Dictamen : 176 - del 23/10/1996

C-176-96

23 de octubre, 1996

Señor

Guido Cisneros Pérez

Administrador

Centro Agrícola Cantonal de Limón

S. D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio de 20 de mayo de 1996, en el que nos consulta sobre cuál es la responsabilidad de la Junta Directiva de los Centro Agrícolas Cantonales al firmar documentos legales (letras de cambio, convenios, etc.) en caso de un posible juicio.

Aunque la consulta está redactada en términos imprecisos, se aclara que procedemos a darle respuesta bajo el entendido que se hace de forma genérica a fin de abarcar los diferentes tópicos posibles.

Los Centros Agrícolas Cantonales se encuentran regulados por su Ley de Creación, No. 4521 de 26 de diciembre de 1969 (reformada por las Leyes Nos. 5320 de 17 de agosto de 1973, 6331 de 8 de junio de 1979, 7064 de 29 de abril de 1987, 7089 de 18 de diciembre de 1987), y los Decretos Nos. 12137-A de 24 de octubre de 1980 y 19420-MAG de 13 de noviembre de 1989.

Según el artículo 3º de la Ley No. 4521 los Centros Agrícolas Cantonales estarán integrados por: a) el agente de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura y Ganadería de cada cantón, b) el delegado de las juntas rurales de crédito agrícola o el gerente de la agencia o sucursal de los bancos comerciales del Estado, c) un miembro de la municipalidad del respectivo cantón y d) cuatro agricultores representantes de las actividades agropecuarias del cantón, de libre elección del Poder Ejecutivo. Se podrán designar hasta dos representantes más en aquellos cantones donde existan grupos organizados de productores agropecuarios.

Por su parte, el artículo 8º del Reglamento a la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales, Decreto No. 12137-A, en su Capítulo IV "De la Junta Directiva", estipula que "cada Centro Agrícola Cantonal una vez juramentado y en su primera Sesión, elegirá de su seno una Junta Directiva que estará formada por: Un Presidente, un Vicepresidente, un Tesorero, un Fiscal y un Secretario, fungiendo el resto de los cuatro miembros como vocales".

De acuerdo al artículo 7º de la Ley No. 4521, son deberes y atribuciones de los Centros Agrícolas Cantonales, y por ende de su Junta Directiva, los siguientes: "a) Colaborar en la ejecución del Plan Agropecuario Nacional y participar en la elaboración de los proyectos de trabajo de la Agencia de Extensión Agrícola; b) Colaborar con el Ministerio de Agricultura y Ganadería en el estudio, programación y ejecución de los proyectos de diversificación agrícola; c) estudiar los problemas agropecuarios de la región y recomendar las políticas y el programa de acción a seguir para su adecuada solución; d) elaborar los presupuestos ordinarios y extraordinarios (...); e) solicitar la cooperación y establecer la coordinación necesaria con la labor de las dependencias de otros ministerios, instituciones autónomas, organismos locales y extranjeros o internacionales, que tengan relación con la agricultura y con el bienestar de la comunidad; f) promover y colaborar en toda campaña que tienda a la preservación de los recursos naturales renovables y su racional aprovechamiento; g) cooperar estrechamente con la Agencia de Extensión Agrícola para crear en la zona una verdadera conciencia agraria, fomentando la enseñanza, la investigación y la extensión agrícolas, con el firme propósito de alcanzar el mejoramiento de la producción, de la economía y de la vida rural; h) fomentar y apoyar la organización de cooperativas, asociaciones de usuarios de los servicios agropecuarios prestados por el Estado directa o indirectamente, clubes 4-S y todas aquellas organizaciones que promueven un mejor nivel de vida para los hombres que trabajan la tierra; i) fomentar todos aquellos actos como conferencias, exhibiciones, cursos intensivos, exposiciones, concursos, establecimientos de bibliotecas agrícolas, y en general los que tiendan a traer un positivo beneficio a las comunidades rurales; j) llevar el registro de usuarios de los servicios agropecuarios; k) rendir al Ministerio de Agricultura y Ganadería un informa semestral sobre las labores realizadas; y l) ejercer las demás atribuciones y funciones que le corresponden de conformidad con los reglamentos que se dicten".

Entre estas últimas se encuentran las contenidas en el artículo 3º del Reglamento de cita:

a) atender y cooperar con las medidas y estudios que haya realizado o realice el Ministerio de Agricultura y Ganadería de acuerdo con el Plan Agropecuario Nacional;

b) hacer empréstitos con cualquier ente financiero nacional o internacional con el objeto de: 1) facilitar créditos a los asociados de los Centros y de los Comités Auxiliares, para ejecutar proyectos económicamente factibles en cada lugar, y 2) emprender todas aquellas actividades económicas y financieras que tengan por objeto el mejoramiento de las obras y servicios que se llevarán a cabo para el desarrollo comunal; c) gestionar con cualquier ente nacional o internacional financiamiento destinado a cumplir los fines establecidos en la ley y el reglamento; d) colaborar con el Ministerio de Agricultura y Ganadería en su esfuerzo por fomentar e impulsar la organización y orientación de los agricultores y el funcionamiento de los Comités Agrícolas Auxiliares; e) apoyar la labor de estos Comités en todas las actividades relacionadas con el incremento del programa y su divulgación;

f) fomentar, promover y patrocinar el ambiente necesario en la comunidad para estimular y ayudar a todas aquellas personas que se asocien a estos Centros y aquellas otras actividades a su alcance que tiendan a elevar moral, educacional y económicamente a la población rural costarricense.

Así pues, la Junta Directiva de los Centros Agrícolas Cantonales deben limitar sus decisiones y actuaciones al cumplimiento de estas atribuciones y deberes, de acuerdo al principio de legalidad que rige la actividad administrativa, por el cual "la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes" (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública).

Este principio se encuentra recogido también en los artículos 13 y 16 del Reglamento a la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales:

"Artículo 13.- Los miembros directivos de los Centros Agrícolas Cantonales deberán ejercer sus funciones conforme las normas establecidas por la ley, el presente reglamento y otras normas aplicables; por cuya razón serán personalmente responsables de su gestión en la Dirección del Centro respectivo."

"Artículo 16.- Los acuerdos, actas, resoluciones u omisiones de la Junta Directiva que contravengan las disposiciones legales y reglamentarias o que signifiquen empleo de fondos de los Centros Agrícolas Cantonales en actividades distintas a las inherentes a sus funciones, harán incurrir a todos los miembros directivos presentes en la sesión respectiva en responsabilidad personal para con el Centro, el Estado y terceros afectados por los daños y perjuicios que con ello se produjeren.

Quedarán exentos de la responsabilidad, únicamente los que hubieren hecho constar su voto en contra o su objeción en el acta correspondiente."

Como puede notarse de este articulado, la extralimitación en el ámbito aplicativo de las funciones propias por parte de los miembros de la Junta Directiva de los Centros Agrícolas Cantonales trae aparejada la correspondiente responsabilidad personal.

Este género de responsabilidad, concebida como obligación del funcionario de responder por los actos que asume y ejecuta, es derivación propia del artículo 11 Constitucional, que impide a los funcionarios públicos arrogarse facultades que la ley no les concede, debiendo en sus cargos observar y cumplir la Constitución y las leyes.

También el artículo 188 de nuestra Carta Magna, consagra que los directores de las instituciones autónomas serán responsables de su gestión. Por vía de la interpretación analógica, esta misma regla sería aplicable a los llamados entes semiautónomos, como los Centros Agrícolas Cantonales (véase sobre su pertenencia a la Administración Descentralizada del Estado los dictámenes Nos. C-117-78 de 4 de setiembre de 1978, C-195-92 de 23 de noviembre de 1992 y C-220-95 de 10 de octubre de 1995).

Ahora bien, la responsabilidad personal que preceptúa la Ley General de la Administración Pública sólo es atribuible al servidor público cuando haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo (artículo 199). En tales casos se hallará el funcionario que emitiese actos manifiestamente ilegales o el que los obedeciese de conformidad con esa misma Ley.

Sobre la atribución de la calidad de servidores públicos a los miembros de las Juntas Directivas de entes descentralizados, cito a continuación el dictamen No. C-068-84 de 13 de febrero de 1984 de la Procuraduría General de la República:

"Así las cosas, al ser el mencionado Instituto un órgano de la Administración Pública, cabe afirmar -siguiendo lo prescrito por el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública- que tanto los empleados del Instituto Nacional sobre Alcoholismo como los miembros de su Junta Directiva, que lo gobiernan según lo estatuido por el artículo 22 de la citada Ley Orgánica, son funcionarios públicos, ya que todos ellos son personas que prestan servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura."

Igualmente, como órganos colegiados que son, a los Centros Agrícolas Cantonales les es aplicable la normativa dispuesta al efecto en los artículos 49 a 58 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que sólo serán exentos de responsabilidad aquellos miembros del órgano colegiado que hayan hecho constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado (artículo 57). Idéntica excepción se observa asimismo en el ya transcrito artículo 16, in fine, del Reglamento (Decreto No. 12137-A).

Debe quedar claro que la responsabilidad personal también se prolonga al campo penal y disciplinario. Véase, por ejemplo, cómo el artículo 10 del Reglamento de mérito dispone que dejarán de ser miembros de la Junta Directiva del Centro Agrícola Cantonal: "a) El que infringiese alguna de las disposiciones contenidas en esta Ley Constitutiva, su Reglamento y Leyes Conexas; b) El que incurriere en responsabilidad penal por actos u operaciones fraudulentas; ...". El artículo 5º ibíd también prevé como atribución de la Asamblea General de los Centros Agrícolas Cantonales "decidir sobre las quejas que se establezcan contra los miembros de la Junta Directiva y sancionarlos cuando fuere del caso". Estas estipulaciones encuentran sustento jurídico igualmente en el artículo 211 de la Ley General de la Administración Pública donde se indica que "el servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes".

En lo que toca a la consulta planteada, cabe recordar que es el Presidente del Centro Agrícola Cantonal quien lo representa tanto judicial como extrajudicialmente, teniendo las facultades que para el apoderado generalísimo determina el Código Civil (artículo 18 de la Ley No. 4521 y 17, inciso d), de su Reglamento); por lo que será él normalmente quien firme por el Centro los documentos legales, tales como letras de cambio, convenios, etc. En el caso de cheques que se emitan contra la cuenta corriente del Centro se requerirá además la firma conjunta del Tesorero (artículo 17 del Reglamento).

En ese tanto, cabrá responsabilidad, en los términos explicados, para la Junta Directiva del Centro Agrícola Cantonal cuando los actos negociales sean producto o ejecución de acuerdos ilegítimos tomados por ese órgano. Pero si dichas actuaciones provienen de actos unilaterales por parte del representante legal, sin apoyo en acuerdos de Junta Directiva, las responsabilidades consiguientes no les serán achacables a sus miembros. Quedan a salvo otro tipo de responsabilidades que se pudieran llegar a determinar por vía indirecta, como la de falta de vigilancia, que aunque de ordinario sería imputable al Centro como entidad jurídica, bajo determinados supuestos podría recaer también en los miembros de Junta Directiva.

Además, es de importancia recalcar que, para salvaguardar los intereses de terceros, la Administración será solidariamente responsable con su servidor ante ellos por los daños que éste cause en las condiciones señaladas por la Ley General de al Administración Pública (artículo 201), pudiendo recobrar plenariamente lo pagado por ella para reparar los daños causados por dolo o culpa grave del servidor, tomando en cuenta la participación suya en la producción de ese daño si la hubiese (artículo 203).

En similar sentido, el servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a tercero. La acción de recuperación será ejecutiva y el título será la certificación sobre el monto del daño expedida por el jerarca del ente respectivo (artículo 210 ibíd).

Toda esta normativa se inscribe dentro del principio básico de que la Administración es responsable de los daños que cause por motivo de su actividad (funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal), consagrado en el artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública, y derivado del artículo 9º constitucional.

De lo que se trata, en suma, es de que cualquier daño sea reparado, y que el funcionario público no quede impune y sea responsable por los daños que cause ilegítimamente, ya sea a terceros o a la propia Administración.

En resumen, les acarrea responsabilidad administrativa, civil y penal a los miembros de las Juntas Directivas de los Centros Agrícolas Cantonales que tomen acuerdos ilegales en general, y entre ellos, por supuesto, a los que sirvan de base para la firma de documentos, salvo que hicieren constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

VBC/