artículo 150 ibid que a la letra reza:
"1.- La ejecución administrativa no podrá ser
anterior a la debida comunicación del acto principal, so pena de
responsabilidad. 2.- Deberá hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas
salvo caso de urgencia. 3.- Las intimaciones contendrán un requerimiento de
cumplir, una clara definición y comunicación del medio coercitivo aplicable que
no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir. 4.- Las
intimaciones podrán disponerse con el acto principal o separadamente. 5.-
Cuando sea posible elegir entre diversos medios coercitivos, el servidor
competente deberá escoger el menos oneroso o perjudicial de entre los que sean
suficientes al efecto.
6.- Los medios coercitivos serán aplicables uno
por uno a la vez, pero podrán variarse ante la rebeldía del administrado si el
medio anterior no ha surtido efecto."
V.- Que de lo expuesto en los acápites precedentes
se determina que luego de la culminación del procedimiento ordinario, y, antes
de la emisión del título ejecutivo, es requisito indispensable hacer las
intimaciones al obligado para la satisfacción de lo debido y es del caso que en
el sub examine, no consta que se hayan realizado y tampoco se demostró la
urgencia del cobro como para obviarlas, única circunstancia permitida para
hacer caso omiso a lo ahí dispuesto. Así las cosas, para la mayoría de este
Tribunal, el documento base de la acción no es hábil para el cobro que se
intenta en la vía sumaria, al no cumplir a cabalidad, con las exigencias del
ordenamiento y en esa inteligencia, el fallo del a quo que declara la falta de
ejecutividad, merece la aprobación. (Tribunal Superior Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, No.289-92 de las 9:15 horas del 31 de marzo de
1992)
Es por ello que resulta indispensable que, junto
con la certificación que sirve como título ejecutivo, se acompañe copia
certificada de las piezas del expediente administrativo con las cuales se pueda
comprobar la existencia del debido proceso.
De lo dicho hasta aquí, se concluye que, en
efecto, la Administración Pública puede proceder en sede judicial contra sus
funcionarios, pero siempre y cuando haya incurrido en erogaciones por daños
causados por ellos, aunque sólo se hayan utilizado los medios y oportunidades
que les ofrece el cargo, tal y como lo dice el artículo 199 de la ley
citada."
Más aún,
"Si, por el contrario, se llega a concluir
que don Antonio Valerio no es, en sentido estricto, funcionario público, sino
un tercero, encargado contractualmente por
Como principio general contemplado por el artículo
201 de
A nivel jurisprudencial, como se vio, el criterio
seguido ha sido el de establecer la responsabilidad solidaria por parte de
Por ende, si bien
Por lo tanto, de conformidad con nuestra Ley
General de la Administración Pública(10) habrá
responsabilidad civil del funcionario cuando actúe con dolo o culpa grave en el
ejercicio de sus atribuciones, tomándose en cuenta que, de conformidad con el
principio contenido en el artículo 113 de ese cuerpo normativo, a mayor grado
de jerarquía mayor grado de responsabilidad.
(10) Debe tomarse en cuenta que el análisis se ha
realizado a partir de lo dispuesto por la Ley General de la Administración
Pública. En todo caso, tómese en cuenta que en los numerales 74 y siguientes de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República se desarrolla el tema
de la responsabilidad civil del servidor, aunque en términos bastante similares
a la Ley primero mencionada o con referencia a ella.
Nótese que los criterios que establece dicho
cuerpo normativo para determinar la responsabilidad disciplinaria son similares
a los señalados para la responsabilidad civil. El artículo 211 de
"1. El servidor público estará sujeto a
responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al
ordenamiento jurídico, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin
perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes.
2. El superior responderá también
disciplinariamente por los actos de sus inmediatos inferiores, cuando él y
estos últimos hayan actuado con dolo o culpa grave.
3. La sanción que corresponda no podrá imponerse
sin formación previa de expediente, con amplia audiencia al servidor para que
haga valer sus derechos y demuestre su inocencia."
Consecuentemente, de probarse una actuación dolosa
o por culpa grave del servidor puede exigírsele responsabilidad civil y
disciplinaria a éste, debiendo también, en este último supuesto, tramitar
previamente el procedimiento administrativo correspondiente.
7. Servicio público
Sin tener como objeto un desarrollo completo de la
noción de servicio público, si es importante tomar en cuenta que "Llevados
a sus valoraciones máximas, el servicio público es la razón legitimadora del
Estado, y la continuidad y regularidad son la esencia de aquél. (...)...los
órganos públicos están ante todo encargados de asegurar el funcionamiento de
los servicios en las mejores condiciones posibles; ellos tienen, como
consecuencia, no sólo el poder sino el deber de intervenir para realizar todas
la modificaciones necesarias para el buen funcionamiento de los servicios
públicos sea éste concedido o no... y de este poder público el Estado no puede
abdicar, en cuanto que está encargado de asegurar el funcionamiento de los
servicios en las condiciones más ventajosas para los administrados."
(Martínez Marín Antonio, El Buen Funcionamiento de los Servicios Públicos.
Los Principios de Continuidad y Regularidad. Editorial Tecnos
S.A., Madrid, 1990, págs. 25 y 27)
De conformidad con la Ley General de la
Administración Pública, la actividad de los entes públicos "... deberá
estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio
público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo
cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la
igualdad de trato en los destinatarios, usuarios o beneficiarios."
(artículo 4)
Doctrinalmente, se ha indicado sobre este
concepto:
"El servicio público es, para Royo Villanova,
la organización a través de la cual se realiza la actividad del Estado para el
cumplimiento de sus fines. Para Boquera, son servicios públicos las
organizaciones administrativas que satisfacen directamente, o proporcionan a
los administrados el medio de satisfacer, una finalidad que se considera
pública. Para Adolfo Posada, el servicio público, de modo general y en el
sentido actual, expresa la noción de la actividad final del Estado y,
anteriormente, para Santamaría de Paredes el servicio público es el ejercicio
de una función que tiene por objeto inmediato y directo la satisfacción de una
necesidad pública. Para García Oviedo, el servicio público es una ordenación de
elementos y actividades para la satisfacción de una necesidad pública, mediante
la acción de una personalidad pública -aunque no siempre sean las personas
administrativas quienes asuman esta empresa- y regulado por un régimen jurídico
especial. Para Alvarez-Gendín, es una coordinación o
conjunto de actividades jurídico-administrativas, financieras y técnicas que
organizan el Estado o las corporaciones autárquicas, por pertenecer a su
iniciativa, encaminadas a satisfacer económicamente necesidades públicas, de
manera regular y continua. Para Gascón y Marín, es el prestado para satisfacer
necesidad general pública, de modo regular y continuo, utilizando procedimiento
jurídico público también que somete las relaciones creadas a régimen especial.
Para Pérez Botija, es una actividad organizada para satisfacer una necesidad
colectiva de interés público o social de una manera regular y continua por una
institución oficial regida por un régimen jurídico especial y sin fin
especulativo. Para Fernández de Velasco, aceptando como propia la definición de
Hauriou, el servicio público es una organización
pública de poderes, competencias y prácticas, que tiene por función prestar al
público, de una manera regular y continua, un determinado servicio creado con
fines de policía, tomada esta palabra en su sentido amplio. Para Carretero
Pérez, es una organización administrativa que asume la función de proporcionar
al público, de una manera regular y continua, una prestación técnica. El
concepto de Gaspar Ariño está determinado por las siguientes notas principales:
actividades indispensables y esenciales para la comunidad, de titularidad y
responsabilidad pública, abiertas a la gestión privada sólo mediante concesión
aunque siempre bajo la dirección unitaria del Estado, de prestación regular y
continua, y sometidas a una rigurosa reglamentación en muchos de sus aspectos.
Finalmente, Juan Miguel de
Visto que en muchas de las precisiones contenidas
en la anterior cita se repiten los conceptos de regularidad y continuidad, se
considera oportuno dar la definición que sobre los mismos ofrece el autor de
referencia:
"La continuidad y regularidad es el deber que
tiene la Administración pública y el consiguiente derecho del usuario a exigir
una prestación adecuada y satisfactoria con que solucionar su necesidad. Esta
noción posibilita una comprensión de todas las modalidades prestacionales, ya
sea según criterio cronológico - constantes o periódicas-, ya también según el operativo
-adecuada cantidad y calidad de la prestación- que rechaza tanto la
interrupción de ésta como su deficiencia para satisfacer la necesidad del
usuario. Finalmente, el carácter lineal, como criterio rígido, cede a la
variabilidad, como criterio mutable del contenido prestacional en razón de la
necesidad concreta." (MARTINEZ MARIN, op. cit.,
pág. 74.)
Por lo tanto, es clara la obligación de la
Administración Pública de prestar adecuadamente los servicios públicos que se
han establecido a su cargo, concepto que comprende la continuidad, la
regularidad y la eficiencia de éstos.
Obviamente, le
corresponderá a los funcionarios encargados de la prestación de cada servicio
público tomar las decisiones convenientes y oportunas con el objeto de que éste
se brinde dentro de parámetros que puedan ser considerados como de
funcionamiento normal.
8. Análisis de la situación
planteada
El objeto del anterior estudio es darle un
panorama general a la Administración que la oriente sobre los criterios que se
han manejado, tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial sobre la
responsabilidad del Estado y de sus funcionarios. Obviamente, este tema es muy
amplio, y no se ha pretendido abarcar por completo, pero sí, al menos, se ha
hecho referencia a los aspectos que se consideran claves para el análisis, por
parte de
Tal y como señaló este Órgano Asesor en el
pronunciamiento C-058-93 de 3 de mayo de 1993, ante una consulta genérica que
también se refería al tema de la responsabilidad, "...esta Procuraduría no puede emitir un criterio genérico sobre
si procede o no la responsabilidad del Estado en los supuestos que establece la
consulta, puesto que depende -como se desprende de los artículos antes
mencionados y de la jurisprudencia citada- de una serie de elementos que deben
ser analizados a la luz de un caso concreto, por la Administración activa ante
una solicitud de este tipo, o bien por los Tribunales de Justicia."
Especialmente relevante resulta para el caso
consultado la determinación de una serie de circunstancias de hecho y técnicas
que en este momento resultan imposibles de prever para poder hacer afirmaciones
concretas sobre cuál va a ser la responsabilidad administrativa frente a la
crisis informática del año 2000. Por lo tanto, lo que se tratará de enfocar son
distintos supuestos para ver las variables que se pueden presentar en punto a
la responsabilidad.
Es claro que existe un deber administrativo de
prestar los servicios públicos de forma continua y eficiente, con el objeto de
satisfacer las necesidades para las cuales fue creado. Ello implica que las
decisiones que tome
La problemática que se presenta es si la referida
crisis informática del 2000 puede alterar ese funcionamiento continuo y
eficiente del servicio.
Obviamente, es deber de la Administración, y
consecuentemente, de sus funcionarios, valorar y evaluar las particularidades y
condiciones de sus sistemas informáticos y tomar las decisiones oportunas y
técnicas que se requiera en cada caso, con el fin de evitar o minimizar los
efectos que se podrían presentar en los servicios que brinda el Estado, si
fallan sistemas que contienen información que impedirían prestar de manera
continua y eficiente el servicio. De no tomarse tales medidas, la situación de
Lo anterior por cuanto, de presentarse bajo esas
circunstancias una deficiencia en los servicios que presta la Administración, y
de ocasionarse un daño antijurídico y resarcible, cuya causa depende directa y
únicamente de ello, podrían estar presentes todos los elementos necesarios para
que surja la responsabilidad del Estado.
Hay que tener presente que en la realidad las
situaciones no se presentan puras. Así, puede haber casos en que se tomaron
medidas, pero no las suficientes, las técnicamente recomendadas, etc. En esos
supuestos habrá que valorar, caso por caso, si se presentan los distintos
elementos que fueron analizados a lo largo de este estudio, a efecto de
dilucidar si existe responsabilidad o no.
En este momento, no hay certeza de sí, aún tomando
las medidas recomendadas, técnica y razonablemente, se pueden producir
disfuncionamientos en la prestación del servicio. En estos supuestos, al igual
que en anterior, se necesitará valorar caso por caso, los criterios aplicables.
Por ejemplo, valorar la normalidad y anormalidad del servicio tomando en cuenta
los parámetros que para ese momento se puedan aplicar, y de estarse en el
primer supuesto, si existió un daño especial; analizar la posibilidad de
justificantes o eximentes de responsabilidad, tales como la fuerza mayor -se
podría considerar la posibilidad de que sea un hecho previsible pero
irresistible-, el hecho de un tercero -participación de quienes diseñaron los
equipos- o la propia culpa de la víctima -que por su actitud negligente pudo
haber agravado el daño-, etc. En este último supuesto, puede resultar especialmente
relevante la información que se haya brindado al usuario del servicio con el
objeto de minimizar el daño, y que éste no hubiese acatado lo indicado por
En el caso de los funcionarios, si conociendo del
problema no toman medida alguna, sería relativamente fácil probar la culpa
grave, puesto que ha sido ampliamente informado -tanto a nivel nacional como
internacional- la posibilidad de que con el cambio de milenio se presenten
problemas de funcionamiento de aquellos equipos que utilizan únicamente dos
dígitos, y por lo tanto, se podría estar frente a una
actitud negligente del servidor que sea valorada como falta grave.
Todavía más clara la responsabilidad del
funcionario si se logra demostrar que esa falta de previsión del funcionario
obedece a una voluntad dolosa.
Cuando se tomen medidas, pero aún así se produzca
un funcionamiento anormal del servicio, habrá que determinar, en cada caso
concreto, si existió dolo o culpa grave -en los términos ya expuestos- con el
objeto de definir su responsabilidad. Lo anterior por cuanto, puede ocurrir que
aún y cuando se presente problemas con el servicio público no exista
responsabilidad del funcionario si su actuación se ajustó a los deberes que el
cargo le impone.
Resulta imposible, definir desde ya la existencia
o no de este tipo de responsabilidades por las múltiples variables que se
pueden presentar, lo que sí es cierto que hay medidas mínimas a tomar, por
ejemplo, la primera de ellas debe ser una evaluación del equipo para determinar
la posible existencia de problemas con el cambio de dígitos que presenta el
nuevo milenio. Lo anterior, determinará, en cada caso concreto, la necesidad de
tomar otro tipo de decisiones y, consecuentemente, las diferentes
responsabilidades que pueden surgir: la de los Jerarcas en lo que es de su
competencia; pero a partir de allí pueden incluirse otros funcionarios que
tienen también capacidad decisoria y otros ejecutoria
en la materia.
Como puede observase, no se puede determinar
exactamente la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios, pero se
pretende haber dado elementos de juicios suficientes para que la Administración
pueda analizar su caso particular.
Queda de usted, muy atentamente,
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora
Administrativa
C-052-1999
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PUBLICO
El Ministro de Ciencia y Tecnología, mediante oficio DM-294-98 solicita nuestro criterio en punto a los alcances de la responsabilidad del Estado y sus funcionarios por posibles fallos en la prestación de los servicios que brinda el Estado, como consecuencia del problema denominado "Crisis Informática del año 2000".
Se analiza el origen del problema de lo que se ha denominado "Crisis Informática del año 2.000; se cita un antecedente administrativo sobre el tema de la responsabilidad del Estado; se analizan los aspectos fundamentales del tema de la responsabilidad del Estado, en particular la responsabilidad por inactividad administrativa cuando exista un deber funcional de actuar o el cumplimiento de una conducta debida; se desarrollan las eximentes de responsabilidad y las causas de justificación; se trata la responsabilidad del funcionario público; y finalmente las características del servicio público.
A partir del desarrollo de tales temas y en específico sobre la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios frente a la denominada "Crisis Informática del año 2000" se indica lo siguiente.
El objeto del anterior estudio es
darle un panorama general a
En el caso de los funcionarios, si conociendo del problema no toman medida alguna, sería relativamente fácil probar la culpa grave, puesto que ha sido ampliamente informado -tanto a nivel nacional como internacional- la posibilidad de que con el cambio de milenio se presenten problemas de funcionamiento de aquellos equipos que utilizan únicamente dos dígitos, y por lo tanto, se podría estar frente a una actitud negligente del servidor que sea valorada como falta grave.
Todavía más clara la
responsabilidad del funcionario si se logra demostrar que esa falta de
previsión del funcionario obedece a una voluntad dolosa. Cuando se tomen
medidas, pero aún así se produzca un funcionamiento anormal del servicio, habrá
que determinar, en cada caso concreto, si existió dolo o culpa grave -en los
términos ya expuestos- con el objeto de definir su responsabilidad. Lo anterior
por cuanto, puede ocurrir que aún y cuando se presente problemas con el
servicio público no exista responsabilidad del funcionario si su actuación se
ajustó a los deberes que el cargo le impone. Resulta imposible, definir desde
ya la existencia o no de este tipo de responsabilidades por las múltiples
variables que se pueden presentar, lo que sí es cierto que hay medidas mínimas
a tomar, por ejemplo, la primera de ellas debe ser una evaluación del equipo
para determinar la posible existencia de problemas con el cambio de dígitos que
presenta el nuevo milenio. Lo anterior, determinará, en cada caso concreto, la
necesidad de tomar otro tipo de decisiones y, consecuentemente, las diferentes
responsabilidades que pueden surgir: la de los Jerarcas en lo que es de su
competencia; pero a partir de allí pueden incluirse otros funcionarios que
tienen también capacidad decisoria y otros ejecutoria
en la materia. Como puede observase, no se puede determinar exactamente la
responsabilidad del Estado y de sus funcionarios, pero se pretende haber dado
elementos de juicios suficientes para que