Dictamen : 253 - del 26/11/1998

C-253-98

San José, 26 de noviembre de 1998

Ingeniero

Manuel Rodríguez Espinoza

Director Ejecutivo

OFICINA NACIONAL DE SEMILLAS

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio No. ONS 116-98 D.E, de fecha 27 de octubre del año en curso, mediante el cual, solicita a este Despacho el criterio técnico-jurídico acerca de lo siguiente:

"1.- Ante un permiso sin goce de salario del titular de un puesto y su retorno después de cuatro años; debe reconocerse preaviso y auxilio de cesantía al funcionario que interinamente ocupó el puesto y que debe abandonarlo para dar cabida al propietario?

En este caso, se da cierre de la plaza por ese pago de prestaciones?

El objetivo es aclarar la duda de que el cierre del puesto por pago de prestaciones no permitiría el regreso del titular.

2.- En caso afirmativo, si ese funcionario laboró anteriormente en la Universidad de Costa Rica y hubo discontinuidad de relación laboral antes de ingresar a la Institución, debe reconocérsele ese tiempo servido en el pago de prestaciones?

3.- Si un funcionario es nombrado en un puesto de rango superior por un período de cuatro años y tiene que retornar al original después de ese tiempo (dentro de la misma Institución), sin interrumpir la relación laboral, debe pagarse preaviso y auxilio de cesantía por el diferencial del paso de puesto superior al inferior?

4.- Cuando un funcionario recibe prestaciones en el sector público y retorna a él después de cumplir con los años establecidos, debe reconocérsele el tiempo anterior (ya pagado con las prestaciones) para efecto de anualidades, carrera profesional y vacaciones en el nuevo período?

¿Eventualmente en un nuevo pago de prestaciones para el mismo funcionario por el último período; el pago comprendería reconocimiento solo por ese nuevo período o debe abarcar todo el tiempo laborado en el sector (el anterior ya reconocido más el nuevo)?" (SIC.)

I.- CONSIDERACION PREVIA:

Antes de dictaminar lo planteado por usted, es pertinente hacer de su conocimiento que, de conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982- y doctrina que los informa, esta entidad es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y como tal, no puede arrogarse atribuciones que el ordenamiento jurídico no le confiere. Es decir, por su carácter jurídico, está inhibido a tratar consultas concretas, como las formuladas en su Oficio, pues de hacerlo, se estaría sustituyendo la voluntad de la administración activa, que es a quien compete legalmente decidir los asuntos como los que ahora nos somete a nuestra consideración.

De manera que, y de acuerdo con los lineamientos generales que de los temas consultados expondremos adelante, correspondería a ese reparto administrativo aplicar los casos expuestos arriba.

Hecha la anterior observación, se procederá a hacer el análisis correspondiente, así:

II.- ANALISIS JURIDICO DE LA CONSULTA:

1.- La primera pregunta estriba, "si un funcionario que se encuentra sustituyendo el cargo del titular que disfruta de un permiso temporal, sin goce de salario, debe la Administración cancelarle las prestaciones legales al terminar su relación de trabajo? "

Para comprender la respuesta de lo planteado, es pertinente tener en consideración la diferencia que existe entre el funcionario nombrado interinamente en una plaza vacante y el que es nombrado como sustituto del que ocupa el puesto en propiedad, a fin de determinar la procedencia del aludido pago.

A pesar de que ambos supuestos revisten un carácter temporal, las causas que los originan son distintas. Así, el nombramiento de un interino en plaza vacante, se da, mientras se realizan los trámites de concurso y selección para adquirir la idoneidad y en consecuencia la estabilidad de ese puesto; en cambio, el interino sustituto, es nombrado por un período previamente establecido para reemplazar a un servidor regular que debe dejar por un tiempo su cargo, por razones de enfermedad, licencia con o sin goce de salario, riesgo profesional u otra causa análoga de suspensión de la relación de servicios, y en esa medida también es distinta la responsabilidad que adquiere el patrono-Estado cuando debe poner término a la relación de trabajo en cualquiera de los dos casos.

Veamos lo que en el primer tipo de relación de interinato, esta Procuraduría General de la República, ha dicho:

"...Sin embargo, la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Trabajo en forma reiterada ha mantenido el criterio de que de interpretarse que el citado artículo permite prolongar por más de un año ese tipo de nombramiento, se estaría infringiendo la disposición del numeral 27 del Código de Trabajo, en cuanto expresa que el contrato de trabajo no puede estipularse por más de un año "en perjuicio del trabajador". Las resoluciones de nuestros Tribunales de Trabajo se han fundamentado también en el argumento de que de permitirse tal situación, se estaría dejando al capricho de los jerarcas mantener indefinidamente servidores en forma interina, mediante prórrogas sucesivas de tales nombramientos, con la consecuente burla de las disposiciones estatutarias reguladoras de la materia y el perjuicio para el servidor que ello llevaría aparejado"

Así, es del caso citar, entre otras, la sentencia No. 30 de las dieciséis horas, treinta minutos del veintiuno de abril de mil novecientos sesenta y cuatro, dictada por nuestra antigua Sala de Casación, que en lo que interesa indicó:

"I.- Es verdad que, como lo dice la sentencia recurrida, si se pudiera mantener en interinidad un empleado por más de un año por medio de repetidas prórrogas, estaría autorizándose la burla de los preceptos del Estatuto de Servicio Civil porque por esa vía se permitiría a quienes hacen los nombramientos, poder hacer su capricho en todos los casos, con sólo mantener en ese estado a los que quisiera..."

También, en el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal Superior de Trabajo de esta Ciudad. Así, en la sentencia No.1586 de las nueve horas y cinco minutos del doce de mayo de mil novecientos setenta y siete, expresó el citado Tribunal en el "Considerando II":

"En cuanto a la otra sustentación del despido de que había vencido el interinato que servía la actora, cabe señalar de que no se comparte esa tesis porque como ya lo ha señalado este Tribunal en forma reiterada, cuando el interinato excede de un año, consolidado por tiempo indefinido, y su separación por esa motivación da derecho al pago de las llamadas prestaciones legales que en el presente caso no hay razón para negar."

(V. Dictamen C354-82 de 24 de diciembre de 1982)

Sin embargo, en lo que toca a las relaciones de trabajo de los funcionarios sustitutos, operan en forma disímil de los indicados supra, pues en criterio de este Despacho, esa clase de nombramientos se presentan en dos situaciones que deben ser tomados en cuenta al momento de resolver la procedencia del pago de las prestaciones legales. Así se ha determinado en el Dictamen de cita, cuando en lo que interesa, dice:

"Entramos ahora a analizar si la limitación a un año de los nombramientos de servidores interinos a que hicimos referencia con anterioridad, juega si se trata de casos de interinos sustitutos. La respuesta necesariamente debe ser negativa, y ello es totalmente lógico si tenemos en consideración que las licencias, incapacidades por enfermedad y riesgo profesional, etc. es factible que se prolonguen por más de ese término. En esa forma se ha establecido en diversas disposiciones normativas.

(…)

Del anterior análisis normativo se desprende claramente que a tales nombramientos interinos si les es aplicable la disposición del artículo 13 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que según se indicó anteriormente, guarda estrecha relación con el inciso a) del numeral 86 del Código de Trabajo. De manera que, al regreso del titular, cuando vence el término de la suspensión de la relación de servicios, el sustituto debe dejar el cargo sin derecho a indemnización laboral alguna por concepto del cese de su interinidad. El anterior razonamiento, amén de estar apegado a las normas reguladoras del plazo de las relaciones entre los servidores y la Administración, también es el que más se ajusta a la justicia y a la lógica, toda vez que esos nombramientos responden a necesidades del servicio público. Por otra parte, no llevan aparejada una burla a las disposiciones estatutarias, ni perjuicio para los servidores interinos, que son los aspectos fundamentales que han tenido en mente nuestros tribunales para resolver este tipo de situaciones, según se indicó con anterioridad" (Lo resaltado no es del original)

Desde otro punto de vista, continúa el mencionado pronunciamiento subrayando lo siguiente:

"...luego del anterior análisis a ocuparnos de aquellas situaciones que, aunque no tan frecuentes como las examinadas anteriormente, sí suelen suceder en la práctica, y que consisten en la prórroga del nombramiento de un servidor interino, sustituto, originada por la prórroga de la licencia, enfermedad, etc. del titular, en aquellos casos que el tiempo servido excede del año.

Ante este tipo de situaciones, notamos que aunque pareciera regir el tantas veces citado artículo 13 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, lo cierto es que dicha norma cede ante la disposición de rango superior contenida en el artículo 26 del Código de Trabajo, en cuanto dispone que si vencido el término del contrato subsisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo"...se tendrá como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie el trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos".

Estimamos que esa es la tesis más justa y que por consiguiente debe prevalecer, toda vez que s jurídicamente posible que en la Administración Pública se otorguen permisos a servidores regulares y que luego se prorroguen por un período igual, una o varias veces, con el correspondiente nombramiento de otro servidor en calidad de interino sustituto. En esa forma está previsto, entre otras disposiciones, en el artículo 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, al expresar:

(…)

Lo expuesto hasta aquí, se comprende, con mediana claridad, los tres casos de funcionarios de "carácter provisional" que podrían eventualmente darse en la Administración Pública, los cuales han sido bien delimitados tanto en vía judicial como por esta Procuraduría, siendo procedente el pago de cuestión en dos de ellos, a saber:

a.- Aquellos funcionarios que han prestado sus servicios por más de un año en una plaza vacante, y se les cesa de su relación de trabajo, con responsabilidad patronal.

b.- O bien, los que al sustituir a funcionarios regulares, se les prorroga su nombramiento por más de un año, en virtud de que las especiales e imprevistas circunstancias así lo exige, traduciéndose en una incertidumbre su permanencia temporal en el puesto ocupado, como quedó claramente detallado, en líneas atrás y de conformidad con la doctrina del artículo 26 del Código de Trabajo.

Sin detenernos en el análisis técnico-jurídico del tema de la supresión de plazas en el Sector Público, es importante por ahora observar, en lo que a su consulta se refiere que, el hecho de que en determinados casos de sustitución, se tenga que pagar al funcionario temporal las respectivas prestaciones legales al cesar la relación de trabajo con responsabilidad patronal, ello no significaría, en modo alguno que deban suprimirse los puestos en la Administración Estatal, a fin de cuentas que, los mismos pertenecen a los que vienen ocupándolos en propiedad.

2.- En cuanto a la pregunta "¿si ese funcionario laboró anteriormente en la Universidad de Costa Rica y hubo discontinuidad de relación laboral antes de ingresar a la Institución, debe reconocérsele ese tiempo servido en el pago de prestaciones legales?"

Para la respuesta de esa interrogante, valga aclarar en forma general, el vocablo utilizado por su Despacho al referirse a la " discontinuidad de la relación laboral", desde dos aristas diferentes que conllevan tanto a la suspensión como a la terminación laboral.

Así tenemos que, la suspensión del contrato de trabajo es entendida por la autorizada doctrina como la separación, durante cierto lapso, de la prestación efectiva del servicio por parte del trabajador, así como de otros derechos y deberes propios de la relación laboral, ante la presencia de ciertas causas estipuladas por la ley o establecidas en dicho ligamen. Su objeto consiste en que pasadas las causas impeditivas de su ejecución, el vínculo contractual recobra su plena eficacia, con la habitual prestación del servicio y con el periódico abono del salario por parte del patrono (1). En este sentido, esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. C-124-94 de 3 de agosto de 1994, explicó ampliamente que:

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NOTA (1): CABANELLAS (Guillermo) "Compendio de Derecho Laboral" Vol. 1, Edición Argentina, Buenos Aires, 1968, página 668.

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" ...Para dar respuesta al punto que nos ocupa, debemos aclarar, como aspecto fundamental, la diferencia conceptual existente entre la suspensión de la relación de servicio y la interrupción de ésta.

Al respecto el tratadista Néstor de Buen en su obra "Derecho del Trabajo", expresa:

"La suspensión, como hemos señalado, presume la continuidad de la relación laboral, pero detiene el cumplimiento por regla general de las obligaciones fundamentales.

Existen otros casos que también pueden generar que cesen momentáneamente la obligación de trabajar, pero que, sin embargo, no constituyen causas de suspensión. A éstas la doctrina las denomina "causas de interrupción de la prestación del servicio".

En realidad, lo característico de estas causas es que, a pesar de que cesan la obligación de trabajar por un cierto período, a cambio de ello subsiste la obligación de pagar el salario. Los casos típicos son los descansos de media hora durante la jornada continua de trabajo, los reposos extraordinarios por lactancias, el reposo de una hora en medio de las jornadas de los menores

(...) el descanso semanal, los días de descanso obligatorio y las vacaciones, por mencionar sólo los más importantes. (Néstor de Buen, "Derecho del Trabajo", Editorial Porrúa S.A., 1977, Tomo I, pág. 541). Tal diferencia también se observa en la definición que se da al término "Suspensión del contrato de trabajo". Al respecto, se expresa que dicha suspensión "Se produce cuando sus efectos y obligaciones principales, prestación de servicios por parte del trabajador y abono del salario por parte del empresario, están paralizados. No cabe, por tanto, considerar que existe suspensión del contrato, aunque sí de servicio, cuando el patrono abona los salarios convenidos, bien voluntariamente, bien por imposición legal (vacaciones, enfermedad, accidente, descanso semanal, etc). La interrupción de servicios y se salario, sin ruptura del vínculo laboral, integran la suspensión del contrato de trabajo." (Cabanellas, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 1974, Tomo IV, pág. 166)

Queda en la anterior forma definido que existe diferencia entre lo que es la "interrupción" y la "suspensión de la relación laboral (" de servicio"- repetimos- si se trata de la Administración Pública). Tal distinción, según se verá adelante, es fundamental para dar respuesta a la interrogante que nos ocupa, a saber, las implicaciones que producen en el tiempo a considerar para el cálculo del auxilio de cesantía este tipo de situaciones que suelen presentarse durante el transcurso de la relación y que conllevan la falta de la prestación efectiva del servicio.

Al respecto, existen antecedentes en que la Procuraduría General de la República, por vía de dictamen, se ha referido a algunas de estas situaciones, y en el análisis respectivo se ha recurrido a autorizada doctrina que se ha ocupado del tema.

Así, con ocasión de una consulta sobre si debía computarse el período correspondiente a una licencia sin goce de salario que había disfrutado un funcionario, para efectos del pago de la cesantía, se manifestó, en lo que interesa, que: "La disposición de que las licencias sin goce de salario no interrumpirán la continuidad del trabajo, lo es para efecto del cómputo de vacaciones. Y si bien constituyen ellas una de las causas que, según el Código Laboral, no rompen el contrato, no son " otra de las causas análogas" que no interrumpen su continuidad, en los términos en que lo entiende su artículo 30 para el cálculo del preaviso y el auxilio de cesantía. La enfermedad, vacaciones, huelga legal (art. 30) así como la falta de materia prima, la fuerza mayor o el caso fortuito, la muerte o incapacidad del patrono y la prisión preventiva del trabajador seguida de sentencia absolutoria -causas de suspensión del contrato que no extinguen los derechos que de él emanen (arts. 73,74,78) – no afectan la antigüedad del trabajador para aquellos extremos laborales, lo que no ocurre en todo caso con las licencias sin goce de sueldo, sobre todo si, como en el caso que nos ocupa, el servidor prestó sus servicios a otro patrono durante el término de la suspensión, lo que no hace lógico ni justo que, en tales circunstancias, la institución tenga que reconocerle ese tiempo, como si efectivamente lo hubiera trabajado para ella". (Dictamen No. 385- PT de 28 de marzo de 1977)

(...)

Como puede observarse, en el referido dictamen, así como en la doctrina que le sirve de sustento, existen elementos de juicio fundamentales para resolver el punto consultado. Entre ellos, sin lugar a dudas, destaca la argumentación relativa al motivo por el cual el trabajador no presta el servicio durante el respectivo período, al sostenerse que si dicha causa es imputable a su voluntad, entonces no procede computar el tiempo en que no ha habido esa prestación efectiva. Tal argumento, que consideramos absolutamente razonable y consistente, permite arribar a la conclusión de que, ante esas circunstancias, el patrono se encuentra exonerado de reconocer los períodos no servidos para efectos del cálculo de las indemnizaciones laborales correspondientes.

Comentario aparte merece la solución jurídica que debe darse cuando lo que concurre son licencias con goce de salario. Ello debido a que si bien en éstas la causa de que el servicio no se preste, en parte le es atribuible a la voluntad del servidor, el tiempo no laborado por ese motivo sí debe computarse para efectos del cálculo del auxilio de cesantía. Lo anterior, en razón de que la relación no estuvo suspendida, sino que aunque no existiera prestación del servicio durante ese período, al haberse recibido el salario, lo que existe es una interrupción del vínculo."

(...)

En conclusión, tenemos que la continuidad prevista en los artículos 29 y 30, transcritos en lo conducente, se tendrá como no interrumpida solamente en aquellos casos en que los efectos y obligaciones principales de la relación de servicio (prestación de servicio y pago de salario) no se encuentren paralizados por un motivo imputable al servidor, en los términos anteriormente expuesto. En la medida en que uno de ellos esté presente, se estaría ante una interrupción de la relación que no afecta la continuidad del trabajo, por lo que- repetimos- debe entonces computarse ese tiempo en el cálculo que debe hacerse para el pago de la cesantía."

.De acuerdo con la postura institucional de cita, no cabe la menor duda que, tanto las suspensiones contractuales, ya sea por ley, o por circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor, así como las interrupciones por causas no imputables al trabajador, son períodos que cuentan para el cálculo del preaviso y auxilio de cesantía, según los artículos 30 Inciso c) 73, siguientes y concordantes del Código de Trabajo.

No sucede así, de conformidad con los numerales 28, 29 y 30 del enunciado cuerpo legal, en aquellas hipótesis donde han mediado despido con justa causa, o pago de prestaciones legales, tal y como lo ha señalado esta Institución consultiva en diversos pronunciamientos del modo siguiente:

" ...debemos hacer la advertencia de que tal cómputo de la antigüedad del período anteriormente laborado resultaría jurídicamente improcedente. Tal afirmación la hacemos en razón de que, como lo ha establecido este Despacho en reiterados dictámenes, para que proceda dicho reconocimiento no debe haber mediado un despido con justa causa, la pérdida del tiempo acumulado con anterioridad que eventualmente pudo haber generado el pago de las indemnizaciones laborales correspondientes a los servicios prestados en esa ocasión, en el supuesto de que el servidor no hubiera incurrido en causal justa de destitución." (Vid. Dictamen C- 236-85 de 30 setiembre de 1985)

"...Ello por la simple razón de que el reconocimiento de antigüedad que autorizó la citada ley No. 6835, según ha quedado claramente establecido, no lo es para efectos del pago de prestaciones legales. Por el contrario, en lo que a dichas indemnizaciones se refiere, la jurisprudencia - tanto la judicial, como la administrativa de esta Procuraduría - desde hace muchos años ha negado categóricamente el reconocimiento de tiempo servido con anterioridad en otras en otras dependencias públicas en aquellos casos en que se recibieron las prestaciones legales.

Igualmente, se ha negado dicho reconocimiento de antigüedad cuando la prestación de servicios a las instituciones públicas de que se trate, no ha sido continua." (Dictamen No. 027-97 de 12 de febrero de 1997)

3.- Acerca de la tercera pregunta, en cuanto "si un funcionario es nombrado en un puesto de rango superior por un período de cuatro años y tiene que retornar al original después de ese tiempo (dentro de la misma Institución), sin interrumpir la relación laboral, debe pagarse el preaviso y el auxilio de cesantía por el diferencial del paso de puesto superior al inferior?

También este Órgano Consultor de la Administración Pública se ha ocupado de dicho tema, cuando en casos similares al de cuestión, sostiene que:

"...Aparte de los enunciados antecedentes, no se aplicaría el pago de las prestaciones legales cuando cualquiera de los funcionarios señalados arriba, incurre en una falta grave que amerite despedirlo sin responsabilidad patronal, como tampoco podrían percibirlo, los que aún continúan laborando con el Estado, tal y como lo prevé el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo" (el resaltado no pertenece al original)."

En esa misma línea de pensamiento, este Despacho en Dictamen C-056-90 de 16 de abril de 1990, ha subrayado que:

" ...es evidente que al recibir estas indemnizaciones, por aplicación del 579, los sujetos que por servir en un cargo de confianza han de ser despedidos, se encuentran imposibilitados para, luego de la cesación, poder ser readmitidos en el servicio público. En efecto, señala con precisión el inciso b) "(...)". Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto deduciendo aquellas que representen los salarios que habían devengado durante el término que permanecieron cesantes..."

Como hemos observado de lo transcrito, con mayor razón, no es procedente el pago de las prestaciones legales si un funcionario continúa laborando con el mismo patrono-Estado, en cualquiera de sus instituciones, según podemos extraer de toda la doctrina que alrededor de los citados artículos 28 y 29 del Código de referencia existen.

No está demás indicar en este acápite, que el pago por concepto del preaviso solo procede cuando se presenta la causa que el citado numeral 28 Ibid establece al ponerse término una relación de trabajo por tiempo indefinido; es decir, ese rubro es dable con el fin de avisarle al trabajador o patrono, según sea el caso, la dejación del cargo para la suplencia pertinente. De ahí que, no procede otorgar ese beneficio cuando las contrataciones de trabajo son por un tiempo o período determinado.

4.- Acerca de la pregunta "¿cuándo un funcionario recibe prestaciones en el sector público y retorna a él después de cumplir con los años establecidos, debe reconocérsele el tiempo anterior (ya pagado con las prestaciones) para efecto de anualidades, carrera profesional y vacaciones en el nuevo período? procederemos analizarla de la manera que sigue:

-Anualidades:

El incentivo anual que fundamentalmente prevé y regula los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (2) consiste en un reconocimiento de antigüedad adquirida por el servidor a través del tiempo servido al Estado. En este sentido, ha sido amplia la jurisprudencia que esta Procuraduría ha vertido acerca del punto de referencia, en plena concordancia con lo que los Tribunales de Trabajo han determinado al respecto (3), definiéndose en el Dictamen No. C-044-98 de 12 de marzo de 1998 que, " del inciso d) del citado artículo 12, se logra plasmar el derecho del trabajador público al reconocimiento de todo el tiempo laborado anteriormente, como una manera de incentivar la experiencia acumulada en el trabajo con el Estado y la dedicación a la función pública, del cual resulta innegable su otorgamiento..." De ahí que, por la naturaleza de ese emolumento se establece en el ordinal de recién cita, que "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público..."

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NOTA (2): Ley No. 2166 de 09 de octubre de 1957 y sus reformas.

NOTA (3): Ver, entre otras, la Sentencia No. 269 de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 1994, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

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Como hemos podido observar de lo expuesto, para el pago de los aumentos anuales se reconocerá todo el tiempo laborado por el funcionario en la Administración Pública, aún cuando, en períodos anteriores hubo rompimiento del vínculo de trabajo, ya sea, con o sin responsabilidad patronal.

-Carrera profesional:

Como hemos hecho notar de la autorizada doctrina que este Despacho ha utilizado para explicar el carácter de los incentivos que como en el caso de las anualidades existe en el régimen salarial de los empleados públicos, en dicho sentido también, y de acuerdo con la normativa vigente, la "Carrera Profesional" se constituye en otro de los beneficios económicos, por medio del cual, El Estado costarricense incentiva al servidor que posea como mínimo el título universitario de Bachiller, reconociéndole la superación académica y laboral adquirida que repercute, positivamente, en la eficiencia y efectividad de los servicios públicos prestados. Así, mediante el Dictamen C-054-98 de 25 de marzo de 1998, este Órgano señaló, en lo que interesa, que " Lo importante de esta figura legal, puesta en vigencia mediante el Decreto Ejecutivo No. 4949-P de 23 de junio de 1975, es que se le da un valor real a la función, así como a la preparación académica, experiencia y capacitación de la persona que es objeto de contrato por parte de la Administración Pública, todo en aras de obtener un mejor servicio público que satisfaga las necesidades profesionales de la entidad estatal, y evitar, en lo posible la fuga de esos servidores calificados hacia el mercado laboral privado."

Así, ese rubro se concede con base en grados académicos, capacitación recibida, publicaciones especializadas, experiencia laboral de carácter profesional en el servicio público, nacional e internacional, colaboraciones prestadas como instructor en cursos promovidos por la Administración Pública, experiencia docente en centros universitarios o parauniversitarios.

De la forma claramente expuesta, no cabe la menor duda que, lo reconocido en períodos anteriores por el concepto que en este acápite toca, debe también ser considerado al momento que el funcionario se reintegra a la Administración Pública. En todo caso, así se colige de lo enunciado por este Despacho en el Dictamen No. C-236-85 de 30 de setiembre de 1985, cuando recurrió a la doctrina de los derechos del trabajo, para definir "la antigüedad" en el Sector Público, indicando que:

"...Como puede notarse, dicho tratadista es sumamente amplio, pues utiliza el término "beneficios", dentro del cual, lógicamente deben entenderse comprendidos los aumentos progresivos en las vacaciones que se hayan adquirido con el transcurso del tiempo. Tan es así que ese ilustre laboralista, al definir el concepto de "antigüedad laboral" , expresa, en lo que interesa, que: "La antigüedad laboral puede definirse como el conjunto de derechos y beneficios que el trabajador tiene en la medida de la prestación cronológica de sus servicios..."

E incluso, de la propia letra de la regulación de la "Carrera Profesional" se extrae la importancia de la experiencia que un funcionario tiene en la ejecución de labores de nivel profesional. De ahí que resulte consecuente tomar en consideración lo reconocido por ese concepto en la anterior relación de servicio con el Estado, al momento de su reincorporación, siempre y cuando, se cumplan todos y cada uno de los requisitos y condiciones que esa normativa establece.

- Vacaciones:

En relación con este beneficio, esta Procuraduría ha tenido amplia oportunidad para referirse a ello, cuando mediante el Dictamen de recién cita, (4) dijo:

"Tal afirmación la hacemos por cuanto, resulta evidente que en ambas situaciones concurren prácticamente las mismas razones para el reconocimiento de tal antigüedad. Es más, de la misma cita del autor Guillermo Cabanellas, hecha con anterioridad, se desprende la igualdad de tratamiento jurídico que debe darse en ambas situaciones, pues él es muy claro en afirmar que tanto el retiro voluntario del trabajador como su despido no llevan a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. Como puede notarse, dicho tratadista es sumamente amplio, pues utiliza el término "beneficios", dentro del cual, lógicamente deben entenderse comprendidos los aumentos progresivos en las vacaciones que se hayan adquirido con el transcurso del tiempo. Tan es así que ese ilustre laboralista, al definir el concepto de "antigüedad laboral", expresa, en lo que interesas, que: "La antigüedad laboral puede definirse como el conjunto de derechos y beneficios que el trabajador tiene en la medida de la prestación cronológica de sus servicios...”(Cabanellas, Guillermo, Contrato de Trabajo, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1964, Volumen III, Pág. 586)

Además en apoyo de lo expuesto, resulta significativa la disposición contenida en el numeral 30 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, la cual al regular la duración de las vacaciones dentro de ese régimen expresa que: "(...)" Tal disposición, contenida en un cuerpo normativo regulador de las institución de las vacaciones dentro del Régimen de Servicio Civil ( que como es de todos sabido, es el máximo exponente de lo que debe ser un régimen de administración de personal dentro de nuestro jurídico) estima esta Procuraduría que debe ser considerada como un principio general a seguir por los distintos organismos públicos en lo toca a la fijación y demás aspectos relativos a las vacaciones de sus servidores. De ahí que tal consideración, aunado a las expuestas con anterioridad, nos lleve a concluir que en el caso sometido por ustedes a nuestro análisis, resulta jurídicamente procedente el reconocimiento del tiempo acumulado con anterioridad por el servidor en mención."

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NOTA (4): Este dictamen ha sido retomado por la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, mediante el Voto No. 59 de las 14:10 horas del 23 de mayo de 1990

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Lo transcrito, deja determinado en este estudio que, para efectos del cómputo de las vacaciones de los funcionarios públicos debe considerarse todo el tiempo laborado en período anteriores con el mismo patrono-Estado.

En cuanto a la última interrogante, ésta queda debidamente evacuada en la Sección II de este análisis.

III.- CONCLUSIONES:

Con base en las citas legales, jurisprudenciales y doctrinarias mencionadas, esta Procuraduría General de la República concluye lo siguiente:

1.- Procede el pago de las prestaciones legales, al despedirse con responsabilidad patronal a los funcionarios que han prestado sus servicios por más de un año en una plaza vacante. O bien, los que al sustituir al personal regular, se les prorroga su nombramiento por más de un año, en virtud de la incertidumbre que ello ocasiona al servidor, según el artículo 26 del Código de Trabajo.

Sin detenernos en el análisis técnico-jurídico del tema de la supresión de plazas en el Sector Público, es importante por ahora observar, en lo que a su consulta se refiere que, el hecho de que en determinados casos de sustitución, se tenga que pagar al funcionario temporal las respectivas prestaciones legales, ello no significaría, en modo alguno que deban suprimirse los puestos en la Administración Estatal, a fin de cuentas que, los mismos pertenecen a los que vienen ocupándolos en propiedad.

2.- Las suspensiones contractuales, ya sea por ley, o por circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor, así como las interrupciones por causas no imputables al trabajador, son períodos que cuentan para el cálculo del preaviso y auxilio de cesantía, según los artículos 30 Inciso c) 73, siguientes y concordantes del Código de Trabajo.

Naturalmente no sucede así, en aquellas hipótesis donde ha mediado despido con justa causa o pago de prestaciones legales, de acuerdo con los artículos 28, 29 y 30 del Código de referencia.

3.- De conformidad con el artículo 586, inciso b) del mencionado cuerpo normativo y jurisprudencia de este Despacho, no procede el pago de las prestaciones legales al funcionario que continúa laborando con el mismo patrono-Estado, en cualquiera de sus instituciones.

4.- Para efectos del pago de anualidades, carrera profesional y vacaciones, procede reconocer al funcionario que se reincorpora a la Administración Pública, todo el tiempo servido en la anterior relación de trabajo con el mismo Estado.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

Licda. Milena Alvarado Marín

ABOGADA-ASISTENTE

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