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Opinión Jurídica : 050 - del 29/09/1997
(Adicionado)
OJ-050-97
San José, 29 de setiembre de
1997
Dr.
Herman Weinstok
Wolfowicz
Ministro de Salud
S. D.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, doy respuesta a su oficio DM-1718-97 de 21 de mayo de 1997, en
el cual solicita criterio a este Órgano en relación con "la
autorización vía delegación en las Jefaturas Regionales, de conformidad con los
artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, de la
firma de cheques girados contra las cuentas del Consejo Técnico de Asistencia
Médico Social (C.T.A.M.S.)"
Se indica que "lo que se propone es
autorizar vía delegación a los jefes Regionales de Salud y a los
Administradores Regionales, para que conjuntamente suscriban cheques girados
contra las cuentas del C.T.A.M.S., previo presupuesto de los gastos y bajo la
fiscalización de la Subdivisión Financiera Contable de esta Institución."
La Asesoría legal del Despacho consultante
indicó, con respecto al tema que se estudiará, lo siguiente:
"El artículo 14 de la Ley
Orgánica de este Ministerio, establece que los cheques que se giren contra las
cuentas corrientes del C.T.A.M.S., deben ser firmados por el Ministro
de Salud y por la Directora General de Salud o en su defecto, por el
Viceministro de Salud y el Director de la División Administrativa de la
institución respectivamente.
Por su parte, los artículos 89
y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, autorizan la
delegación de funciones en un inferior siempre y cuando la función a delegarse
no haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el
cargo y que el acto de delegación cumpla con los requisitos de validez citados
por los artículos 128 y siguientes del citado cuerpo legal.
En el presente caso y dado
que lo que se pretende es delegar en el Nivel Regional la potestad de firma de
cheques girados contra cuentas del C.T.A.M.S., ello con el fin de no
entorpecer la labor de esta institución a nivel regional, que el ejercicio de
dicha delegación sería en todo caso vigilado por la Subdivisión Financiero
Contable de este Ministerio, que no se trata de un (sic) función otorgada al
señor Ministro y a la señora Directora General de Salud en razón de su
específica idoneidad para el puesto y que las funciones del Nivel Regional son
de igual naturaleza a aquellas ejercidas por el señor Ministro de Salud y por
la señora Directora General de Salud, es que esta Asesoría legal considera
legalmente factible la delegación propuesta." (El subrayado sí es del original).
I.-
SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
HACIENDA PUBLICA
La Contraloría General de la República es el
órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública.
Es así como la Constitución Política en su
numeral 183 dispone que: "La Contraloría General de la República es una
institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la
Hacienda Pública (...)" (El subrayado no es del original).
Por su parte, la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la Re pública establece:
"Artículo
1.- NATURALEZA JURIDICA Y ATRIBUCION GENERAL
La
Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del
Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la
Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta
Ley." (El subrayado
no es del original).
Asimismo, el numeral 8 de la misma ley
Orgánica citada establece que:
"Hacienda Pública es
la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no
estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la
administración del patrimonio público; salvo la contribución obrero
patronal que es de naturaleza pública.
Los recursos del Banco Popular
y de Desarrollo Comunal tendrán el carácter que su propia ley orgánica le
otorga.
Patrimonio público es la
universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a cargo
de la Hacienda Pública.
Los componentes de la Hacienda
Pública son las instituciones, corporaciones y empresas públicas, sean entes u
órganos."(El subrayado no
es del original).
Además, el artículo 9 de la misma ley dispone:
"Fondos
públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del
Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos." (El subrayado no es del original).
En virtud de la función contralora otorgada
a la Contraloría, el legislador ha establecido que los pronunciamientos en
relación con su competencia son vinculantes.
En este sentido el artículo 12 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República antes citada, establece que:
"La
Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplado en esta ley.
Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro
del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras
disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (...)" (El subrayado no es del original).
Es claro que lo discutido es parte integral
de la Hacienda Pública en el tanto se trata del manejo de fondos públicos, por
lo que lo dispuesto en este asunto por la Contraloría General de la República
será vinculante para la administración consultante, además de que la
competencia de dicha entidad es exclusiva y excluyente, incluso, en relación
con esta Procuraduría.
II.-OPINION
JURIDICA DE ESTE ORGANO
A pesar de lo expuesto, y con el propósito
de colaborar con la administración activa, este Órgano Superior Consultivo de
la Administración Pública emite opinión jurídica sobre lo consultado, que
carecerá del carácter vinculante que establece el numeral 3 de la Ley Orgánica
de esta Procuraduría, en vista de la competencia que priva en la materia de la
Contraloría General de la República.
La consulta en estudio implica el análisis y
comparación de la delegación de competencia y de la delegación de firma, a
efecto de determinar cuál de las dos figuras permite la posibilidad de
satisfacer los requerimientos de la Administración Activa.
1.-
SOBRE LA DELEGACION DE COMPETENCIA Y DELEGACION DE FIRMA A NIVEL DOCTRINAL
En cuanto a la delegación de competencia, la
doctrina afirma que:
"Mediante
la delegación un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de
funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido como propias a dicho
órgano superior. Pero este es un concepto muy general, y por ello no técnico.
Jurídicamente, la delegación implica algo más que el mero "encargo"
hecho por el superior al inferior para que éste realice funciones suyas. La
delegación supone "desprendimiento" de un deber funcional. Como dijo
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, "no existe propiamente
delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace
pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre
ella." De manera que en la delegación de competencia el delegante se
"desprende" del ejercicio de una función, "descargando" tal
ejercicio sobre el delegado." (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, T.I, 4a. ed. 1990, p. 578).
Por otra parte, se afirma que:
"
La llamada delegación de firma no importa una verdadera delegación en
sentido jurídico, en virtud de que no opera una real transferencia de
competencia, sino que tan sólo tiende a descargar una porción de la tarea
material del delegante. En este caso, el órgano delegado carece de atribuciones
para dictar actos administrativos por sí, limitándose sus facultades a la firma
de los actos que le ordene el delegante, quien en definitiva asume la
responsabilidad por su contenido.
La
delegación de firma constituye un instituto de excepción que requiere para su
justificación y procedencia el cumplimiento conjunto de dos condiciones: a) debe
tratarse de actos producidos en serie o en cantidad considerable; b) el objeto
del acto ha de estar predominantemente reglado, sin perjuicio de que reviste
carácter discrecional la oportunidad de emitirlo y la elección de la
alternativa escogida.
En
España, la delegación de firma se halla regulada en la Ley de Procedimiento
Administrativo, donde se distingue la delegación de firma para competencias
decisorias de aquellas delegaciones referidas a simples trámites de naturaleza
interna.
En
lo que concierne a la sub-delegación hay que advertir
que constituyendo el instituto de la delegación una excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia no resulta lógico
aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una
segunda delegación por parte del delegado, la cual, extendiendo el proceso,
podría llegar hasta el órgano de inferior jerarquía de la organización
administrativa. Por esa causa, la subdelegación es en principio, improcedente,
salvo autorización expresa de la norma o del delegante originario." (CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho
Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, T.I, 2da. ed., 1980, p.248 y
249) (El subrayado no es del original).
Adicionalmente se indica que:
"(...)
la delegación de firma, que tiene lugar cuando el órgano superior
ejerce la competencia sobre actos de trámite en forma verbal, lo que tendrá
lugar, con excepción a la regla, de que los actos deben manifestarse por escrito,
cuando su naturaleza o circunstancias no exijan o permitan otra forma más
adecuada de expresión en cuyo caso el órgano inferior que la reciba expresará
en la comunicación a los interesados la fórmula de "orden de ..." ;
si se trata de resoluciones el titular de la competencia habrá de autorizar con
su firma una relación de las que haya dictado en forma verbal, con expresión de
su contenido. La delegación de firma no se admite en las decisiones de carácter
sancionador, en los actos limitativos de derechos, en actos resolutorios de
recursos, en lo que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes
o del dictamen de órganos consultivos, los que deban ser motivados y los
acuerdos de suspensión de recursos (arts. 41 y 43 de la Ley de
Procedimiento Administrativo).
Como se ve, en la delegación de firma, el órgano superior no transfiere al
inferior más que la posibilidad de la redacción escrita de los actos y su
notificación." (PARADA, Ramón, Derecho Administrativo,
Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., T.II, 6a ed., 1992, p.40) (El
subrayado no es del original).
En relación con las dos figuras en estudio,
se expresa que:
"
A) La delegación.- a) Concepto. De cuanto hemos
expuesto hasta el momento se deduce que la delegación consiste en un acto en
virtud del cual un órgano administrativo transfiere a otro jerárquicamente
subordinado el ejercicio de funciones que tiene atribuidas de forma alternativa
conservando la titularidad sobre las mismas.
Naturaleza.
En virtud, por tanto, del acto de delegación, la función delegada será
ejercitada por el delegatario, conservando el delegante tan sólo su
titularidad. A diferencia de lo que acontece en el caso de la delegación de
firma, con la que no debe de confundirse; pues en ésta el órgano inferior se limita
a trasladar mediante la fórmula "de orden de..."- una resolución
adoptada por el propio titular de la función ejercitada." (ENTRENA
CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial
Tecnos, Vol. I/2, 9a. ed, 1988, p.85) (El subrayado no es del original).
En cuanto a los dos tipos de delegación
estudiados es preciso indicar que:
"La
delegación consiste en el traspaso temporal de atribuciones de una persona
física a otra, entendiéndose que se trata de titulares de órganos de la misma organización.
En consecuencia, supone una alteración parcial de la competencia, ya que sólo
afecta a algunas atribuciones, es decir, a una parte de aquella. Debe
subrayarse el carácter personal y temporal de la delegación que lleva la
consecuencia de que cuando cambian las personas que están al frente de los
órganos deja de ser válida y hay que repetirla. Otra consecuencia del carácter
personal de la delegación es que no puede delegarse a su vez, lo que se expresa
tradicionalmente con la máxima latina delegata
potestas non delegatur. Los actos dictados por
delegación, a los efectos jurídicos, se entienden dictados por el titular del
órgano delegante, ya que dicho órgano no pierde su competencia.
No hay que confundir con la verdadera delegación la llamada delegación de
firma, que significa sólo autorizar al inferior para que firme determinados
documentos, en nombre del superior, si bien ha sido éste el que ha tomado la
decisión."
(BAENA DEL ALCAZAR, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, , Madrid, Editorial Tecnos, Vol. I, 2da. ed., 1988, pp.
74-75) (El subrayado no es del original).
De igual forma, se dispone en cuanto a las
similitudes y diferencias de las indicadas figuras, que:
"Existen
dos tipos de delegación toleradas por una autoridad superior en beneficio de
las autoridades subordinadas: la delegación de competencia, de una parte, y la
de firma, por otra.
La
idea general de la distinción es la siguiente: una delegación de competencia
implica, por voluntad de su autor, un auténtico traslado de competencia, de
poder, a la autoridad inferior. Por el contrario, la delegación de firma no
priva a la autoridad superior de su poder; transfiere simplemente a la
autoridad subordinada el cometido material de la firma. Ahora bien, si las
condiciones en las cuales se dan los dos tipos de delegaciones son en buena
medida semejantes, sus efectos son muy diferentes.
a)
Las condiciones comunes. En primer lugar, la delegación no es posible si no
existe un texto, legislativo o reglamentario, que permita concederla. Por
ejemplo, el decreto de 23 de enero de 1947, modificado por el decreto de 19 de
julio de
En
segundo lugar, las delegaciones deben ser publicadas, al menos cuando
las decisiones a las cuales se aplican deben ser oponibles respecto de
terceros. Finalmente, ciertas delegaciones están en cualquier caso prohibidas:
tal ocurre con aquellas que supongan una transferencia total de las
atribuciones de la autoridad delegante a la autoridad delegada, o de aquellas
que supongan la transferencia por parte de la autoridad superior, de poderes
cuyo ejercicio por dicha autoridad constituye una garantía en beneficio de los
administrados. (...)La mayor preocupación es evitar la alteración del orden de
competencias que resultaría de reemplazar totalmente la autoridad superior por
la inferior, evitando de este modo que sea burlada la ley que, en razón de las
garantías que se pretendía dar a los administrados, exigía la intervención de
la autoridad superior.
b)
Los efectos. Aquí los dos tipos de delegación se asemejan menos. En primer
lugar, desde que se produce la delegación de competencia, la autoridad superior
queda privada de la misma durante todo el tiempo que la delegación de
competencia subsiste.
En
particular, la autoridad superior no puede avocar, es decir, pedir que le sea
sometido un asunto determinado comprendido dentro de la delegación de
competencia.
Por el contrario, la delegación de firma no supone esta privación de
competencia, sino solo una organización del cometido material de la firma, la cual en todo momento, y sin que sea necesario modificar la
delegación, podrá derogar la autoridad superior. Es así como la autoridad
superior podrá avocar un asunto particular y ordenar que tal asunto sea
reservado a su propia firma.
La
segunda diferencia en los efectos consiste en que la delegación de competencia
es una delegación consentida de modo abstracto, de autoridad a autoridad. Por
consiguiente, si el titular de una u otra competencia cambia, la delegación de
competencia subsiste, hasta tanto no sea revocada.
Por el contrario, las delegaciones de firma se hacen in concreto, es decir,
en razón de la personalidad, tanto del delegante como del delegado. Si, por tanto, se produce un cambio de
identidad del delegante o del delegado, la delegación de firma cesa
inmediatamente, a menos que una nueva delegación sea consentida por la nueva
autoridad en beneficio del nuevo delegado.
En
último lugar, y esto tendrá importancia en el terreno contencioso, la
delegación de competencia hace del delegado el autor real del acto, en tanto
que en la delegación de firma la autoridad delegante mantiene el papel de
autor real del acto." (VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Madrid, Aguilar Ediciones,
1era. ed., traducción de la 6a. de. francesa por Juan Rincón Jurado, 1980, pp.
155-157) (El subrayado no es del original).
En doctrina nacional se diferencia la
delegación de competencia de la delegación de firma, y se expresa lo siguiente:
"4.- Clases de delegación
(...)
c) Delegación de firma y delegación en sentido estricto. Es la primera la que se da para que el delegado firme los actos que le dicta o deja redactados el delegante y hasta es posible que, para todo un tipo de actos, cuya redacción común le entregue el delegante. En tal hipótesis el delegado no resuelve, sino que firma y no hay verdadera delegación. La llamada delegación de firma puede adoptarse sin base en ley ni reglamento, mediante simple circular interna, pero el delegado ha de hacer necesariamente mención al hecho de su existencia, para explicar al público la sustitución de firma operada. No hay delegación tampoco cuando la misma tiene lugar entre meras oficinas (internas), pues entonces se trata de una simple distribución del trabajo equivalente a un reglamento interno de organización, sin relevancia jurídica en el ordenamiento general del Estado. La delegación se da, en cambio, cuando el delegado resuelve y firma, aunque deje constancia en el texto de que lo que hace "por el Ministro" o, en general, "por" el delegante. La alusión al origen de la competencia no puede neutralizar el hecho de que el agente la ejerce realmente, en virtud de delegación." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, (tesis innominada), Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, (material poligrafiado) p.6 y 7).
De lo expuesto se concluye que la delegación
de competencia implica la transferencia de una competencia, es decir el
delegante asigna el ejercicio de una función al delegado. La decisión del
superior implica un traslado de competencia, de poder, a la autoridad inferior.
Hay delegación de competencia cuando el delegado resuelve y firma.
Por su parte, la delegación de firma no
implica una transferencia de competencia, sino que descarga las labores
materiales del delegante, limitándose la labor del delegado a la firma de los
actos que le ordene el delegante, quien asume la responsabilidad por su
contenido. En otras palabras, es autorizar al inferior para que firme
determinados documentos, en nombre del superior, si bien ha sido éste el que ha
tomado la decisión. Es así como el órgano superior no transfiere al inferior
más que la posibilidad de la redacción escrita de los actos y su notificación,
sin que se prive a la autoridad superior de su poder; transfiere simplemente a
la autoridad inferior el acto material de la firma.
2.-
SOBRE LA DELEGACION DE FIRMA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO COSTARRICENSE
Clara la figura de la delegación de firma en
la doctrina, de seguido se estudiará lo dispuesto en la Ley General de la
Administración Pública en relación con la indicada figura.
En ese sentido el numeral 92 de la citada
ley dispone textualmente:
"Artículo
92.- Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será
el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo
resuelto por aquél."
El citado artículo se encuentra acorde con
la doctrina en el tanto se delega el acto material de la firma, pero no el de
resolver, siendo el delegante el único responsable.
En relación con el numeral 92 en estudio, se
ha indicado que el:
"
art.92 regula el fenómeno de la delegación de firma. En este evento quien
resuelve es el delegante y no el delegado; éste, únicamente, firma lo que haya
sido decidido por el autor de la delegación.
Siendo así las cosas, es natural que la responsabilidad
recaiga sobre el delegante en cambio, en la delegación normal, hay una
obligación de vigilar la gestión del delegado y se puede caer en
responsabilidad por culpa en la vigilancia de ella. La culpa puede localizarse
en la elección cuando ella haya sido discrecional, según nociones generales del
derecho que acoge el art. 91. VIDAL PERDOMO, Javier, La Delegación en el
Derecho Público, Revista del Seminario Internacional de Derecho
Administrativo, San José, Colegio de Abogados, Asociación Costarricense de
Derecho Público, 1981, p.152.
Por su parte, esta Procuraduría en relación
con la delegación de firma ha expresado:
"(...)
ha quedado claramente establecido con fundamento en la doctrina que la
delegación de firmas no importa en sí una transferencia de competencia, es decir,
la potestad decisoria sobre el asunto que ha de ser suscrito por un funcionario
público descansa en la cabeza de su titular. Lo que sucede en estos casos es
que el requisito material de firmar (vid. artículo 134, inciso 2) de la Ley
General de la Administración Pública) el acto administrativo correspondiente no
lo realiza el órgano que tomó la decisión, sino otro al cual el titular de la
competencia le confiere la potestad de suscribirlo en una especie de
"representación". Sin embargo, no existe duda de que en el fondo
quien resuelve es aquél que delega la firma, de donde la competencia decisoria
no ha sufrido alteración alguna. En segundo lugar, el mismo artículo 92 de la
Ley General viene a receptar esa elaboración doctrinaria, pues es claro en establecer
que el órgano delegado se circunscribe únicamente a firmar, de donde la
resolución del asunto, y la consecuente responsabilidad, siguen en cabeza del
titular de la potestad. Por ende, y desde la perspectiva de la Ley General de
la Administración Pública, es dable afirmar que la delegación de firmas en
materia de resoluciones es una potestad atribuida a los órganos decisorios de
la Administración que, sin embargo, se encuentra ubicada en un lugar de dicho
cuerpo normativo que regula un fenómeno distinto cual es la transferencia de
competencias. La similitud que existe entre la delegación en sentido estricto y
la que entraña el acto material de suscribir un determinado acto radica, en
nuestro criterio, únicamente en el hecho de que existe un acuerdo del titular
para que se proceda en tal sentido, de tal suerte que encarga a un subordinado
una actuación determinada. Pero, mientras que en la delegación de firmas se
encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se
materializa la resolución de un asunto, en la delegación stricto sensu lo que
se acuerda es la transmisión de la potestad decisoria, con todas las
consecuencias y limitaciones que se prescriben en los artículos 84 y
siguientes.
(...),
cabría afirmar que no existe, de principio, limitación alguna para que un Ministro delegue en un subordinado (y no necesariamente
quien sea su inmediato inferior) la firma de las resoluciones que le
correspondan, siempre entendiendo que en tal proceder quien toma la decisión es
el delegante. Amén de ello, debe precisarse que, en caso de los Ministros como órganos superiores de la Administración del
Estado (vid. artículo 21 de la Ley General) dicha "delegación" se
circunscribe únicamente a la resolución de asuntos que sean competencia
exclusiva y excluyente de ese órgano, es decir, que no impliquen competencias
compartidas con el Presidente de la República (...). (Dictamen C-171-95 de 7de agosto de 1995).
De la anterior cita es claro que esta
Procuraduría ha considerado admisible la delegación de firma de resolución, en
aplicación del numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, el
cual es acorde con la doctrina en la materia.
En la consulta bajo estudio se cuestiona si
la delegación de la firma de un cheque es posible según el derecho
administrativo.
Es preciso indicar que la delegación de
firma de una resolución prevista por el artículo 92 de la ley General de la
Administración Pública es la delegación de firma de un acto administrativo.
En cuanto al cheque este es definido como un
"un título-valor (...) que incluye una orden de pago incondicional y a la
vista dirigida por su creador (librador) sobre un banco (librado) "
(Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, Editorial Civitas, tomo II, 1995,
p.1881).
De acuerdo con los anteriores conceptos, un
cheque vendría a ser una ejecución de una resolución, es decir, la ejecución de
una decisión administrativa, más concretamente, la ejecución de la resolución
administrativa que decide girar determinado monto de dinero.
De lo anterior es posible concluir que, si
se admite como legítima la delegación de la firma de una resolución, con mayor
razón se podrá delegar la firma de una orden incondicional de pago.
Como se indicó, en cuanto a los requisitos
de la delegación de firma existen dos posiciones en la doctrina.
La primer tesis
señala como condiciones comunes en las delegaciones el que no se den si no
existe un texto, legislativo o reglamentario (VEDEL, op
cit.) y la segunda posición afirma que la delegación de firma puede
adoptarse sin base en ley ni reglamento, mediante simple circular interna, pero
el delegado debe indicarlo, para explicar al público la sustitución de firma.
La segunda tesis afirma que no hay delegación cuando ésta tiene lugar entre
oficinas (internas), pues se trata de una simple distribución del trabajo
equivalente a un reglamento interno de organización, sin relevancia jurídica en
el ordenamiento general del Estado. (ORTIZ ORTIZ, op. cit.)
Analizadas las anteriores dos posiciones, es
preciso señalar que si se admite la primera, en la cual la delegación de firma
debería estar autorizada por ley o por reglamento, esta Procuraduría considera
que esta autorización se encuentra materialmente en el numeral 92 de la Ley
General de la Administración Pública, el cual al autorizar la delegación de
firma de una resolución implícitamente autoriza delegar la firma del documento
que simplemente ejecuta una resolución, aquella que ordena el pago
materializado por medio del cheque.
Si se acoge la posición de la doctrina que
señala que no es necesaria la autorización legal o reglamentaria para el caso
de la delegación de firma, postura comprensible en virtud de la eficiencia y la
celeridad que debe actualmente regir la actividad administrativa, es obvio
entonces que la delegación de interés debe tenerse c como legítima y válida.
A lo anterior se adiciona lo dispuesto por
el numeral 10 de la misma ley recién citada, el cual dispone que "La
norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la
realización del fin público a que se dirige (...)"
En virtud de lo expuesto, teniendo como
base, la doctrina citada, los numerales 10 y 92 de la Ley General de la
Administración Pública y en virtud de la previa existencia al acto material de
la firma, de una resolución dictada por el competente y sujeta al
correspondiente control financiero a posteriori, esta Procuraduría considera
que jurídicamente es posible que el funcionario competente de la Administración
Pública delegue la firma de un cheque en otro funcionario.
3-SOBRE
LA DELEGACION DE FIRMA DE CHEQUES DE LAS CUENTAS DEL CONSEJO TECNICO DE
ASISTENCIA MEDICO SOCIAL
La consulta formulada por el Ministerio de
Salud pretende agilizar el pago de bienes y servicios que se cancelan mediante
las cuentas del Consejo Técnico de Asistencia Médico Social -C.T.A. M. S.- a
nivel regional.
De manera expresa se indica que "lo que
se pretende es delegar en el Nivel Regional la potestad de firma de cheques
girados contra cuentas del C.T.A.M.S., ello con el fin de no entorpecer la
labor de esta institución a nivel regional."
Adicionalmente señala "que el
ejercicio de dicha delegación sería en todo caso vigilado por la Subdivisión
Financiero Contable de este Ministerio."
En primer término, es preciso indicar que el
Consejo Técnico de Asistencia Médico Social está regulado mediante la Ley
Orgánica del Ministerio de Salud, No. 5412 de 8 de noviembre de 1973, la cual
dispone en su numeral 12 que será integrado por:
"(...)
a) El Ministro
de Salud;
b) El Director
General de Salud;
c) Un Delegado
de la Junta de Protección Social de cada cabecera de provincia.
ch) Un representante del
Colegio de Médicos y Cirujanos;
d) Un representante de la Caja
Costarricense de Seguro Social.
(...)El Presidente
nato lo será el Ministro, quien podrá delegar el cargo en el Viceministro o el
Director General de Salud."
Además, el artículo 13 de la misma ley
citada establece que las funciones de dicho Consejo de Asistencia Médico Social
serán las siguientes :
"a) La recaudación de los
fondos:
i) provenientes de las
subvenciones estatales fijas, señaladas en leyes del Presupuesto Nacional,
destinadas a financiar las instituciones de Asistencia del Ministerio de Salud,
con la salvedad hecha de los que administra la Caja Costarricense de Seguro
Social.
ii)
provenientes del producto del Totogol, Timbre
Hospitalario, Impuesto de Ventas o de cualquier otro recurso público destinado
o que se destine a financiar los organismos, establecimientos y servicios
asistenciales.
iii)
provenientes de donaciones, ventas de bienes y servicios, así como los que
provengan de leyes especiales.
b) La distribución de los
fondos a que se refiere el inciso anterior y de la renta de lotería nacional.
c) Recomendar al Ministro la aprobación, rechazo o modificación de los
contratos que por cualquier suma mayor de ¢ 10,000.00 propongan las
instituciones a que se refiere el inciso a) del artículo 10 anterior.
ch) Asesorar al Ministro en materia de política financiera.
d) Formular las normas
generales de distribución de los fondos a que se refieren los incisos a) y b)
anteriores, que no estén contemplados en leyes específicas; y
e) Cualquier otro que señale la ley o Reglamento. (El subrayado no es del original).
La misma Ley Orgánica establece expresamente
en su numeral 14, quienes están autorizados a firmar en las cuentas del Consejo
y dispone que:
"Los
fondos que recaude el Consejo serán depositados conforme se reciban en sus
propias cuentas corrientes en los Bancos del Sistema Bancario Nacional. Los
cheques contra esas cuentas serán firmados por el Ministro
de Salud y por el Director General de Salud. En caso de ausencia de alguno de
estos funcionarios, firmarán los cheques por el Ministro
de Salud, el Viceministro y por el Director General, el Director de la División
Administrativa." (El subrayado no es del original).
Por su parte el numeral 15 de la ley en
mención establece los criterios de distribución de los fondos que recaude el
Consejo:
"Artículo
15.- El plan de distribución de los fondos a que esta sección se refiere,
lo hará el Consejo conforme a las normas previstas en las respectivas leyes que
determinen los mismos recursos o, en defecto de tales normas, conforme a un
criterio de racional satisfacción de necesidades y de acuerdo con los planes de
salud."
De acuerdo con lo expuesto por los artículos
13 y 15 de la ley en estudio, el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social
tiene la competencia para determinar la distribución de los fondos asignados al
mismo. El numeral 14 de la misma ley establece que los cheques de las cuentas
del Consejo "serán firmados por el Ministro de
Salud y por el Director General de Salud. En caso de ausencia de alguno de
estos funcionarios, firmarán los cheques por el Ministro
de Salud, el Viceministro y por el Director General, el Director de la División
Administrativa.". Es decir, los cheques serán firmados por los
indicados sujetos teniendo como base para su resolución los lineamientos de la
distribución de fondos establecida por el Consejo.
El numeral 92 de la Ley General de la
Administración Pública se refiere a la delegación de firma de resoluciones, por
su parte, en el caso en estudio se pretende delegar la firma de cheques. La
emisión de un cheque implicará la previa resolución de determinar el monto a
girar y para estos efectos el cheque es la ejecución de esa resolución
administrativa. En virtud de lo anterior, con fundamento en el numeral 92 de la
citada ley sería posible delegar la firma de un cheque.
En todo caso, como se indicó, la doctrina
admite incluso que la delegación de firma no requiera autorización legal o
reglamentaria, lo importante es que quede en evidencia que el delegado se
limitó a cumplir con el acto material de firmar el cheque y no resolvió el
mismo.
En cuanto al tema consultado esta
Procuraduría considera que es posible que el Ministro de Salud y el Director
General de Salud o el Viceministro y el Director de la División Administrativa
respectivamente deleguen conjuntamente la firma de los cheques en los Jefes
Regionales de Salud y en los Administradores Regionales conjuntamente también, siempre
y cuando se compruebe que han sido los funcionarios autorizados en el artículo
14 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud quienes dictaron el acto
administrativo de ordenar girar determinado monto y que los Jefes Regionales de
Salud y los Administradores Regionales se limitaron a cumplir con lo resuelto,
es decir, firmar el cheque por el monto preestablecido. Lo anterior
teniendo claro que los delegantes, en este caso, serán los únicos responsables
de tal delegación de firma.
Finalmente, se debe advertir, como lo señala
la doctrina, la necesidad de la publicación en el diario oficial del acto que
autoriza la delegación de firma, ello a efecto de que se otorgue seguridad
jurídica a los terceros.
III.-
CONCLUSIONES
De acuerdo con lo expuesto, esta
Procuraduría concluye:
1.- La
Contraloría General de la República tiene la competencia exclusiva y
excluyente, incluso en relación con esta Procuraduría, para dictaminar en
asuntos relacionados, como el presente, con la Hacienda Pública.
2.- La
consulta implica la disposición de fondos públicos, por lo que lo dispuesto por
la Contraloría General de la República es vinculante para la administración
consultante.
3.- De
manera no vinculante, este Órgano Asesor considera que es posible que el
Ministro de Salud y el Director General de Salud o el Viceministro y el
Director de la División Administrativa respectivamente deleguen conjuntamente
la firma de los cheques en los Jefes Regionales de Salud y en los
Administradores Regionales conjuntamente también, siempre y cuando se
compruebe que han sido los funcionarios autorizados en el artículo 14 de la Ley
Orgánica del Ministerio de Salud quienes dictaron el acto administrativo de ordenar
girar determinado monto y que los Jefes Regionales de Salud y los
Administradores Regionales se limitaron a cumplir con lo resuelto, es decir
firmar el cheque por el monto predeterminado por los delegantes. Lo
anterior teniendo claro que los delegantes, en este caso, serán los únicos
responsables de las consecuencias de tal delegación de firma así como, la
necesidad de la publicación en el diario oficial del acto que autoriza la
delegación de firma, a efecto de que se otorgue seguridad jurídica a los terceros.
Se
suscribe atentamente,
Licda. María Lourdes Echandi Gurdián
PROCURADORA ADJUNTA
OJ-050-97
HACIENDA PUBLICA.DELEGACION
DE FIRMA DE CHEQUES
Mediante oficio No.DM-1718-97 de
21/05/97, el Dr. Herman Weinstok Wolfowicz, Ministro de Salud solicita criterio
en relación con la autorización "vía delegación
a los Jefes Regionales de Salud y a los Administradores Regionales, para que
conjuntamente suscriban cheques girados contra las cuentas del C.T.A.M.S.,
previo presupuesto de los gastos y bajo la fiscalización de la
Subdivisión Financiera Contable de ésta
Institución.".
Mediante oficio OJ-050-97 de
29/09/97, la Licda María Lourdes Echandi Gurdián, Procuradora
Adjunta concluye:
1.-La
Contraloría General de la República tiene la competencia
exclusiva y excluyente, incluso en relación con esta Procuraduría,
para dictaminar en asuntos relacionados, como el presente, con la Hacienda
Pública.
2.-La
consulta implica la disposición de fondos públicos, por lo que lo
dispuesto por la Contraloría General de la República es
vinculante para la administración consultante.
3.-De
manera no vinculante, este Órgano Asesor considera que es posible que el
Ministro de Salud y el Director General de Salud o el Viceministro y el
Director de la División Administrativa respectivamente deleguen
conjuntamente la firma de los cheques en los Jefes Regionales de Salud y en los
Administradores Regionales conjuntamente también, siempre y cuando se
compruebe que han sido los funcionarios autorizados en el artículo 14 de
la Ley Orgánica del Ministerio de Salud quienes dictaron el acto administrativo
de ordenar girar determinado monto y que los Jefes Regionales de Salud y los
Administradores Regionales se limitaron a cumplir con lo resuelto, es decir
firmar el cheque por el monto predeterminado por los delegantes. Lo anterior
teniendo claro que los delegantes, en este caso, serán los únicos
responsables de las consecuencias de tal delegación de firma así
como, la necesidad de la publicación en el diario oficial del acto que
autoriza la delegación de firma, a efecto de que se otorgue seguridad
jurídica a los terceros.