Dictamen : 069 - del 05/04/2000

C-069-2000

San José, 5 de abril del año 2000

Licenciada

Mónica Nagel Berger

Ministra de Justicia y Gracia

Estimada Ministra:

Con la aprobación del Procurador General, me refiero a la solicitud de dictamen planteada mediante oficio de fecha 10 de enero del presente año.

OBJETO DEL DICTAMEN

De conformidad con el oficio citado y los autos administrativos que se remiten, con fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se requiere dictamen sobre la presunta nulidad evidente y manifiesta de la resolución Nº 9900237, de las trece horas quince minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve, mediante la cual se despidió con responsabilidad patronal al señor XXX.

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República y según lo estableció el Órgano Director del Procedimiento, en lo que interesa para los fines de este dictamen, se tienen por acreditados los siguientes hechos.

PRIMERO. El señor XXX, cédula de identidad Nº XXX, ingresó a la Administración Central del Ministerio de Justicia, para laborar como funcionario interino, como Trabajador Especializado 1, en el puesto Nº 014115, a partir del 16 de abril de 1996 y hasta el 30 de septiembre de 1997

SEGUNDO. El nombramiento del señor XXX fue prorrogado en forma continua, desde el 1º de octubre del año 1997 hasta el 30 de diciembre de 1999. De esta manera, el nombramiento interino del señor XXX se extendió por un período de casi cuatro años

TERCERO. El señor XXX consultó con los órganos competentes sobre la posibilidad de extinguir el contrato de trabajo "con responsabilidad patronal".

CUARTO. La consulta del señor XXX motivó otras, proceso que describió el Lic. Luis Alberto Umaña, funcionario de la Asesoría Jurídica de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia, en declaración rendida, bajo juramento, ante el Órgano Director. Manifestó este compareciente:

"… hay que remontarse al principio de toda esta cuestión. Cuando Luis se presentó a nuestra oficina y nos comunicó que él con la Ministra estaba coordinando el pago de las prestaciones. Cabe mencionar que él era el mensajero de la Ministra y como tal tenía más acceso a hablar con la Ministra. Evidentemente la ministra estaba en la mejor disponibilidad de pagarle las prestaciones de común acuerdo entre partes. Ante esa cuestión Luis nos dice que él había conversado con la Ministra sobre la inquietud de irse de la institución con el pago de prestaciones… En virtud de eso y dada la voluntad de doña Mónica de pagarle al administrado, él se apersonó con nosotros y que viera (sic.) la posibilidad de que coordinara la posibilidad de efectuarse el despido con el pago de prestaciones. Nosotros en la oficina le hicimos ver a Luis que era importante que existiera una carta o documento sobre su inquietud. El 14 de julio nos presentó una carta donde nos solicita a nosotros estudiar la posibilidad de que se le aplicara el cese de interino y nos hace ver que pertenece a la Administración Central. Solicita que se le aplique el cese con responsabilidad patronal., hace la observación de que es el mensajero de la señora Ministra. En virtud de eso, la asesoría jurídica de Recursos Humanos) cuando él habla con nosotros en la oficina y le explica al Lic. Vega del asunto, Vega me dice que hagamos la consulta a la Ministra para ver cual es su voluntad y en atención a esa inquietud de él, yo le explico a la Ministra y le pido su visto bueno para proceder al despido. También le solicito al final que avale la solicitud del servidor y si esa solicitud fuera avalada que esta oficina realizaría los trámites para la respectiva resolución. Ella siempre tuvo conocimiento de que el despido era con responsabilidad patronal…" (El énfasis es nuestro))

QUINTO. Mediante nota de fecha 14 de julio de 1999, dirigida a la Asesoría Jurídica de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia, el señor XXX, conforme con lo recomendado por el mismo órgano, planteó lo siguiente:

" Por este medio me dirijo a ustedes con el fin de que su oficina estudie la posibilidad de que al suscrito se le aplique el cese del nombramiento interino que ha venido desempeñando en el puesto de Trabajador Especializado desde tres años atrás.

Yo pertenezco a la Administración Central del Ministerio, es por esa razón que les solicito gestionen la posibilidad ante el Despacho de la señora Ministra, para que el cese de interinidad se me aplique con Responsabilidad Patronal y de esta forma hacerme acreedor del pago de prestaciones legales y cualquier otro rubro al que tenga derecho". (El énfasis es nuestro)

SEXTO. Mediante oficio NºAJ 2434-99, del 19 de julio de 1999, el señor Alberto Umaña Delgado, Asistente que desempeña su función en la Asesoría Jurídica de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia y Gracia, dada la gestión del señor XXX, solicita al Despacho Ministerial visto bueno de la misma, de previo a proceder al despido con responsabilidad patronal del servidor en mención.

SEPTIMO. Mediante resolución Nº 9900237, de las trece horas quince minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve, la Ministra de Justicia y Gracias resolvió:

" Cesar en sus funciones con Responsabilidad para el Estado, al señor XXX, cédula no. XXX, como Trabajador especializado en la Administración Central del Ministerio de Justicia y Gracias, a partir del Primero de Agosto de Mil Novecientos Noventa y Nueve, de conformidad con el artículo 140 de la Constitución política y el artículo 85 inciso d) del Código de Trabajo…"

OCTAVO. El 29 de julio de 1999, el señor XXX presentó reclamo administrativo por concepto de prestaciones laborales.

NOVENO. La Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia y Gracias conoció del reclamo interpuesto por el señor XXX sobre prestaciones laborales y, según lo hace constar en el oficio NºD.J. 991558 de fecha 28 de setiembre de 1999, dirigido a la Ministra de Justicia, estimó improcedente el despido con responsabilidad patronal del señor XXX. En el mismo oficio recomendó la anulación de la resolución respectiva, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública.

DECIMO. Por resolución Nº 9900344, de las 10:34 horas del 14 de octubre de 1999, la Ministra de Justicia y Gracia procedió a la apertura del procedimiento administrativo ordinario con el fin de:

"…declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la resolución Nº9900237, de las trece horas con quince minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve, mediante la cual se resolvió cesar de sus funciones con responsabilidad para el Estado, al señor XXX…"

DECIMO PRIMERO. Con la resolución antes citada se procedió a nombrar los integrantes del Órgano Director del Procedimiento.

DECIMO SEGUNDO. Mediante resolución Nº 06-001-99, de las nueve horas del trece de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Director del Procedimiento Administrativo rindió su informe final, considerando, en lo que interesa:

"…

2. Respecto a la estabilidad impropia de los funcionarios interinos, la Sala ha resuelto lo siguiente:

"…En reiteradas ocasiones, esta Sala ha establecido que la estabilidad impropia, entendida ésta como la que se posee en virtud de su condición de interino, se caracteriza porque el patrono puede prescindir de este personal, aún sin el procedimiento previo, siempre que actúe dentro de las situaciones objetivas de necesidad de servicio. También se ha establecido la imposibilidad que existe de sustituir un funcionario interino, por otro que está en esa misma condición, siendo que las únicas razones para prescindir de este funcionario, sea, que el titular de la plaza que ocupaba en forma interina retorne a su plaza o que se nombre a otra persona en propiedad, o bien, como se dijo anteriormente, que exista una situación objetiva, de necesidad de servicio, que como consecuencia haga desaparecer la causa que dio origen al nombramiento". Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Nº4819-95 de las 16:39 horas del 30 de agosto de 1995.

De lo expuesto se colige que el señor XXX, se encontraba disfrutando de una estabilidad impropia al ser nombrado en forma interina en una plaza de trabajador especializado 1, y como tal, solo se podía cesar con responsabilidad patronal si el titular de la plaza hubiera regresado a su puesto.

3. Por otra parte, el artículo 140 de la Constitución Política y el artículo 85 inciso d) utilizados para cesar con responsabilidad para el Estado al señor XXX, no son de aplicación en el caso de marras, pues es improcedente aplicar una normativa laboral a un funcionario cuya plaza se encuentra cubierto por el régimen estatutario como en este caso, ya que dicho régimen no prevé dentro de las competencias del Jerarca Institucional, la posibilidad de despedir a un funcionario con responsabilidad patronal únicamente por su propia voluntad.

…

4. En virtud de lo expuesto, considera este Órgano, que la Resolución No. 9900237, de las trece horas con quince minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve es improcedente, ilegal y absolutamente nula, no obstante, la anulación deberá tramitarse de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone un procedimiento administrativo ordinario para declarar vía administrativa, la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, cuando ésta fuera evidente y manifiesta, previo dictamen de la Procuraduría General de la República." ( El énfasis con el subrayado es nuestro).

…"

DECIMO TERCERO. La Sala Constitucional, mediante sentencia Nº 2000-00536, de las trece horas con tres minutos del catorce de enero del año en curso, declaró sin lugar un recurso de amparo interpuesto por el señor XXX, considerando, en lo que interesa:

" …

Del estudio de los elementos probatorios aportados y de la jurisprudencia mencionada, este Tribunal verifica que no hay violación de los derechos constitucionales del petente, ya que la resolución 9900237 de las trece horas con quince minutos del día veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve no creó a favor del recurrente derechos subjetivos. Al respecto, este Tribunal constata que fecha (sic.) catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, el petente solicitó ante la Asesoría Jurídica de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia y Gracias, el cese de interinidad con responsabilidad patronal. Asimismo en resolución 9900237 de las trece horas con quince minutos del día veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve, la Ministra de Justicia y Gracias, ordenó cesar de sus funciones a XXX, a partir del primero de agosto de mil novecientos noventa y nueve. Además por resolución 990044 de las diez horas treinta y cuatro minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, el Ministerio de Justicia y Justicia y Gracia procede a la apertura del procedimiento administrativo ordinario a fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 9900237 de las trece horas con quince minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve, siendo que, se dicta resolución 01-001-99 de las nueve horas del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve, del Órgano Director del Procedimiento Administrativo del Ministerio de Justicia y Gracia, y comunica al recurrente la apertura del expediente administrativo 001-99, se le cita a comparecencia oral y privada ante el órgano director del Procedimiento Administrativo, para presentar prueba y los alegatos que considere pertinentes. También en 6-0001-99 de las nueve horas del trece de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Director del Procedimiento Administrativo del Ministerio de Justicia y Gracia, recomendó, declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 9900237 de las trece horas con quince minutos del día veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve. Por lo expuesto, este Tribunal considera que la resolución 9900237 de las trece horas con quince minutos del día veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve, por ser evidentemente nula, no puede crear a favor del accionante derechos subjetivos. En consecuencia, se declara sin lugar el recurso."

II. SOBRE LA EXISTENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO.

A. Los vicios

Tal y como se puede corroborar, con la resolución que se pretende anular y con los mismos autos administrativos, la causa de la extinción de la relación laboral del señor XXX con el Estado lo fue el acuerdo de voluntades entre ambas partes, con la condición del pago de las prestaciones por parte del Estado, para cuya formalización el señor XXX se sometió a las potestades de la misma Administración.

De conformidad con la misma jurisprudencia constitucional que cita el Órgano Director, solo puede prescindirse del personal interino en dos hipótesis:

Cuando "…el titular de la plaza que ocupaba en forma interina retorne a su plaza o que se nombre a otra persona en propiedad…"
Cuando exista una situación objetiva, de necesidad de servicio, que como consecuencia haga desaparecer la causa que dio origen al nombramiento" (entre otras, las sentencias números: 4819-95 de las 16:39 horas del 30 de agosto de 1995 (parcialmente transcrita por el Organo Director) y, en lo conducente, la 5807-93, de las dieciséis horas con treinta y nueve minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

Se puede corroborar con los autos que se remiten a este Despacho que, en la especie, no concurren las hipótesis en las cuales se autoriza a la Administración Pública para cesar a un servidor nombrado en forma interina, con responsabilidad patronal o sin responsabilidad patronal. La resolución presenta vicios de carácter absoluto, evidente y manifiesto.

Vicio en el motivo. En el tanto en que la situación concreta considerada para resolver sobre la extinción de la relación laboral del señor XXX no se adecua a ninguna de las hipótesis legales (y constitucionales) para las cuales se autoriza el cese. Vicio que es absoluto, evidente y manifiesto (artículos 11, 56, 191 y 192 de la Constitución Política; 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 37 del Estatuto de Servicio Civil y 128 y 133 de la Ley General de la Administración Pública).

Vicio en su contenido. Dado que no concretó ninguna de las causas legales para disponer la extinción de la relación laboral del señor XXX, el contenido de la resolución mediante el cual ello se ordena resulta contrario al Ordenamiento Jurídico. Vicio que, igualmente, es absoluto, evidente y manifiesto (artículos 11, 33, 56, 191 y 192 de la Carta Política; 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 128 y 132 de la Ley General de la Administración Pública).

Vicio en la competencia. No existe competencia en ningún órgano ejecutor para cambiar según el caso concreto las normas establecidas para la generalidad. No existe competencia para la realización de actos ilegales. Los órganos administrativos están habilitados para actuar únicamente dentro de las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que les es propio; consecuentemente, no se puede predicar la competencia en relación con la realización de actos no autorizados legalmente, pues ello sería lo mismo que afirmar la validez de la arbitrariedad dentro de un Estado de Derecho. Este vicio es de carácter absoluto e, igualmente, evidente y manifiesto (artículos 11 de la Constitución Política y 11, 13 y 129 de la Ley General de la Administración Pública. Véase en este sentido, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, págs. 235 y sigts., 274 y 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Tomo I, págs.607 y siguientes, y dictámenes de este Despacho, números C.299-86 de diecisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y seis y C-019-87 de veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y siete).

B. Sobre la protección de los derechos subjetivos frente a la nulidad.

Dada la forma en que se han desarrollado los hechos ya establecidos, debemos advertir que, mediante este pronunciamiento se dictamina sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución investigada, resolución que decidió sobre el cese laboral del señor XXX con el pago de las prestaciones laborales.

Consecuentemente la Administración debe tomar en cuenta que la declaración de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que eventualmente emita no puede ser con perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe por el señor XXX si los hubiere, de conformidad con la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional (véanse, en lo conducente, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 140-93, de las dieciséis horas cinco minutos del doce de enero; 5240-93, de las dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del veinte de octubre y 5941-93, de las quince horas con veintisiete minutos del doce de noviembre, todas de mil novecientos noventa y tres y números: 5676-95, de las quince horas nueve minutos del dieciocho de octubre; 6241-95, de las diecisiete horas del quince de noviembre; 6780-95, de las dieciséis horas con quince minutos; 6781-95, de las dieciséis horas dieciocho minutos del doce de diciembre y 6842-95, de las nueve horas tres minutos del quince de diciembre, todas de mil novecientos noventa y cinco.

CONCLUSION

A. De conformidad con los hechos establecidos mediante este procedimiento administrativo y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 34, 56, 191 y 192 de la Constitución Política; 11.1, 13, 128, 130, 133.1, 158, 166, 173, de la Ley General de la Administración Pública y 37 del Estatuto de Servicio Civil, se emite dictamen favorable para que se declare la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la resolución Nº 9900237 de las trece horas con quince minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y nueve.

B. La nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cuya existencia se dictamina, lo es únicamente de la resolución que se ha examinado mediante el procedimiento administrativo ordinario relacionado.

Consecuentemente, el pronunciamiento se emite sin perjuicio de la protección de los derechos adquiridos de buena fe si los hubiere.

Devuelvo a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

Licda. María Gerarda Arias Méndez Licda. Clara Villegas Ramírez

Procuradora de Hacienda Asistente de Procuradora