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Opinión Jurídica : 103 - del 14/12/1998
OJ-103-98
14 de diciembre de 1998
Licenciado
José Ramón Morales Mora
Fiscalía Auxiliar de Bribrí
S. D.
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de 25 de marzo del año en curso, recibido el día 17de abril de este año, complementado por oficio Nº 209-98 de 12 de agosto del año en curso, recibido el 17 de setiembre de este año, mediante los que refiriéndose a la causa número 98/000/138/597/PE, solicita nuestro pronunciamiento respecto a un conflicto surgido con motivo del apoyo que brindan dos asociaciones indígenas a personas distintas para la prestación del servicio de transporte remunerado sobre la misma ruta dentro de una reserva indígena.-
En primer término, me permito indicarle que la Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitada para emitir un pronunciamiento vinculante en casos como el presente, donde se somete a nuestra consideración por un órgano del Poder Judicial, aspectos jurídicos que se discuten en un expediente de algún tribunal de justicia (véase en ese sentido dictamen Nº C-036-94). -
La función consultiva asignada a este Despacho, sólo se ejercita a instancia de los órganos de la Administración Pública, actuando como tales, de conformidad con los artículos 1 y 21 de la Ley General de la Administración Pública y 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.-
Por consiguiente, y en atención a los principios de legalidad y división de funciones (artículos 9, 11 y 153 Constitucionales, y 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública), nos vemos imposibilitados de rendir un dictamen como el requerido.-
No obstante lo anterior, y sin que nuestras manifestaciones tengan carácter vinculante, a manera de colaboración externamos algunos comentarios sobre el punto de mérito.-
Sobre la consulta se confirió audiencia a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, la cual en Oficio Nº DE-022-98 de 18 de mayo de 1998, entre otras cosas, sostuvo la existencia intereses personales en este caso contrarios a la buena función de las asociaciones indígenas, y que una Asociación de Desarrollo Integral Indígena únicamente puede dar un visto bueno y no el permiso para el transporte remunerado de personas, pues esa competencia pertenece a la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.-
Asimismo, por Oficio N.º PAGD-138-98 de 19 de junio de este año, se requirió a la Comisión Técnica de Transportes el expediente Nº 91-1665 tramitado entorno al servicio público suministrado por la señora xxx en la Ruta 713, para su estudio y compresión, y el mismo nos fue remitido el 25 de ese mismo mes.-
Por último, mediante Oficio Nº PAGD-213-98 de 11 de noviembre de este mismo año, solicitamos a dicha Comisión informarnos si había renovado el permiso a la señora xxx para operar la Ruta Nº 713, enterándonos que efectivamente el 23 de setiembre de este año el mismo fue prorrogado por un período de 2 años.-
I.- ANTECEDENTES DEL PROBLEMA PLANTEADO
En este caso, dos asociaciones indígenas: la Asociación de Desarrollo Integral Territorio Indígena Talamanca Bribrí (ADITIBRI), con cédula jurídica Nº 3-002-084709, y la Asociación de Awapa Indígenas de Costa Rica, cédula jurídica Nº 3-002-97283, brindan su apoyo a personas distintas con el fin de que presten servicio de transporte remunerado de personas en la Ruta Nº 713, CACHABRI-AMUBRI-SURETKA.-La asociación inscrita ante el Registro Público de Asociaciones de la Comunidad, es la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Talamanca (ADITIBRI) (tomo 6, folio 122, asiento 3779), y su Presidente es el señor Reinaldo González Segura, y por tanto corresponde a dicha asociación el cumplimiento de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico.-
Dicha Asociación de Desarrollo Integral había dado el visto bueno a la señora xxx, quien fue autorizada para brindar el servicio a partir del 21 de octubre de 1992, mediante Acuerdo Nº. 31 de la sesión Nº. 2748 tomado por la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, (Expediente Administrativo, Nº 11665, folio 136).-
Por Acuerdo Nº. 9 de la Sesión Nº. 2935 del 29 de noviembre de 1994, se prorrogó por un año dicha la autorización a la señora xxx, y mediante acuerdo 3 de la Sesión Nº 3011 del 29 de noviembre de 1995 la Comisión autorizó nuevamente a la señora xxx a operar la ruta en mención por tres meses más y denegó una solicitud del señor xxx sobre la misma ruta.-
Por otra parte, mediante Oficio Nº DAF-0252-95 de 26 de julio de 1995 (Expediente Nº 1663-24-94) la Defensoría de los Habitantes rindió informe final sobre este conflicto, después de haber constatado los siguientes hechos reseñados:
"1º En octubre de 1992 la Comisión
Técnica de Transportes otorgó un permiso a la Sra. xxx
para brindar servicio de transporte de personas en autobús entre las
localidades de Suretka, Amubri
y Cachabri (ruta 713) hasta que se completara el
proceso licitatorio...2º El 17 de junio de 1992 la Junta Directiva de la
Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Bribrí
de Talamanca dio su visto bueno a la gestión de la Sra. xxx
para que iniciara los trámites ante la Comisión Técnica de Transportes...3º
Desde 1993 la Sra. xxx ha denunciado ante el MOPT que
el Sr. xxx ha explotado de forma clandestina el
servicio en la misma ruta de la cual ella es permisionaria.4º En febrero de ese
año el MOPT efectúo inspecciones en la zona y confirmó la existencia de
prestación ilegal de servicio remunerado de personas por parte del Sr. xxx...5ºDe febrero a julio de 1994, la Dirección comprobó
que el Sr. xxx efectivamente realizaba sin
autorización correspondiente transporte de personas sobre la ruta de la cual es
permisionaria la Sra. xxx...6º La Dirección General
de Transporte ha continuado efectuando operativos en coordinación con la
Delegación Cantonal de la Policía de Tránsito en Limón. Los resultados siguen
siendo los mismos: el Sr. xxx sigue transportando
personas remuneradamente en forma ilegal...7º...a)
El Sr. xxx no puede
brindar el servicio de transporte porque carece de autorización por parte del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes. b) La Sra. xxx
tiene la obligación de brindar el servicio en los términos en que la Comisión
Técnica de Transportes lo acordó en 1992 y debe así prestarlo mientras su
permiso no haya vencido o no haya sido cancelado...c) Si los miembros de la
comunidad se encuentran insatisfechos con la forma en que la Sra. xxx presta el servicio...se encuentran en su derecho de
solicitar al MOPT a través de la Unidad de Información y Denuncias que se
investiguen los hechos y se tomen las medidas pertinentes. d) El MOPT cumple
con su deber legal tanto cuando sanciona a las empresas transportistas
autorizadas en los casos en que incumplan sus obligaciones, como cuando
sanciona a las personas que ilegalmente prestan el servicio. En ambos casos el
MOPT realiza las funciones que el ordenamiento jurídico le atribuye, lo cual de
ninguna manera puede considerarse como contrario a lo establecido en los
convenios internacionales en materia de indígenas y en especial el Convenio Nº
169 de la Organización Internacional del Trabajo el cual la comunidad de Bribrí de Talamanca considera que se ha violado por el
Ministerio...Las actuaciones del MOPT no pueden considerarse violatorias a las
normas citadas por cuanto en ningún momento han pretendido
"obstaculizar" el ejercicio de derechos de los indígenas ni tampoco
son discriminatorias. El Ministerio se ha limitado a hacer cumplir las
regulaciones existentes en materia de tránsito para lo cual tiene competencia
en todo el territorio nacional. Al hacerlo no ha violado los derechos del Sr. xxx ni de la comunidad indígena porque aquél no tiene
derecho a prestar el servicio y a los habitantes de la zona se les ha
garantizado la existencia del transporte público a través del permiso
correspondiente a la Sra.xxx.
En esa oportunidad, la Defensoría hizo, entre otras, las siguientes recomendaciones.-
Al Ministerio de Obras Públicas y Transportes:
"Consultar a las comunidades indígenas interesadas en relación con cualquier procedimiento relacionado con la ruta Nº 713 tales como la investigación de denuncias por incumplimiento de las condiciones del servicio público, revisión de permisos, procesos licitatorios, y en general en relación con el transporte remunerado de personas para los pueblos indígenas."
A la Sra. xxx:
"1. Cumplir con los requisitos de la ruta
Nº 713 en total apego a las condiciones establecidas en el acuerdo Nº 31 de la
sesión Nº 2748 del 21 de octubre de 1992. 2.Solicitar la intervención del MOPT
en caso de que el Sr. xxx continúe actuando al margen
de la ley."
A la Comunidad de Bribrí:
"1. Respetar el acuerdo de la Comisión
Técnica de Transportes del MOPT que otorga el permiso para explotar la ruta Nº
713...2. Si la permisionaria de la ruta Nº 713 incurriere en incumplimientos de
horarios, tarifas y paradas o de cualquier otra índole denunciar los hechos
ante la Unidad de Información y Denuncias del MOPT...3.
Respetar a los oficiales de esta Unidad y de
la Policía de Tránsito que se presentan a la comunidad a cumplir con las
obligaciones que las leyes y reglamentos les imponen."
Por otra parte, y en Acuerdo Nº 23 de la Sesión Nº 3124 del 23 de julio de 1997, el permiso se otorgó a la señora xxx hasta el 14 de mayo de este año. Sin embargo, como indicamos al inicio, en la Sesión Nº 3234 del 23 de setiembre de 1998, la Comisión Técnica de Transportes acordó prorrogarlo por un período de hasta 2 años.-
II.- LA ASOCIACION DE DESARROLLO INDIGENA
La Ley Indígena, Ley Nº 6172 de 29 de noviembre de 1977, artículo 4, establece que las reservas indígenas "...serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan ...", agregando que la población de cada reserva constituye una sola comunidad, administrada por un consejo directivo, representante de toda la población, del cual dependerán consejos auxiliares si lo amerita la extensión geográfica. -
El Reglamento a la Ley Indígena, Decreto Ejecutivo Nº 8487-G de 26 de abril de 1978, artículo 5, igualmente consagra como forma de organización representativa de las comunidades indígenas, judicial y extrajudicialmente, a las asociaciones de desarrollo legalmente inscritas (véase en este sentido, el dictamen Nº C-246-88 del 14 de diciembre de 1988), y establece que las estructuras comunitarias tradicionales (cacicazgos y/o cualquier otro tipo de jerarquía propio de los grupos indígenas, al tenor del artículo 2 del mismo Reglamento) a que se refiere el citado numeral de la Ley, operarán en el interior de las comunidades, mientras que las asociaciones en mención vienen a constituir los portavoces de los intereses indígenas con respecto al ordenamiento jurídico y estructura jurídico-administrativa del país.-
El régimen legal de las asociaciones de desarrollo integral, está contemplado en la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Nº 3859 de 7 de abril de 1967 y su Reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 26935-G de 20 de abril de 1998. La asociación debe reunir un mínimo de cien personas, salvo casos excepcionales en los que se puede autorizar la existencia de las mismas con un número inferior pero que no puede ser menor de veinticinco.-
Para que estas asociaciones funcionen con personería jurídica plena, es necesaria su inscripción en el Registro Público de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, dependiente de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, pues caso contrario sus decisiones no producen efecto legal alguno en perjuicio de terceros (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, artículos 16 y 28 y su Reglamento, artículos 12, 17, 18 y 29).-
El Decreto Ejecutivo Nº 13568-C-G de 30 de abril de 1982, por su parte señala:
"Artículo 1º- Las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas."
"Artículo 2º- Únicamente puede existir
una sola Asociación de Desarrollo Integral para cada Reserva Indígena.
En caso de que la extensión de la Reserva lo amerite, pueden existir comités locales y / o asociaciones específicas, para fines específicos, pero estos organismos quedan dependientes de la Asociación de Desarrollo Integral." (El destacado es nuestro).
Asimismo, compete a dichas asociaciones la lucha por el mejoramiento integral de las condiciones de vida de las comunidades indígenas y el estímulo a la cooperación y participación activa de las mismas, en un esfuerzo para el desarrollo económico, social y cultural de tales comunidades (Decreto Ejecutivo Nº 26935-G, artículo 58).-
A estas asociaciones les está prohibido "promover, o de cualquier modo estimular las divergencias locales o regionales, tomando como pretexto el desarrollo de las comunidades", debiendo cumplir sus cometidos, caso contrario podrían ser disueltas por el Poder Ejecutivo (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, artículos 24 y 39, y artículo 81 de su Reglamento) e incluso por el juzgado civil respectivo en los casos previstos por el numeral 24 ibídem u otra circunstancia grave, estando legitimada al efecto la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad y cualquier asociado mayor de edad (artículos 39 de la Ley y 82 de su Reglamento).-
En análoga dirección, ha indicado la Procuraduría General:
"La Asociación tiene por objeto actividades de desarrollo de la comunidad, la defensa y representación de los intereses de la comunidad. En la medida en que no cumpla sus objetivos, no tiene razón de ser..." (Dictamen C-246-88 del 14 de diciembre de 1988).-
Así las cosas, sólo puede existir una asociación de desarrollo con competencia para opinar oficialmente sobre las actividades de servicio público que deseen emprender los particulares, previo inicio de los trámites pertinentes para obtener la autorización para el transporte remunerado de personas por parte de la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.-
III.- AUTORIZACION PARA EL TRANSPORTE
REMUNERADO DE PERSONAS
De acuerdo con la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, Nº 3503 de 10 de mayo de 1965, artículo 3, y el Reglamento Ejecutivo para el ejercicio de actuaciones y procedimientos de la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Decreto Ejecutivo Nº 17751 de 18 de setiembre de 1987, artículo 2, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por medio de la Comisión Técnica de Transportes, autorizar previamente la prestación del servicio público de transporte remunerado de personas en los vehículos automotores.-
En el caso de las reservas indígenas la Comisión debe consultar a los gobiernos locales representativos de las comunidades indígenas las medidas administrativas que les afecten directamente, (Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, artículo 6º) y posteriormente decidir si otorga o no permisos o concesiones para el transporte remunerado de personas conforme a los requerimientos técnicos, capacidad y requisitos a cumplir por los oferentes, en procura de una prestación del servicio eficiente, segura y económica para el usuario.-
IV.- CONSIDERACION FINAL
Conforme a los razonamientos expuestos es fácil concluir que la persona autorizada actualmente para prestar el servicio remunerado de personas en la Ruta Nº 713 es la señora xxx, y existen elementos de hecho y de derecho suficientes para adoptar en este caso una decisión ejemplarizante. -
Atentamente,
Lic. Mauricio Castro Lizano
Procuduría Agraria
cc: Lic. Carlos Arias Nuñez
Fiscal General de la República
OJ-103-98
RESERVA
INDÍGENA. TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS
El Lic. José Ramón Morales Mora, Fiscal Auxiliar de Bribrí, mediante oficio de 25 de marzo del año en curso, refiriéndose a la causa número 98/000/138/597/PE, solicita pronunciamiento respecto a un conflicto surgido con motivo del apoyo que brindan dos asociaciones indígenas a personas distintas para la prestación del servicio de transporte remunerado sobre la misma ruta dentro de una reserva indígena. -
El Lic. Mauricio Castro Lizano, funcionario de la Procuraduría Agraria, en opinión jurídica Nº OJ-103-98 de 14 de diciembre de 1998, señala que este Despacho se encuentra imposibilitado para emitir un pronunciamiento vinculante donde se somete a nuestra consideración por un órgano del Poder Judicial, aspectos jurídicos que se discuten en un expediente de algún tribunal de justicia (en igual sentido véase dictamen Nº C-036-94). -
Sin embargo, a manera de colaboración externa algunos comentarios sobre el punto de mérito, indicado que la Ley Indígena, Nº Ley Nº 6172 de 29 de noviembre de 1977, artículo 4, establece que las reservas indígenas
"...serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan ...", agregando que la población de cada reserva constituye una sola comunidad, administrada por un consejo directivo, representante de toda la población, del cual dependerán consejos auxiliares si lo amerita la extensión geográfica. -
Agrega que estas asociaciones ostentan personería jurídica plena si están inscritas en el Registro Público de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, dependiente de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, pues caso contrario sus decisiones no producen efecto legal alguno en perjuicio de terceros (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, artículos 16 y 28 y su Reglamento, artículos 12, 17, 18 y 29). -
Sostiene que únicamente puede existir una Asociación de Desarrollo Integral para cada Reserva Indígena (El Decreto Ejecutivo Nº 13568-C-G de 30 de abril de 1982, artículo 1), por lo que sólo una asociación tiene competencia para opinar oficialmente sobre las actividades de servicio público que deseen emprender los particulares, previo inicio de los trámites pertinentes para obtener la autorización para el transporte remunerado de personas por parte de la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.-
Concluye que en el caso de las reservas indígenas la Comisión Técnica debe consultar a los gobiernos locales representativos de las comunidades indígenas las medidas administrativas que les afecten directamente, (Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, artículo 6º) y posteriormente decidir si otorga o no permisos o concesiones para el transporte remunerado de personas. -