Dictamen : 095 - del 12/06/1997

C-095-97

12 de junio de 1997

Sr.

Otto Escalante Wiepking

Director General

Dirección General de Aviación Civil

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio número 971094, de 24 de marzo de 1997, recibido en esta Procuraduría el 8 de abril del mismo año, mediante el cual solicita criterio legal "sobre la posibilidad de efectuar el pago, dentro de las prestaciones legales, a exfuncionarios que fungieron en un puesto jerárquico, del beneficio de uso de vehículo discrecional."

En relación con esta consulta, la Asesoría Legal de la Dirección General de Aviación Civil indicó: " Conforme a los parámetros anteriormente indicados, se recomienda el reconocimiento para los funcionarios en la condición particular indicada por concepto de salario en especie dentro de las prestaciones legales al momento del cese en el puesto, por valor de un 50 % del salario durante los últimos seis meses laborados o proporcionalmente al tiempo laborado para la institución, dentro de la cesantía."

I.- SOBRE EL SALARIO EN ESPECIE EN LA FUNCION PUBLICA

La posibilidad legal de que el beneficio de uso discrecional de vehículo pudiese ser considerado en la liquidación de las prestaciones, solamente podría suceder en aquellos casos en los cuales dicho beneficio fuese comprendido como parte del salario, constituyéndose como salario en especie.

Ahora bien, nos encontramos aquí ante un concepto que es preciso aclarar, y en vista de que el salario en especie es una modalidad del salario, resulta oportuno mencionar en primer término, que el salario, genéricamente considerado puede definirse como

"atribución patrimonial fijada legal o convencionalmente, o por vía mixta como contraprestación nacida de la relación laboral, y la cual se debe en reciprocidad del trabajo realizado..." (ALONSO GARCIA, Manuel. Curso de Derecho del Trabajo. Barcelona, Editorial Ariel S.A., Octava Edición, 1982, p. 465.)

Al respecto, el artículo 162 del Código de trabajo establece:

"ARTICULO 162.- Salario o sueldo es la retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud del contrato de trabajo."

De lo anterior, podemos inferir que el salario consiste en una compensación patrimonial, que debe ser cumplida por el empleador; se trata de una retribución a la cual tiene derecho el trabajador a cambio del trabajo que éste ha prestado. Es uno de los elementos de una relación sinalagmática, en la que ambas partes tienen derechos y obligaciones, los cuales deben estar previamente determinados.

Sobre este último aspecto, la doctrina ha señalado que el salario debe ser determinado o determinable:

"Significa que el trabajador debe saber de antemano a qué tiene derecho por la prestación del servicio convenido (...) Ello implica que no podría válidamente celebrarse un contrato de trabajo con retribución indeterminada." (NESTOR DE BUEN. L. Derecho del Trabajo. México, Editorial Porrúa S.A., Segunda Edición, 1977, p. 176.

Por otra parte, en relación con el salario en especie, la doctrina lo ha definido como

"aquella remuneración que el trabajador percibe en virtud de la relación laboral y que se considera hecha efectiva mediante la entrega de materias y objetos, en cantidad determinada, y que no consisten en dinero, pudiendo consistir, igualmente, en la concesión de beneficios o ventajas determinados..." (BLANCO VADO Mario. El Salario en Especie. Ponencias y Conclusiones de las II Jornadas de Integración Académica en Derecho Laboral, San José, Escuela Judicial, 1990, p.36.)

En nuestro ordenamiento, el artículo 166 del Código de trabajo define el salario en especie y establece diversas modalidades del mismo:

ARTÍCULO 166.- Por salario en especie se entiende únicamente lo que reciba el trabajador o su familia en alimentos, habitación, vestidos y demás artículos destinados a su consumo personal inmediato. (...)

Para todos los efectos legales, mientras no se determine en cada caso concreto el valor de la remuneración en especie, se estimará ésta equivalente al cincuenta por ciento del salario que perciba en dinero el trabajador.

No obstante lo dispuesto en los tres párrafos anteriores, no se computarán como salario en especie los suministros de carácter indudablemente gratuito que otorgue el patrono al trabajador, los cuales no podrán ser deducidos del salario en dinero ni tomados en cuenta para la fijación del salario mínimo."

En consonancia con lo señalado por la doctrina, y por razones evidentes de seguridad jurídica, este Órgano Asesor considera que el salario, tanto en dinero como en especie, debe estar determinado desde el inicio de la relación laboral, o por lo menos debe ser determinable, y en el caso del salario en especie, nuestro ordenamiento se encarga de cubrir la ausencia de la determinación, estableciendo que esta remuneración será igual al cincuenta por ciento del salario en dinero que perciba el trabajador.

Este aspecto es realmente importante si nos referimos a los salarios del sector público; ello en atención a la naturaleza jurídica de la relación laboral entre el Estado y sus servidores.

Tal y como anteriormente lo ha manifestado esta Procuraduría, " la relación existente entre los funcionarios públicos y la administración -central o descentralizada- es estatutaria, es decir, cubierta por un régimen de empleo de carácter público..." (Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C.-084-97, 30 de mayo de 1997.)

En nuestro ordenamiento, la existencia de un régimen de empleo público encuentra su fundamento, en los artículos 11, 191 y 192 de la Constitución Política, y en los artículos 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, entre otros.

Los artículos 11 y 13 de la Ley General de Administración Pública son determinantes en señalar el régimen legalista que regula a la Administración Pública:

"ARTICULO 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa."

"ARTICULO 13.- 1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo..."

Sobre el aspecto legalista de la relación laboral entre el funcionario público y la Administración Pública, la doctrina ha afirmado que esta relación

" parte de la base de que la situación del agente es legal y reglamentaria, podemos decir que el contenido de la situación del funcionario está fijado de antemano por una vía general, impersonal, por medio de leyes y reglamentos y que es la misma para todos los funcionarios de igual categoría (...)"(PENAGOS Gustavo. Curso de Derecho Administrativo. Bogotá, Editorial Librería el Profesional, Tomo II, 1989, P 413.)

Como puede observarse, el principio de legalidad es preponderante en la actuación de la Administración pública, y de conformidad con este principio, la capacidad del empleador para conceder derechos o beneficios a los funcionarios públicos, está disminuida, encontrando su límite en el ordenamiento jurídico. Es así como, en el caso del salario, éste podrá ser en dinero y en especie, únicamente en aquellas circunstancias en las que la normativa que regula el empleo público lo autorice, lo cual, lógicamente tendría como consecuencia, que la parte del salario pagada en especie tendría que ser considerada al momento de hacer la liquidación de las prestaciones legales.

Sin embargo, en el caso que nos ocupa, lejos de existir una norma expresa -de derecho público- que incorpore el uso del vehículo discrecional de los jerarcas de la Dirección General de Aviación Civil a su salario, la normativa que se debe aplicar señala todo lo contrario. En este sentido, la Ley de Salarios de la Administración Pública establece:

“ARTICULO 9.- Salvo las sumas que por concepto de "zonaje" deban reconocerse a determinados servidores públicos, conforme al Reglamento que con tal fin dictará el poder ejecutivo, las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren, tales como las que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etc., no tendrán carácter de salario en especie, ya que tales gastos sólo se otorgarán cuando las necesidades del servicio así lo requieran, lo mismo que las sumas que fueren pagadas por concepto de viáticos o gastos de viaje."

En relación con este tema, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado lo siguiente:

" Si bien es cierto, en materia laboral imperan principios que buscan tutelar al trabajador, como el de primacía de la realidad y del indubio pro operario, no se puede dejar de lado que no estamos en presencia de una relación de empleo privada, sino de servicio público y que, en este campo rigen principios distintos -principios de derecho público- que incluso, pueden ser contrapuestos a los de aquella especial materia, por lo que en estos casos, es la naturaleza de la relación la que establece los principios y reglas a aplicar. La Sala Constitucional en el voto citado por el recurrente, Número 1696 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, se pronunció en este sentido: " Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solo distintos de los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos".Así las cosas, de conformidad con el principio de legalidad que impera en el Sector Público, sólo pueden considerarse lícitas y efectivas como obligaciones a cargo de los respectivos entes, aquellas que se encuentren autorizadas por el ordenamiento ( artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública ), razón por la cual, la utilización de un bien público, solo puede ser conceptuada como salario en especie, con las consecuencias que esa calificación implica, si está regulada de manera expresa en el ordenamiento en esa forma, lo que no sucede en el caso que se conoce.Además en materia de empleo público, la tendencia legislativa ha sido restringir el concepto de salario en especie, con el fin de buscar una protección adecuada de los recursos públicos, tal y como se desprende del artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, aplicable en dicho sector como principio general según el cual no tendrán el carácter de salario las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren a los servidores públicos, tales como los que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etcétera. Y se descarta la posibilidad de acudir a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Trabajo (artículo 166) como norma supletoria del derecho privado (artículo 13 de la Ley General de Administración Pública), puesto que por esta vía no es posible desatender la limitación que resulta de la mencionada norma salarial del ordenamiento administrativo, la cual tiene, según se dijo, rango de principio aplicable al sector público en materia de salarios (artículo 9 de la Ley General citada). Así las cosas, en cuanto a este aspecto lleva razón el recurrente en sus alegatos (...) III- De conformidad con lo expuesto se debe revocar la sentencia recurrida, en cuanto consideró el uso discrecional del vehículo, combustible y chofer como salario en especie, extremo respecto del cual se debe acoger la excepción de falta de derecho (...)" (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 166-95 de las 10:15 horas del 24 de mayo de 1995.)

En igual sentido se ha pronunciado la Contraloría General de la República:

"1. Con fundamento en los principios que demandan una sana administración y racional utilización de los bienes públicos, esta Contraloría General ha optado por admitir el uso discrecional de vehículos únicamente en favor de los jerarcas de la entidad de que se trate (...).

2. Ahora bien, siendo consecuentes con la jurisprudencia que considera que los vehículos facilitados al trabajador como elemento indispensable de su función no constituyen salario en especie (...) y en razón de que esta es, precisamente, la regla de principio de todo vehículo asignado como de uso discrecional en nuestra Administración Pública, esta Dirección General ha considerado oportuno recordar que en tratándose de las entidades sujetas al Título VII de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, tal situación debe ser analizada al tenor de dicho cuerpo de ley, y respecto de las instituciones a las cuales no les resulte aplicable ese enunciado, (...), ese contenido debe ser regulado por el Reglamento de Vehículos de la propia organización de que se trate.

3. En relación con lo anterior, este Despacho ha establecido, para mayor claridad al respecto, que en todo reglamento para el uso de vehículos que se someta a nuestra aprobación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4 de la ley Nº. 5691 del 19 de mayo de 1975, debe indicarse expresamente que la asignación y el disfrute del vehículo de uso discrecional por parte de los funcionarios públicos no constituye salario en especie. (...)

9. En vista de lo anterior, esta Dirección General ha venido sosteniendo que la asignación de vehículo de uso discrecional sólo procede en favor de un determinado funcionario en razón del cargo que ostenta y para el mejor cumplimiento de las funciones propias del mismo; por ello, en ningún caso las facilidades o ventajas que haya representado o represente para el funcionario el uso del vehículo de la entidad, se considerarán como salario en especie.

10. Así las cosas, hemos de indicar que siendo nuestros criterios vinculantes en materia propia de nuestra competencia, y por ende, parte del ordenamiento jurídico, no es posible legitimar una práctica administrativa que contradiga nuestras políticas rectoras.

De conformidad con lo expuesto, y con fundamento en los principios que rigen la función contralora, debemos concluir que no resulta procedente incluir dentro de las prestaciones legales que le corresponden al jerarca de una institución un porcentaje por el uso discrecional del vehículo que tenía asignado, toda vez que ello iría tanto en contra de la política de este Órgano Contralor, basada en los principios de sana administración y racional utilización de los bienes públicos, como de las más recientes resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia aplicable a la materia." (Contraloría General de la República. Nº. 13601 de 25 de octubre de 1995).

II.- CONCLUSIONES

1). Las relaciones laborales de los funcionarios públicos con la Administración se encuentran regidas por el Derecho Público, y por lo tanto se encuentran sujetas al principio de legalidad, de forma que los derechos laborales de estos funcionarios deben tener regulación expresa.

En este caso, la normativa aplicable, (Ley de Salarios de la Administración Pública), es clara al señalar que el uso de los vehículos no constituye salario en especie. Por el contrario el beneficio que se les otorga a los funcionarios, que de conformidad con la ley, se encuentran facultados para utilizar vehículos en forma discrecional, no constituye un factor que se incorpore al salario, sino únicamente un medio para facilitar las labores de dicho funcionario. Por otra parte, de acuerdo con los principios que rigen la función pública, debe tenerse presente que los vehículos pertenecientes a la Administración Pública son recursos públicos, y por lo tanto el uso que se haga de los mismos debe ser racional, de forma que el aprovechamiento que se derive de este uso resulte en beneficio de la función pública en general y no del funcionario particularmente considerado.

2). De conformidad con lo expuesto, y en consonancia con la tesis anteriormente citada, sostenida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y por la Contraloría General de la República, esta Procuraduría considera que es improcedente reconocer, a efecto de realizar la liquidación de las prestaciones legales, el beneficio de uso discrecional de vehículo, como salario en especie, a los exfuncionarios que fungieron en puestos jerárquicos en la Dirección General de Aviación Civil.

Sin otro particular, se despide de usted atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/FBB/ISN.