Dictamen : 092 - del 05/06/1997

C-092-97

San José, 5 de junio de 1997

Sr. Ing.

Mario Chavarría Gutiérrez

Director Ejecutivo Consejo de

Seguridad Vial S.O.

Estimado señor :

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 97-1018 de 26 de mayo último, por medio del cual consulta a la Procuraduría General respecto de la aplicación del Decreto Ejecutivo N. 25.603- MTSS al Consejo de Seguridad Vial y en su caso, si las dietas que allí se establecen son aplicables cuando el funcionario no es miembro del órgano colegiado, sino funcionario administrativo ordinario.

En el oficio se agrega que la Ley N. 7138, artículo 60, establece una facultad genérica del Poder Ejecutivo de asignar dietas a los funcionarios de Juntas Directivas de instituciones autónomas y semiautónomas, cuyo nombramiento corresponda a ese Poder. El Decreto N. 23.915, en su artículo 1º, otorga el pago de dietas a los funcionarios de órganos del “Estado Central”, con lo cual “excede substancialmente las facultades de la ley en la cual se fundamenta; pero podría tener sustento en los artículos cuarenta y nueve y siguientes, y cincuenta y nueve y siguientes de la Ley General de la Administración Pública”. Agrega que la reforma al artículo 39 del Decreto del Consejo de Salarios, establece un pago de dietas a favor del secretario que realice sus funciones fuera del horario ordinario, lo que ha motivado que se presenten gestiones ante el Consejo para que reconozca el pago de esas dietas. En su criterio, el cargo de secretario previsto en la Ley General de la Administración Pública debe ser ocupado por un miembro del órgano, pero la reforma al reglamento permite entrever que se refiere a un secretario que no es director. Agrega que si dicho funcionario no directivo realiza funciones fuera de su horario ordinario recibirá un estipendio económico bajo las formas ordinarias de salario del funcionario..

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N. 97-000166-AJ de 12 de marzo del mismo año. En dicho oficio se señala que los artículos 49 y 50 de la Ley General de la Administración Pública contemplan la figura del secretario como un miembro del órgano colegiado, por lo que no es la figura del funcionario-secretario a que se contrae la consulta. El secretario como funcionario, añade, tiene derecho a ser remunerado. Si labora en su horario normal, no tiene derecho a recibir estipendio adicional, pero cuando labore fuera de su horario ordinario, debe aplicarse el artículo 194 de la Ley General en cuanto a la imposibilidad de la Administración de recibir un beneficio sin el correspondiente pago. Añade que aún cuando la Comisión Técnica de Transporte Automotor es un órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y no del Consejo de Seguridad Vial, en los dictámenes DAJ-1347 del 10 de junio de 1996 y 11751 del 18 de setiembre de 1995, .ambos de la Procuraduría General de la República., se estableció la posibilidad de cargar dicho pago a los Fondos del Consejo. Hecho que se estado (sic) realizando a partir del asidero legal vinculante establecido por la Procuraduría. Sostiene que el Decreto N. 25603 de 14 de noviembre de 1996 introduce una innovación porque incluye todas las juntas directivas nombradas por el Poder Ejecutivo, incluyéndose dentro de esta disposición los órganos dependientes del Consejo de Seguridad Vial, pese a la independencia financiera de que goza.

De conformidad con lo solicitado, debe establecerse si al Consejo de Seguridad Vial le resulta aplicable la Ley sobre dietas de directivos de instituciones autónomas y semiautónomas. Así como establecer los supuestos de aplicación del Decreto N. 25603-MTSS.

De previo al análisis de su consulta, corresponde señalar que los dictámenes Ns. DAJ-1347 del 10 de junio de 1996 y 11751 del 18 de setiembre de 1995, no corresponden a la numeración que lleva este Órgano Consultivo e incluso, por la índole de la materia cabría afirmar que no han sido emitidos por la Procuraduría General, como se indica en el oficio de la Asesoría Jurídica.

I-. LA LEY NO SE APLICA AL CONSEJO PORQUE NO ES UNA INSTITUCION AUTONOMA O SEMIAUTONOMA.

Señala Ud. en la consulta que la Ley que establece el pago de dietas a los directivos autoriza dicho pago para las instituciones autónomas y semiautónomas. Lo que obliga a determinar si el Consejo de Seguridad Vial se enmarca dentro de una de esas categorías.

A-. EL CONCEPTO. INSTITUCION AUTONOMA O SEMIAUTONOMA.

La Ley sobre pago de dietas a directivos de Instituciones Autónomas, N. 3065 de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas, establece un beneficio para .los miembros de las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas.. Se dispone el mecanismo de remuneración de esos funcionarios: dietas por asistencia a sesiones. Las diferentes reformas que ha sufrido el artículo 2º de esa Ley no han modificado esa referencia institucional. Así, el artículo 60 de la Ley N. 7138 de 16 de noviembre de 1979 a que se refiere su consulta, norma dudosamente constitucional puesto que a pesar de regular materia no presupuestaria fue incluida en una Ley de Presupuesto Extraordinario, dispone:

"Los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas de nombramiento del Poder Ejecutivo, serán remunerados mediante dietas que devengarán por cada sesión a la que asistan. El monto de dichas dietas no excederá de tres mil colones por sesión, y será aumentado anualmente de conformidad con el índice de inflación que determine el Banco Central de Costa Rica. El monto para la cancelación de estas dietas será incluido en el presupuesto anual de cada institución".

Esa referencia a las instituciones autónomas y semiautónomas es reiterada en otros artículos de la Ley N. 3065. Así, se establece el número de sesiones que pueden realizar las juntas directivas de las instituciones autónomas. Luego su artículo 5º expresamente señala que las disposiciones de la Ley se aplican al antiguo Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, "creado como institución semiautónoma del Estado., disponiendo que se aplicarán igualmente a .cualesquiera otras que con tal carácter se llegaren a crear".

En consecuencia, para que la aplicación de esa Ley a un organismo público sea posible, es necesario que se esté en presencia de una institución autónoma o semiautónoma. Presenta el Consejo de Seguridad Vial dicha naturaleza?

De conformidad con el artículo 189 de la Constitución Política, son instituciones autónomas las creadas como tales por la Constitución Política, así como las establecidas por el legislador por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. Esa votación, unida a la voluntad de la Asamblea de crear un ente autónomo, otorga al nuevo organismo el régimen autonómico consagrado en el numeral 188 de la Constitución Política.

Empero, las dificultades se establecen en torno al concepto de "institución semiautónoma". La Constitución Política no se refiere a estos entes, de modo que no es posible establecer cuál es su régimen. Se ha determinado, sin embargo, que estas instituciones son las creadas por la Asamblea Legislativa sin la mayoría reforzada que prevé el 189 constitucional, razón por la cual no alcanzan el grado de autonomía de que disponen las autónomas. Es de advertir que sobre este punto no existe consenso en la doctrina, ya que algunos autores consideran que las instituciones semiautónomas gozan del mismo régimen autonómico que los entes autónomos. (v.g. M, MURILLO: ”La Descentralización Administrativa en la Constitución Política., Derecho Constitucional Costarricense, Editorial Juricentro, San José, 1983, p. 291. En realidad, el punto no es relevante para la solución del punto en consulta.

En efecto, lo importante es que el régimen de autonomía supone la presencia de un proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor. La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la Administración Pública Descentralizada. Pero no basta que haya creación de una persona jurídica pública sino que existan competencias descentralizadas.

B-. EL CONSEJO DE SEGURIDAD VIAL NO ES UN ENTE AUTONOMO O SEMIAUTONOMO

La naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad Vial ha sido analizada por esta Procuraduría. En dictamen N. 087-88 de 25 de mayo de 1988 se concluyó que el Consejo presenta "una desconcentración de funciones ligada a una personificación presupuestaria". Dicho criterio fue reafirmado en el dictamen C-014-96 de 30 de enero de 1996. Dado que se está en presencia de una desconcentración funcional, debe concluirse en la inexistencia de un proceso de descentralización de competencias y, en principio, en la ausencia de una persona jurídica pública titular de esas competencias. Esta afirmación requiere, no obstante, una precisión en cuanto la atribución de personalidad jurídica en favor del Consejo de Seguridad Vial podría conducir a considerar que, en lo que concierne a esa personalidad, se está ante un ente descentralizado, supuesto en el cual podría plantearse cuál es el grado de autonomía de esa persona. Sin embargo, el criterio de la Procuraduría ha sido que la personalidad jurídica atribuida al Consejo no es amplia ni total, sino que ha sido atribuida para propósitos presupuestarios, para permitir que sus operaciones financieras no se integren al Presupuesto del Estado y puedan ser ejecutadas con prescindencia de las normas que rigen la contabilidad del presupuesto del Estado; para utilizar el término retenido por la Sala Constitucional, se trata de una "personalidad instrumental". Lo que explica que no pueda hablarse propiamente de una descentralización de competencias y que el Consejo permanezca integrado como parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Al no estarse ante una persona jurídica independiente del Estado, resulta claro que no se está ni ante un ente autónomo ni ante uno semiautónomo.

Puede decirse, entonces, que lleva razón el consultante al considerar que la Ley de referencia no prevé dentro de su regulación el pago de dietas a los miembros de órganos colegiados del Poder Ejecutivo. Su marco normativo sustenta, en efecto, dicho pago para entidades autónomas o semiautónomas, por lo que no resulta aplicable al Consejo de Seguridad Vial.

II-. EL DECRETO N. 25603-MTSS SE REFIERE AL CONSEJO NACIONAL DE SALARIOS

Para el caso de que fuere aplicable al Consejo el Decreto M- 25.603 MTSS de 9 de setiembre de 1996, se consulta si el Consejo de Seguridad Vial está obligado a ejecutar el pago de dietas a los miembros de sus órganos colegiados cuando el funcionario no es directivo, sino que cumple funciones de soporte al órgano colegiado. La duda que presenta el Consejo en orden a la aplicación del Decreto parte de dos puntos. En primer término, que como ya se indicó, la Ley que supuestamente se reglamenta se refiere exclusivamente a instituciones autónomas y semiautónomas. En segundo término, el hecho mismo de que esas dietas han sido establecidas para los directivos, únicos que pueden considerarse como miembros del órgano colegiado, no para funcionarios administrativos, ordinarios. Aspectos que pasamos a analizar.

A-. EL DECRETO SE REFIERE AL CONSEJO NACIONAL DE SALARIOS

El Decreto de mérito reforma el número 23.915-MTSS de 3 de noviembre de 1994, artículos 17 y 39, por lo que puede considerarse que es una más de las reformas que ha sufrido el Reglamento del Consejo Nacional de Salarios. En efecto, se está en presencia de disposiciones que se refieren a la organización y al funcionamiento de ese órgano colegiado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social: integración, quórum funcional, quórum estructural, acuerdos, etc. Su ámbito de aplicación es ese Consejo, por lo que no entiende la Procuraduría en qué medida pueden originarse dudas en torno a la aplicación de este Decreto a órganos diferentes del Consejo Nacional de Salarios. En efecto, existe una expresa mención al Consejo Nacional de Salarios en su intitulado, luego en ninguna parte de las normas se hace referencia a una aplicación supletoria de ese Decreto a otros órganos colegiados del Poder Ejecutivo. Veamos,

El artículo 1º del Decreto N. 25603-MTSS señala:

"Modifíquese los artículos 17 y 30 del decreto N. 23915-TSS del 3 de noviembre de 1994, para que en lo sucesivo se lea de la siguiente manera:

"Artículo 17.- Los miembros del Consejo Propietarios y Suplentes devengan por cada sesión a la que asistan la cantidad de 8.963.00 (ocho mil novecientos sesenta y tres colones sin céntimos) en calidad de dietas.

..."

"Artículo 39.- El secretario devengará por cada sesión celebrada a la que asista la cantidad de 8.963 (ocho mil novecientos sesenta y tres colones sin céntimos) en calidad de dieta.

Sus dietas no excederán de cincuenta al año y siempre que sus labores sean en horas extraordinarias de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10, in fine, del decreto-ley N. 832 del 4 de noviembre de 1949".

El término "los miembros del Consejo" debe ser interpretado dentro del contexto de la norma, de modo que no se refiere a cualquier Consejo sino al Consejo Nacional de Salarios. De allí que del texto del Decreto no pueda deducirse que los artículos 17 y 39 del Reglamento del Consejo Nacional de Salarios sean aplicables al Consejo de Seguridad Vial.

Ahora bien, la duda parece haber sido originada porque el Considerando 1º del Decreto señala:

"Que el artículo 60 de la ley N. 7138 del 24 de noviembre de 1989, establece la potestad del Poder Ejecutivo de remunerar las dietas de los miembros de las juntas directivas de las instituciones autónomas y demás juntas directivas nombradas por el Poder Ejecutivo".

Motivación que no corresponde al contenido de la norma general N. 60 que, como señalamos, se refiere a “juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas de nombramiento del Poder Ejecutivo.” En todo caso, es claro que ese Considerando carece de valor normativo: su objetivo es evidenciar el fin de la norma, motivar su emisión, determinar su fundamento, etc. Pero la norma es aquello que se establece en los artículos 1º y 2º.

Pero, además, no puede dejar de mencionar la Procuraduría que el Decreto de mérito fue derogado al emitirse el Decreto N. 25619-MTSS de 16 de setiembre de 1996. Por medio de este Decreto, se pone en vigencia un nuevo Reglamento del Consejo de Salarios, disponiéndose en lo que aquí interesa:

"Art. 21: De conformidad con lo establecido n el artículo 10 del Decreto-Ley, los miembros del Consejo propietarios y suplentes, devengarán por cada sesión a la que asistan una dieta igual a la que reciban os miembros de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas...".

"Art. 41: El secretario devengará en calidad e dieta, por cada sesión celebrada a la que asista, una cantidad económica igual a la percibida por los directores, sin embargo, el número de sus dietas no excederá de cincuenta 50) al año, distribuidas así:

Cuatro (4) dietas en cada mes y seis (6) en l mes de octubre, siempre que sus labores sean realizadas en horas extraordinarias.

No obstante lo anterior, el secretario tiene a obligación de asistir a todas las sesiones el Consejo bajo pena de incurrir en incumplimiento de sus deberes si no lo hiciere.

El caso del secretario constituye una excepción a las disposiciones del artículo 4, párrafo 1 de al Ley de Administración Financiera de la República, tal como lo establece el Decreto-Ley."

Según se deriva del Reglamento vigente, el fundamento jurídico del reconocimiento de "dietas" en favor del secretario-administrativo no es la Norma General N. 60, tal como prevé el Decreto N. 25.603-TSS, sino el Decreto-Ley relativo al Consejo de Salarios. Lo que refuerza la imposibilidad jurídica de que ese Decreto sea aplicable al Consejo de Seguridad Vial.

B-. LA REMUNERACION DEL SECRETARIO NO DIRECTIVO

Se consulta cómo debe ser remunerado el funcionario que cumple funciones de secretario que asista al Consejo.

El artículo 39 antes transcrito forma parte del Capítulo V del Reglamento del Consejo Nacional de Salarios, cuyo título es "Secretaría y oficina Auxiliar del Consejo", circunstancia que no cambia con el Decreto N. 25.619. Esta referencia y el hecho mismo de la regulación de las funciones del “secretario”, anteriormente en el artículo 40 del Reglamento y ahora en el 42 del decreto vigente, nos evidencian que se está en presencia de un funcionario administrativo que no es parte del órgano colegiado, por lo que no está sujeto al régimen jurídico que se establece en la Ley General de Administración Pública y en su caso, de la Ley de creación del órgano colegiado para los directivos. Esa sujeción sólo sería posible, en efecto, si expresamente así lo previera la ley. Si ese no es caso, no pueden aplicársele las regulaciones propias de los directores.

Ahora bien, los Decretos a que nos referimos regulan un reconocimiento salarial para el secretario del Consejo Nacional de Salarios. Mientras haya una norma vigente que lo establezca, podrá el Consejo de Salarios aplicar ese beneficio, pero esa aplicación no puede dar margen para que funcionarios administrativos de otros órganos colegiados pretendan ese reconocimiento Eso no significa, sin embargo, que si éstos prestan sus servicios fuera de su jornada ordinaria de trabajo, deban hacerlo sin remuneración alguna. Por el contrario, si no son funcionarios de confianza y tienen un horario, el laborar fuera de éste se enmarca en el instituto de las "horas extraordinarias", debiendo ser remunerado conforme lo disponen los artículos 58 de la Constitución Política y 139 del Código de Trabajo.

CONCLUSION:

Conforme lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. El Consejo de Seguridad Vial no constituye un ente autónomo o semiautónomo, por lo que ni él ni los órganos que lo integran están cubiertos por lo dispuesto en la Ley N.3065 de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas.

2-. Las disposiciones del Reglamento del Consejo Nacional de Salarios, N. 25619-MTSS de 16 de setiembre de 1996, así como lo dispuesto anteriormente por el Decreto N. 25603-MTSS de 9 de setiembre de 1996, sólo resultarían aplicables al Consejo de Seguridad Vial si una norma así lo previera.

3-. Si a las sesiones del órgano colegiado celebradas fuera de la jornada ordinaria del órgano, asiste algún funcionario administrativo, éste tiene derecho a que se le reconozca el tiempo servido, conforme lo establece el ordenamiento para la "jornada extraordinaria", no correspondiéndole dieta alguna por no ser miembro directivo del órgano colegiado.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA