Dictamen : 061 - del 31/03/2000

C-061-2000

San José, 31 de marzo del 2000

 

Licenciada

Elizabeth Odio Benito

Ministra del Ambiente y Energía

 

 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio número DM-2342-99 del 9 de noviembre de 1999, recibido en mi despacho el 14 de enero del 2000, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con los compromisos adquiridos por el Estado mediante la Ley de Reforma Integral de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, No. 7174 de 28 de junio de 1990 y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 19886-MIRENEN de 27 de agosto de1986 y sus reformas, derogados por la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996.

Sobre el particular se consulta:

" La situación en concreto es que aún hoy en día existen una serie de expedientes los cuales fueron completados y aprobados los proyectos de reforestación así como su inscripción al régimen Forestal.

Siendo este el momento en que surgen los derechos y obligaciones para el reforestado, así como la obligación del Estado de honrar los compromisos adquiridos, si bien es cierto existe la obligación de suscribir un contrato en la práctica los beneficios estipulados en el artículo 87 fueron tramitados desde el año de 1990, con una certificación emitida por el Departamento de Reforestación, la problemática se presenta en cuanto el Ministerio de Hacienda no esta (sic) de acuerdo en suscribir estos contratos alegando que la ley fue derogada, pero tal y como se indico (sic) en ningún momento se están elaborando nuevos contratos sino que se esta (sic) poniendo al día los atrasados y a los cuales ya tenían derecho por haber cumplido todos los requisitos legales y reglamentarios antes de que fuera derogada la ley y aún más ya han recibido beneficios como por ejemplo el no pago del impuesto territorial por el área planteada."

I.- ANTECEDENTES.

Mediante la opinión número DAJ-1415 del 20 de octubre de 1999, el departamento legal del órgano consultante, establece lo siguiente:

" Si bien es cierto que existía la obligación de suscribir un contrato, por diferentes circunstancias el mismo no se suscribió, por cuanto a finales del año 1995, el Ministerio entra en proceso de reestructuración y el Departamento Legal de la Dirección General Forestal, fue desintegrado y su personal regionalizado a efecto de que cada expediente fuera conocido en el área de conservación respectiva y el contrato elaborado por el Asesor Legal del Area. Estando en este proceso en el año 1996 salió publicada la Ley No. 7575 en el cual se derogó la Ley Forestal No. 7174, la cual contenía el artículo 87 de reiterada cita."

En razón de que lo consultado concierne a la competencia del Ministerio de Hacienda, esta Representación procedió a otorgarle audiencia mediante oficio PC-005-2000 del 2 de febrero de este año. Mediante oficio DVM-067-00 del 17 de febrero del 2000, el Lic. Carlos Muñoz Vega, Viceministro de Ingresos y Recursos Financieros, solicitó una prórroga de ocho días hábiles. Este despacho la concedió mediante el oficio PC-007-2000 del 18 de febrero del año en curso. No obstante lo anterior, el citado órgano no contestó la audiencia.

II.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- Constitución Política.

"Artículo 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas."

B.- Ley de Reforma Integral de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, No. 7174 de 28 de junio de 1990 y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 19886-MIRENEN de 27 de agosto de 1986 y sus reformas.

"Artículo 87.- Las personas que reforesten sin acogerse a los beneficios del sistema de certificados de abono forestal, las que igualmente deberán someter voluntariamente al régimen forestal las respectivas fincas de aptitud forestal y estar amparadas en un plan de manejo forestal aprobado de previo por la Dirección General Forestal, gozarán de los siguientes incentivos fiscales:

1. Exención del pago del impuesto territorial respecto al área sometida voluntariamente al régimen forestal e inscrita por la Dirección General Forestal.
2. Exención del pago del impuesto sobre Tierras Incultas, establecido en la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 del 14 de octubre de 1961.
3. Exención del pago del impuesto sobre la renta por los ingresos que obtengan de la venta de los productos de la plantación."

Artículo 105 del Reglamento.

"Podrán solicitar el disfrute de los incentivos de deducción de impuesto sobre la renta, de CAF o del contemplado en el artículo 87 de la Ley todas aquellas personas físicas o jurídicas, que demuestren mediante documento público ser el o los propietarios o el arrendatarios del inmueble, o en su defecto de la plantación que sean los responsables del cumplimiento del plan de manejo de acuerdo con el contrato suscrito con el Estado.

Excepcionalmente se otorgará el beneficio del artículo 87 mencionado, a aquellas personas físicas o jurídicas con derechos de posesión que demuestren fehacientemente haber iniciado trámite de información posesoria, en el cual conste publicación de edictos y haya fenecido el término para oposiciones, declaración de los testigos, notificación a los colindantes, inspección ocular y notificación al Instituto de Desarrollo Agrario y a la Procuraduría General de la República, y sus respectivos apersonamientos."

Artículo 129 del Reglamento.

"Los beneficios que otorga el artículo 87 de la Ley se regirán por las siguientes normas:

1. Para gozar de los beneficios que otorga la ley, los interesados deberán someterse voluntariamente al Régimen Forestal, en tierras de la clase III al VII, para lo cual deberá cumplir con los siguientes requisitos:

1. Solicitar por escrito a la D. G. F. el someter la finca respectiva al Régimen Forestal voluntario. Si el solicitante es persona jurídica, debe adjuntar certificación de la personería correspondiente.

2. Presentar plano catastrado de finca, demarcando el área que desea someter.

3. Copia de la hoja cartográfica escala 1:50,000 demarcando la finca.

4. Certificación del Registro de la Propiedad o bien, documento en el que se demuestre fehacientemente haber iniciado trámite de información posesoria en el cual conste publicación de edicto y haya fenecido el trámite de oposiciones, declaración de los testigos, notificación a los colindantes, inspección ocular y notificación al Instituto de Desarrollo Agrario, Procuraduría General de la República y sus respectivos apersonamientos.

5. Plan de manejo conforme con la guía que para este tipo de proyecto emita la D. G. F.

Una vez realizado, los estudios correspondientes, la D. G. F. inscribirá el área que corresponda al Régimen Forestal y se suscribirá un contrato con el interesado. Cuando se trate de proyectos sobre la fincas sin inscribir se tramitarán sujetos a que de previo a gozar de los incentivos que más adelante se detallan, sean inscritos debidamente en el Registro Público. Estas fincas se podrán plantar pero no se autorizará la corta de los árboles hasta que se haya completado su titulación.

2. Para obtener la exoneración del Impuesto Territorial y/o el Impuestos de Tierras Incultas, respecto al área sometida al Régimen Forestal que cumpla con todo los requisitos indicados en el inciso a) de este artículo, se seguirá el trámite indicado en el artículo 87 de este reglamento. Esta exoneración será efectiva a partir del momento en que quede la finca inscrita en el Registro que lleva el Departamento de Reforestación y Protección Forestal.
3. El ingreso que produzcan los productos no pagarán impuesto sobre la renta para lo cual el interesado deberá indicar en su respectiva declaración el número de contrato forestal que ampara dicho producto. En caso de que el declarante tenga diferentes actividades productivas, aparte de la actividad forestal amparada a Contrato (s) forestal( es), deberá llevar separadamente un detalle contable por cada actividad de manera que quede claro cuáles ingresos y gastos son de cada actividad.
4. Se otorgará la exoneración total, o parcial del pago de los impuestos y gravámenes de importación a aquellos bienes o insumos que técnicamente se justifiquen , conforme con las siguientes pautas:

(…)

5. En casos de proyectos de mayor envergadura que se irán ejecutando se podrá conceder la exoneración para la proyección del proyecto pero sujeto a una garantía de los impuestos a exonerar que a satisfacción del Ministerio de Hacienda pueda hacer efectiva si no se cumple con el cronograma propuesto. Para este caso deberá firmar un Contrato Especial que defina el proyecto, sus etapas de ejecución, y demás detalles necesarios para poder controlar su cumplimiento.

Para proceder a la extracción de este producto el propietario de la plantación presentará a la Oficina Regional correspondiente la solicitud de permiso de tala y extracción, acompañados de una estimación del volumen a transportar realizado por el técnico forestal privado responsable del proyecto forestal, para efectos de la entrega de guías y/u otros requisitos para el transporte." ( Así modificado por el Decreto Ejecutivo No. 21198-MIRENEN de 23 de marzo de 1992).

C.- Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996.

"Artículo 73.- Orden público y derogaciones

Esta ley es de orden público y deroga las Leyes No. 4465, del 25 de noviembre de 1969; No. 7174, del 28 de junio de 1990…"

TRANSITORIO I.- Los permisos, los concesiones y los contratos amparados a la legislación derogada seguirán vigentes hasta el vencimiento…"

III.- CONSIDERACIONES GENERALES.

La consulta al órgano asesor involucra dos aspectos. El primero, a partir de qué momento surge el derecho del administrado, concretamente, si el derecho lo obtiene desde el momento en que la Administración dicta el acto concediéndole las exoneraciones del artículo 87 de la Ley No. 7174 o, por el contrario, a partir de la firma del contrato. El segundo, nos remite al tema de los derechos adquiridos y, más especifica, a la teoría de la "supervivencia del derecho abolido"(1) o al fenómeno de la utraactividad de la ley(2).

(1) Sobre el particular, la Corte Plena, cuando ejerció funciones de juez constitucional, en la acción de inconstitucionalidad que se votó en la sesión extraordinaria del 8 de julio de 1982 indicó lo siguiente: "La derogatoria de una ley no hace desaparecer su eficacia normativa, pues si al amparo de ella se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley – en que se deroga la anterior, no tiene fuerza retroactiva ‘en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas’; según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, todo lo cual da lugar a la doctrina de la ‘supervivencia del derecho abolido’"

(2) Algunos autores contemporáneos llaman a la doctrina de la supervivencia del derecho abolido el fenómeno de la ultraactividad de la Ley. En esta dirección se encuentra el profesor Hugo A. Muñoz Quesada, ( véase Elementos de la Técnica Legislativa, San José, PRODEL, 1996, página 137), quien nos indica al respecto lo siguiente: " La circunstancia de que una norma derogada puede continuar produciendo efectos se conoce con el nombre de la utraactividad de la ley o supervivencia o pervivencia de los efectos o de las consecuencias de una ley derogada."

A.- MOMENTO A PARTIR DEL CUAL NACE EL DERECHO A FAVOR DEL ADMINISTRADO.

Según lo que usted nos informa, en los casos en los cuales no se ha firmado el contrato por la negativa del Ministerio de Hacienda, los proyectos de reforestación fueron aprobados a los administrados, más aún están debidamente inscritos en el Régimen Forestal, por lo que los expedientes se encuentran completos.

De acuerdo con el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública el acto administrativo produce efectos después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso los produce desde que se adopta.

Una vez que se ha emitido el acto declarativo de derechos a favor del administrado, la Administración activa no puede revocarlo. Como usted bien sabe, si la Administración desea revertir la situación deberá recurrir al contencioso de lesividad de acuerdo con la teoría de los actos propios. La únicas excepciones a la anterior regla las encontramos en los artículos 155 y 173 de la LGAP. Con base en el primero, la Administración puede revocar un acto declarativo de derechos. Con fundamento en el segundo, se permite la declaratoria de nulidad, en sede administrativa, cuando esta sea evidente y manifiesta. El Tribunal Constitucional, en el voto No. 1133-98, señaló:

"La Sala ha señalado con anterioridad (…) que el principio de la intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Fundamental, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajos las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante juez de lo contencioso administrativo. (…) Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de la potestad de revocación ( o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo esos derechos, que a través de primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública."

Siguiendo con la línea de argumentación que venimos desarrollando, desde el momento en que el acto administrativo se adoptó, este surtió todos sus efectos debido a que el acto de aprobación de los proyectos de reforestación concede derechos a favor del administrado. Por consiguiente, en el caso que nos ocupa, el contrato se presenta como un mero instrumento donde se materializa el beneficio. Lo anterior quiere decir que el administrado obtiene el derecho a la exoneración a partir del momento en que la Administración adoptó el acto, siendo la firma del contrato una consecuencia necesaria del derecho que ostenta el administrado, por lo que resulta improcedente la actitud de la Administración Tributaria de negarse a firmar el contrato. Es decir, independientemente o no de que la Administración suscriba el contrato, el administrado tiene un derecho o una situación jurídica consolidada.

El acto administrativo es el resultado del ejercicio de la función administrativa por parte de la Administración Pública. Sin entrar al análisis del tema sobre qué debemos entender por función administrativa, lo cierto del caso es que, salvo lo que más adelante se indicará, el acto administrativo está desprovisto de formalidades o solemnidades, es decir, su forma de expresión no demanda más que otra cosa que este sea escrito. Ahora bien, las razones para ello son la estabilidad de las relaciones jurídicas y la necesidad de que la escritura sea un medio de prueba. Desde esta perspectiva, en otras latitudes, si la ley no exige que el acto administrativo conste por escrito, basta su simple procedimiento en forma verbal o tácita(3).

(3) PENAGO ( Gustavo) El Acto Administrativo, quinta edición, corregida, aumentada y actualizada, Bogotá, Ediciones Librería del Profesional, 1992, Tomo I, página 94.

Ahora bien, en nuestro medio existe una disposición constitucional que exige que ciertos actos de la Administración Pública consten por escrito. En efecto, el artículo 146 de la Constitución Política señala que para la validez de los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo se requieren las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo y, además, en los casos en que la Carta Fundamental lo establezca, la aprobación del Consejo de Gobierno. Fuera de estos casos, en nuestro ordenamiento jurídico, el acto administrativo no requiere de ninguna formalidad específica, salvo la que estatuye el artículo 134, inciso 1, de la LGAP, en el sentido de que el acto administrativo debe expresarse por escrito, excepto que su naturaleza o las circunstancias exijan una forma diversa.

En el supuesto que nos ocupa, si el ordenamiento jurídico, mediante una norma legal, no exigía que los actos administrativos que otorgaban las exoneraciones tributarias debían expresarse en un contrato, basta con hayan sido adoptados en forma escrita para que concedan a los administrados los beneficios del artículo 87 de la ley derogada. En estos supuestos, no es necesario que se firme el contrato para que se dé una situación jurídica consolidada. No podemos perder de vista que la firma del contrato es un hecho posterior a la aprobación del proyecto.

Por consiguiente, lo que corresponde es que la Administración Pública, respetuosa de los derechos fundamentales y de los derechos públicos subjetivos, realice todas aquellas acciones tendientes a que el administrado disfrute de su derecho. De no actuar en esa dirección, se expone a que los administrados, afectados por esos actos que están al margen del ordenamiento jurídico, recurran a las instancias judiciales a solicitar el reparo del agravio ocasionado.

B) LA TEORÍA DE LA SUPERVIVENCIA DEL DERECHO ABOLIDO O EL FENÓMENO DE LA UTRAACTIVIDAD DE LA LEY.

1.- LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS.

Descartamos, prima facie, de que estemos en presencia de un problema de derechos adquiridos(4). Más bien, nos encontramos frente a un caso típico de una situación jurídica consolidada. El Tribunal Constitucional ha hecho una distinción entre derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Al respecto, en el voto No. 2765-97, expresó:

(4) Acerca de los derechos adquiridos la Sala Constitucional, mediante la resolución No. 1696-92, adicionada y aclarada por el voto No. 3285-92, indica lo siguiente:

" ... el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando aquél haya fenecido formalmente, de manera que se ha incorporado a la relación, en la medida que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausurado mecanismo allí establecido ( porque evidentemente ya no es posible) para que se produzca el Derecho o beneficio."

Por su parte, el voto No. 670-I-64, de la Sala Constitucional sobre el tema de los derechos adquiridos, dijo:

" ... son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular ( no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que no pueden ser modificadas nunca jamás. "

Por último en el voto No. 2765-97 de ese Organo Constitucional, ha señalado que los derechos adquiridos son:

" aquella circunstancia en la que una cosa -material o inmaterial-. Trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente-, ha ingresado en ( o incidido en) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio contable. Por su parte, la situación jurídica consolidada representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún."

Por su parte esta Procuraduría sobre el tema de los derechos adquiridos ha indicado:

" El término derecho adquirido está referido a aquel género de derecho que han ingresado en forma definitiva en el patrimonio de su titular. Es en sí un poder surgido de un acto adquisitivo cuya validez deviene de una ley precedente. En concordancia con lo hasta ahora expuesto, tenemos que la regularidad de la situación jurídica debe apreciarse de conformidad con la ley bajo la cual se constituyó. La ley nueva no puede ni debe afectar hechos o actos que produjeron situaciones jurídicas válidas bajo la vigencia de la ley antigua ya derogada. La ley nueva regirá por seguridad jurídica, las condiciones de constitución de una situación jurídica que no se habían presentado durante la vigencia de la ley derogada, pero los elementos de la situación que hubieran surgido conservan su valor conforme lo establecía la ley vieja."

"Los conceptos de ‘derechos adquiridos’ y ‘situaciones jurídicas consolidadas’ aparecen estrechamente relacionadas en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en lo que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado ( o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la ‘situación jurídica consolidada’ representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante es cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico ( hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo ‘si…, entonces…M, vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la ‘situación jurídica consolidada’ implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos ( derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas), el ordenamiento protege –tornándola intangible – la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y certeza jurídica."

Por su parte, el órgano asesor, en el dictamen C-058-88 de 24 de marzo de 1988, sobre el tema señaló lo siguiente:

"En efecto, la ‘teoría de la supervivencia del Derecho abolido’, que no es más que una de las manifestaciones del principio que prohibe darle efecto retroactivo a las leyes, la cual reiteradamente ha acogido este despacho en algunos de sus dictámenes (véase al efecto oficio C-249-83 de 26 de julio de 1983), exige como premisa general el respeto que la nueva ley debe a aquellas situaciones que se hubieren consolidado al amparo de la anterior normativa o a los derechos que ya hubieren adquirido los administrados a su luz…"

2) EXONERACIONES FISCALES Y DERECHOS ADQUIRIDOS.

En el caso que nos ocupa, estamos frente a una actividad de fomento de la Administración Pública. La actividad de fomento, junto con la de policía y de servicio público, constituyen las actividades tradicionales de la Administración Pública. Aquella ha sido definida como " aquel quehacer administrativo dirigido a la satisfacción indirecta de necesidades consideradas de carácter público, mediante la promoción y protección, sin el empleo de coacción alguna, de actividades de particulares y de entes públicos , de modo que corresponde a éstos la satisfacción directa de aquellas necesidades"(5).

(5) GARRIDO FALLA ( Fernando). Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, octava edición, volumen I, página 306.

Ahora bien, la actividad de fomento supone una forma indirecta de intervención del Estado en la economía. Utilizando los instrumentos de política fiscal, monetaria, cambiaría, crediticia, etc., el Estado intenta persuadir o "seducir" al sector privado para que se dedique a una determinada actividad económica, la cual es considera de interés general en un momento histórico determinado. En estos casos, el Estado realiza una "oferta" al privado para que encause su talento y esfuerzo en una determinada dirección a cambio de una serie de beneficios.

"Una de las características del intervencionismo económico de la postguerra es la utilización de técnicas incentivadoras, por medio de las cuales se orienta la actividad privada hacia la consecución de objetivos públicos. Así, con el objeto de propiciar la participación privada en el logro de ciertos objetivos de política económica, considerados como fundamentales para el crecimiento de la producción y la reactivación del aparato productivo, el Estado otorga diversos incentivos financieros y particularmente, establece un régimen fiscal de favor, definido por ley. La existencia de este régimen fiscal de naturaleza per se discriminatoria es, sin embargo, conforme al ordenamiento en la medida en que por medio de él se incorpora al agente privado en esa política económica del Estado. La participación del agente privado excede, por principio, aquélla que normalmente incumbe al administrado y que se refiere, repetimos, a la consecución de objetivos definidos por los organismos públicos.(6)"

(6) Procuraduría General de la República, dictamen C-165-92 de 14 de octubre de 1992.

En el supuesto que se analiza, estamos en presencia de una actividad de fomento del Estado en el área ambiental, más específicamente en el ámbito forestal, a través de la cual el Estado otorga una serie de incentivos fiscales a aquellos sujetos que se dedican a determinadas actividades en este campo.

Establecido el marco general en este acápite, corresponde analizar la situación particular cuando mediante una ley posterior se suprimen los beneficios fiscales otorgados por una ley anterior. Aquí pueden presentarse dos posibles situaciones, a saber:

1. Que el legislador prevea, en las disposiciones transitorias, los efectos que sobre la exención va a tener la nueva ley, en cuyo caso nos estaríamos a lo dispuesto por el legislador.
2. Que la ley nueva guarde silencio y no haga uso del derecho transitorio para resolver el conflicto de normas en el tiempo. Aquí debemos echar mano a la doctrina y la jurisprudencia constitucional y administrativa para resolver los problemas que se presentan con los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.

En la Ley No. 7575 del 16 de abril de 1996, el legislador dispone expresamente, en el transitorio primero, que los contratos amparados a la legislación derogada ( Ley No. 7174), seguirán vigentes hasta su vencimiento. La anterior redacción deja sin resolver el problema que usted nos plantea, sea: los casos de los proyectos de reforestación aprobados e inscritos en el Régimen Forestal, pero en los cuales no existe un contrato firmado.

Por consiguiente, en virtud de esta falta de regulación expresa, debemos atenernos a lo que ha indicado la jurisprudencia, tanto en sede judicial como en la administrativa.

Conviene, consecuentemente, definir si los actos aprobatorios y de inscripción de la Administración activa le conceden al reforestador una situación jurídica consolidada o, si más bien, esa situación se presentan como una mera expectativa de derecho.

Sobre el tema en cuestión, el Tribunal Constitucional, en el voto No. 2010-97, señaló:

"I.- RETROACTIVIDAD DE LA LEY: La doctrina mayormente conocida para establecer cuando existe retroactividad de la ley, es la que se conoce por la teoría de los derechos adquiridos. Esta teoría define que la ley es retroactiva cuando destruye, modifica o restringe un derecho adquirido bajo el imperio de una ley anterior, o sus consecuencias jurídicas. No lo es en cambio si aniquila una facultad legal o una simple expectativa, entendiendo por ésta la esperanza que se tiene, atendiendo a un hecho pasado o a un estado actual de cosas, de gozar de un derecho cuando éste nazca. Asimismo debe tenerse claro que, el Derecho Subjetivo es aquel que alude a la facultad que las personas físicas o jurídicas tienen no para realizar determinados actos, sino también para exigir que otras personas de igual índole, sin excluir al Estado, no les impidan realizar lo que la ley permite o no prohibe. En el presente caso afirma la recurrente que las medidas adoptadas por la Administración lesionan sus derechos adquiridos y le dan efectos retroactivos a las normas, en su perjuicio. No resulta cierta dicha afirmación, pues en realidad, no se ignora que el de exención de impuestos o tributos, como cualquier otro derecho, está sujeto a condiciones y limitaciones, pero unas y otras solamente en cuanto se encuentren previstas por las normas que los reconocen y garantizan y resulten, además, razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin. Ha de entenderse entonces que el derecho de exención de tributos o impuestos no es un derecho adquirido sino una facultad legal o liberalidad del Estado que éste lleva a cabo en determinadas circunstancias y que cede ante el poder tributario.

II.- PODER TRIBUTARIO: El llamado "Poder Tributario" -potestad soberana del Estado de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción o bien, conceder exenciones- no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política. Esta potestad de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar, la obligación de pagar un tributo o de respetar un limite tributario y entre los principios constitucionales de la Tributación, se encuentran inmersos el Principio de Legalidad o bien, Reserva de Ley, el de la Igualdad o de Isonomía, de Generalidad y de No Confiscación. Los tributos deben emanar de una Ley de la República, no crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, deben abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstas en la Ley y no sólo a una parte de ellas y debe cuidarse de no ser de tal entidad que viole la propiedad privada(artículos 33, 40, 45, 121 inciso 13 de la Constitución Política).

III.- FACULTAD DE MODIFICAR LOS TRIBUTOS Y LAS EXENCIONES:

Si en un momento determinado y bajo ciertos presupuestos, la Ley exonera, o como en el caso de marras, exoneró del pago de ciertos impuestos, ello no otorga a los beneficiarios que adquirieron ese derecho a exención de tributos una exención indefinida en el espacio y el tiempo, ni un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada a su favor, en el sentido de que aquéllas no pueden ser modificadas nunca jamás, pues esto implicaría crear una limitación a la potestad impositiva del Estado, que no contempla la propia Constitución Política. Las exenciones, no obstante fueran concedidas en función de determinadas condiciones valoradas en su momento por el legislador, pueden ser derogadas o modificadas por una ley posterior. Tal proceder no resulta arbitrario por sí solo, sino que aparece como una respuesta a las necesidades fiscales del país y en el entendido de que su aplicación lo será hacia el futuro, es decir, que surtirá efectos a partir de su vigencia." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

De esta importante resolución de la Sala Constitucional podemos extraer algunas conclusiones preliminares en este estudio. En primer lugar, el hecho de que en una determina ley se otorgue a personas físicas y jurídicas las exoneraciones de impuestos u otros beneficios fiscales, no significa que tengan un derecho adquirido o una situación jurídica consolida en forma indefinida. Bien puede el legislador, en uso de la potestad tributaria, derogar esas exoneraciones o beneficios fiscales mediante una ley posterior.

Por otra parte, queda también claro que la aplicación de la nueva ley es hacia el futuro y siempre y cuando no resulte arbitraria ( véase el voto No. 790-97 de la Sala Constitucional).

Por último, la nueva ley no puede afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de aquellas personas que se beneficiaron con la ley derogada. Por consiguiente, la nueva ley no podría afectarlos, debiendo el Estado respetar esos derechos o esas situaciones hasta que fenezcan o se extingan.

Respecto a las exoneraciones fiscales, en el ámbito de la jurisprudencia administrativa, esta Representación mantiene que habría retroactividad en la medida en que la nueva ley pretenda regular los hechos o situaciones ocurridas durante la vigencia de la ley anterior.

"Una situación determinada puede estar produciendo efectos (parte dinámica) o bien los efectos pueden estar consolidados (parte estática), lo cual debe ser considerado a fin de determinar si se está o no ante una aplicación retroactiva de las normas. El principio es que la ley nueva no puede afectar los efectos ya sucedidos y consolidados de la situación. Respecto de la fase dinámica de la situación, la ley nueva no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Por lo que los requisitos de adquisición o de nacimiento de la situación serán siempre regidos por la ley vigente al momento en que la situación surge (teoría de la supervivencia del derecho abolido). En cambio, respecto de las situaciones que se constituyan o extingan al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, la ley nueva rige las condiciones de constitución de la situación jurídica en la medida en que esas condiciones no se habían presentado durante la vigencia de ley derogada por los elementos de la situación que ya hubieren surgido conservan el valor conferido por la ley antigua. Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. Lo que significa que los efectos jurídicos ya consolidados no pueden ser modificados por la ley posterior. Es decir, la ley nueva no puede regular la parte estática, ya consolidada, del hecho o situación en cuestión. En tanto que sí puede regular los efectos no constituidos o en curso de ejecución de la situación referida.(7)"

(7)Procuraduría General de la República, dictamen C-165-92 de 14 de octubre de 1992.

Por otra parte, hemos sostenido la tesis de que pueden ser consideradas como situaciones jurídicas consolidadas aquellos casos en los cuales la Administración activa ya emitido un acto aprobatorio sobre un determinado proyecto de un particular que tiene como consecuencia una exoneración tributaria, a pesar de que no se haya firmado el contrato respectivo. En efecto, en una situación muy similar el órgano asesor señaló:

"Respecto de la situación de quienes habían obtenido una aprobación de parte de la Comisión Reguladora de Turismo sin que hubieran suscrito el ‘contrato’, el dictamen N. C-165-92 de 14 de octubre de 1992, emitido una solicitud de reconsideración del oficio N. C-149-92 planteada por el señor Ministro de Hacienda, expresa:

‘ las empresas a quienes la Comisión Reguladora de Turismo hubiere aprobado su solicitud de contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 de 31 de marzo de 1992, tiene derecho a que se consolide su situación con base en lo dispuesto originalmente por la Ley N° 6990 de 5 de julio de 1990’"(8). (Lo que está entre negritas no corresponde al original).

(8) Procuraduría General de la República, dictamen C-233-98 del 6 de noviembre de 1998.

Distinta es la situación que se presenta con aquellos administrados que a la fecha de vigencia de la ley derogatoria no contaban con un acto aprobatorio de la Administración activa. En este supuesto el órgano asesor señaló:

" En virtud de los expuesto esta Procuraduría considera que ha quedado demostrado que las empresas o los sujetos que se encuentran cubiertos por el numeral 34 de la Constitución Política son aquellos que suscribieron contrato antes de la promulgación de la Ley 7293- Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes- así como los que hubieran presentado su solicitud, con todos los requisitos, antes de la entrada en vigencia de la misma.

Por ende, los efectos de la recién citada ley sólo podrán afectar a aquellos sujetos, que al momento de su petición no cumplan con los requisitos establecidos por la ley y el reglamento, o aquellos sujetos que del todo no hayan solicitado, ante la Comisión Reguladora de Turismo, el reconocimiento de los derechos derivados a partir de la norma (...)."(9)

(9) Procuraduría General de la República, dictamen C-233-98 del 6 de noviembre de 1998.

En el caso consultado, refiriéndonos a los beneficios que otorgaba el artículo 87 de la Ley Forestal No. 7174 del 16 de julio de 1990, podemos afirmar que la presentación de la solicitud no origina una situación jurídica consolidada para el administrado.

Afirmar lo contrario, sería negar la necesidad de una evaluación por parte de la Administración a fin de determinar si procede concretizar el régimen de incentivos. Sería como indicar que toda persona simplemente por realizar la actividad de que se trate tiene una situación jurídica consolidada, por lo que el Estado le debe otorgar los beneficios en cuestión, sin que importe el efecto de la apreciación administrativa sobre la conformidad entre el interés personal y el interés público.

Al respecto, ha indicado esta Representación, mediante Dictamen C-165-92 del 14 de octubre de 1992, lo siguiente:

" No puede entonces concluirse que la simple presentación de la solicitud origina en el solicitante un derecho subjetivo al otorgamiento de las exoneraciones previstas por el orden jurídico..."

Es decir, el simple hecho de que una persona haya cumplido con la presentación de los documentos para optar por el otorgamiento de los beneficios citados, no crea a su favor una situación jurídica consolidada porque la Administración tiene la potestad de evaluar cada caso concreto.

IV.- CONCLUSIONES

1. Las personas, a las cuales la Administración activa les aprobó un determinado proyecto de reforestación antes del 16 de abril de 1996, a pesar de que no tengan firmado un contrato con ella, tienen derecho a las exoneraciones del artículo 87 de la ley No. 7174.
2. Consecuentemente, el Ministerio de Hacienda está en la obligación de firmar los contratos respectivos para que se consolide la situación de los reforestadores que obtuvieron el derecho antes del 16 de abril de 1996.
3. Por último, la presentación de una solicitud para el otorgamiento de las exoneraciones tributarias del artículo 87 de la ley No. 7174 no otorga al solicitante un derecho adquirido ni puede hablarse de una situación jurídica consolidada en este caso.

De usted, con toda consideración,

 

 

Fernando Castillo Víquez         Mariamalia Murillo Kopper

Procurador Constitucional              Asistente de Procurador