Dictamen : 104 - del 26/05/1999

C-104-99

26 de mayo de 1999

Señor

Ing. Rodolfo Jugo Romero

Director Ejecutivo

Sistema de Emergencias 911

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a los oficios E911-026-99 y E911-060-99 de fecha 22 de enero y 12 de febrero del año en curso, así como también al oficio sin número y fechado 18 de marzo del mismo año, por medio de los cuales solicita pronunciamiento de la Procuraduría en torno a las atribuciones, obligaciones o derechos del órgano a su cargo en virtud de su adscripción al Instituto Costarricense de Electricidad, y más concretamente sobre los siguientes aspectos: a) Definir si el personal del Sistema de Emergencias 911 goza de los mismos derechos e incentivos laborales que los funcionarios del ICE, b) Establecer los alcances y responsabilidades impuestas al ICE por el articulo 10 de la Ley N° 7566, y c) Establecer la independencia presupuestaria del Sistema de Emergencias 911 con respecto al presupuesto del ICE.

I. Sobre las atribuciones, obligaciones o derechos del Sistema de Emergencias 911 y su relación con el ICE

   De previo a analizar los aspectos concretos sobre los que se consulta, resulta necesario recordar la naturaleza jurídica del Sistema de Emergencias 911, que determina la relación con el ICE.

   Esta Procuraduría General ha emitido pronunciamientos sobre el tema que ocupa nuestra atención. Por ejemplo los dictámenes C-171-96 de 18 de octubre de 1996 y C-165-97 de 1 de setiembre de 1997, se señaló:

"El Sistema de Emergencias 911 es organizado como una personalidad instrumental. El análisis de los antecedentes legislativos permite derivar que, en la aprobación de la Ley 7566, el legislador entendió la personalidad instrumental como una forma de organización que permite una capacidad de administrar bienes propios. Al respecto, es preciso tomar en consideración que al comparecer los funcionarios del ICE ante la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, que tuvo a su cargo el estudio del proyecto, manifestaron la conveniencia de que el Sistema 911 se constituyera como una sociedad anónima, a fin de que las disposiciones legales que rigen al ICE no perturbaran el desarrollo del Sistema. Se afirmó, al respecto, que el ICE estaba sujeto a disposiciones financieras y controles que podrían impedir ese desarrollo y la prestación eficiente del servicio. En el curso del debate en la Comisión permanente, la Institución presentó dos proyectos de ley alternativos sobre la creación y funcionamiento del Sistema (folios 261 y siguientes del Expediente legislativo). Uno de ellos lo organizaba como sociedad anónima dentro del grupo ICE. El otro establecía el Sistema como "órgano adscrito al ICE con personalidad jurídica instrumental". Se buscaba con ello "crear mecanismos que le garanticen al Sistema 911 una estructura adecuada y  ágil para no entrabar la actividad y operación del sistema 911 (folio 259), lo que se lograría con la personalidad instrumental. Es de advertir que en el expediente legislativo no aparece discusión alguna respecto de la procedencia de una sociedad anónima, lo que permite interpretar que existía una decisión de dotar al sistema de una forma de organización de Derecho Público, lo que condujo a que el Sistema fuera estructurado en los términos propuestos en el segundo proyecto del ICE."

   Del mismo modo, en el segundo dictamen se volvió a reiterar que "en el artículo 2 de su Ley de Creación se le confiere al citado órgano personalidad jurídica instrumental. Agrega dicha norma que tal personalidad se utilizará en los actos que el Sistema ejecute para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, (...)."

   Por otro lado, se estableció en el dictamen C-171-96 que, como consecuencia de la atribución de una personalidad jurídica instrumental, se debió necesariamente conceptuar al Sistema de Emergencias 911 como un órgano que es parte de la estructura del ICE, aún cuando la ley no lo haya calificado así expresamente. Asimismo se remarcó que el artículo 1 de la Ley N 7566 "adscribe" el Sistema al ICE, sin indicar que fuera un órgano de éste. Sin embargo, esta Procuraduría determinó su naturaleza de órgano desconcentrado en razón de las competencias que por ley le fueron conferidas. En consecuencia, se determinó que:

 "En razón de estas normas atributivas de competencia, en el ordenamiento costarricense el órgano competente para prestar el servicio de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencia es el Sistema del 911. Se trata de una competencia exclusiva de este órgano, que jurídicamente no se subsume en las competencias propias del ICE y que, consecuentemente, en el estado actual del ordenamiento, ‚éste no puede asumir, dada la carencia de una norma de atribución. Puesto que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias a favor de órganos de una misma persona jurídica, por lo cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propias, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, puede considerarse que el Sistema de Emergencias 911 es un órgano desconcentrado."

   Con respecto al grado de desconcentración, en ese mismo pronunciamiento se concluyó que de conformidad con la interpretación de los artículos 3 y 5 en relación con el artículo 9 y 10 de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911, el ICE no tiene facultad de dar órdenes o instrucciones concretas, ni puede avocar o sustituir las conductas del Sistema, en razón del otorgamiento de competencias exclusivas al Sistema.

   A raíz de las conclusiones emitidas en el tantas veces mencionado dictamen C-171-96, que posteriormente se introdujo la reforma establecida en el artículo único de la Ley N 7663 de 21 de marzo de 1997 a la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911. Y es así como expresamente se consignó en el párrafo segundo del artículo 1 de esta ley el nivel de desconcentración máximo del Sistema de Emergencia 911, remitiendo al efecto al inciso 3) del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública.

   En consecuencia, la relación interinstitucional, viene a ser regulada por el artículo 83 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, tal y como ya se había pronunciado esta Procuraduría en dictamen C-165-97, "el jerarca pierde con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias, ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima - como en el caso que nos ocupa- desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones y circulares.".

   Actualmente, la redacción actual de los artículos 1 y 2 de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911 no presentan dudas al respecto al estipular, por su orden:

"Créase el Sistema de Emergencias 911, con cobertura en todo el territorio nacional y adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad. Su objetivo ser  participar, oportuna y eficientemente, en la atención de situaciones de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes.

El nivel de desconcentración será máxima, según el inciso 3) del artículo 83, de la Sección I, Capítulo III, Título III de la Ley General de la Administración Pública, respecto a las competencias que, de manera exclusiva, la presente ley asigna al Sistema."

"El Sistema tiene personalidad jurídica instrumental y su organización y actividad estarán reguladas por el Derecho Público.

El ejercicio de la personalidad jurídica instrumental se utilizará en los actos que el Sistema ejecute, para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar funciones que le ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad.

Para estos fines, el Órgano dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación institucional, y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio."

   De esta forma, el legislador expresamente definió que el Sistema tiene personalidad jurídica instrumental, lo que le permite ejercer las atribuciones que el propio artículo define en ejercicio de tal capacidad. De otra parte, no puede olvidarse que también, mediante reforma se indicó expresamente que se trataba de un órgano del ICE con desconcentración máxima.

   Es evidente, entonces, la voluntad de mantener al Sistema 911 dentro de la estructura del ICE, aunque otorgándole competencias exclusivas en materias prefijadas, y dándole una mayor funcionalidad, agilidad y operatividad al Sistema.

II. Sobre los alcances y responsabilidades impuestas al ICE por el artículo 10 de la Ley N° 7566

   Este aspecto también fue tratado en el pronunciamiento C-171-96, al analizarse el grado de desconcentración del Sistema, estableciéndose al respecto que:

"Podría, empero, pretenderse que este grado de desconcentración no guarda consonancia con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley y que es el Instituto el que debe emitir los reglamentos para que funcione el Sistema y para se (sic) administre.

Dispone la citada norma:

"El Instituto Costarricense de Electricidad prestará el servicio al Sistema, de acuerdo con sus propios reglamentos."

   Sin embargo, es criterio de la Procuraduría que una interpretación que pretendiera fundar un poder de mando y de dirección del ICE e incluso, un poder reglamentario del servicio con base en el numeral transcrito, dejaría de lado la existencia de una desconcentración del servicio a favor del Sistema, lo que determina que es el Sistema (artículos 1° y 3° de la Ley) el que presta el servicio y no el ICE. Por lo que el servicio que debe prestar el ICE debe entenderse como diferente de aquí que le corresponde al Sistema. Y es que ese artículo debe verse en relación con la obligación que se le impone al ICE en el numeral 10. Es decir, su responsabilidad de "diseñar, adquirir, instalar, mantener, reponer y operar, técnica y administrativamente, un sistema de telecomunicaciones ágil, moderno y de alta calidad tecnológica, que permita atender y transferir las llamadas, según los requerimientos de los usuarios del Sistema". Disposición que se estableció, originalmente en el numeral 3° del proyecto, por expresa solicitud del ICE que consideró que, dado que la institución tenía la infraestructura necesaria para prestar ese servicio al 911, era justo y necesario que el 911 no duplicara ese tipo de labores de tipo técnico (folio 241 del expediente legislativo). Aparte de que el atribuir esa potestad de reglamentación al ICE implicaría dejar sin contenido lo dispuesto en el artículo 5° de la ley. De modo que el servicio que el ICE presta "según sus propios reglamentos" es aquí a que se refiere el numeral 10: el sistema de telecomunicaciones que pone en servicio del Sistema para que atienda y transfiera las llamadas de los usuarios del 911." (Lo resaltado es propio)

   Ahora bien, debe tomarse en cuenta que el anterior pronunciamiento fue emitido en forma anterior a varias reformas que sufrió la citada Ley y que ya se han hecho mención, como por ejemplo a la definición expresa de que se trata de un órgano con desconcentración máxima del ICE y lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 7740, que posteriormente se analizar con más detalle.

   Nótese que las reformas han tendido a vincular, más claramente al Sistema con la estructura organizacional del ICE, aunque manteniendo su carácter de órgano desconcentrado y el ejercicio de las competencias que se le atribuyen.

   Consecuentemente, el responsable de la gestión del funcionamiento del Servicio 911 es el Sistema de Emergencias 911 porque tiene competencias exclusivas que justifican su creación por ley. Pero, en virtud no solo de lo dispuesto en el artículo 10, sino de la naturaleza de órgano del ICE -con la particularidad ya señalada en cuanto al otorgamiento de personería jurídica instrumental-, también existe responsabilidad del ICE, conjuntamente con el Sistema, por la prestación del servicio público que brinda este último.

   De esta forma, y como servicio público que es, tanto el Sistema como el ICE, son responsables de que el servicio se brinde se realice dentro de las estipulaciones del artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública, esto es, de forma continua, eficiente, y que procure la satisfacción e igualdad en el trato de los usuarios de éste.

III. Sobre los derechos y beneficios laborales del personal del Sistema de Emergencias 911

   De acuerdo con el texto original de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911, el Sistema era el que establecía la relación laboral con los funcionarios que contrataba, motivo por el cual los derechos e incentivos laborales otorgados a los funcionarios del ICE no necesariamente deben ser reconocidos a los funcionarios del Sistema. Valga recalcar que lo anterior ya había sido establecido también en el dictamen C-165-97 al expresar textualmente lo siguiente:

"Finalmente, dentro de las potestades conferidas al Director del Sistema de Emergencias 911 destaca el nombramiento del personal necesario para el funcionamiento y administración eficiente del Sistema. Ahora bien, dado que dicha atribución ha sido expresamente desconcentrada a favor del Director del Sistema, el nombramiento de personal se debe realizar de conformidad con las políticas de organización del propio Sistema, sin que resulten aplicables las regulaciones que al respecto tenga el ICE.

Asimismo, en virtud de que la relación laboral de los funcionarios que se contraten es con el Sistema y no con el ICE (véase el Transitorio único de la Ley), los nombramientos deberán realizarse conforme a las asignaciones presupuestarias propias de dicho órgano."

   Lo anterior es reiterado por lo dispuesto mediante reforma introducida al artículo 2 mediante Ley 7663 de 21 de marzo de 1997, en el que se especifica que el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental del Sistema se utilizar, entre otros, para el aspecto de recursos humanos.

   Ahora bien, mediante los artículos 1° y 3° de la Ley 7740 de 19 de diciembre de 1997, que reforma la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911, se introduce un elemento que genera confusión. Se dispone los citados numerales:

"Artículo 1.- Adiciónese un nuevo artículo 14, a la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911, N° 7566, de 18 de diciembre de 1995. En consecuencia, se corre la numeración. El texto dirá:

"Artículo 14.- Leyes no aplicables

En cuanto a recurso humano exclusivamente, al Sistema de Emergencias del 911 no se le aplicará la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, N° 7593, de 9 de agosto de 1996, ni la Ley del Equilibrio Financiero del Sector Público, N° 7560, de 13 de noviembre de 1995.' "

"Artículo 3.- El personal nuevo sólo podrá nombrarse mediante justificación en el presupuesto ordinario o extraordinario del Instituto Costarricense de Electricidad, el cual deberá ser refrendado por la Contraloría General de la República."

   Revisado el expediente legislativo correspondiente, encontramos que en el proyecto original no se encontraba el numeral 3° que fue aprobado, sino que ‚este fue incorporado mediante moción. Después de que se aprueba la moción correspondiente, manifiesta el Diputado Fournier Origgi:

"Me queda una gran duda en relación con esta moción que acabamos de aprobar. Pero lo votó‚ afirmativamente para ver qué‚ sucede. Por lo que hemos investigado sobre esta moción, el personal es pagado con presupuesto del ICE, en otras palabras, es personal del ICE.

Por lo tanto, es extraño que una parte del personal sea aprobado por la Autoridad Presupuestaria y la otra parte del personal no tenga que llevarse a la Autoridad Presupuestaria. Uno de los motivos por el cual emití alguna limitación a este proyecto fue para que no creciera mucho el personal no autorizado por la Autoridad Presupuestaria, ya que considero un poco ambiguo que parte del personal del ICE sea autorizado por la Autoridad Presupuestaria y la otra parte no, o sea es personal del ICE.".

   Como se desprende de la lectura de dicha intervención, los legisladores fueron conscientes de que las normas, pareciera, son contradictorias, pero aun así procedieron a su aprobación, máxime que en la exposición de motivos del proyecto original se establecía que el presupuesto del Sistema era diferente al del ICE. De esta forma hay, de una parte, una corriente original que tiende a darle independencia del ICE, pero coexisten normas que lo sujetan a éste.

   Por lo tanto, se considera que, si bien inicialmente se estableció un régimen laboral propio del Sistema, a través de las reformas ya no es clara tal distinción, y tratando de armonizarlas, y evitando crear una desigualdad vía interpretación, se considera necesario llegar a la conclusión de que no es posible hacer una distinción en cuanto a obligaciones y derechos entre los funcionarios del ICE y del Sistema, que es el aspecto que nos fue consultado.

IV. La independencia presupuestaria del Sistema de Emergencias 911

   Este punto también ya había sido tratado en varios dictámenes, indicándose que es en virtud de la personalidad jurídica instrumental que posee el Sistema de Emergencias 911 se le permite administrar y ejecutar directamente su asignación presupuestaria. Precisamente en el dictamen C-165-97 se analizó esa competencia presupuestaria, definiéndose al respecto lo siguiente:

"Vemos, pues, que dentro del marco propio de las atribuciones encomendadas al Sistema de Emergencias 911, dicho órgano tiene potestad para dictar sus propias políticas de organización y ejecutar su presupuesto. Ello implica el poder administrar sus recursos y liquidarlos oportunamente ante las entidades que por ley corresponden, con total independencia del ICE. Queda así contestada afirmativamente el interrogante número tres (¿Debe el Sistema 911 administrar sus propios recursos y liquidarlos oportunamente ante las entidades que correspondan?). Es de advertir que esta competencia presupuestaria es también consecuencia de la personalidad jurídica instrumental que el ordenamiento le atribuye. En efecto, la atribución de la "personalidad" tiene como objeto permitir una gestión independiente de los recursos del Sistema."

   De seguido, el citado dictamen concluyó que el "Sistema tiene competencia para dictar sus propias políticas de organización y potestad para ejecutar su presupuesto. De ello se deriva el poder de administrar sus recursos y liquidar su presupuesto oportunamente ante las Autoridades que corresponda, con plena independencia del ICE."

   Con fundamento en las anteriores consideraciones, estimamos que el Sistema de Emergencias 911 puede preparar, ejecutar y remitir su presupuesto en forma independiente al del ICE. Sin embargo, y por razones que no ameritan ser analizadas en este momento, la Contraloría General de la República ha aceptado que no es necesaria la separación de presupuestos entre el Sistema de Emergencias 911 y el ICE. Sin embargo, debemos aclarar que el ente contralor no desconoce que por la naturaleza jurídica del Sistema, ‚éste pueda remitir su presupuesto en forma independiente. Al respecto, el oficio DAJ-0432 de 3 de marzo de 1999 emitió el siguiente criterio:

"Con base en un estudio de la naturaleza jurídica y las características del Sistema, esta Dirección General determinó mediante oficio 15334-96, que el Sistema de Emergencias 911 podía remitir su presupuesto en forma independiente al del Instituto Costarricense de Electricidad.

Con base en tal conclusión, la Dirección General de Presupuestos Públicos en su oficio N° 16225-96, donde aprueba del presupuesto ordinario del ICE para el período 1993, en el punto 9 d) se refiere a la separación de presupuestos entre el Sistema y el ICE.

No obstante, mediante oficio No. E911-117-97 el ingeniero Rodolfo Jugo solicita con base en la Ley N° 7663-97 que modifica a la N° 7566-95, y que establece el grado de desconcentración del órgano, que se le indique como debe operar el manejo de su presupuesto.

En respuesta a esta supra mencionada nota, la Dirección General de Presupuestos Públicos mediante oficio N° 4807 de 23 de abril de 1997, concluye, luego de una reunión que según entendemos se dio entre dicho funcionario y servidores de esa Dirección y de esta Oficina, que no es necesario realizar la separación presupuestaria a que se refiere el punto 9 d) antes citado.

Así las cosas, el último criterio emitido por su Dirección da margen para aceptar la unión de presupuestos, tal como se está dando en la práctica y tal como el Sistema envió el presupuesto 1999. De acuerdo con esto, cualquier modificación al presupuesto 1999 debe venir con el visto bueno del Consejo Directivo del ICE, puesto que se envía como una modificación de esa entidad, elaborada por su Departamento Financiero.

Por lo tanto, independientemente de cualquier análisis de las "potestades propias" del Sistema de Emergencias 911 a que usted hace mención en su minuta, estando vigente su pronunciamiento N§ 4807-97, y en consecuencia la práctica basada en este de enviar el Sistema su presupuesto como parte del presupuesto del ICE, cualquier modificación al mismo habría de venir con el visto bueno del Consejo Directivo del ICE."

   En todo caso, es necesario aclarar, que, en este punto específico, la Contraloría General de la República es el órgano al que le corresponde pronunciarse vinculantemente sobre la materia, por lo que lo expuesto por este Órgano Asesor en este aparte denominado "La independencia presupuestaria del Sistema 911" debe considerarse como una mera opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Sin otro particular, se suscriben,

Ana Lorena Brenes Esquivel                      Licda. Elizabeth Li Quiros

Procuradora Administrativa                      Asistente de Procuraduría

C-104-99

EMERGENCIAS 911. DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA. COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

   Consulta el Director del Sistema de Emergencias 911 sobre las atribuciones, obligaciones o derechos del órgano a su cargo en virtud de su adscripción al ICE, y más concretamente sobre los siguientes aspectos: a) Definir si el personal del Sistema de Emergencias 911 goza de los mismos derechos e incentivos laborales que los funcionarios del ICE, b) Establecer los alcances y responsabilidades impuestas al ICE por el artículo 10 de la Ley N° 7566, y c) Establecer la independencia presupuestaria del Sistema de Emergencias 911 con respecto al presupuesto del ICE.   

   Las Licdas. Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora Administrativa, y Elizabeth Li Quirós, Asistente de Procuraduría, concluyeron lo siguiente:

1. Sobre la naturaleza jurídica del Sistema: Esta Procuraduría ya había establecido que como consecuencia de la atribución de una personalidad jurídica instrumental, se debió necesariamente conceptuar al Sistema como un órgano que es parte de la estructura del ICE, aún cuando la ley no lo haya calificado así expresamente. Se determinó su naturaleza de órgano desconcentrado en razón de las competencias que por ley le fueron conferidas. Entonces, la relación interinstitucional viene a ser regulada por el artículo 83 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública.

2. Sobre los alcances y responsabilidades impuestas al ICE por el artículo 10 de la Ley N§ 7566: El responsable de la gestión del funcionamiento del Servicio 911 es el Sistema de Emergencias 911 porque tiene competencias exclusivas que justifican su creación por ley. Pero, en virtud no sólo de lo dispuesto en el artículo 10, sino de la naturaleza de órgano del ICE -con la particularidad ya señalada en cuanto al otorgamiento de personería jurídica instrumental- también existe responsabilidad del ICE, conjuntamente con el Sistema, por la prestación del servicio público que brinda este último. De esta forma, y como servicio público que es, tanto el Sistema como el ICE, son responsables de que el servicio que se brinde se realice dentro de las estipulaciones del artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.

 3. Sobre los derechos y beneficios laborales del personal del Sistema: Si bien es cierto en un inició se estableció un régimen propio del Sistema, mediante las reformas introducidas por la Ley N§ 7740, dicha distinción no es tan clara; motivo por el cual, y para tratar de armonizarlas, evitando crear una desigualdad vía interpretación, se concluyó que no es posible hacer una distinción en cuanto a obligaciones y derechos entre los funcionarios del ICE y del Sistema.

 4. Sobre la independencia presupuestaria del Sistema: Esta Procuraduría también ya había dictaminado que el Sistema tiene potestad para preparar, ejecutar y remitir su presupuesto en forma independiente al del ICE. No obstante, debemos aclarar que sobre este punto, la Contraloría General de la República es el órgano competente para pronunciarse sobre la materia, razón por la cual, lo expuesto por la Procuraduría sobre este punto es una mera opinión jurídica sin efectos vinculantes.