Dictamen : 096 - del 12/06/1997

12 de junio de 1997

C-096-97

Señor

Otto Escalante Wiepking

Director General

Dirección General de Aviación Civil

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio Nº 971244 de 15 de abril de 1997, recibido en este Despacho el 23 del mismo mes y año, en el cual formula una consulta a efecto de establecer si es procedente el pago de intereses moratorios por el retraso, por parte de la Administración, en la cancelación de sumas adeudadas a funcionarios y exfuncionarios de la Dirección General.

Al respecto, la Asesoría Legal de la Dirección General, mediante oficio remitido adjunto a la consulta, indicó que:

"Varios funcionarios fueron reasignados de plaza (...) y otros funcionarios se acogieron al Programa de Reducción Voluntaria del Sector Público o fueron despedidos con responsabilidad patronal.

2- La suma adeudada por las reasignaciones, prestaciones legales y demás retribuciones fueron canceladas por medio de cheque entregado al interesado con retraso de uno o varios meses por la tramitación interna de firmas, trámites presupuestarios y demás consultas de estilo.

3- Por medio de escrito varios de los funcionarios reclamaron ante la administración el pago de intereses por el retraso en el pago."

Ante esta situación, la Asesoría Legal, basándose en el artículo 706 del Código Civil, 602 del Código de trabajo, 497 y 498 del Código de Comercio, así como en jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, recomendó "la cancelación de intereses moratorios sobre las sumas adeudadas y reconocido el derecho por parte de la Administración a aquellos reclamantes de los mismos por retraso en la cancelación de prestaciones legales u otras retribuciones pecuniarias laborales a funcionarios y exfuncionarios.

I.- ANALISIS TEORICO Y ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES Y ADMINISTRATIVOS

En relación con la demora en el pago de remuneraciones que encuentran su origen en relaciones laborales, la doctrina ha indicado:

"1.- Frente al fenómeno de la inflación, los créditos laborales también sufrieron el embate y, el legislador tomó intervención a fin de conjugar el déficit provocado por la demora en el pago en que incurriera el principal.

Como la suficiencia del salario tiene raigambre constitucional (...) esa intervención se justificó plenamente.

Como bien se ha dicho, si el salario "de por sí hiposuficiente no es abonado en término y dicho incumplimiento no es sancionado con la reparación del deterioro de la moneda, comprendemos que el principio constitucional es doblemente burlado". También se ha destacado, con agudeza, que el retraso obra no sólo en perjuicio del dependiente, sino en detrimento de las empresas competidoras que cumplen puntualmente con sus obligaciones laborales.”(CAZEAUX Pedro, TEJERINA Wenceslao. Reajuste de las Obligaciones Dinerarias. Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, Segunda Edición, 1981, p. 215.)

En este sentido la Sala Constitucional ha indicado:

"I.- (...) Del examen de las probanzas se desprende que la recurrente se acogió al programa de reducción voluntaria de puestos de trabajo en el sector público, conocido generalmente como programa de "movilidad laboral" (...) Es decir, lo que ocurre en este caso es que la trabajadora prescindió de buena fe del medio de procurarse recursos económicos para atender a sus necesidades e intereses y a los de sus dependientes, promovida por una oferta que, sin embargo, el Estado no cumple en el plazo establecido, dejándola en una situación de desvalimiento que excede por su gravedad la esfera de la mera legalidad y afecta derechos y principios garantizados en la Constitución.

II.- En vista de lo expuesto en el considerando anterior, a lo que se suma el hecho de que actualmente la cancelación de las sumas debidas a la recurrente resulta aleatoria, ha de estimarse el recurso para que se restituya en sus derechos a la amparada, lo que dada la especialidad de su caso significa reconocerle, independientemente de la indemnización que le pudiera corresponder en virtud de lo que dispone el artículo 51 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, los salarios que hubiera dejado de percibir a partir de la fecha de vencimiento del mayor plazo pactado para la cancelación efectiva de lo debido y hasta que se le haga efectivo el pago total correspondiente. Además, debe el estado cubrirle la totalidad de las sumas convenidas directa o indirectamente para procurar la renuncia de la recurrente a su puesto de trabajo, aunque esa totalidad excediere los límites que en cualquier caso estuvieren legalmente establecidos, sin perjuicio de que lo pagado con exceso de esos límites, el Estado lo recupere de los funcionarios responsables por los medios legales adecuados. " (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 5676-95 de las 15:09 horas del 18 de octubre de 1995.)

También, el Tribunal Superior de Trabajo ha adoptado esta posición:

"(...) Este tribunal ha considerado que el pago de los intereses es procedente por estar acorde con lo dispuesto por los numerales 702, 706 y 1163 del Código Civil, ya que la obligación de su patrono de pagar a su trabajador los derechos que le corresponden, empieza desde el momento mismo en que el derecho nace, y al no hacerlo así, incurre en mora, con lo que es su deber cancelarle tales réditos. El acordar el aumento salarial, que conlleva el pago de una obligación salarial, hace que nazca para el trabajador un derecho de crédito, un derecho de exigir el pago de la obligación, y si ese pago se dilata, por cualquier razón, se está en presencia de una mora que ha de ser resarcida." (El subrayado no es del original) (Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, Nº 1328 de las 9:10 horas del 9 de diciembre de 1994).

Además, la Sala Segunda de la Corte ha manifestado:

"(...) En efecto, la ley es muy clara sobre el momento en que se deben cancelar las indemnizaciones derivadas de la terminación de una relación de trabajo. El hecho de que el estado patrono deba cumplir con una serie de requisitos y controles, no debe ir en perjuicio del trabajador." (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Nº117 de las 11 horas del 24 de mayo de 1994).

Y en otra resolución de la misma Sala Segunda se señala:

"(...) De lo anterior se puede concluir que si la obligación del patrono existe, en los términos dispuestos anteriormente, también desde ese momento se da la mora y lógicamente las consecuencias de ella derivadas. Ahora bien los daños y perjuicios provenientes de obligaciones dinerarias son precisamente los intereses por lo que la aprobación de estos montos por parte del Tribunal Superior fue correcta; con base en la petitoria formulada por el actor." (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Nº 105 de las 16 horas del 29 de marzo de 1996).

Por otra parte, a nivel administrativo, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, han expresado su criterio en el sentido de que la mora en el cumplimiento de prestaciones laborales, ocasiona en el deudor moroso, (el empleador ), la obligación de pagar intereses:

"(...) si cabría reconocer intereses sobre otros extremos como las vacaciones y aguinaldo, en el caso en que se haya producido un incumplimiento imputable a la Administración.” (Contraloría General de la República, Oficio Nº 688 de 19 de enero de 1996).

"De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que para los exservidores de la Administración Pública despedidos mediante reorganización prevista por el numeral 47 del Estatuto del Servicio Civil, procede reconocer los intereses exigibles por la mora en la indemnización de los derechos laborales, por concepto de vacaciones y aguinaldo" (Procuraduría General de la República, Nº C-097-96 de 18 de junio de 1996).

II.- DISPOSICIONES LEGALES:

De las resoluciones señaladas se desprende que sobre esta materia debe acudirse a normas que, si bien no forman parte del Derecho Público, le son aplicables a través de los mecanismos de integración del derecho; al respecto el artículo 9 de la Ley General de Administración Pública establece:

"ARTICULO 9.- 1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios."

Por otra parte, en la jurisprudencia citada anteriormente, se indica que el pago de los intereses es procedente de conformidad con lo establecido en el artículo 706 del Código Civil:

"ARTICULO 706.- "Si la obligación es de pagar una suma de dinero, los daños y perjuicios consisten siempre y únicamente en el pago de intereses sobre la suma debida, contados desde el vencimiento del plazo."

Además, es importante señalar la disposición del artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, Nº 7494:

"ARTICULO 19.- "Por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses cuando la mora exceda de los noventa días naturales.

Estos intereses se reconocerán mediante resolución administrativa, y se liquidarán según la tasa de captación pasiva a seis meses, indicada en el reglamento ejecutivo de esta ley, por el plazo que medie entre la fecha en que debió efectuarse el pago y la fecha de emisión del documento de pago correspondiente."

III.- ANALISIS

El incumplimiento por parte del empleador de sus obligaciones, y en este caso de créditos a favor de funcionarios, reviste especial importancia; ello en virtud de que, en el caso de las prestaciones laborales, las mismas tienen un contenido alimentario, y tratándose de indemnizaciones (como por ejemplo el pago de prestaciones legales por renuncia o despido), esta condición se acentúa en vista de que el trabajador se ve expuesto al desempleo.

La naturaleza de estas obligaciones, tiene como consecuencia que la falta de pago oportuno generalmente ocasione graves perjuicios al trabajador, lo cual ha llevado a los administradores de justicia a sancionar la mora en el pago de las prestaciones laborales, ordenando no solamente el pago de las sumas adeudadas, sino también los daños y perjuicios, los cuales, de conformidad con el artículo 706 del Código Civil, (anteriormente citado), consisten en el pago de intereses.

Sin embargo, no es posible pasar por alto el especial sistema financiero contable de la Administración, el cual, de conformidad con el principio de legalidad, se encuentra sujeto a una serie de procedimientos que no se pueden obviar. Es en este punto que el artículo 706 del Código Civil debe ser integrado con el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, de forma que se deba reconocer el pago de intereses cuando la mora ha sido superior a los noventa días naturales.

En este sentido, con anterioridad este Órgano Asesor ha indicado lo siguiente:

"En el caso en estudio, el supuesto contenido en el numeral 19 de la Ley de Contratación Administrativa tiene como motivo el reconocimiento de los intereses por la mora de la Administración en materia de contratación administrativa. Es por ello lógico admitir el mismo reconocimiento de intereses para cualquier tipo de mora en que esté de por medio la Administración Pública.

Existe así un motivo idéntico, como se vio, entre el artículo 19 citado y los demás casos en que la Administración incurra en mora en el pago de diferentes rubros.

Además, es importante advertir que el indicado artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa establece:

a) un plazo a partir del cual son exigibles los intereses y

b) una tasa de interés.

Los dos elementos indicados, de la citada norma, reconocen la existencia del Principio de Legalidad Administrativa, el cual hace la diferencia entre los pagos que efectúa la Administración Pública y los que realiza un particular." (Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C-001-97 de 2 de enero de 1997).

IV.- CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría considera que la falta de cumplimiento oportuno por parte de la Administración en el pago a funcionarios y exfuncionarios de las prestaciones laborales e incentivos, genera para estos el derecho a exigir el pago de intereses, los cuales podrán ser requeridos cuando la Administración incurra en una mora que exceda los noventa días naturales.

Se despide atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/FBB/ISN