Dictamen : 141 - del 12/07/1999

C-141-99

San José, 12 de julio de 1999

Señora

Julieta Rodríguez Aguilar

Secretaria a.i.

MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA

S. D.

Estimada señora:

Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador de la República, Román Solís Zelaya, me es grato dar respuesta a su Oficio Número SM-0585-99 de 22 de junio de 1999, mediante el cual, el Consejo Municipal de esa localidad, por Sesión Extraordinaria No. 17-99 de 17 de junio del año en curso, artículo 8, solicita criterio técnico- jurídico, acerca "...de los alcances de la Ley 6835 y nos indique si a los funcionarios municipales que laboran para esta Municipalidad desde antes del año 1984, año en que la Municipalidad reconoce el derecho de anualidades si tienen derecho a que se les reconozca las anualidades desde el año en que ingresaron a la Municipalidad, o bien si tienen ese derecho desde diciembre del año 1982, año en que empieza regir la Ley 6835."(SIC)

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCION:

En lo conducente, la Asesoría Legal de esa Municipalidad sostiene lo siguiente:

"Efectivamente, en la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982, en sus artículos 4 y 12, se establece el reconocimiento de la antigüedad en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertos por regímenes de Naturaleza estatutaria. Esta Municipalidad a partir del año 1984 reconoce ese derecho a sus funcionarios. Este derecho a pesar de que en algunas instituciones incluyendo esta Municipalidad ha sido denegado, los Tribunales de Justicia reiteradamente lo han confirmado, así como la Procuraduría General de la República. Desde este punto de vista, no queda otra alternativa más que reconocer el pago de dicho extremo a los funcionarios que laboran para esta Municipalidad, y que plantean el pago de anualidades de los años laborados en otras instituciones públicas, porque los trabajadores acudirían a los Tribunales, donde se les reconoce su derecho, costándole más caro a la Municipalidad por la condenatoria. Tiene conocimiento este Departamento Legal de reclamos y agotamiento de la vía administrativa de dos funcionarios que reclaman ese derecho. Hasta aquí la situación resulta muy clara, y no queda más alternativa que declarar esos reconocimientos, el problema estriba y en esto tiene este Departamento una duda muy razonable, en cuanto al reclamo que hacen los trabajadores o funcionarios Municipales, que prestan sus servicios antes del año 1984, año a partir del cual reconoce como patrono el pago de anualidades, y reclaman que si se les reconoce ese derecho a los que han servido en otras instituciones públicas igual derecho tienen ellos, al reconocimiento de los años anteriores laborales en la Municipalidad. El artículo 2 de la Ley 6835, dice que se le reconocerá a los Servidores Públicos en propiedad o interinos para efectos de los aumentos anuales el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público.-Podría pensarse en que hasta que la institución no reconociera este derecho, el trabajador lo que tenía era una expectativa de derecho.-Sin embargo, habría que pensar en una obligatoriedad de la ley, en cuyo caso no resultaría potestativo para la institución reconocer o no ese derecho y pareciera que así es como debe entenderse, pero la duda persiste al referirse la norma a los servicios prestados en otras entidades del Sector Público, en virtud de lo cual no tendrían derecho los trabajadores a que se les reconozca los años laborados en la misma institución antes de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración...." (Lo resaltado en el párrafo cuarto no es del texto original)

II.- ANALISIS DE LA CONSULTA:

Como se ha podido observar de lo expuesto por el Departamento Legal de cita, la consulta medular consiste en lo siguiente: "si a los funcionarios que laboran para esa Municipalidad antes del año 1984, (año en que la Municipalidad les ha reconocido el derecho de ese pago) si tienen derecho a que se les reconozca las anualidades desde el año en que ingresaron a dicha Institución; o bien si tienen ese derecho desde diciembre del año 1982, año en que empieza a regir la Ley 6835"

Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha advertido, en forma reiterada y desde hace tiempo, que por virtud de los artículos 1 y 2 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, esta normativa resulta aplicable también a todo el sector público, cuando algunas de sus instituciones se encuentren ayunas de una norma que regule alguna cuestión de carácter salarial1; siendo una de ellas, la que refiere a aumentos anuales.

Dicho razonamiento tiene sustento, naturalmente, en lo que dispone el artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública (2), a través del cual, es viable la remisión al inciso d) del artículo 12 de la citada Ley de Salarios, a fin de reconocer, en igual medida, a todos los funcionarios públicos, el tiempo acumulado de prestación de servicios en cualquiera de las instituciones del Estado, para efectos de los aumentos anuales, a que se refiere el artículo 5 Ibídem.

En ese sentido, la norma de cuestión, establece en lo conducente:

"Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas: (...)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial."

Tal y como se desprende de la lectura de esa norma, ciertamente, tiene derecho el personal de toda la Administración Pública a que se le reconozca todo el tiempo laborado con ella; e incluso, desde antes de la emisión del inciso d) del numeral de cita. En ese aspecto, ha sido abundante la jurisprudencia de la mencionada Sala, cuando en casos como el presente, ha señalado, que:

"...Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría "del Estado como patrono único" cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos, como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley No. 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de Salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es diáfana en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no solo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular no había hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva..." (Número 9 de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993. Proceso Ordinario Laboral de O.S. T. contra Municipalidad de Esparza.) (Lo resaltado en negrita no es del texto)

En un caso puntual al de análisis, esa Sala resolvió:

"...De acuerdo con la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, Número 6821, del 19 de octubre de 1982, artículo 1 inciso c) los organismos e instituciones descentralizadas, como los municipios, forman parte del Sector Público no financiero. Por esa razón, la Ley No. 6835 también es aplicable a esos otros entes públicos. La autonomía de las corporaciones municipales, contempladas en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, no puede ver enervada por la aplicación de la Ley 6835, ya que la misma es referida como entes territoriales que son, a la administración de servicios e intereses locales para la promoción del desarrollo íntegro de los respectivos cantones, campo dentro del cual no se prevén políticas laborales que, mediante determinada legislación, impone soberanamente el Estado…" (Ver, sentencia Número 8 de las 9:50 horas del 13 de enero de 1993. Proceso Laboral de C.A.M.A. contra la Municipalidad de San José.) (Lo resaltado no es del texto original)

En esa misma línea de razonamiento, el Alto Órgano Jurisdiccional de mención subrayó, en lo conducente, que:

"...es, jurídicamente innegable que, el personal de la Municipalidad de San José, forma parte del Sector Público, verbigracia, Administración Pública, en los términos de los artículos 1, tanto de la Ley General de la Administración Pública como 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa. Ha de tomarse en cuenta que, los empleados que laboran para ella, son recursos humanos que utiliza en sus funciones, para dar cumplimiento a sus competencias, en el ejercicio de las respectivas potestades; y por tal razón, se encuentran cubiertos por la de autogobierno; pero también, cuando se trata de normas ordinarias, emitidas por la Asamblea Legislativa, que no regulan, de manera expresa y típica aquella competencia exclusiva, sino, diversamente, situaciones abstractas y generales, esa autonomía administrativa no puede relevarla de respetar y de dar cumplimiento a las exigencias de ese ordenamiento. "(...)", por lo que en el caso de los trabajadores municipales, si la Ley No. 6835, les vino a conceder derechos, tomando en cuenta su condición esencial, indiscutible, de servidores públicos, como recursos humanos sometidos al cumplimiento de los fines y de las funciones, constitucionales y legalmente estatutarias, deben serles plenamente reconocidas, por su relación de servicio vigente, que es de Derecho Público." IV.- Las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las Corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley No. 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma." (Vid. Sentencia 86-97 de las dieciséis horas cinco minutos del siete de mayo de mil novecientos noventa y siete) (Lo resaltado no es del texto original)

Como queda claro de los textos transcritos, el derecho que tienen los funcionarios municipales al otorgamiento del aludido reconocimiento a la antigüedad, es irrefutable, en tanto, por su condición de tales, no los exceptúa de ninguna manera, de la aplicación de la referida normativa salarial, en lo que aumentos anuales se refiere.

En efecto, se explica de la apuntada jurisprudencia que, pese el carácter autónomo que tienen las corporaciones municipales, en virtud del artículo 170 de la Constitución Política para el ejercicio de su actividad competencial, ello no viene, a enervar en nada, en lo que toca al tema de discusión; derivado, esa circunstancia, precisamente, de la naturaleza de la relación de servicios entre el funcionario y la Municipalidad.

La anterior manifestación es conforme con los artículos 191 y 192 de la Carta Magna, a través de los cuales, se origina el régimen de empleo público, regido por los principios estatutarios del servicio civil, que son diferentes y hasta contrapuestos del Régimen de empleo privado. Así, vale recordar lo que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el Voto No. 1696-92 de 23 de junio de 1992 expresó:

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y su servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..."

A mayor abundamiento, el Órgano de Control de Constitucionalidad, ha indicado en el Voto No.3309-94 de las quince horas del cinco de julio de mil novecientos noventa y cuatro, lo siguiente:

"VII.-Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de estas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Único de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder Judicial. VIII.-Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de estas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central." (1) (Es resaltado no es del texto original)

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NOTA (1): Ver, entre otras, la sentencia que expresó, en lo que aquí interesa que: "...Además, en materia de empleo público, la tendencia legislativa ha sido restringir el concepto de salario en especie , con el fin de buscar una protección adecuada de los recursos públicos, tal y como se desprende del artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, aplicable en dicho sector como principio general, según el cual no tendrán el carácter de salario las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren a los servidores públicos, tales..." (Lo resaltado no es del original) (Vid. 1995. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 166 de las 10:15 horas del 24 de mayo. Proceso ordinario laboral de M.A.L.A.P. c/ B.C.C.R.)

NOTA (2): Artículo 112.-1 "El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración, y sus servidores públicos."

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Por eso, se puede arribar a la conclusión inequívoca, que la dirección tomada por la señalada jurisprudencia -en relación con los aumentos anuales de los servidores públicos- se conforma, en un todo, con el ordenamiento constitucional de cita; amén de la fórmula de la teoría "del Estado como patrono único" deducida de las propias disposiciones que contienen los artículos, 1 de la Ley General de la Administración Pública, y 1 inciso 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción-Contencioso-Administrativa,(3) de donde se conceptúa diáfanamente, una sola "relación de servicio entre el Estado y funcionario" pese a la diversidad de tareas competenciales de cada una de sus instituciones. De ahí que, resulta procedente la aplicación de la comentada norma de la Ley de Salarios de la Administración Pública a todo el Sector Público.

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NOTA (3): Artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública:

"La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado."

Artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: "(...)"

4.- Para los efectos del párrafo 1 se entenderá por Administración Pública:

a) El Poder Ejecutivo;

b) Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan, excepcionalmente, función administrativa; y

c) Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público."

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A raíz de esa reiterada jurisprudencia, este Despacho ha acotado en varios de sus dictámenes, y en lo que al presente estudio interesa, que:

"la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, reiteradamente ha delimitado los alcances del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en el sentido de que a todos los servidores públicos se les debe reconocer el tiempo servido con anterioridad en otras instituciones públicas, para efectos de la determinación de los aumentos anuales que deban corresponderles. En consecuencia, si aplicamos lo dispuesto por el inciso 1 del numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública a la situación consultada, tenemos que la jurisprudencia de la Sala que- repetimos- ha delimitado los alcances de la disposición legal salarial, adquiere, aunque sea una fuente no escrita de derecho, el rango de ley;..." (Ver entre otros, el Dictamen No. C-039-93 de 29 de marzo de 1993)

Desde la perspectiva expuesta, y en concordancia con la autorizada doctrina (4), se pone de manifiesto claramente, la intención del legislador, plasmada en la legislación de mención, cual es, la de incentivar la experiencia acumulada por el servidor en la función pública, a través del tiempo que ha logrado trabajar con el Estado. Constituyéndose esa especial circunstancia, en un factor riguroso y previo, al "reconocimiento de la antigüedad", tantas veces citado, del cual se computa, a partir del primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Pública. Por ello, en virtud de la naturaleza de ese emolumento, valga repetir, se ha establecido en el mencionado numeral que: "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público...."

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NOTA (4): La antigüedad contempla "...casi siempre sumas uniformes por anualidad, trienios o quinquenios, para recompensar la compenetración que el tiempo suele originar entre el personal y la empresa donde obtiene su subsistencia, además de reconocer el valor de la experiencia y el reconocimiento de la entidad a que se pertenezca;" (Vid, Cabanellas (Guillermo) "Compendio de Derecho Laboral ", Tomo I, Buenos Aires 1968, p. 614)

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En consecuencia, se concluye en esta primera parte, el deber de la Administración de reconocer todo el tiempo laborado por el funcionario en la Municipalidad de Goicoechea, así como en cualquier otra institución estatal, desde antes de la emisión de la consultada normativa.

No obstante, lo explicado hasta aquí, es diferente en lo que atañe a la retroactividad del pago de los aumentos anuales, tal y como la misma norma de comentario lo contempla, al subrayar: "...Esta disposición no tiene carácter retroactivo"

En efecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema, en reiteradas ocasiones, ha indicado, que:

"...Tal y como consignó el legislador en la exposición de motivos de la Ley 6835 -82, artículo 12 inciso d), esa normativa se emitió para reparar una injusticia, dicho en las propias palabras del legislador, " se pretende corregir una gran injusticia". Si esa fue la pretensión, jamás podría haber prohijado un criterio que precisamente hace que la justicia se mantenga. El sentido que tiene la oración de la Ley que dispone: " Esta disposición no tiene carácter retroactivo" es la de no permitir que el trabajador a quien se le aplicara pretendiera el pago con efecto anterior a la ley; ...Se observa de esta disposición normativa que precisamente el legislador quiso evitar afectar el presupuesto vigente con obligaciones de períodos liquidados y ese mismo sentido es el que tiene la norma invocada por el actor, porque de lo contrario se haría ilusoria la reparación o corrección de la injusticia que la causa que motivó su emisión..." En efecto, para lo correspondiente al reconocimiento de la antigüedad claro que la norma tiene efectos hacia el pasado pero, en relación con el pago del reconocimiento de la antigüedad para los efectos de los aumentos anuales, únicamente rige hacia el futuro..." (Lo resaltado no es del texto original) (Vid. Sentencia Número 92 de las 15:30 horas del 05 de junio de 1989. Ordinario laboral de O.E.S. contra I.C. del P.)

Como bien se desprende de esa tesitura jurisprudencial, existen dos momentos claros en ese inciso d) del artículo 12, que deben tomarse en consideración a la hora de la revisión del incentivo salarial de análisis, a saber:

A) En primer lugar, la etapa del reconocimiento al "derecho a la antigüedad" se parte desde que el funcionario ingresó, por primera vez, a la Administración Pública, e incluso, desde antes de la promulgación de dicha disposición;

B) En segundo lugar, para el pago correspondiente de los aumentos anuales por ese concepto, su aplicación no tiene carácter retroactivo, sino que, de conformidad con lo que establece ese ordinal los efectos son hacia el futuro.

III.- CONCLUSION:

De todo lo expuesto, este Despacho concluye que de conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como la reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y de esta Procuraduría, es procedente reconocer a los funcionarios de la Municipalidad de Goicoechea todo el tiempo laborado en esa institución y en cualquier otra; incluso, desde el año en que ingresaron a la mismas.

No obstante, lo dicho, para efectos del pago de los aumentos anuales respectivos, rige a partir de la vigencia de la Ley 6835 de 22 de diciembre de 1982; salvo aquellos exfuncionarios que, al terminar la relación de servicio con la Administración, les ha corrido el término legal de la prescripción que establece el artículo 602 del Código de Trabajo. (5)

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NOTA (5): En cuanto a la prescripción en esta materia de aumentos anuales, debe remitirse el consultante a lo dispuesto en los Votos constitucionales Números 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, 078-I-96 de las 14:30 horas del 20 de febrero de 1996 y 0308- I-97 de las 14:32 horas del 15 de julio de 1997.

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De Usted, con toda consideración.

Lic. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

LMGP/gvv