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Dictamen : 257 - del 30/11/1998
C-257-98
San José, 30 de noviembre de
1998
Licenciada Sandra Piszk Feinzilber
Defensora de los Habitantes
de la República
S. O.
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su atento oficio N. DH-864-98 de 23 de
octubre último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría
General respecto de la competencia de la Comisión Nacional de Emergencia en
materia de prevención.
Señala Ud. que han existido discrepancias
con la citada Comisión, porque la Defensoría le ha solicitado que actúe en
situación de prevención y la Comisión ha considerado que carece de competencia
para prevenir. De allí que consulte si:
"¿Está
la Comisión Nacional de Emergencias imposibilitada legalmente para actuar en
situaciones de prevención, siendo necesario, tal y como se nos informara, una
reforma a la Ley que les rige para que actúe en dicha situación?".
Acompaña a su consulta el oficio N.
RSC-297-98 de esa misma fecha, mediante la cual el Director
de Asuntos Jurídicos de la Defensoría, señala que el artículo 6 de la Ley de
Emergencias otorga responsabilidad a la Comisión para realizar
"actividades de protección". Agrega que el dictamen N. C-154-96 de la
Procuraduría señala que la Comisión tiene competencia exclusiva en materia de
prevención, por lo que el citado dictamen resuelve el punto de la competencia
de la Comisión. Agrega que la Sala Constitucional, en su resolución N. 3410 de
10 de noviembre de 1992, se ha referido a la competencia de la Comisión en
materia de prevención. Interpreta, al respecto, que las declaratorias de
emergencias pueden realizarse siempre y cuando se ajusten a lo dispuesto por el
artículo 180 de la Constitución. Se refiere al caso concreto, en el cual se
pidió a la Comisión valorar el Condominio Damas y determinar la necesidad o no
de reubicar a las familias que habitan algunos edificios. A pesar de que en
condiciones similares, la Comisión ha recomendado la reubicación de familias
que habitan viviendas en condición de riesgo, en este caso actuó diferente,
alegando su incompetencia. Recalca el informe que el reglamento atribuye
funciones a la Comisión para desarrollar y coordinar un Sistema Nacional de
Prevención y Atención de Desastres, recomendar al Poder Ejecutivo medidas de
orden y seguridad que deban tomarse en las zonas de peligro, para el resguardo
de las personas y bienes y promover la identificación e investigación de las
amenazas y situaciones potenciales de vulnerabilidad dentro del territorio
nacional.
Por concernir directamente la competencia de
la Comisión, en oficio de 10 de noviembre, esta Procuraduría le dio audiencia
por el término de ocho días para que se refiriera al punto objeto de consulta.
No obstante, la Comisión no contestó la referida audiencia.
De previo a referirnos a las facultades de
la Comisión, resulta de interés señalar algunos aspectos en torno a la
competencia administrativa. Asimismo, es de advertir que excede el ámbito de la
competencia consultiva que ha sido atribuida a la Procuraduría el análisis del
caso concreto que ha motivado la consulta, es decir, si la Comisión de
Emergencia está obligada a declarar inevacuable un
inmueble y a reubicar las familias que allí habitan.
A-.
EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
La competencia administrativa es un
corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y
deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el
ordenamiento. Es la aptitud legal para actuar, concretizando los fines que
justifican su creación. Es por ello que se considera que la competencia es un
poder- deber, ya que debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad
alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. Por ende, la
autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el
ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades
administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el
interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que
explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio
de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para
satisfacer el interés público encomendado.
Uno de los aspectos más importantes en torno
a este tema, está dado por la normativa que debe regularlo. De lo argüido por
la Comisión Nacional de Emergencia pareciera desprenderse la afirmación de que
la competencia es reserva de ley, de forma tal que si ésta no ha atribuido el
poder de actuar, la autoridad administrativa está impedida para hacerlo. Esta
afirmación no es, sin embargo, absoluta. El principio es, en efecto, que la
competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su
ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona.
Procede, recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de
reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto,
al disponer:
"Art. 59.-1.La competencia será regulada por
ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La
distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin
potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo
estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".
"Art. 124.- Los reglamentos, circulares,
instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no
podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas
públicas".
El reglamento constituye una norma válida de
creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de
imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los
administrados.
Por otra parte, si bien se afirma como un
principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el
ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la
definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia
competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:
"En los supuestos en los que el ordenamiento
atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la
realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades
conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las
atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la
titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente
previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II,
Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".
La resolución N. 6362-94 de 1º de noviembre
de 1994 de la Sala Constitucional señala al respecto:
""...la teoría de la ejecutoriedad de
los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de
la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los
órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el
órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir
los fines impuestos por el legislador –y no más-. De otra manera la
Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir
determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones
y potestades para ello...".
El poder para actuar en un caso concreto y
de una manera determinada puede ser, entonces, consecuencia del resto de
funciones y atribuciones que se le han asignado a un ente. Todo lo cual
evidencia que no en todo supuesto, la competencia debe ser atribuida por ley.
B-.
TITULARIDAD DE UNA COMPETENCIA DE PREVENCION
Aplicando lo anteriormente señalado a la
Comisión Nacional de Emergencia, procede afirmar que ésta es competente para
ejercer los poderes que le hayan asignado las leyes y los reglamentos en la materia.Su ámbito de actuación,
entonces, no deriva sólo de la ley, sino también del reglamento, que será
válido en el tanto en que no atribuya potestades de imperio.
¿Atribuye la Ley competencia a la Comisión
para realizar actividades de prevención?
Pues bien, desde el punto de vista legal las
competencias de la Comisión derivan de lo dispuesto en los artículos 4, 6 y 8
de la Ley N. 4374 de 14 de agosto de 1969, sus reformas y de lo dispuesto en la
resolución N. 3410-92 de las 14:05 hrs. del 10 de noviembre de 1992 de la Sala
Constitucional. Interesan particularmente los artículos 6 y 8. El primero de
dichos numerales preceptúa:
"Créase la Comisión Nacional de Emergencias
organismo que será responsable del planeamiento, dirección, control y
coordinación de los programas y actividades de protección, salvamento y
reconstrucción de las zonas de desastre, así declaradas de conformidad con el
artículo 1º de esta ley".
La Comisión es responsable del planeamiento,
dirección, control y coordinación de las actividades de protección de las zonas
de desastre. Debe, entonces, planear, dirigir, controlar y coordinar toda
actividad que trate de la protección de las zonas de desastre. Dos aspectos
importantes de este artículo están dados por los términos "actividades de
protección" y "zonas de desastre". El término
"protección" no tiene un contenido jurídico determinado, por lo que
estima la Procuraduría que debe entenderse a partir de los fines que justifican
la creación y funcionamiento de la Comisión de Emergencias y de las potestades
que se le atribuyen.
Es de advertir que la circunstancia misma de
que la Ley diferencie entre "actividades de protección",
"actividades de salvamento" y "actividades de
reconstrucción" indica que la protección no significa necesaria o
exclusivamente salvar personas o bienes, impedir que sufran daños o en su caso,
reconstruir lo destruido. Por el contrario, existe una labor preventiva que
tiende a evitar que las personas y bienes sufran daños por causa de la
emergencia: se protege para evitar que sufran daños. Ciertamente, la emergencia
no puede evitarse pero sí pueden atenuarse sus efectos, para lo cual se
requiere una labor de prevención
La circunstancia de que el artículo 8º de la
Ley enfatice las funciones de la Comisión en orden a las labores de salvamento,
no puede llevar a desconocer que también le atribuye una competencia en tareas
de protección, máxime que el propio artículo 8, inciso a) se refiere a la acción
de "defensa" en áreas "en peligro" y si un área está en
peligro es porque puede ser víctima de una emergencia; de allí la diferencia
entre "área afectada" y "área o zona en peligro". Toca a la
Comisión planificar, organizar, controlar y coordinar la acción de prevención
en las áreas que corren peligro de sufrir un desastre. E igual razonamiento
procede a la luz del inciso c ) del citado artículo:
"c) Recomendar al Poder Ejecutivo, las
medidas de orden y seguridad que deban tomarse en las zonas de peligro, para el
resguardo de personas y bienes, y ejecutar por delegación suya, la imposición
de tales medidas".
Es de recordar, además, que la regulación
jurídica de la Comisión de Emergencias y, en general, el tratamiento de las
emergencias, debe realizarse no sólo a partir de la ley y de los reglamentos,
sino también de lo resuelto por la Sala Constitucional, en su resolución N.
3410-92 de las 14:05 hrs. del 10 de noviembre de 1992. En dicha resolución, el
Tribunal Constitucional se refirió en forma expresa a las labores de prevención
que corresponden a la Comisión, estimando que -a pesar de la declaratoria de
inconstitucionalidad- debía continuar realizándolas. Decidió la Sala:
"XXX.- Los proyectos emprendidos para
promover sistemas físicos, técnicos y educativos para la prevención de
desastres naturales, forman parte integral de la función del Estado y por ello,
pueden continuar desarrollándose en el seno de la Comisión Nacional de
Emergencia, pero bajo los trámites ordinarios del ordenamiento jurídico, salvo los
que ya se hubieren realizado y que se enmarcan bajo el concepto de
contrataciones o actividades de buena fe, en los términos de esta
sentencia".
Observamos que la Sala califica la actividad
de prevención como función esencial del Estado y reafirma que
dentro de él, esa función es desarrollada por la Comisión de Emergencias. Esa
actividad, empero, debe ser realizada conforme los "trámites ordinarios
del ordenamiento jurídico". Lo que implica que, de resultar necesario
contratar personal o suministros, estas contrataciones deben sujetarse a la Ley
de la Contratación Administrativa.
Por otra parte, el Decreto N. 25216 de 7 de
junio de 1996, artículo 6º, desarrolla la competencia de prevención de dicho Órgano
en los siguientes incisos:
"Constituirán atribuciones y responsabilidades primordiales de la Comisión nacional de Emergencia:
a) Desarrollar y coordinar un Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres;
b) Planificar, organizar, controlar y coordinar las acciones de salvamento y defensa de las áreas afectadas o en peligro; (....).
g) Recomendar al Poder Ejecutivo las medidas de orden y seguridad que deban tomarse en las zonas de peligro, para el debido resguardo de personas y bienes, y hacerse cargo, directamente, de las medidas que sean necesarias en aquellos casos en que así expresamente lo autorizare el Poder Ejecutivo; (....).
i)Promover la identificación e investigación de las amenazas y situaciones potenciales de vulnerabilidad dentro del territorio nacional;
j) Promover la participación de la población en los procesos de prevención y atención de emergencias, y en las estrategias y desarrollo de los planes de emergencia;
k) Fomentar la formación ciudadana en materia de desastres;
l)Promover la creación y el fortalecimiento de los comités regionales y locales de emergencia;
m) Promover las relaciones que sean necesarias con universidades y organismos, nacionales e internacionales, públicos o privados, especializados en estas actividades o en campos específicos de investigación, con el propósito de ejecutar planes cooperativos, recibir capacitación o transferencia tecnológica".
Lo que nos indica que el ordenamiento obliga
a la Comisión a actuar antes de que la emergencia se presente y no sólo a
actuar, sino esencialmente a planear y tomar acciones para evitar que si ésta se presenta, produzca daños en personas y
bienes. Es por ello que en el dictamen N. 154-96 de 20 de setiembre de 1996,
esta Procuraduría expresó:
"De los términos de la Ley y de los diversos
reglamentos que han regido la Comisión, se desprende claramente que ésta tiene
una competencia exclusiva en materia de planificación, prevención, coordinación
de emergencias, así como realización de actividades necesarias para hacer
frente a esas situaciones (artículo 6 de la ley)".
Y es que la imprevisión, es decir el no
prever que X situación puede producirse y actuar para evitarla, entraña un
riesgo para la vida, salud y seguridad de las personas y los bienes de éstas y
si se comprende que ninguna Administración Pública puede evitar que una calamidad
pública se produzca, sí puede imputársele responsabilidad por no prever las
consecuencias que esa calamidad genere. Considera, entonces, la Procuraduría
que la disposición del artículo 6º del Reglamento es legal y tiene fundamento
en los artículos 6 y 8 de la Ley. En consecuencia, procede concluir que el
ordenamiento ha atribuido a la Comisión una competencia en materia de
prevención.
Ahora bien, es claro que esa función de
prevención se ejerce respecto de las "emergencias", término que debe
ser comprendido tomando en cuenta lo dispuesto por la Sala Constitucional en su
resolución N. 3410-92 de 10 de noviembre de 1992. En lo que interesa, dicha
sentencia indica:
"De manera que la norma constitucional bajo análisis, sanciona expresamente las circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", como las que pueden ser objeto de su propio tratamiento de excepción y que deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los terremotos y las inundaciones, o de la acción del hombre, como tumultos populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, previsibles, inevitables; se trata, en general, de situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno.
De manera que la "emergencia" que ha contemplado el artículo 180 constitucional resulta ser un concepto jurídico indeterminado, porque no se determinan exactamente sus límites, precisamente a causa de que se está refiriendo a un supuesto de la realidad, que permite concreción o precisión al momento de aplicarse y que se opone, frontalmente, al concepto de la simple urgencia".
De lo que se desprende que la Comisión no
está obligada a realizar una labor de prevención respecto de situaciones que no
se conforman con el concepto de emergencia y, por ende, que no está habilitada
por el ordenamiento para sustituirse en el ejercicio de la competencia que ha
sido asignada a otras organizaciones públicas. No todo riesgo configura una
emergencia en los términos antes señalados; en consecuencia es el riesgo, el
peligro provocado por la posibilidad de una conmoción interna, calamidad
pública lo que debe ser prevenido por la Comisión.
Se ha utilizado el término "no está
obligada" porque el Considerando XXXI de la sentencia de repetida cita,
señala que la Comisión puede realizar acciones para atender meras urgencias,
pero que éstas también deben someterse a la legislación ordinaria, incluso en
lo que atañe a procedimientos de contratación:
"XXXI Los demás asuntos administrativos, como
el presupuesto anual de ingresos y egresos de la Comisión Nacional de
Emergencia, la atención de emergencias locales menores, que aún constituyendo
"estados de necesidad y urgencia", sólo afectan a pocas personas o
bienes y que no ameritan una declaratoria de trascendencia nacional o regional,
las ayudas directas del Estado en casos particulares, la forma de coordinar los
esfuerzos de los entes públicos involucrados en la emergencia y en general,
todo lo que sea necesario para el correcto funcionamiento del sistema integral
de emergencias, se deberá regular conforme lo determine el legislador y los
reglamentos que emita el Poder Ejecutivo".
Es claro que situaciones como la que se
indica en su consulta pueden configurar situaciones de urgencia, pero que no
adquieren el carácter de lo que para la Sala Constitucional califica como
emergencia.
Es de advertir, además, que el supuesto de
incompetencia de la Comisión para actuar en situaciones de "urgencia"
provocadas por imprevisión, negligencia, dolo no significa un desconocimiento
de los derechos que a esas personas o a los propietarios de los bienes les
asiste. Simplemente, la tutela y protección de esas personas y bienes ha sido
confiada por el ordenamiento a otras organizaciones. Corresponderá
por ejemplo, al Ministerio de Salud declarar inhabitable un inmueble cuando no
reúna las condiciones necesarias para ser habitado; a las municipalidades velar
porque las construcciones que se hagan en el Cantón respectivo reúnan las
condiciones correspondientes en cuanto a requisitos técnicos y calidad de
construcción. Ibid. Para el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, etc.
Si cada entidad cuya competencia incide en la materia, actúa como lo prevé el
ordenamiento, podría descartarse que se presente una "situación de
urgencia" que ponga en peligro personas y bienes.
CONCLUSION:
De lo antes expuesto es criterio de la
Procuraduría General de la República que:
a) La
Comisión Nacional de Emergencias tiene entre sus competencias el poder-deber de
realizar acciones de prevención, que protejan las personas y bienes, en situaciones
de peligro.
b)
Esas situaciones de peligro están enmarcadas dentro del concepto de
"emergencia" y, por ende, deben originarse en los motivos que
constitucional y legalmente causan una situación de emergencia o, como ha dicho
la Sala Constitucional "estado de necesidad y urgencia".
De Ud. muy atentamente:
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
CC. Msc. Ing. Rafael
Villalta Fernández
Director General
Comisión Nacional de Emergencia
C-257-98
COMISIÓN NACIONAL DE
EMERGENCIA.
El dictamen N. 257-98 de 30
de noviembre de 1998, de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora
Asesora, da respuesta a la consulta N. 864-98 de 23 de octubre anterior, de la Defensora
de los Habitantes en relación con las funciones de prevención de
la Comisión Nacional de Emergencia.
El citado dictamen concluye:
a) La
Comisión Nacional de Emergencias tiene entre sus competencias el
poder-deber de realizar acciones de prevención, que protejan las
personas y bienes, en situaciones de peligro. Lo que se deduce de su
obligación de dar protección a las personas y bienes, por una
parte, y de atender a las "zonas de peligro". De lo que se deduce que
su función no se limita a realizar funciones de salvamento o
reconstrucción, sino que debe evitar que los eventos configuradores de
una emergencia lleven a ese extremo.
b) De
conformidad con la jurisprudencia constitucional, esas labores de
prevención deben realizarse bajo los mecanismos normales de
contratación administrativa.
c)
Esas situaciones de peligro están enmarcadas dentro del concepto de
"emergencia" y, por ende, deben originarse en los motivos que
constitucional y legalmente causan una situación de emergencia o, como
ha dicho la Sala Constitucional "estado de necesidad y urgencia". Por
consiguiente, no puede considerarse que toda situación de riesgo para la
vida o salud de las personas o para los bienes de ésta pueda determinar
la competencia de la citada Comisión.