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Dictamen : 189 - del 27/09/1999
C - 189-99
San José, 27 setiembre 1999
Señor
Leonel Baruch
Ministro de Hacienda
Ministerio de Hacienda
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, se contesta su oficio DM-806-99, donde consulta lo siguiente:
¿Una vez transcurrido el plazo máximo de un año,
período en el cual la Caja Costarricense de Seguro Social ha cancelado a los
servidores que están incapacitados el 60% del subsidio a que tienen derecho,
deberá la institución en que éstos laboran cancelarles la totalidad del importe
del mismo, o debe limitarse a continuar cancelando únicamente el 40%, tal y
como había venido haciendo durante ese lapso?.
Para resolver la consulta es necesario
examinar el Reglamento del Seguro de Salud, y el Reglamento para el
Otorgamiento de Incapacidades y Licencias de los Beneficiarios del Seguro de
Salud, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, el Reglamento Autónomo
de Servicios del Ministerio de Hacienda, y el Reglamento del Estatuto de
Servicio Civil.
Además de lo anterior, y para efectos
competenciales y de responsabilidad, es menester centrar el análisis de la
incapacidad y el pago del subsidio, a partir de la distinción y relación entre
el Estado (Ministerio de Hacienda en el caso), y la Caja Costarricense de
Seguro Social como ente público menor distinto de aquél.
I. REGLAMENTO DEL SEGURO DE SALUD DE LA
CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y REGLAMENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE
INCAPACIDADES Y LICENCIAS DE LOS BENEFICIARIOS DEL SEGURO DE SALUD.
El artículo 28 del "Reglamento del
Seguro de Salud" se refiere a la finalidad que tienen los subsidios por
incapacidad o licencia. Dice al efecto esta norma:
"El subsidio por incapacidad o por licencia
de maternidad, tiene el propósito de sustituir parcialmente la pérdida de
ingreso que sufra el asegurado directo activo por causa de incapacidad por
enfermedad o licencia por maternidad".
Por su parte el numeral 34 de este cuerpo
normativo determina los plazos de calificación para el pago de subsidios en
estos términos:
"Tendrá derecho al pago de subsidios por
incapacidad el asegurado que haya cotizado con 6 cuotas mensuales dentro de los
12 meses anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad, siempre que los
últimos 3 meses sean continuos e inmediatamente anteriores a la fecha de inicio
de la incapacidad. Los subsidios por incapacidad se pagarán hasta por un máximo
de 52 semanas. No obstante, si el asegurado ha cotizado con 9 cuotas mensuales
dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la incapacidad, se podrá
prorrogar el pago de subsidios de acuerdo con el procedimiento que establecerá
la Gerencia de División Médica para cubrir hasta 26 semanas adicionales".
Esta norma contiene dos supuestos que
interesan a la consulta.
El primer supuesto está referido al pago de
los subsidios por incapacidad hasta por un máximo de cincuenta y dos semanas
(un año). Para gozar de este derecho, el asegurado debe haber cotizado con seis
cuotas mensuales dentro de los doce meses anteriores a la fecha de inicio de la
incapacidad, siempre y cuando los últimos tres meses sean continuos e
inmediatamente anteriores a la fecha de iniciación de la incapacidad.
El segundo supuesto concierne a la prórroga
en el pago del subsidio más allá del año. En este caso, el asegurado debe hacer
cotizado nueve cuotas mensuales durante los doce meses anteriores a la fecha en
que comenzó su incapacidad. En estas situaciones, la Caja Costarricense de
Seguro Social podrá prorrogar el pago de subsidios conforme al procedimiento
que establecerá la Gerencia de División Médica para cubrir hasta veintiséis
semanas adicionales. Por ser la Caja Costarricense de Seguro Social un ente
público menor distinto del Estado (ente público mayor), y por el contenido y
alcances de la norma reglamentaria en este segundo supuesto, lo concerniente a
la prórroga de la incapacidad y el pago de los subsidios correspondientes,
atañe exclusivamente a la Institución aseguradora, de conformidad con el
procedimiento que al efecto establezca la Gerencia de la División Médica. Es
decir, el pago del subsidio durante esta prórroga de la incapacidad (más allá
del año) sería asumida directamente por la Caja Costarricense de Seguro Social
en este caso específico. Y sólo mediante la existencia de una normativa
complementaria relativa al Estado, y que dispusiese en el mismo sentido, podría
el ente mayor cubrir el pago del porcentaje correspondiente durante este
período de prórroga; la inexistencia de esta normativa, y en virtud del
principio de legalidad, impediría el reconocimiento del porcentaje indicado.
Por su parte, el ordinal 9 del
"Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los
Beneficiarios del Seguro de salud" de la Caja Costarricense de Seguro
Social dispone que:
"Los asegurados asalariados que cumplan con
un período de calificación de seis meses de cotización dentro de los últimos
doce anteriores a la enfermedad, siempre que los últimos 3 sean continuos e
inmediatamente anteriores a la enfermedad, tendrán derecho a la extensión de
incapacidades hasta por un plazo de 52 semanas (art. 34 del Reglamento de
Salud), con derecho a subsidio en dinero. De igual manera, los trabajadores que
hayan aportado tres o menos cuotas mensuales, o más de 3 pero menos de seis,
tendrán derecho a la extensión de incapacidades hasta por doce semanas, o hasta
por veintiséis semanas, respectivamente, con derecho al pago de la respectiva
ayuda económica, conforme a lo previsto en el artículo 38 del Reglamento del
Seguro de Salud. Todo lo anterior sin perjuicio de lo que se exprese en el
párrafo siguiente.
El otorgamiento de una incapacidad formaliza un
compromiso recíproco entre el médico tratante y el trabajador, cuyo fin último
es propiciar la recuperación de la salud del trabajador y su reincorporación al
trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el pago de un
subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de
calificación establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud". (El
destacado no es del texto original).
En lo fundamental, esta norma novena, viene
a reiterar lo ya establecido en el artículo 34 del "Reglamento del Seguro
de Salud", en cuanto al pago de subsidios por incapacidad.
II. REGLAMENTO AUTÓNOMO DE SERVICIOS DEL
MINISTERIO DE HACIENDA (DE-25271-H
de 14 de junio de 1996; publicado en La Gaceta No. 133 de 12 de julio de 1996).
El artículo 59 de este reglamento autónomo,
situado en el Capítulo IV denominado "De las Incapacidades para
trabajar", establece que:
"Artículo 59. El Ministerio reconocerá las ausencias
al trabajo del servidor (a) motivadas por incapacidad para trabajar, ya sea por
enfermedad, maternidad o riesgo profesional, y se sujetará a lo dispuesto por
el Artículo 34 y sus reformas del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, y
las siguientes disposiciones:
a) La incapacidad para trabajar por motivos de
enfermedad será reconocida durante todo su período, y pagará la diferencia que
exista entre lo que cancelen las instituciones aseguradoras y el 100% de su
salario.
b) La incapacidad para trabajar por motivos de
maternidad se pagara durante los cuatro meses que señala el Artículo 95 del
Código de Trabajo, reconociendo la diferencia que exista entre el total de su
salario y lo que pague la Caja Costarricense de Seguro Social.
c) Tratándose de incapacidad para trabajar por
riesgo profesional, se estará a lo dispuesto en el artículo 236 de la Ley sobre
Riesgos de Trabajo, No. 6727 de 4 de marzo de 1982, y sus reformas,
garantizándose en todo caso el pago del 100% del salario.
En todo lo que no se encuentre aquí expresamente
regulado respe cto de las incapacidades, se
considerarán disposiciones supletorias del presente Reglamento, el Reglamento
del Seguro de Enfermedad y Maternidad, el Reglamento para la Extensión de
Incapacidades a los Trabajadores (as) Beneficiarios (as) del Régimen de
Enfermedad y Maternidad, el Reglamento General de Riesgos de Trabajo y las
interpretaciones que de los mismos expida la Caja Costarricense de Seguro
Social.
En ningún caso de incapacidad para trabajar por
enfermedad, maternidad o riesgo de trabajo, el monto del subsidio que pague la
respectiva institución aseguradora sumado al que pague el Ministerio, podrá
exceder el monto del salario del servidor (a)". (El destacado no es del
texto original).
Es de destacar, que el párrafo primero de
este artículo 59, pone como límite de los derechos en materia de subsidios, en
cuanto a plazos y porcentajes económicos, a lo que establezca el numeral 34 del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que se constituye en un parámetro de
legitimidad infralegal respecto de ese reglamento
autónomo. En otros términos, es el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de
Servicio Civil, el que definirá el plazo máximo durante el cual el Estado puede
pagar el subsidio por incapacidad.
III. REGLAMENTO DEL ESTATUTO DE SERVICIO
CIVIL (DE-No. 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas).
Expresa el artículo 1 del "Estatuto de
Servicio Civil" (Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953) que: "Este
Estatuto y sus Reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y
sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la
Administración Pública y proteger a dichos servidores". Este contenido
legal se reitera, a nivel reglamentario, en el artículo 1 del Reglamento del
Estatuto de Servicio Civil (DE- No. 21 de 14 de diciembre de 1954). Conforme a
estas normas, las disposiciones legales y reglamentarias en esta materia, se
aplican a los servidores del Poder Ejecutivo, dentro de los cuales están los
funcionarios del Ministerio de Hacienda. En lo que interesa a la presente
consulta, dispone el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil:
"Artículo 34. El servidor que fuere declarado
incapacitado para trabajar, por enfermedad o riesgo profesional, gozará de
subsidio en proporción al tiempo servido, de acuerdo con las siguientes
regulaciones:
a) Durante los primeros tres meses de servicios,
se reconocerá el subsidio hasta por un mes.
b) Después de tres meses de servicios y hasta un
año, el subsidio será hasta por tres meses.
c) Durante el segundo año de servicios, el
subsidio será hasta por cinco meses.
d) Durante el tercer año de servicios, el subsidio
será hasta por seis meses.
e) Durante el cuarto año de servicios, el subsidio
será hasta por siete meses y quince días.
f) Durante el quinto año de servicios, el subsidio
será hasta por nueve meses.
g) Después de cinco años de servicios, el subsidio
será de hasta 12 meses.
El monto del subsidio de un ochenta por ciento del
monto del salario ordinario que esté devengando el trabajador durante los
primeros treinta días de su incapacidad. En ese período el Estado como patrono,
reconocerá durante los tres primeros días un subsidio de un 80%; a partir del
cuarto día y hasta el número treinta el subsidio patronal será de un 20% cuando
la incapacidad será emitida por la Caja Costarricense de Seguro Social; y la
diferencia para completar el 80% del subsidio que otorgue el Instituto Nacional
de Seguros cuando sea éste el órgano que incapacite.
El subsidio será de un ciento por ciento de su ordinario
durante el período de incapacidad que exceda de treinta días naturales, por un
máximo de doce meses. Durante el período que exceda de treinta días naturales,
el Estado como patrono otorgará un subsidio de un 40% cuando el órgano que
incapacite sea la Caja Costarricense de Seguro Social, y pagará la diferencia
del subsidio para completar ese 100% de lo que otorgue el Instituto Nacional de
Seguros cuando sea éste el órgano que incapacite. Por ninguna razón, y en
ningún caso de incapacidad otorgada, el monto del subsidio que pagaren los
órganos aseguradores sumados a lo que le corresponde cancelar al Estado como
patrono, podrá exceder el 100% del salario total del servidor. (Así reformado
por DE- No. 27096-MP de 15 de mayo de 1998, publicado en La Gaceta No. 116 del
miércoles 17 de junio de 1998; el destacado no es del texto original).
Los subsidios y licencias por razón de maternidad
se regularán conforme con las siguientes normas:
1) Todas
las servidoras del Poder Ejecutivo en estado de gravidez tendrán derecho a
licencia por cuatro meses, con goce de sueldo completo. El período se
distribuirá un mes antes del parto y tres meses después. Si este se retrasare
no se alterará el término de la licencia, pero si el alumbramiento se anticipa,
gozará de los tres meses posteriores al mismo;
2) La
servidora deberá tramitar su licencia por intermedio del jefe inmediato por lo
menos con quince días de anticipación a su retiro, de acuerdo con la fecha
previamente señalada por el médico;
3) Las
servidoras interinas o excluidas del Régimen de Servicio Civil, podrán acogerse
a la licencia por maternidad en los términos anteriormente indicados. (Así
reformado por DE- No. 27604-MP de 05 de enero de 1999, publicado en La Gaceta
No. 21 del lunes 01 de febrero de 1999).
Conforme al texto transcrito, el inciso g) del artículo 34 señala
explícitamente que, después de cinco años de servicio, "el subsidio será
de hasta 12 meses". Se establece aquí un límite objetivo de pago para el
Estado que le impone el principio de legalidad. Instituye el ordinal 11 de la
Ley General de la Administración Pública (Ley No. 6227 de 02 de mayo de 1978):
"1.
La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo
podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que
autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
2. Se
considerará autorizado el acto expresamente por norma escrita, al menos en
cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa". (El destacado
no es del texto original).
La
Sala Constitucional, en el Voto AI 3410-92 se ha expresado en los términos
siguientes respecto del principio de legalidad):
"VI-
El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra
Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la
Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la
Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde
luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general
a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y
autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como
el "principio de juridicidad de la Administración". (Voto AI 3410-92;
el destacado no es del texto original)
En consecuencia, de conformidad con los
artículos 11 de la Constitución Política, 11 de la Ley General de la
Administración Pública (Ley No. 6227 de 02 de mayo de 1978), y 34 inciso g) del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (DE- No. 21 de 14 de diciembre de
1954 y sus reformas), el Ministerio de Hacienda sólo podrá pagar al trabajador
que haya laborado más de cinco años, la parte del subsidio que le corresponda
por un plazo máximo de hasta un año. Por lo tanto, transcurrido ese plazo
máximo, carece de autorización jurídica para continuar pagando cualquier
porcentaje de ese subsidio. Dictamen
Por tanto, conforme a lo dispuesto en los
numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982,
esta Procuraduría General de la República dictamina:
Primero. De conformidad con los artículos 11 de la
Constitución Política, 11 de la Ley General de la Administración Pública (Ley
No. 6227 de 02 de mayo de 1978), y 34 inciso g) del Reglamento del Estatuto de
Servicio Civil (DE- No. 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas), el
Ministerio de Hacienda sólo podrá pagar al trabajador que haya laborado más de
cinco años, la parte del subsidio que le corresponda por un plazo máximo de
hasta un año.
Segundo. Transcurrido ese plazo máximo de hasta un año,
el Ministerio de Hacienda carece de autorización jurídica para continuar
pagando cualquier porcentaje de ese subsidio.
Con
toda consideración,
Dr. Odilón Méndez Ramírez
Procurador Constitucional
Sección Segunda
C-189-99
SUBSIDIO POR INCACIDAD. VENCIMIENTO DEL PLAZO.
El señor Ministro de Hacienda, mediante
oficio DM-806-99, consulta lo siguiente: ¿Una vez transcurrido el plazo máximo
de un año, período en el cual la Caja Costarricense de Seguro Social ha
cancelado a los servidores que están incapacitados el 60% del subsidio a que
tienen derecho, deberá la institución en que éstos laboran cancelarles la
totalidad del importe del mismo, o debe limitarse a continuar cancelando
únicamente el 40%, tal y como había venido haciendo durante ese lapso?.
Mediante dictamen C-189-99, emitido por el
Dr. Odilón Méndez Ramírez, se resuelve la consulta de la siguiente manera:
Primero. De conformidad con los artículos 11 de la
Constitución Política, 11 de la Ley General de la Administración Pública, y 34
inciso g) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (DE- No. 21 de 14 de
diciembre de 1954 y sus reformas), el Ministerio de Hacienda sólo podrá pagar
al trabajador que haya laborado más de cinco años, la parte del subsidio que le
corresponda por un plazo máximo de hasta un año.
Segundo. Transcurrido ese plazo máximo de hasta un año, el
Ministerio de Hacienda carece de autorización jurídica para continuar pagando
cualquier porcentaje de ese subsidio.