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Dictamen : 053 - del 16/03/1999
C-053-1999
San José, 16 de marzo de 1999
Licenciado
Juan Mena Murillo
Viceministro
Ministerio de Obras Públicas y Transportes
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la
República, me refiero a su Oficio No. DVT-98-1486 de 16 de noviembre de 1998,
donde nos consulta si se requiere de aprobación legislativa para la
construcción de obras portuarias de orden privado en los litorales nacionales.
Se solicita, además, hacer extensivo el dictamen al caso de la plataforma
continental.
Para dar respuesta a su pregunta, es de rigor
señalar que las instalaciones portuarias, de ordinario, ocupan espacios
relativos a zonas marinas y terrestres, por lo que dividiremos nuestro estudio
de acuerdo a la normativa aplicable en cada caso, haciendo una mención final al
supuesto de las marinas y atracaderos turísticos, por su especialidad.
I.- EL MAR Y LA PLATAFORMA
CONTINENTAL
a) El mar territorial
Desde la Antigüedad el mar ha sido objeto de un
marcado interés por los pueblos, no sólo desde un punto de vista expansivo, por
medio de la creación de rutas para el intercambio de mercancías o para la
conquista y colonizaje, sino también para defensa de
sus territorios y explotación de la misma riqueza marina.
Por esta razón, la influencia humana sobre los
mares no sólo se ha traducido en la utilización efectiva de ellos, sino, y sobre todo, en el establecimiento de reglas para su uso,
que permitiesen legitimar una determinada utilización exclusiva o limitada
frente a otras civilizaciones o estados.
Es así como surgen conceptos como los de res nullius, mare nostrum o res communis que encontramos en la legislación romana de
diferentes épocas, y que constituye la de mayor desarrollo en los albores de la
humanidad. Ya en la Edad Media, comienza a vislumbrarse el concepto de mar
territorial con la Escuela de Bolonia (siglo XIV), ante la importancia de
delimitar zonas marinas de control propio y excluyente. Con el descubrimiento
de América se evidencia que deben existir limitaciones a favor de terceros en
las zonas de mar adyacentes a las costas: surge la llamada libertad de
comunicaciones (ius communicationis),
esbozo del hoy llamado derecho de paso inocente.
El Renacimiento se ve marcado por la polémica
entre la teoría del mare clausum del inglés John Selden (1584-1654) y la del mare liberum
desarrollada por el holandés Hugo Grocio (1583-1645), la que termina por
imponerse, aunque matizada por la existencia de dos tipos de mares: el externum y el proximum, que
corresponderían a lo que hoy conocemos como alta mar y mar territorial. Por su
parte, los siglos XVII a XIX son normalmente tenidos como de transición dentro
de la historia del derecho del mar, aunque se rescatan aspectos de
trascendencia como los esfuerzos por darle una medida estandarizada al mar
territorial, a través de métodos como el alcance de vista o el tiro de cañón,
siendo admitida durante mucho tiempo la distancia de tres millas.
Durante la primera mitad del siglo XX se
intensifica la actividad tendente a lograr acuerdos comunes sobre relaciones
marítimas internacionales, proliferando la firma de convenios: la XIII
Conferencia de La Haya de 1907, la Declaración de Londres de 1909, la
Convención Marítima de La Habana de 1928, la Conferencia de La Haya de 1930 y
la Declaración General de los Estados Americanos de 1939, entre otras.
Corresponden a esta época, la tesis generalizada
de extender la soberanía absoluta del territorio al mar territorial; la lucha
por mantener unos y ampliar otros la anchura de éste más allá de las tres
millas; y las primeras manifestaciones de preocupación por las riquezas marinas
presentes allende el mar territorial y en el zócalo sumergido de los
continentes, sobre todo por el peligro cada vez mayor de que las potencias
marítimas llegasen a apropiárselas, y que culmina con proclamas de varios
países latinoamericanos, entre ellos el nuestro.
La última centuria de este siglo se ha
caracterizado por una tendencia a aumentar las áreas bajo jurisdicción
nacional, sin menoscabar las libertades esenciales de la alta mar, y por el
desarrollo del concepto de patrimonio común de los recursos naturales de los
fondos oceánicos. Es en sus primeras tres décadas que se producen las más
recientes Conferencias del Mar: las dos de Ginebra de 1958 y 1960, y la última,
cuyo trabajo se inicia en 1973 y que concluye con la adopción en Montego Bay
del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho de Mar en 1982.
Es en esta Convención en donde hallamos finalmente
establecida a nivel de un acuerdo internacional significativo la anchura del
mar territorial (1):
"Artículo 2
Régimen jurídico del mar territorial, del espacio aéreo situado sobre el
mar territorial y de su lecho y subsuelo
1.- La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio
y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipiélágico,
de sus aguas archipielágicas, a la franja de mar
adyacente designada con el nombre de mar territorial. (...)"
(1) Aunque en la Conferencia del Mar de 1958 se
lograron adoptar cuatro convenciones (Mar Territorial y Zona Contigua, Plataforma
Continental, Alta Mar y la pesca y conservación de recursos vivos de la Ata
Mar) no se logró llegar a un consenso internacional, ni en ésta ni en la de
1960, sobre la anchura del mar territorial.
Artículo 3
Anchura del mar territorial
Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura
de su mar territorial hasta un límite que no exceda de
(2) La milla marina internacional equivale a
Esta Convención fue ratificada por nuestro país
por medio de la Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, aunque ya antes se había
consagrado dicho principio en el numeral 6° de nuestra Constitución Política, por vía de
reforma (Ley No. 5699 de 5 de junio de 1975) (3):
"El Estado ejerce la soberanía completa y
exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en
una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar a lo largo de sus
costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los
principios del Derecho Internacional. Ejerce además, una jurisdicción especial
sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas
millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con
exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas,
el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos
principios."
(3) El texto original decía: "Artículo 6º.- El
Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su
territorio y en sus aguas territoriales y plataforma continental, de acuerdo
con los principios de Derecho Internacional y con los tratados vigentes."
Conviene enfatizar que ya desde hacía mucho tiempo nuestro país creía en la
existencia de un mar territorial sobre el cual extender su poder soberano. La
mejor muestra de ello es el Decreto Legislativo No. 162 de 28 de junio de 1828,
donde se dispone que "se reserva en
los terrenos valdíos (sic) una milla marítima sobre
las costas del mar exclusivo a favor de la marina, pesquería y salinas".
La referencia a un mar exclusivo es patente.
En el presente siglo destaca por su relevancia el
Decreto legislativo No. 116 de 27 de julio de 1948, que se une al movimiento latinoamericano
de proclamas unilaterales para afirmación de los espacios marítimos:
"Artículo
2º.-Se confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre los mares adyacentes a
las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que
sea su profundidad y en la extensión necesaria para proteger, conservar y
aprovechar los recursos y riquezas naturales que sobre, en, o bajo de ellos
existen o lleguen a existir, quedando, desde ahora, bajo la vigilancia del
Gobierno de Costa Rica, la pesca y la caza marítimas que se practiquen en
dichos mares, con el objeto de evitar que una explotación inadecuada de sus
riquezas naturales perjudique a los nacionales, a la economía de la Nación y al
Continente Americano."(4)
(4) Este Decreto Ley fue reformado posteriormente
por el No. 803 de 2 de noviembre de 1949.
Con antelación a la reforma del artículo 6° constitucional en 1975, fueron dictados dos
decretos, los Nos. 2203-RE y 2204-RE, ambos de 10 de febrero de 1972, donde se
estipulaban algunas regulaciones sobre el mar territorial y el patrimonial. En
el caso del primero se señala por primera vez su ancho de doce millas:
"Artículo 1.- Costa Rica ejercerá su soberanía completa y exclusiva en
sus aguas territoriales hasta una distancia de
De este breve análisis histórico jurídico se concluye fácilmente que las
aguas marinas adyacentes a nuestras costas gozan de una especial tutela legal,
comprendida en diferentes cuerpos normativos, y que se caracteriza por un
régimen de dominio público:
"Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas
de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de
que todos pueden aprovecharase por estar entregadas
al uso público.(....)"(Código Civil, Ley No. 63
de 28 de setiembre de 1887).
"Artículo 1° .- Son aguas del dominio público:
I.- Las de los mares territoriales en la extensión
y términos que fije el derecho internacional. (...)" (Ley de Aguas, No.
276 de 27 de agosto de 1942).
Nuestra Sala Constitucional también se ha
manifestado claramente a favor de esta impronta de dominio público:
"Así, el concepto de Mar territorial ha
evolucionado dentro del movimiento de codificación del derecho internacional
consuetudinario sobre todo por razones de seguridad nacional y económicas,
configurándose como un bien demanial, es decir, un
bien público, y por lo tanto del Estado. De este modo, tanto en la legislación
interna, en las Cartas Magnas de cada país o leyes especiales, como en la
legislación internacional, en las diferentes convenciones internacionales que
se han celebrado sobre el Derecho del Mar, lejos de existir incompatibilidad
alguna entre éstas, se da entre ambas una plena armonía histórica y lógica.
(...)
Sobre este particular, por resolución número
447-91 de las quince horas treinta minutos del veintiuno de febrero de mil
novecientos noventa y uno, ya esta Sala ha acogido esta tesis, sin embargo,
referido a la zona marítimo terrestre, pero que se hace extensivo en lo que
interesa al mar territorial, considerando que en efecto se trata de un bien de
dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil." (Voto
No. 5399-93 de 16 horas 39 minutos del 26 de octubre de 1993).
Al tratarse de un bien demanial,
se le aplican plenamente los atributos de inalienable e imprescriptible que
configuran ese régimen, por lo que no es susceptible de apropiación por
particulares, y mucho menos objeto de prescripción positiva:
"El dominio público se encuentra integrado
por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino
especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales ... que no pertenecen individualmente a los
particulares y que están fuera del comercio de los hombres ... En consecuencia,
esos bienes están afectados al servicio que prestan, y que invariablemente es
esencial en virtud de la norma expresa.Notas
características de estos bienes es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los
términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los
interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, no pueden
ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento,
aunque no un derecho a la propiedad ..." (Sala Constitucional, Voto No.
2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).
No obstante, su uso particular puede darse siempre
y cuando se cuente con la debida autorización administrativa (5), la que suele
ser de dos tipos: el permiso y la concesión de uso.
(5) "Las razones son obvias. Estando sujetos
normalmente los bienes demaniales a un uso público
genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que
fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la
Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso
solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre
áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la
ley." (Dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).
El permiso de uso, que implica normalmente una
autorización a título precario (puede ser revocada por razones de oportunidad y
conveniencia sin responsabilidad de la Administración, artículo 154 de la Ley
General de la Administración Pública), debe ser descartado para la construcción
de obras portuarias, ya que la permanencia de éstas riñe con el carácter
temporal de las instalaciones propias de aquel:
"Dada su naturaleza, el "permiso"
de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de
mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo
de bombas para el servicio del motor de una fábrica; instalación de casillas de
baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias
dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio, la
"concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o
importantes; ..." (6)
(6) Marienhoff, Miguel.
"Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora
Argentina, 1960, ps. 327-328.
La concesión de uso, por su lado, es la idónea
para acceder a la realización de obras permanentes o de significativa
envergadura sobre bienes de dominio público, que en el
caso del mar, el legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a
la Asambles Legislativa para el respectivo
otorgamiento de la concesión. Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No.
6043 de 2 de marzo de 1977:
"Artículo 5° .- Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa
podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas
permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas
instalaciones de protección y salvamento, autorizadas por la respectiva
municipalidad, que se hagan para resguardo de las personas y la seguridad en la
navegación."
Al momento de discutirse este artículo en el seno
legislativo, se consideró poco conveniente que fuera una oficina o funcionario
administrativo quien tuviese a su cargo el otorgamiento de concesiones en tan
importante franja demanial, surgiendo la misma
Asamblea Legislativa como la mejor opción para realizar dicho
actos (7).
(7) "EL SECRETARIO:
Hay una moción del Diputado Chen Lao, que dice:
"Para que el artículo quinto del proyecto, en
lugar de "Ministro de Obras Públicas y Transportes" se lea "de
la Asamblea Legislativa". EL PRESIDENTE:
En discusión la moción.
DIPUTADO CHEN LAO:
El artículo quinto dice: salvo disposición legal en
contrario, sólo el Estado por medio del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes podrá conceder permisos o concesiones en las zonas cubiertas por el
mar territorial o en éste y con anuencia del Instituto Costarricense de Turismo,en caso de zona
turística". A mí el asunto me preocupa, porque me parece raro, peligroso,
el que un funcionario como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes pueda otorgar concesiones en
el mar territorial. de ahí yo sugiero que en lugar de que esas concesiones las
otorgue el ministro, que sea la asamblea legislativa quien diga si se dan o no
esas concesiones. diputado fernandez rothe: yo sugiero que se elimine la frase que dice "y
con anuencia del instituto costarricense de turismo. diputado chen lao:
yo estoy de acuerdo con la modificación que se
sugiere y le ruego a la mesa corregir la moción en ese sentido. el secretario:
se considera suficientemente discutida la moción
leída.
el presidente:
discutida. aprobada.
Así las cosas, y requiriendo de ordinario las
obras portuarias utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar
contiguas a la costa para ser instaladas, se concluye que sí es necesaria la
intervención de la Asamblea Legislativa en el otorgamiento de la
correspondiente concesión de uso.
Es menester aclarar que el ordinal 5° de la Ley No. 6043 al hacer referencia a
"las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los
litorales" hace alusión no sólo a la zona del mar territorial, sino
también a las denominadas "aguas interiores del Estado".
El Convenio de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar entiende por esta noción a "las aguas situadas en el
interior de la línea de base del mar territorial" (artículo 8° ). Estas áreas marinas surgen cuando existen en la
costa profundas aberturas y escotaduras, o bien una franja de islas situadas en
su proximidad inmediata, que hacen necesario a efecto de delimitar el mar territorial
utilizar el método de líneas de base rectas, y no el de la línea de bajamar a
lo largo de la costa (línea de base normal) (8).
(8) Nuestro país, según Decreto No. 18581-RE de 14
de octubre de 1988, fijó sus líneas de base por el Océano Pacífico, para
delimitar la anchura de las aguas territoriales, siguiendo ambos sistemas. De
acuerdo con el método de líneas de base normal se demarcaron dos sectores: de
Punta San Francisco, también conocido como Madero, a Punta Guiones, y de Punta
Llorona hasta Punta Salsipuedes. Conforme al criterio
de líneas de base rectas, desde un punto coincidente con el extremo sur de la
línea que cierra la Boca de Bahía de Salinas, determinada dicha línea por el
laudo Cleveland, se trazan sucesivas líneas pasando por los siguientes puntos:
Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, el islote más al oeste de las
Islas Murciélago, Cabo Velas o Morro Hermoso y Punta San Francisco. Luego, de
Punta Guiones, se sigue el mismo método de trazado desde Isla Cabo Blanco en su
extremo suroeste al mismo extremo de la Isla del Caño y de éste a Punta Llorona
en la Península de Osa; para terminar con una línea recta entre Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional
con Panamá en Punta Burica.
b) La plataforma continental
Suele señalarse a la Proclama del Presidente
Truman en 1945 como el punto de referencia a partir del cual toma fuerza el
concepto de plataforma continental. Mediante esta declaración el gobierno de
los Estados Unidos reconoce que ella debe considerarse como una extensión de la
masa terrestre de la nación costera y que por esa razón le pertenece, así como
los recursos naturales del subsuelo y del lecho marítimo de la plataforma
continental bajo la alta mar, sometiéndolos a su jurisdicción y control.
Con motivo de esta proclama, se producen una serie
de declaraciones unilaterales y multilaterales en América, entre ellas la de
Costa Rica, por vía del Decreto Ley No. 116 de 27 de julio de 1948, y cuyo
primer artículo rezaba:
Artículo 1º.-Se confirma y proclama la Soberanía
Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular
adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional,
cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el
derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen
sobre, en, o bajo dicho zócalo o plataforma, conocidas o por conocer.
Tal declaración halló su eco en el texto de la
Constitución de 1949 al indicar su artículo 6° original que "el Estado ejerce la soberanía
completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio y en sus aguas
territoriales y plataforma continental, de acuerdo con los principios de
Derecho Internacional y con los tratados vigentes". Para la reforma de 1975
ya enunciada, este artículo reitera el ejercicio de la soberanía del Estado
sobre la plataforma continental igualmente conforme "con los principios
del Derecho Internacional".
En este campo, debemos mencionar dos convenciones
de interés. La primera es la Convención sobre la Plataforma Continental,
firmada en Ginebra en abril de 1958, donde se define como "el lecho del
mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas pero situadas
fuera de la zona del mar territorial, hasta una profundidad de
Posteriormente, tenemos la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, aprobada, como se dijo, por
Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992), que conceptúa la plataforma continental
como "el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más
allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su
territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una
distancia de
Lo primero que llama la atención de ambas
Convenciones es que excluyen de la definición de plataforma continental al
suelo y subsuelo existente bajo el mar territorial. Así lo ha confirmado desde
hace tiempo la doctrina sobre Derecho del Mar:
"La plataforma continental, por definición,
se encuentra situada fuera de la zona del mar territorial. El Estado ribereño
no goza en ella de ningún otro derecho que no sean los de explorar y explotar
los recursos naturales situados en el lecho y el subsuelo marino."(9).
(9) Vargas Carreño, Edmundo. "américa latina
y el derecho del mar". México, Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 97.
Bajo esa inteligencia, consideramos que al consultársenos sobre la situación jurídica de la
plataforma continental respecto a la instalación de obras portuarias, no se
está utilizando el término estrictamente jurídico, en vista de que es poco
probable que se esté pensando en instalaciones cuya extensión vaya más allá del
mar territorial (doce millas marinas), ya que la definición normal de puerto
incluye tanto el espacio terrestre como el marítimo inmediato a la costa:
"Concepto de puerto.-
La ley considera puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas
marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías,
reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que
permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado
para el desarrollo de estas actividades por la Administración."(10).
(10) Enciclopedia Jurídica Básica. Tomo IV. Madrid,
Editorial Civitas, 1995, p. 5409.
Entonces, valga lo dicho sobre el régimen de mar
territorial (y las aguas interiores) para determinar lo procedente tratándose
del lecho y subsuelo existente bajo sus aguas. No debe perderse de vista que el
Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar al referirse a la
soberanía del Estado ribereño sobre el mar territorial, extiende ésta al
espacio aéreo sobre él, "así como al lecho y al subsuelo de ese mar"
(artículo 2, punto 2).
La aclaración es pertinente, ya que, en efecto,
los conceptos pueden confundirse, sobre todo si se toma en cuenta que la
definición geofísica de plataforma continental la haría iniciar prácticamente
desde la línea de costa o de baja marea:
"En términos geológicos se trata de
una zona adyacente a un continente o situada alrededor de una isla, que se
extiende desde la línea de bajamar hasta la profundidad a la cual se registra
generalmente un acusado incremento del gradiente mar afuera." (11)
(11) "El Derecho del Mar. Definición de la
plataforma continental."División de Asuntos Oceánicos y del Derecho del
Mar. Oficina de Asuntos Jurídicos. Naciones Unidas, 1994, p. 44. En igual
sentido, el Comité Internacional de Nomenclatura de las Características de los
Océanos (International Committee on
the Nomenclature of the Ocean Botton
Features) en 1952 la definió como "la zona
alrededor de un continente que se extiende desde la línea de baja marea hasta
la profundidad donde existe un marcado aumento de pendiente hacia mayores
profundidades" (Vargas Carreño, op. cit., p.
82).
De hecho, nuestra legislación interna no escapa
tampoco a la imprecisión jurídica. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de
Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, que en su
artículo segundo define la plataforma continental de Costa Rica como la
"Zona marina que va desde la línea de costa cubierta permanentemente por
el mar, hasta el talud continental".
Incluso nuestra Constitución Política señala que
el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en su plataforma
continental, y una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su
territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la línea de
bajamar, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los
recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo, y el subsuelo
de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional. De
acuerdo con el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, no es
posible ejercer una soberanía completa y exclusiva más allá del mar territorial
sobre la plataforma continental, sino lo que llama derechos de soberanía
consistentes en la exploración y explotación de sus recursos naturales
(artículo 77), que es lo que la Constitución preserva para el mar patrimonial,
su suelo y subsuelo.
De ahí que deba interpretarse, para ser
consecuente "con los principios del Derecho Internacional", que
cuando nuestra Carta Magna se refiere a plataforma continental lo hace con
relación al suelo y subsuelo del mar territorial sobre los que sí puede ejercer
plena soberanía conforme con el Convenio de 1982, dejando para el suelo y
subsuelo del mar patrimonial o zona económica exclusiva el ejercicio de
derechos de soberanía para la exploración y explotación de recursos naturales.
Lo contrario sería admitir un posible roce de
inconstitucionalidad del Convenio, lo que fue negado por nuestra Sala
Constitucional en el Voto No. 10-92 de 16 horas 30 minutos del 1° de julio de 1992:
"Debe agregarse que Costa Rica había
defendido en las Conferencias de Ginebra de 1958 y Caracas de 1974, la tesis de
la extensión de la soberanía estatal a la plataforma submarina y la reforma
constitucional no era más que una adaptación de la Constitución a los acuerdos
adoptados en esta última, que abrieron la posibilidad de firmar la Convención
que nos ocupa, de manera que, lejos de existir incompatibilidad alguna entre
ésta y nuestra Carta Fundamental, se da entre ambas una plena armonía,
histórica y lógica. (...) Por tanto: Se evacua la consulta legislativa de
constitucionalidad en el sentido de que el Proyecto de Ley de aprobación de la
"Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar", expediente
legislativo No. 10.094 no contiene disposiciones incompatibles con la
Constitución Política."(12)
(12) Sobre esta teórica antinomia normativa, el
Lic. Carlos Murillo Zamora señala: "Esta situación se hace más patente con
la adopción de la CNUM, en donde se precisa la naturaleza jurídica del mar
territorial, la plataforma continental y la zee,
sobre todo para los casos de la plataforma continental -el texto constitucional
la accede a la "soberanía completa y exclusiva" y el texto
convencional le otorga al Estado ribereño derechos de soberanía-, y de la zee, porque en el artículo 6 se extiende la jurisdicción
especial al suelo y subsuelo de ese espacio, mientras que la III Conferencia
del Mar adoptó como zee únicamente las aguas
adyacentes al mar territorial. Esto compromete a revisar el precepto
constitucional y ajustarlo a las nuevas condiciones imperantes".("Costa Rica y el Derecho del Mar". San
José, EUNES, 1990, p. 213).
II.- LA ZONA MARITIMO
TERRESTRE
La zona marítimo terrestre o franja de costa
contigua al mar, al igual que éste, es considerada de singular trascendencia en
muchos países, vista la gran cantidad de intereses que en ella pueden confluir.
Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la
inversión turística que busca la relajación, el descanso y la admiración por la
naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el
punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos
de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los
recursos marinos próximos son codiciados por grupos pesqueros de grande y
pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el
desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la
instalación de puertos genera la atracción de actividades como la industria, la
agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de
estas actividades atrae una parte significativa de la población a estas áreas
asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y
aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas áreas protegídas.
Nuestro país también ha reconocido su valor,
promulgando abundante normativa que se remonta incluso a nuestros primeros años
de vida independiente con la Ley No. 162 de 28 de junio de 1828, que estableció
la reserva de una milla marítima en la costa de ambos mares.
Ya en esta centuria, la Ley No. 11 de 22 de
octubre de 1926, vino a precisar, por primera vez, su extensión en
Esta medida se mantuvo hasta 1942, cuando las
Leyes No. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de enero de 1943 redujeron
su extensión a doscientos metros para la costa atlántica y pacífica,
respectivamente, provocando así la desafectación de todos aquellos terrenos más
allá de los doscientos metros y su consecuente apropiación particular.
La franja de doscientos metros inalienables se
mantuvo en subsiguientes normativas, como el artículo 7 de la ley de Tierras y
Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, hasta que por Ley No. 4558 de
22 de abril de 1970, en su Transitorio III, se autorizó a particulares que
hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y
sin interrupción, lotes o fincas en ese sector a inscribirlos por medio del
trámite de informaciones posesorias.
Esta disposición fue derogada por Ley No. 4847 de 4 de octubre de 1971.
Actualmente, la zona marítimo terrestre es
regulada por la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y por su Reglamento, Decreto
No. 7841-P de 16 de diciembre del mismo año, legislación que se convierte en la
primera en normar la materia de forma específica.
En lo que toca al concepto primario de zona marítimo terrestre (13), el
artículo 9° de la Ley No. 6043 lo
define como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los
litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su
naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar
ordinaria. Esta línea es para el litoral Pacífico el contorno o curva de nivel
que marca la altura de
(13) Existen otras categorías de terrenos a las que
se les aplica igualmente las regulaciones de la Ley No. 6043 como zona marítimo
terrestre y que conviene mencionar aquí aunque sea de
forma somera. El artículo 2', inciso h), del Reglamento a la Ley No. 6043
define como litoral la orilla o costa del mar, que se extiende por las rías y
esteros permanentes hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las
mareas y presenten características marinas definidas. Por su parte, el inciso
f) define como ría la parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta
donde llegan las mareas. Uniendo los anteriores conceptos con el enunciado en
el artículo 9 de la Ley, tenemos que es también zona marítimo terrestre la
franja de doscientos metros contigua a las rías, es decir, a
las parte de ríos próximas al mar y que son sensiblemente afectadas por
las mareas y presentan características marinas definidas. Igualmente, el
artículo 11 de la Ley define como zona pública, sea cual fuere su extensión, la
ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e ínsulares y esteros del territorio nacional, y el artículo
4' del Reglamento estatuye que la zona restringida en estos casos, parte de la
línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de las manglares o
bosques salados cuando éstos se extiendan por más de
El artículo 10 de la Ley No. 6043, por su lado,
divide la zona marítimo terrestre en dos secciones: la zona pública o faja de
cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, y la zona
restringida constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes.
La primera de ellas está destinada al uso público
de las personas, especialmente a su libre tránsito, y salvo contadas
excepciones de ley no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún
caso (artículo 20 de la Ley No. 6043).
Entre tanto, la zona restringida sí admite un uso
privativo, siempre y cuando se autorice debidamente, cumpliendo los requisitos
legales dispuestos al efecto, siendo la concesión la figura idónea para ese
disfrute particular (artículo 39 ibídem).
Dentro de los requisitos para obtener una
concesión en esta franja demanial se encuentran la
declaratoria de aptitud turística o no turística por parte del Instituto
Costarricense de Turismo, el amojonamiento de la zona pública a realizar por el
Instituto Geográfico Nacional, la confección de un plan regulador debidamente
aprobado por las instituciones competentes (Instituto Costarricense de Turismo
y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la presentación de un
anteproyecto de construcción (14) y estudios de factibilidad.
(14) Este último requisito no es exigido tratándose
de vivienda individuales (artículo 54 del Reglamento a la Ley No. 6043).
Además de lo anterior, debe cumplirse con el
procedimiento correspondiente que se inicia con la presentación de la solicitud
y que finaliza con el otorgamiento de la concesión por la Municipalidad del
lugar, la posterior aprobación del Instituto Costarricense de Turismo o del
Instituto de Desarrollo Agrario, según se trate de una zona turística o no
turística, respectivamente, y la inscripción en el Registro General de
Concesiones de la zona marítimo terrestre, ubicado en el Registro Nacional.
Sobre este trámite pueden verse los artículos 26 y siguientes del Reglamento a
la Ley No. 6043.
Para la utilización de la zona pública, esta ley
establece tres tipos de excepciones. El artículo 21 prevé la autorización para
su desarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de
Turismo en aquellos casos de terrenos que por su configuración geográfica, su
topografía o sus condiciones especiales no puedan aprovecharse para uso
público, siempre que no se enajenen y se establezca una zona de libre tránsito
que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros, además
de garantizar la seguridad de los peatones.
El artículo 22 ibíd
permite la realización de obras de infraestructura y construcción, aprobadas
por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense
de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la Municipalidad
correspondiente, atendiendo al uso público a que se destinen, o que se trate
del establecimiento y operación de instalaciones turísticas estatales de
notoria conveniencia para el país. Se requerirá, también, del criterio técnico
del Ministerio de Ambiente y Energía cuando el tipo de desarrollo se refiera a
esteros o manglares o puedan afectarlos.
Finalmente, preceptúa el artículo 18 de la Ley No.
6043 que, en "casos excepcionales, como la construcción de plantas
industriales, instalaciones de pesca deportiva o instalaciones artesanales, de
obras portuarias, programas de maricultura, u otros establecimientos o
instalaciones similares, para cuyo funcionamiento sea indispensable su
ubicación en las cercanías del mar, se podrá autorizar el uso de las áreas de
la zona marítimo terrestre que fueren necesarias para facilitar su edificación
y operación, siempre que se cuente con la aprobación expresa de la
municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones del Estado encargadas de
autorizar su funcionamiento, así como del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes."
Aunque esta norma no lo señala expresamente, debe
entenderse, por la índole del bien en uso y el tipo de obras a realizar, que
las instalaciones a levantarse deben contar con una concesión debidamente otorgada.
A esta conclusión llegó el Dictamen No. C-254-95 del 12 de diciembre de 1995,
del cual transcribimos seguidamente varios párrafos por ser de interés:
"De tal suerte que, para los efectos
que nos interesan, conviene realizar la labor de interpretación jurídica desde
varios ángulos, empezando con la que se sustenta en los antecedentes
legislativos que dieron lugar a la promulgación del texto bajo análisis. En el
sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, resulta indispensable
detenerse en el estudio del expediente legislativo No. 7371, documento en el
cual se dio el trámite pertinente para la discusión y aprobación del proyecto
de ley que se convertiría en la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. De
la revisión del citado expediente, se puede desprender que en lo que se refiere
al artículo de nuestro estudio, existió una constante en el sentido de
considerar que en los casos especiales por él regulados, la figura jurídica a
utilizar lo era la concesión de dominio público. (...)
Con base en los datos obtenidos del expediente
legislativo de marras, es dable concluir que en lo que se refiere a la pauta de
interpretación jurídica que busca la intención del legislador, es criterio de
esta Procuraduría General que el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre regula casos excepcionales en los que se pueden otorgar concesiones
que impliquen edificaciones permanentes en el área de regulación de dicho
cuerpo legal. Ciertamente, la redacción que al final se dio a la disposición
que se estudia no resultó la más feliz, pero ello no permite desvirtuar que los
antecedentes de su discusión son claros y corcordantes
en el sentido de que la figura jurídica para las situaciones allí contempladas
sería la concesión.
Nótese que, en abono de lo expuesto, el mismo
hecho de dejar contemplada la necesaria autorización legislativa para aquellas
situaciones que excedan los quince años de vigencia tienen sentido en tanto se
entienda que se trata de una concesión, ya que, de considerar que se trata de
un permiso de uso, la participación del Congreso sería inconsecuente con las
funciones de ese Poder de la República. (...)
Por otra parte, y en lo que se refiere a los
criterios literales y de conexión con el resto de la ley, esta Procuraduría se
permite los siguientes comentarios. La sola lectura del numeral 18 de la Ley
No. 6043 no nos permite arribar a una conclusión únivoca
de la intención que el legislador tuvo a la hora de su utilización en la
disposición normativa de comentario. Nótese que "autorizar el uso" no
es un término jurídico equivalente a la "concesión" o al mismo
"permiso de uso". De tal suerte que la sola interpretación literal
del término no nos indique, con certeza, la conclusión que precisamente es la
base de la consulta que nos ocupa. Sin embargo, lo que sí es dable rescatar del
enunciado del artículo es que nos encontramos en presencia de obras
estructurales que se fijarán de modo permanente en la zona marítimo terrestre,
y necesariamente cercanas al mar. No puede ser otra la conclusión toda vez que
no podría pensarse en "... plantas industriales, obras portuarias,
programas de maricultura u otros establecimientos o instalaciones similares
..." que sean removibles o traslables a libre
disposición de los interesados, ya que tal aseveración resulta contraria a la
misma lógica de la regulación que persigue la norma. (...) Como se indica
adecuadamente en el criterio de la asesoría legal que se acompaña en su
consulta, los "permisos de uso" son inaplicables por principio, a
aquellas situaciones en las que se requiere fijar, de modo permanente, una
determinada edificación en la zona marítimo terrestre. (...)
Si examinamos la norma en su relación con el
contexto en el que se ubica, notamos que, precisamente a raíz de las mutaciones
que tuvo en el trámite legislativo de que fue objeto, su ubicación en el
Capítulo II (Zona Marítimo Terrestre) parece inadecuada, pues debe recordarse
que originalmente la norma era comprensiva de varias excepciones a la ocupación
de la zona pública. De tal suerte que, en algún momento, lo que actualmente
está recogido como disposición en el artículo 22 de la Ley No. 6043 era parte
del artículo 18, aunque no especifiquen las razones por las cuales se dio la
separación en dos normas. Sin embargo, dada esa génesis común, es claro que
ambas tienen incidencia sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre,
circunstancia que nos lleva a los siguientes razonamientos.
De conformidad con el artículo 39 de la Ley en
comentario, únicamente en la zona restringida se pueden otorgar concesiones,
salvo las excepciones contempladas en la ley. De tal suerte que, esas
excepciones pueden entenderse referidas a aquellas situaciones que, como se
deduce de su lectura, es la contemplada en el artículo 18, así como también en
el artículo 22. Ciertamente, el artículo 20 del mismo cuerpo normativo indica
que solo por vía de excepción se puede ocupar la zona pública, pero el término
"ocupación" no nos indica bajo qué forma jurídica (permiso o
concesión) se va a dar tal situación. La duda sobre el alcance de dicho
sustantivo se elimina, en primer término, de la relación del artículo 18 con
respecto a los numerales 30, 50 y 51, toda vez que en la Ley No. 6043 cuando se
regula el instituto de la prórroga, se hace en relación a las concesiones.
(...) De tal suerte que, para estos casos de excepción, resulta consecuente
afirmar que la "ocupación" de la zona pública se da por vía de
concesión.
Por último, en lo que respecta al criterio de la
interpretación que se deriva de los artículos 10 de la Ley General de la
Administración Pública y del 10 del Código Civil son oportunas las siguientes
reflexiones finales: Si se estima que para una mejor protección y defensa de la
zona marítimo terrestre, en específico de la zona restringida, el único medio a
través del cual se puede autorizar su uso por parte de los particulares lo es
vía concesión (artículo 39 de la Ley No. 6043) es dable sostener que, a mayor
razón, la forma en que excepcionalmente se utilice la zona pública lo debe ser
por un instrumento jurídico de igual o mayor trascendencia. En otras palabras,
dado que es precisamente la zona pública la que se trata de preservar para un
uso general de todos los habitantes, es claro que la forma idónea para
determinar cuándo resulta procedente acogerse a una de las excepciones
contempladas en el artículo 18 lo es, precisamente, utilizando el trámite de
las concesiones. A contrario sensu, no es viable pensar que, por su carácter
permanente, las instalaciones u obras que se edifiquen al amparo del ya tantas
veces citado numeral de la Ley No. 6043 se vayan a autorizar por la vía del
simple "permiso de uso", pues se iría en contra de los postulados
básicos del mismo cuerpo normativo que busca una efectiva defensa y
preservación de nuestra zona marítimo terrestre. (...)
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la
autorización que se regula en el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre debe entenderse en el sentido de que, en esos supuestos, se requiere
la obtención de una concesión."
En cuanto al trámite para el otorgamiento de la
concesión para uso de la zona pública en los términos del artículo 18, y ante
la ausencia de un procedimiento específico normado para estos casos en la Ley
No. 6043, su Reglamento u otra normativa atinente, debe estarse, utilizando un
criterio analógico, al normalmente dispuesto para las concesiones en la zona
restringida.
De hecho, se recomienda que si se quiere utilizar
ambas franjas de la zona marítimo terrestre para una misma obra constructiva
que las atraviese, se haga mediante una concesión única; recordándose, eso sí,
que para la utilización de la zona pública la Ley No. 6043 exige el
consentimiento además de instituciones que no participan para el otorgamiento
de una concesión en la zona restringida, como el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo u otras que por la
índole de sus competencias requieren intervención. Entre estas últimas, y en
tratándose de obras portuarias, podriamos tener
involucrados al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (15), a la
Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente
Atlántica (16), y al Ministerio del Ambiente y Energía, a través de la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental (17).
(15) "Artículo 2° .- (...) En el
cumplimiento de sus funciones el Instituto tendrá las siguientes facultades: a)
Realizar la
planificación específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera
el desarrollo económico del país en el litoral del Pacífico, de conformidad con
la planificación general y la política de desarrollo portuario que determine el
Poder Ejecutivo; ..." (Ley del Instituto Costarricense de Puertos del
Pacífico, No. 1721 de 28 de diciembre de 1953).
(16) "Artículo 6° .- Como autoridad
portuaria, corresponderá a JAPDEVA: a) Realizar la planificación específica de
las obras e instalaciones portuarias que requiera el país en el litoral del
Atlántico, de conformidad con la planificación general y la política de
desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo; ..." (Ley Orgánica
de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la
Vertiente Atlántica, No. 3091 de 18 de febrero de 1963).
(17) Artículos 21 y 22 del Reglamento sobre
Procedimientos de la SETENA, Decreto No. 25705-MINAE de 8 de octubre de 1996.
Una vez aclarada la obligatoriedad de obtener una
concesión para usar privativamente la zona marítimo terrestre, resta por
indicar que la Asamblea Legislativa sólo tiene intervención dentro de su
trámite en dos casos. El primero mediante su aprobación en las concesiones
referentes a islas o islotes marítimos, o parte de las mismas, o autorizar
proyectos de desarrollo turístico en ellos (artículos 37 y
Para terminar este aparte, es menester aclarar que
lo hasta ahora explicado en cuanto a concesiones en mar territorial y zona
marítimo terrestre, se refiere exclusivamente al trámite para permitir la
instalación de construcciones en esas áreas, entre ellas las de índole
portuario, mas no para la operación y puesta en funcionamiento de puertos, por
no ser objeto de consulta. Resulta obvio que para esta última hipótesis, por su
trascendencia (18), el ordenamiento jurídico prevé otra serie de disposiciones
a cumplir. Lo mismo vale decir en cuanto a la figura de concesión de obra con o
sin servicio público, que de acuerdo con la Ley No. 7762 de 14 de abril de
1998, artículo 2°, es la vía pertinente
para concesionar "los ferrocarriles, las ferrovías, los muelles y los
aeropuertos internacionales, tanto nuevos como existentes, así como los
servicios que ahí se presten".
(18) Para nadie resulta desconocido que el
funcionamiento de puertos engloba un conjunto de actividades que requieren del
ejercicio de controles estatales. A través de ellos se genera la entrada y
salida de personas y mercaderías al pais, lo que
involucra por su especialidad a diferentes autoridades administrativas. Desde
el punto de vista fiscal, habrá un marcado interés en impedir los contrabandos
o evasiones a los impuestos aduaneros. El sector salud debe verificar que no se
introduzcan enfermedades a suelo nacional que pongan en peligro la vida de las
personas. Debe existir un control fitosanitario que tienda a evitar la
propagación de plagas amenazantes de la seguridad alimentaria y de la actividad
económica en que se basa la producción agropecuaria. El tránsito de personas
torna obligada la injerencia de las autoridades de migración. Todo lo anterior
sin mencionar el interés estatal de que las obras que se construyan sean
técnicamente adecuadas y económicamente funcionales, y que en su operación no
se transgreda la normativa ambiental, civil, comercial, laboral, entre otras.
Esta confluencia de intereses estatales presentes se manifiesta también en la doctrina jurídica, donde cada vez
se hace más fuerte el desarrollo de un derecho portuario, que aglutine
armónicamente los diversos aspectos implicados: "Pero ¿Qué es el Derecho
Portuario?, aunque no es nuestra intención dar una definición, toda vez que siempre se corre el
riesgo de ser impreciso, sí nos atreveríamos a señalar que el objeto de aquél, sería
el análisis y síntesis de la multiplicidad de convenciones, leyes, reglamentos,
y principios que regulan la actividad portuaria y afines, a los fines de no incurrir en las
visiones parciales de los administrativistas, tributaristas,
maritimistas, etc. Se trata, pues, de una disciplina
que al tiempo que hace uso del derecho comparado, ha de analizar la actividad
portuaria a la luz de un gran número de leyes, relativas a la normativa
Tributaria, Civil, Administrativa, Funcionarial, Aduanera, Ambiental, Laboral,
etc. " (Sabatino Pizzolante, José Alfredo.
"El Moderno Derecho Portuario vs. Las figuras del Operador de Terminal,
Operador Portuario, Agente Portuario y Agente Naviero". Conferencia
presentada en el "Seminario de Derecho Marítimo y Portuario"
celebrado en San José, Costa Rica del 8 al 10 de febrero de 1999).
También, vale la pena reiterar que el otorgamiento
de concesiones a favor de particulares sobre bienes de dominio público no
implica bajo ningún modo su desafectación ni traslado a la esfera patrimonial
de aquellos; por el contrario, el Estado a través del respectivo ente
administrador seguirá ostentando su titularidad y deberá ejercer las
competencias legales que correspondan para su protección y defensa. Incluso, las
áreas de uso común como el mar y la zona pública de la zona marítimo terrestre
seguirán guardando estas características, salvo que
por razones de seguridad, salud u otras se imponga establecer fundadamente
algún tipo de restricción razonable.
III.- MARINAS Y ATRACADEROS
TURISTICOS
La Ley de Concesión y Operación de Marinas
Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, establece un trámite
particular para la edificación de marinas y atracaderos turísticos, en tanto
reúne en un único procedimiento la concesión sobre áreas de la zona marítimo
terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar.
Para esos efectos, la Ley entiende por marina
turística "el conjunto de instalaciones, marítimas o terrestres,
destinadas a la protección, el abrigo y la prestación de toda clase de
servicios a las embarcaciones de recreo, turísticas y deportivas, de cualquier
bandera e independientemente de su tamaño, así como a los visitantes y usuarios
de ellos, nacionales o extranjeros; asimismo comprende las instalaciones que se
encuentren bajo la operación, la administración y el manejo de una empresa
turística".
Se considerarán también parte de la marina
"los inmuebles, las instalaciones, las vías de acceso a las distintas
áreas y los demás bienes en propiedad privada, destinados por sus dueños a
brindar servicios a la marina turística, y que se hayan considerado en la
concesión", siempre y cuando sus dueños hayan aceptado, en forma expresa,
su afectación para ser incorporada a la planificación del proyecto. En todo
caso, deberán cederse al Estado las áreas requeridas para usos públicos.
Por su parte, se entenderá por atracaderos
turísticos "los desembarcaderos, los muelles fijos o flotantes, las rampas
y otras obras necesarias a fin de permitir, para el disfrute y la seguridad de
los turistas el atraque de embarcaciones recreativas y deportivas
menores".
El artículo 2°, párrafo tercero, estipula que debe garantizarse
el derecho de toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda
su extensión, sin perjuicio de las restricciones por razones topográficas, de
seguridad o de salud de las personas.
La Ley No. 7744 crea una Comisión
Interinstitucional de marinas y atracaderos turísticos, la cual está integrada
por el jerarca o su representante de las siguientes instituciones: el Instituto
Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Ministerio de Ambiente y Energía
y el Ministerio de Salud Pública.
Esta Comisión está encargada, básicamente, de
emitir la resolución técnica en que se aprueben o rechacen el anteproyecto, sus
modificaciones y los demás documentos técnicos relacionados con las marinas y
los atracaderos turísticos, así como de fiscalizar sus actividades.
Tal resolución técnica, cuando sea favorable,
conjuntamente a la solicitud escrita, a una certificación sobre la capacidad
financiera de la empresa y una declaración jurada de su experiencia en
proyectos similares, es la que debe presentarse ante la Municipalidad respectiva,
que es la competente para otorgar la concesión, o ante el Instituto
Costarricense de Turismo tratándose del Proyecto Golfo de Papagayo.
Los plazos de ésta y su prórroga se determinarán
tomando en cuenta las características, la complejidad y la magnitud de los
proyectos, así como su viabilidad económica y rentabilidad financiera, sin que
pueda ser mayor de veinte años y sus prórrogas de cinco cada una.
Es importante añadir que deberá presentarse un
estudio de impacto ambiental, cuya evaluación por la Secretaría Técnica
Nacional formará parte del contrato de concesión de marina o atracadero
turístico.
En su artículo 26, la Ley No. 7744 especifica que
para los aspectos no regulados propiamente por ella se aplicarán,
supletoriamente, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento, la
Ley General de la Administración Pública y la Ley de Contratación
Administrativa y su Reglamento; pero que, en todo caso, se respetarán los
principios establecidos en su texto legal.
Ahora bien, debe quedar suficientemente claro que
la Ley No. 7744 en ningún momento vino a derogar los artículos 5 y 18 de la Ley
sobre la Zona Marítimo Terrestre, sino a exceptuar de su aplicación, en cuanto
al procedimiento para obtener concesiones en "la zona marítimo terrestre y
el área adyacente cubierta permanentemente por el mar", a las marinas y
atracaderos turísticos.
Así las cosas, y para estos dos únicos supuestos
(marinas y atracaderos turísticos), debe afirmarse la ausencia de intervención
de la Asamblea Legislativa en el trámite para el otorgamiento de las
concesiones, por no encontrarse contemplado expresamente tal requisito en la
Ley No. 7744. En ese entendido debe velarse porque efectivamente se den las
características que definen según la Ley a este tipo de obras portuarias, a fin
de que no se preste a abusos ni se incumpla ningún trámite indispensable en las
de otra clase.
CONCLUSION
Para la instalación de obras portuarias privadas
en nuestro país, la Asamblea Legislativa únicamente interviene para otorgar la
concesión sobre las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a
los litorales; para aprobar las concesiones otorgadas sobre islas o parte de
ellas; y para autorizar las concesiones sobre zona pública cuyo plazo de
vigencia exceda de quince años o sus prórrogas sumadas al plazo original
sobrepasen ese plazo. Se exceptúan del trámite legislativo las concesiones para
la construcción de marinas y atracaderos turísticos que se regirán por la Ley
No. 7744 de 19 de diciembre de 1997.
De usted, atentamente,
Lic. Víctor F. Bulgarelli
Céspedes
Procurador Agrario
- C-053-1999
- CONCESIÓN OBRA PORTUARIA PRIVADA. ZONA MARÍTIMA TERRESTRE. PLATAFORMA CONTINENTAL. MAR TERRITORIAL.
- El Lic. Juan Mena Murillo., Viceministro de Obras Públicas y Transportes, mediante Oficio No. DVT-98-1486 de 16 de noviembre de 1998, consulta si se requiere de aprobación legislativa para la construcción de obras portuarias de orden privado en los litorales nacionales.
- Mediante Dictamen No. C-053-99 de 16 de marzo de 1999, el Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes, Procurador Agrario, después de realizar un estudio sobre el régimen jurídico del mar territorial, la plataforma continental y la zona marítimo terrestre en nuestro país y la posibilidad de otorgar concesiones en esas áreas, concluye que para la instalación de obras portuarias privadas en nuestro país, la Asamblea Legislativa únicamente interviene para otorgar la concesión sobre las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales; para aprobar las concesiones otorgadas sobre islas o parte de ellas; y para autorizar las concesiones sobre zona pública cuyo plazo de vigencia exceda de quince años o sus prórrogas sumadas al plazo original sobrepasen ese plazo. Se exceptúan del trámite legislativo las concesiones para la construcción de marinas y atracaderos turísticos que se regirán por la Ley No. 7744 de 19 de diciembre de 1997.