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Dictamen : 191 - del 10/09/1998
C-191-98
10 de setiembre de l998
Señor
Ing. Alejandro Cruz Molina
Rector
Instituto Tecnológico de
Costa Rica
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, nos es grato dar respuesta al oficio nº AL-017-97 de
fecha 20 de febrero de este año, suscrito en conjunto con la Licda. Grettel
Ortiz Alvarez, Directora de la Asesoría Legal de dicho
Instituto, mediante el cual se recaba la opinión especializada de este
órgano superior consultivo de la Administración, en relación con la vigencia de
las Leyes nº 1810 y 3009 en el seno de ese centro de enseñanza superior.
I.
ASUNTO PLANTEADO :
Concretamente, se solicita el criterio sobre
si la "Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos"
(nº 1810 de 15 de octubre de 1954 reformada en su artículo 12 por la Ley nº
3009 de 18 de julio de 1962), se aplica al régimen de becas y licencias del
Instituto Tecnológico de Costa Rica, el cual cuenta con su propio
"Reglamento de Becas del Personal del ITCR".
Lo anterior, a la luz de la existencia de
algunas discrepancias entre ambas normativas, de ahí que eventualmente podrían
resultar ilegales esas disposiciones reglamentarias al confrontarlas con las
leyes antes mencionadas.
II.
REFLEXION PRELIMINAR SOBRE LA INOPONIBILIDAD DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA
FRENTE A LA PRETENSION DEL LEGISLADOR DE ESTABLECER REGLAS DE EMPLEO PUBLICO
UNIFORMES PARA TODA LA ADMINISTRACION PUBLICA:
En nuestro país, los entes públicos
universitarios constituyen una modalidad de descentralización funcional, que se
inscribe bajo el género constitucional de las instituciones autónomas. Así, la
universidad realiza una función propia del Estado que se le encomienda,
consistente en el desarrollo de la educación universitaria (principio de
especialidad orgánica y naturaleza instrumental); es creada por el Estado, para
los efectos dichos, como ente descentralizado integrante de la Administración
Pública y, como tal, goza de personalidad jurídica propia; y, aunque autónoma
dentro del marco de su especialidad orgánica, se encuentra sometida a los
controles judiciales y parlamentarios usuales.
El mencionado carácter instrumental de la
universidad pública costarricense, que la convierte en la herramienta del
Estado en la atención de una función o servicio que en principio le corresponde
a éste, ha sido puesto de relieve por la Sala Constitucional, según la cual
"Cultivar las ciencias, las letras y las bellas artes en grado
superior, resulta ser uno de los tantos servicios públicos que debe prestar el
Estado, cuya realización compete a las universidades en función del bienestar y
la cultura de la colectividad" (voto nº 418-91 de las 14:51 horas del
20 de febrero de 1991).
A pesar de la comentada inserción de las
universidades dentro del género de las instituciones autónomas costarricenses,
por decisión del constituyente se les reconoce un nivel excepcional de
autonomía, respecto del cual ha dicho la misma Sala Constitucional lo
siguiente:
Conforme lo dispone el artículo 84 de la
Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de
independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica
para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización
y el gobierno propios. Esta autonomía, que ha sido calificada de especial, es
completa y por ésto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en
nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la
Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte
de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del
Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y
poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que
legítimamente se les ha encomendado; que puede autodeterminarse, en el sentido
de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos,
organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder
reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus
competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo
jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, decidir
libremente su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución No.
495-92). Son estas las modalidades administrativa,
política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las
universidades públicas. La autonomía universitaria tiene como principal
finalidad, procurar al ente las condiciones jurídicas necesarias para que lleve
a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores (voto n° 1313-93 de las 13:54 hrs. del 26
de marzo de 1993).
Según agrega la última resolución citada,
dicha autonomía privilegiada se justifica en la necesidad de preservar a las
universidades como "centros de pensamiento libre", puesto que
"... la Universidad no es una simple institución de enseñanza ..., pues a
ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar
y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en
su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y
racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su
pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el
caso de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro,
servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo de todos los
niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la
realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense
...".
Como se desprende de lo expuesto, las
universidades públicas no sólo gozan de autonomía administrativa y financiera,
como sucede con el resto de las instituciones autónomas, sino también política
y organizativa.
Esta última modalidad autonómica, es decir,
esa "plena capacidad jurídica" para darse su "organización
propia" (art. 84 constitucional), supone reconocer una reserva normativa
en favor de las universidades, en el sentido de que su poder reglamentario es
el único competente para normar la organización del servicio universitario;
disposiciones que integran de esta manera un subsistema jurídico particular
(1). Al decir de la misma Sala, las universidades gozan entonces de
"capacidad de autoorganizarse, con exclusión de toda potestad
legislativa" (sentencia nº 6256-94 de las 9 horas del 25 de octubre de
1994).
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NOTA
(1): Este fenómeno ejemplifica lo que, en términos doctrinarios, se ha
calificado como el principio de la competencia.
Así,
v. gr., Juan Alfonso Santamaría Pastor señala lo siguiente: "Es esa
situación de separación y exclusión, de no relación jerárquica con normas de
otros subsistemas lo que ha venido a designarse con el nombre de principio
de la competencia ... El contenido del principio de competencia se deduce
sin dificultades de lo ya expuesto. Positivamente, entraña una
protección singular de las normas frente a las demás del sistema normativo, de
igual o superior nivel, las cuales no pueden modificar ni derogar aquellas,
salvo si se trata de la misma norma atributiva de la competencia u otra de
igual naturaleza ..., o por los procedimientos propios del subsistema normativo
... Entre unas y otras, pues, no juega el principio de la jerarquía normativa.
Y, negativamente, el principio determina la creación de un ámbito
competencial inmune, cuya vulneración por la norma de otro subsistema o por una
norma dictada por un ente u órgano distinto al específicamente competente,
determina la nulidad de estas, precisamente por falta de competencia para ello
..." ("Apuntes de Derecho Administrativo", t. I, Madrid, s.e,
1987, pág. 240).
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Ahora bien, ¿dicha exclusión de la potestad
legislativa en materia de organización universitaria abraza la regulación de
las relaciones de servicio con los funcionarios del Alma Mater? En otros
términos: ¿puede el ente universitario reclamar inmunidad frente a las reglas
legislativas de empleo público genéricas para toda la Administración Pública?
Para poder dar una respuesta al anterior
interrogante, debemos primero recalcar que la autonomía organizativa no significa que la
universidad se encuentre desvinculada del ordenamiento estatal. Como bien se ha
afirmado, "la institución universitaria es una institución más dentro
del Estado y ha de operar en el marco del ordenamiento general"
(Tomás-Ramón Fernández, "La autonomía universitaria: ámbito y
límites", Madrid, Civitas, 1982, p. 56).
Este último punto fue agudamente analizado
por Eduardo Ortiz Ortiz, quien inicia su exposición considerando que la
Asamblea puede vincular a la universidad con aquellas normas que "no se
refieran particularmente a la Universidad, sino a una situación abstracta a la
que pueda ingresar ésta exactamente como cualquier otro sujeto y precisamente
como persona jurídica común, no como institución especializada" ("La
autonomía administrativa", en: Revista de Ciencias Jurídicas, nº 8,
noviembre de 1966, p. 139). De esta forma, el ente universitario no puede
resistir la aplicación de toda norma que obligue a la universidad o afecte su
situación jurídica, "sino exclusivamente aquella dirigida a regular la
prestación del servicio universitario de alta cultura superior, [que] es la que
entra en su competencia exclusiva ..." (ibid., p. 137). Así, la
universidad quedará sujeta a todas las regulaciones legales que afecten por
igual a los demás sujetos del ordenamiento jurídico, precisamente por basarse
en razones a todos comunes, extrañas a su especialización funcional, aunque
indirectamente interfiera con la prestación de su servicio y la organización de
sus medios. "De este modo, quedan sujetas a las normas de la Asamblea, el
régimen de sus propiedades, la regulación del tránsito por sus calles, los delitos
cometidos dentro de sus aulas, y en general, toda conducta del estudiante o del
profesor dentro de la Universidad que coincida con una hipótesis legal,
distinta de la enseñanza académica" (ibid., p. 137). Por idéntica
razón, las universidades "están sometidas a leyes de trabajo, de
administración financiera, etcétera, y es equivocado el criterio que asimila la
autonomía universitaria a la soberanía por cuanto en todos los demás aspectos
(fuera del organizativo) está sometidas las universidades a las leyes" (ibid.,
p. 119).
Las regulaciones de empleo público se
encuentran fuera de ese ámbito organizativo, por lo que es lícito sostener que
no se trata de una materia que el constituyente haya reservado a las universidades
estatales (2), sin perjuicio -claro está- de la posibilidad de que en esta
materia se dicten reglamentos autónomos respetuosos del marco legal impuesto.
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NOTA
(2): Así lo sosteníamos en nuestro dictamen nº C-184-97, en lo que específicamente
atiende a las reglas de fijación salarial.
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Dicho juicio se asienta en el hecho de que los parámetros de las relaciones de servicio con los empleados
universitarios no tiene relación con las reglas de organización, es
decir, con aquéllas relativas a la ordenación del gobierno universitario y de
los medios y recursos puestos a su disposición. Dichos parámetros no guardan
relación con lo peculiarmente universitario de esa ordenación.
Por esa misma razón, la autonomía
organizativa prevista en el artículo 84 constitucional no es óbice para que el
legislador diseñe reglas de empleo público comunes para todos los funcionarios
de la Administración Pública y que intente hacerlas valer en relación con las universidades;
generalidad que es más bien constitucionalmente deseable, atendiendo al
carácter homologable de la situación en que se encuentran los empleados de las
distintas administraciones públicas y para evitar distorsiones que violenten el
principio de igualdad en general -art. 33- y ante el salario en particular
-art. 57 y 68- (3).
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NOTA
(3): Ciertamente en el precitado voto nº 1313-93 de la Sala Constitucional nos
hace ver que compete a las universidades "decidir libremente sobre su
personal"; sin embargo, no consideramos que con ello o con lo dicho en
otro pronunciamiento nuestro Tribunal Constitucional haya involucrado la
materia de empleo público dentro de ese espacio de regulación reservada a las
universidades. Nótese que al hacer la afirmación
transcrita, la Sala hace remisión a su sentencia nº 495-92 (a través de la cual
declaró inconstitucional el artículo 8º de la Ley de Planificación Nacional,
que obligaba al personal técnico de cualquier institución pública a prestar sus
servicios en el Ministerio de Planificación cuando así lo requiriera el
Presidente de la República).
En
ésta se aclara que dicha libertad de decisión es propia de todas las
instituciones autónomas, puesto que es un simple corolario de la autonomía
administrativa que les reconoce el artículo 188 de la Constitución Política, y
que consiste en la potestad propia de esas instituciones de administrar
autónomamente sus recursos humanos: "En este sentido, respecto de su
personal, los entes descentralizados son administrativamente independientes
para, dentro del marco de legalidad (incluyendo su potestad reglamentaria(,
nombrar, vigilar, disciplinar, ordenar la conducta en forma concreta o a través
de circulares, controlar la legalidad y oportunidad, revisar, sustituir, avocar
o delegar". Como se aprecia, ello nada tiene que ver con la determinación
legal de las reglas básicas que rigen relaciones de empleo público ni se
relaciona con la autonomía organizativa de la que exclusivamente disfrutan las
universidades.
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III.
SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO:
La anterior digresión, amén de disipar
equívocos frecuentes en la reflexión jurídica sobre la problemática
universitaria, resulta relevante para el asunto que nos ocupa.
En efecto: si existieran normas legales que
regularan genéricamente el tema de las licencias de estudio o adiestramiento
para servidores públicos, es decir, dispuestas para toda la Administración
Pública, ello obligaría a que los reglamentos universitarios en tal materia
fueran respetuosos de las mismas, como condición de validez.
Por ello, es fundamental hacer un análisis
del contenido de la Ley nº 1810 y su reglamento (decreto ejecutivo nº 17.339
del 2 de diciembre de 1986), a fin de determinar su ámbito de aplicación.
El artículo 1º de esa Ley establece:
Facúltese al Poder Ejecutivo para que
aproveche las becas u otras facilidades que otorguen gobiernos e instituciones
extranjeras y organismos internacionales de reconocida solvencia moral y
económica, para adiestramiento de su personal (la negrita es nuestra).
En este sentido, resulta claro que la
intención del legislador, en primera instancia, fue la de regular el tema de
las licencias de adiestramiento, para los funcionarios del Poder Ejecutivo, lo
cual se reafirma al estudiar el contenido de los artículos 2, 4, 5, 6 y 8 de la
Ley º 1810 (4), los cuales hacen una referencia a los términos
"Ministro", "Ministerio", y "Poder Ejecutivo";
con lo cual se excluye, desde luego, a las instituciones autónomas en general,
y a las universidades estatales en particular, del ámbito de acción de la ley.
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NOTA
(4): "Artículo 2º.- Los Ministerios respectivos tendrán a su cargo la
adjudicación de las becas o de las otras facilidades, que otorguen las
entidades aludidas en el artículo 1º, y deberán mantener informada a la
Dirección General de Servicio Civil de las ofertas que reciban y de
cualesquiera gestiones que hagan ante dichas entidades para obtenerlas".
"Artículo
4º.- La adjudicación de cada beca o facilidad se hará mediante contrato que
suscribirán el Ministro de la Cartera respectiva y el
beneficiario, ante la Dirección General de Servicio Civil, la cual llevará un
registro de contratos y supervigilará el fiel cumplimiento de los mismos. Se
exceptúan de esta disposición las adjudicaciones que se hagan a los que estén
sirviendo interinamente un puesto en la Administración Pública, quienes
firmarán su contrato con el Ministro únicamente".
"Artículo
5º.- El adiestramiento no podrá ser por más de dos años. Sin embargo, la
Dirección General de Servicio Civil podrá autorizar estudios de Posgrado que
excedan de ese plazo o conceder prórrogas en igual sentido, cuando el plan
correspondiente de la Universidad o centro respectivo lo requiera"
(reformado por Ley nº 7040 de 25 de abril de 1986, artículo 32).
"Artículo
6º.- El Poder Ejecutivo le garantizará al beneficiario, la continuidad de su
contrato de trabajo y le concederá licencia por el tiempo que dure la beca o
facilidad, con goce de sueldo total o parcial, o sin goce de sueldo, a juicio
del Ministro. El sueldo se le podrá girar de la
partida correspondiente de gastos variables, en los casos en que sea necesario
nombrar un sustituto interino".
"Artículo
8º.- El beneficiario deberá prestar los servicios de que habla el artículo
anterior en el Ministerio que para la realización de sus estudios le otorgó las
facilidades, salvo convenio de las partes para que los preste en otra
dependencia del Estado, la cual asumirá por entero las obligaciones y
responsabilidades contraídas por el Ministro, sin que
por el traslado del servidor cesen las obligaciones contractuales contraídas por
éste. El Estado deberá reconocerle por sus servicios un sueldo no inferior a la
asignación presupuestaria correspondiente al puesto que con anterioridad venía
desempeñando".
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Sin embargo, el artículo 12 de la Ley nº
1810, contenía una disposición que ampliaba la aplicación sus regulaciones a
los otros Poderes del Estado:
Facúltese a los otros Poderes del Estado,
para aprovechar de acuerdo con las disposiciones de esta ley, en cuanto fueren
aplicables, las becas u otras facilidades que otorguen gobiernos o
instituciones extranjeras y organismos internacionales de reconocida solvencia
moral y económica para adiestramiento de su personal" (la negrita es nuestra).
Posteriormente, este artículo fue reformado
por la Ley nº 3009, con lo cual se incluyó al Tribunal Supremo de Elecciones,
dentro de la cobertura de las disposiciones contenidas en la Ley nº 1810.
En razón de lo anterior, debemos indicar que
la normativa en estudio, también se aplica a los funcionarios de los otros
Poderes del Estado y el Tribunal Supremo de Elecciones; lo cual se reafirma con
lo dispuesto en los artículos 1º, 2 inciso c) y 3 del decreto ejecutivo nº
17.339, mediante el cual se reglamentó a la legislación de comentario (5).
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NOTA
(5): "Artículo 1º.-El aprovechamiento por parte de los Poderes del Estado
y del Tribunal Supremo de Elecciones, de las becas u otras facilidades que
otorguen gobiernos, instituciones u organismos nacionales o extranjeros de
reconocida solvencia moral y económica para adiestramiento de Servidores
Públicos y el presente Reglamento".
"Artículo
2º.-Para los efectos de las disposiciones de este texto se entiende por: ... c)
Unidad de Adiestramiento: La Unidad técnico administrativa encargada de la
capacitación de los funcionarios en las instituciones del Poder Ejecutivo, en
los otros poderes del Estado y en el Tribunal Supremo de Elecciones".
"Artículo
3º.-Las becas u otras facilidades de adiestramiento que de conformidad con el
artículo primero de la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores
Públicos sean ofrecidas, deberán enviarse al Departamento de Adiestramiento de
Personal de la Dirección General de Servicio Civil para que éste, previo estudio,
las remita según corresponda, a las instituciones del Poder Ejecutivo, a los
otros Poderes del Estado y al Tribunal Supremo de Elecciones".
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Partiendo de lo anterior y tomando en cuenta
que las instituciones de enseñanza superior del Estado -dentro de las que
encontramos al Instituto Tecnológico de Costa Rica-, no se incluyen dentro de
los Poderes del Estado o el Tribunal Supremo de Elecciones (artículos 9, 99,
105, 130 y 152 de la Constitución Política); y en razón de constituir entes
descentralizados 8autónomos con su propia personalidad jurídica, según los
artículos 84 y 85 constitucionales, esta Procuraduría concluye que las
disposiciones de las Leyes nº 1810 y 3009, así como del decreto ejecutivo Nº
17.339 no se aplican al Instituto consultante.
IV.
CONCLUSION :
Con base en el estudio realizado, esta
Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:
1.- A
pesar del título que ostenta la Ley nº 1810, la normativa que contiene sólo se
aplica a los funcionarios de los Poderes del Estado y el Tribunal Supremo de
Elecciones.
2.-
Por constituir los institutos de enseñanza superior del Estado entes autónomos
y descentralizados, no están cubiertos por los alcances de la normativa
indicada, por lo que el "Reglamento de Becas del Personal del Instituto Tecnológico
de Costa Rica" no presenta vicios de ilegalidad con respecto de la
legislación en estudio.
-o0o-
Con
toda consideración, nos suscribimos, atentamente,
Dr. Luis Antonio Sobrado
González Lic. Miguel
Eduardo Sancho Monge
PROCURADOR FISCAL ASISTENTE
DE PROCURADOR
C-191-98
AUTONOMIA UNIVERSITARIA.
Consulta el Rector del Instituto Tecnológico
de Costa Rica si la "Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores
Públicos" (nº 1810 de 15 de octubre de 1954 reformada en su artículo 12
por la Ley nº 3009 de 18 de julio de 1962), se aplica al régimen de becas y
licencias del Instituto Tecnológico de Costa Rica, el cual cuenta con su propio
"Reglamento de Becas del Personal del ITCR". Lo anterior, a la luz de
la existencia de algunas discrepancias entre ambas normativas, de ahí que
eventualmente podrían resultar ilegales esas disposiciones reglamentarias al
confrontarlas con las leyes antes mencionadas.
El Dr. Luis Antonio Sobrado González,
Procurador Fiscal, y el Lic. Miguel Edo. Sancho Monge, Asistente de Procurador,
luego de analizar cómo la autonomía universitaria no es oponible a la
posibilidad de establecer normas legales comunes para toda la Administración
Pública en materia de empleo público y de someter a las universidades a dicha
regulación, concluyen del siguiente modo:
1.- A
pesar del título que ostenta la Ley nº 1810, la normativa que contiene sólo se
aplica a los funcionarios de los Poderes del Estado y el Tribunal Supremo de
Elecciones.
2.-
Por constituir los institutos de enseñanza superior del Estado entes autónomos
y descentralizados, no están cubiertos por los alcances de la normativa
indicada, por lo que el "Reglamento de Becas del Personal del Instituto
Tecnológico de Costa Rica" no presenta vicios de ilegalidad con respecto
de la legislación en estudio.