Accesibilidad
Dictamen : 147 - del 22/07/1999
C-147-99
San José, 22 de julio de
1999
Señor
Ing. Juan Ramón Rivera
Rodríguez
Presidente Ejecutivo
JAPDEVA
S. D.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, nos referimos al Oficio GG-528-98 de fecha 21 de
octubre de 1998, respaldado por el Acuerdo de la Sesión Ordinaria No.31-98 del
10 de agosto de 1998, por medio del cual el señor Eliseo Joseph Wignall - Ex – Gerente General de la Institución - formula
consulta sobre la procedencia legal del cobro de los Servicios de Estadía, a
las naves atracadas en los puertos de Limón y Moín,
durante el tiempo en que, por motivo de movimientos huelguísticos, permanezcan
paralizadas las operaciones portuarias.
Mediante Oficio GG-560-98 de fecha 11 de
noviembre de 1998, recibido el 17 de noviembre del mismo año, se recibe el
Oficio AL-337-98 que contiene el criterio legal de la Institución en relación a
la consulta planteada. Con el debido respeto, justificamos el atraso en la
respuesta, en lo específico del tema sometido a consideración, limitaciones en
la obtención de literatura portuaria, diversas reuniones que se suscitaron, y
en el tiempo invertido en la revisión de la jurisprudencia existente sobre el
tema.
I.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El dictamen solicitado, es con el fin de que
se determine la procedencia legal del cobro de los servicios de estadía a las
naves atracadas en los puertos de Limón y Moín,
durante el tiempo en que, por motivo de movimientos huelguísticos, permanezcan
paralizadas las operaciones portuarias.
Se indica, que este tipo de servicios se ha
venido cobrando al amparo del Reglamento de Operaciones Portuarias, y porque lo
consideran efectivamente prestado mientras el buque permanece amarrado al
costado del muelle, " pues si bien las operaciones de carga y descarga se
ven interrumpidas durante el período de los movimientos de paro y huelga,
también es cierto que el barco permanece atracado durante este tiempo a las
instalaciones y facilidades portuarias".
Se hace referencia, que los movimientos huelguísticos
en los puertos antes citados han sido declarados ilegales por los Tribunales de
Justicia, de donde institucionalmente se ha considerado que las interrupciones
causadas por éstos movimientos no son imputables a JAPDEVA.
El Oficio AL-337-98 que contiene el criterio
de la Asesoría Legal, señala en relación al tema que " el hecho generador
del pago del servicio de estadía, se encuentra en que la Institución ha
prestado en forma efectiva el servicio al usuario, tal y como lo dispone el
Reglamento de Operaciones de Japdeva, artículo
primero " y por ello concluye que es procedente y legal el cobro de
estadía a las naves, ocasionados con motivo de la estadía del buque en períodos
de huelga.
Agrega el criterio legal de la Institución,
" que el paro o la huelga, para el caso que nos ocupa, no impide la
prestación del servicio, porque el mismo ya se ha prestado o se está prestando
cuando el movimiento de huelga inicia. De ahí que los movimientos que tienden a
la paralización de labores, obstaculizan las labores siguientes al atraque de
la nave, como podrían ser la de carga y descarga, servicio de montacargas,
carga de combustible, etc, pero no la que ya se ha
efectuado, como es el atraque"
II.- JAPDEVA AUTORIDAD PORTUARIA.
PRESTACION DE SERVICIO PUBLICO.
Como Autoridad Portuaria JAPDEVA, brinda un
servicio público que comprende atención a las naves, estadía, servicios por uso
de remolcador, muellaje, etc...
El legislador le otorgó la potestad a esa
Institución Pública, con el fin de asegurar el funcionamiento ininterrumpido de
los puertos de Limón y Moín, su continuidad y
regularidad.
Dada esa potestad, se ha considerado que
" el servicio público es la razón legitimadora del Estado y la continuidad
y regularidad son la esencia de aquel.
(...)...los órganos públicos están ante todo
encargados de asegurar el funcionamiento de los servicios en las mejores
condiciones posibles; ellos tienen, como consecuencia, no sólo el poder sino el
deber de intervenir para realizar todas las modificaciones necesarias para el buen
funcionamiento de los servicios públicos sea éste concedido o no... y de este
poder público el Estado no puede abdicar, en cuanto está encargado de asegurar
el funcionamiento de los servicios en las condiciones más ventajosas para los
administrados" (1).
---
NOTA (1): Martínez Marín Antonio, " El Buen Funcionamiento de los
Servicios Públicos. Los Principios de Continuidad y Regularidad. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1990, p.p.25 y 27).
---
En igual sentido, la doctrina ha señalado
sobre el servicio público:
" El servicio público es una actividad
administrativa que tiene por objeto una prestación, que asegurar a los
particulares...se caracteriza por el hecho que tiene que procurar una
prestación a la población, es decir, que su finalidad es asegurar de forma
positiva la satisfacción de la colectividad. El servicio público es un servicio
prestado al público. La construcción y la conservación de las vías públicas,
los cuidados a los enfermos en los hospitales públicos, los correos y telecomunicaciones,
la enseñanza pública, las redes públicas de distribución de agua, gas y
electricidad, los puertos y los aeródromos públicos, las bibliotecas públicas.
He aquí algunos ejemplos de servicios públicos" (2).
---
NOTA (2): " El Derecho Administrativo Francés ", Instituto de
Estudios Administrativos, Madrid, 1977, p.931).
---
Sobre el deber de funcionar correcta y
eficazmente, y los derechos de los administrados a una organización conveniente
del servicio público, se ha señalado:
“El servicio debe funcionar correcta y
eficazmente. Ello es lo que la doctrina francesa denomina los derechos al
servicio público de los administradores, entre los cuales se ubica el derecho
de acceso al mismo una vez creado. El usuario tiene también derecho a una
organización conveniente del servicio, etc. Si ello no sucede, se abre la
responsabilidad del servicio, por mal funcionamiento, o tardío u omiso
"(3)
---
NOTA (3): Allan R.Brewer-Carias
y otros " El Derecho Administrativo en Latinoamérica " II, Ediciones Rosaristas 1986, Bogotá, p.250.
---
“Principio de la obligación de la Administración
de hacer funcionar correctamente los servicios públicos. Este principio parte
de la base de que los servicios públicos no son ya, como se pensó en alguna
época, una benevolencia o un obsequio que hace el Estado a los administrados,
sino que, por el contrario, aquel tiene la obligación de prestarlo, y
prestarlos bien, y aquellos tienen el derecho de exigir esa prestación
correcta. Como consecuencia de este principio, podemos anotar principalmente la
responsabilidad que resulta para la Administración en caso de que cause
perjuicios en la prestación de los servicios, la cual, como recordaremos, se
basa precisamente en la teoría de la culpa o falla del servicio"(4)
---
NOTA (4): Rodríguez, Libardo. " Derecho Administrativo", 6ta
edición, Editorial Temis, Colombia, 1990, p.395.
---
Habiendo destacado doctrinariamente los
aspectos medulares del servicio público, tomaremos como punto de partida, las
potestades que el legislador en la Ley No.3091 y sus reformas " Ley
Orgánica de JAPDEVA" - le otorgó como Autoridad Portuaria a JAPDEVA, para
luego concentrarnos en las disposiciones normativas que nos permitan resolver
la consulta sometida a consideración.
Señalan las disposiciones que nos interesa
extraer de la citada Ley Orgánica de JAPDEVA en relación con el tema en
consulta, lo siguiente:
Artículo 1:
"Créase la Junta de Administración Portuaria
y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada
JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de utilidad pública, que
asumirá las prerrogativas y funciones de Autoridad Portuaria; se encargará de
construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón...."
Artículo 6:
“Como Autoridad Portuaria, corresponderá a JAPDEVA:
...b) De conformidad con el inciso anterior,
construir las obras que se requieran para un eficiente servicio portuario, así
como mejorar, mantener, operar, y administrar los servicios e instalaciones que
estén a su cargo; ..."
Artículo 30
“Las tarifas portuarias deberán establecerse por
cada facilidad y servicio suministrado por el puerto y deberán ser
razonablemente basadas en el costo de proporcionarlas y proveer a JAPDEVA con
suficientes ingresos para atender su obligaciones y planes de desarrollo”.
Artículo 32
“El muellaje y todos los servicios suministrados
por JAPDEVA deberán ser pagados de acuerdo con las tarifas vigentes...".
De acuerdo a la normativa transcrita,
relacionada con el servicio público que brinda JAPDEVA, tenemos que estas tarifas
por servicios, determinan las contraprestaciones pecuniarias que los usuarios
del servicio deben pagar a la Autoridad Portuaria.
La Sala Constitucional, ha calificado esta
contraprestación pecuniaria con el nombre de tarifa, diferenciándola de un
tributo al señalar:
" ...la definición de "tasa" del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo artículo 4, precisamente,
no permite calificar de " tasas" a las tarifas portuarias y
ferroviarias cobradas por JAPDEVA, dado que no constituyen exacciones
obligatoriamente impuestas por el Estado, como es el caso de los tributos...Las
tarifas que establece JAPDEVA con la aprobación del Poder Ejecutivo se
asemejan, como señala esa Institución, a las tarifas eléctricas, telefónicas y
de suministro de agua " (5).
---
NOTA (5): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto
No.3923-96 de las quince horas veinticuatro minutos del treinta y uno de julio
de mil novecientos noventa y seis.
---
De conformidad con el artículo 4 del
Reglamento de Operaciones Portuarias de JAPDEVA, los servicios específicos que
brinda comprende: atención a las naves, estadía, servicio por remolcador (en la
operación de atraque y desatraque, fuera de la rada y al costado del muelle),
muellaje, estacionamiento de furgones y contenedores, recibo y despacho de
furgones y contenedores, estadía de furgones y vehículos, carga y descarga de
contenedores y / furgones, movilización de contenedores y furgones,
consolidación y desconsolidación de contenedores y furgones.
Del artículo 5 del mismo Reglamento, se
deducen otros servicios auxiliares que brinda como es el suministro de agua
potable, electricidad, servicio de lancha, peaje, apertura de bodegas, pesaje
de contenedores y furgones, servicio a contenedores refrigerados, depósito de
trailers, embarque y desembarque de pasajeros, derecho de compañía estibadora.
Para efectos de la consulta, nos interesa el
servicio del estadía, el cual está definido en el
Reglamento de Operaciones Portuarias de la siguiente manera:
Artículo 4:
...B) Estadía: Base Tarifaria:
Cobro unitario en dólares por metro de eslora
externa por hora o fracción. Definición: Es la permanencia de una nave en el
sitio de atraque. Empieza a contabilizarse cuando desde el momento en que se
recibe la primera espía de atraque (o cabo de amarre) y se da por terminada
cuando se larga la última espía (o cabo de amarre) al desatracar. Comprende los
servicios de utilización del muelle, amarre y desamarre y limpieza de muelle.
(el subrayado es propio).
De acuerdo a lo anterior, el servicio de
estadía del buque se cobra por hora o fracción, cuya tarifa se establece de
acuerdo al tamaño del buque, y se contabiliza desde que se recibe la primera
espía de atraque y se termina cuando se larga la última espía al desatracar.
Ello implica, que la Autoridad Portuaria cobra la tarifa por metro de eslora
del buque según el tiempo que dure la estadía del buque en el puerto desde el
atraque hasta el desatraque.
Debe de tenerse claro que el pago del
servicio que requiere el buque en el Puerto a atracar, se hace por adelantado,
función que le corresponde realizar al agente marítimo o representante del
buque en ese Puerto.
Por estar relacionado con el tema, nos
referiremos a las funciones del agente marítimo, con el fin de contar no sólo
con las que ofrece la Autoridad Portuaria, sino las que se generan para la
contraparte de la relación , en este caso el agente marítimo, quien actúa en
representación de los intereses del armador en cada puerto que arriba su buque,
y una de sus misiones más importantes, es reducir los costos, asegurando la
constante utilización del buque en el puerto, para reducir el valor del tiempo
del buque en el puerto.
Entre las funciones más comunes que realiza
el agente marítimo en cualquier Puerto dentro o fuera del país, se encuentran:
"El Agente Marítimo tiene a su cargo
múltiples funciones administrativas y comerciales que, según mencionamos,
tienden a permitir y agilizar las tareas del buque en puerto. Entre otras,
destacamos las siguientes:
1) Pedir los prácticos de puerto, río o canal
necesarios para la navegación en determinados parajes como consecuencia de
normas administrativas, o de una decisión del capitán o armador, además,
contratar los remolcadores para ciertas maniobras, los amarradores y serenos.
2) Reservar el muelle por el período de estadía
previsto, mediante solicitud a la oficina competente de la Administración
General de Puertos
3) Transmitir a la autoridad sanitaria el pedido
de libre práctica, telegrafiado por el capitán.
4) Cumplir con las disposiciones aduaneras y de
migraciones, a la entrada y salida del buque.
5) Coordinar y a menudo ejecutar, las operaciones
relacionadas con la descarga de mercaderías de importación y el embarque de las
de exportación. Se trata de una tarea compleja, que implica preparar un plan
para la realización de estas operaciones, contratar el personal de estibadores,
capataces, encargados, apuntadores, guincheros, etc, organizando el trabajo de forma tal que el personal no
quede nunca inactivo a pesar de los problemas técnicos (porte de los guinches,
incompatibilidad entre ciertas mercaderías, etc) y
comerciales (demoras de cargadores o recibidores, conveniencia de trabajar en
extra, etc.) que suelen presentarse.
6) Emitir los conocimientos de embarque, en base a
los recibos entregados a los cargadores por el buque y redactar los manifiestos
que son remitidos a los agentes de cada puerto de descarga.
La pauta orientadora para el Agente Marítimo al realizar
estas actividades debe ser siempre la contención de la estadía en puerto al
mínimo indispensable sin afectar por ello la calidad del trabajo. (Los
subrayados son propios) (6).
---
NOTA (6): Dirección electrónica:www.pci.com.ar/database/tm/10-1tm.htm
. “Funciones clásicas y roles del agente marítimo" suscrito por el
Dr. Roberto Bloch .
---
III.- COBRO DEL SERVICIO DE ESTADIA EN
TIEMPOS DE HUELGA. COBRO INDEBIDO
El concretar física o materialmente la
prestación debida de la Administración como consecuencia del servicio, por lo
general no suele ser una tarea difícil, cuando el servicio está establecido y
cuenta con una reglamentación adecuada y precisa, detallada de las prestaciones
que lo integran.
Suele suceder, que, en la prestación del
servicio, aún cuando se cuente con un caudal de normas, su ambigüedad, confiere
a la Administración márgenes de discrecionalidad - como es el caso que nos
ocupa - que exigen una actividad interpretativa e integradora del ordenamiento
que acompaña la organización y desarrollo del servicio que se presta.
Esa libertad administrativa, por encima de
la cual la Administración, en este caso la Autoridad Portuaria es muy libre de
desarrollar el servicio, encuentra su límite, cuando ésta se reduce en una
violación a alguno o algunos de los deberes legales de la prestación de los
servicios públicos.
Si bien la actividad prestacional siempre
que se mantenga dentro de la legalidad es libre, encontrándose en juego la
prestación del servicio - por motivo de huelga u otra causa ajena al usuario –
la Administración no puede ampararse en su discrecionalidad organizativa para
proceder a cobrar por todo el tiempo en que transcurra o dure la huelga, el
servicio de estadía a los buques que se encuentran atracados y paralizados
producto de ese movimiento huelguístico.
Hacerlo de esa forma, no sólo trae como
resultado la omisión o falta de interés de la Autoridad Portuaria en que se
resuelva el conflicto, lo que se conoce dentro de la doctrina como inactividad
de la Administración(7), sino también un cobro en exceso, generado por un
ejercicio abusivo de las potestades otorgadas por la ley a la Autoridad
Portuaria, al imponer el cobro de la tarifa de estadía, a los buques
automáticamente, sin tomar en cuenta si ese servicio de estadía que se cobra
obedece a un atraso del buque, el cual su cobro es indiscutible, o a un atraso
ajeno a éste, motivado por causas extrañas al usuario, como lo es el caso en
análisis, una huelga.
---
NOTA (7): " El concepto jurídico de inactividad puede construirse a
partir de dos elementos: uno material, la constatación de una situación de
pasividad o inercia de la Administración; y otro formal, que convierte dicha
situación en una omisión por infracción de un deber legal de obrar o actuar y
determina la antijuridicidad. Este deber legal de actuar puede resultar tanto
del reconocimiento expreso de una obligación administrativa de hacer como de
una facultad administrativa...La inactividad constituye, pues, una de las
modalidades más extensas y graves de mala administración no sólo porque esta
actitud de la Administración incumple los mandatos legales, sino también porque
desconoce la posición servicial y la vocación dinámica y transformadora de la
realidad social a que está llamada constitucionalmente en el modelo de estado
social. (Gómez Puente Marcos, " La inactividad de la Administración "
Editorial Arazandi, España, 1997, p.p.58-59).
---
Sobre el tema de la inactividad de la
Administración, la Jurisprudencia española ha resuelto en casos similares al
que nos ocupa:
“De los arts.30 y 31 de la Ordenanza Laboral de
Personal Obrero de los Organismos Portuarios dependientes del M.º de Obras
Públicas, resulta la obligatoriedad de trabajar en casos de fuerza mayor aun
fuera de la jornada de trabajo normal, por lo que, ante la negativa de los
gruistas del Puerto, la Administración debió obligar a la prestación de los
servicios necesarios y, al no hacerlo, incurrió en responsabilidad al tener los
daños ocasionales su origen en la pasividad administrativa"
. ( TS 3º S 2 Feb.1982- Ponente:Roldán
Martínez) RAJ, 1982, 536. (p.175, del Libro Responsabilidad del Estado y de las
Administraciones Públicas, La Ley, Monografías de Jurisprudencia 2, 1992).
Como límite a las potestades y facultades
administrativas, se impone el derecho de los usuarios en sentido amplio, y
entre éstos derechos, el derecho al funcionamiento puntual y regular del
servicio, y que si el servicio no se adapta a esa puntualidad por cambios en
las circunstancias que afectan su funcionamiento - como es el caso de la huelga
- proceda la Administración a la adaptación del servicio por el cambio de
circunstancias, y no afectar con un cobro indebido al usuario del servicio que
no se presta..
En ese cambio de circunstancias, la
Administración no puede cobrar por las fracciones, horas, o días, que dure el
movimiento huelguístico el servicio de estadía a los buques. La facturación de
ese servicio, no debe incluir el período de la huelga, por ser este movimiento
totalmente ajeno al usuario del servicio. Lo anterior, en aras del interés público
que impera en la prestación del servicio público que brinda la Autoridad
Portuaria, y en aras de que ese servicio sea competitivo, no tenga un efecto
negativo del usuario, y sea brindado con fundamento en la buena fe,
razonabilidad, justicia, y apoyado en los principios que contempla la Ley
General de la Administración Pública.
No debe olvidarse, que el servicio público
que brinda JAPDEVA, se convierte en una relación de comercio marítimo, donde
uno de los fines más importantes de la Autoridad Portuaria es brindar un
servicio competitivo en aras de cerciorarse que ese buque regrese a ese puerto
, promoviendo la operatividad eficiente del puerto, la calidad del servicio,
evitando costos de operación elevados, y la contraparte - usuario del servicio
-, tiene como fin, que en el puerto donde atraca, se genere el constante empleo
del buque para lograr el menor tiempo de estadía del buque en el puerto,
reduciendo así los costos que se generan.
Señala el artículo 4 de la Ley General de la
Administración Pública:
“La
actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los
principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su
eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad
social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios
y beneficiarios".
Los derechos del administrado - usuario en
este caso del servicio- están contemplados en la Ley General de la
Administración Pública, ejemplo de ello lo constituyen los artículos 8, 10, 15,
16 y 17 en cuanto señalan:
Artículo
8: " El ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas
no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la
Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales
del individuo".
Artículo
10:" La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor
garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto
debido a los derechos e intereses del particular".
Artículo
15: " La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el
caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que impone el
ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea
eficiente y razonable”.
Artículo
16: " En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de
la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o
conveniencia...".
Artículo
17: " La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular
frente a ella, salvo texto legal en contrario".
La doctrina, ha señalado que, si bien cada
servicio público tiene sus reglas particulares, existen reglas de aplicación
general comunes a todos los servicios públicos independientemente del tipo que
sean, siendo estas reglas comunes las siguientes:
" A) LA REGLA DE LA CONTINUIDAD DEL SERVICIO
PUBLICO
Si una actividad se ha convertido en servicio
público es porque tiene un carácter particularmente imperioso para la vida
nacional o local; es, por tanto, necesario que el servicio funcione a toda
costa. Esta regla tiene aplicaciones muy numerosas...1.- La continuidad del
servicio público supone en primer lugar " el funcionamiento puntual y
regular del servicio "...2.- Cuando la Administración se encarga por sí
misma de la gestión del servicio " EN RÉGIE" es ilegal que lo
interrumpa salvo en caso de fuerza mayor... B) LA REGLA DE LA IGUALDAD DE LOS
USUARIOS ANTE EL SERVICIO PUBLICO C) LA OBLIGACION DE ADAPTACION DEL SERVICIO
PUBLICO ...Tiene diversos aspectos: - Al usuario pueden imponérsele
modificaciones en el funcionamiento del servicio cuando éstas vienen impuestas
por el interés público...Lo mismo ocurre en cuanto al agente público. En
cambio, se considera culpable a la Administración, si no adapta el servicio al
cambio de circunstancias que afectan a su funcionamiento..."(8).
---
NOTA (8): Vedel Georges " Derecho
Administrativo", traducción de la 6ta edición francesa, primera Edición
española, 1980, p.p. 691-694.
---
No cabe duda que los buques atracados deben
pagar el servicio de estadía, lo cual es un hecho cierto desde el momento que
atracan en el área portuaria y ocupan un espacio. Lo que no es procedente
legalmente, es cobrar indebidamente a esos buques el servicio de estadía en el
lapso de duración de la huelga, por contraponerse a la legalidad,
razonabilidad, buena fe, a las normas de prestación del servicio público -
adaptabilidad al cambio - y a los principios y regulaciones que contempla la
Ley General de la Administración Pública transcritos supra. Independientemente
de la posible responsabilidad o irresponsabilidad de JAPDEVA en uno de esos
movimientos huelguísticos, el cobro del servicio de estadía al buque,
representa una mora involuntaria para el usuario de ese servicio, por ello, no
es procedente legalmente cargarlo con el cobro del servicio de estadía por el
lapso del movimiento.
Enfocar el cobro del servicio público desde
la perspectiva de la responsabilidad e irresponsabilidad, como lo hace el
consultante y lo ratifica el criterio legal expuesto, es erróneo.
La Autoridad Portuaria, no puede ampararse
en las normas que la eximen de responsabilidad, para establecer la procedencia
del cobro de los servicios de estadía que se originen en el lapso de un
movimiento huelguístico a los usuarios del servicio. El cobro del servicio
público que realiza JAPDEVA, no tiene relación alguna con la determinación de
la responsabilidad, por ello constituye un cobro indebido que atenta contra los
principios citados supra, y las reglas que operan en la prestación del servicio
público, toda vez que la estancia del buque en el puerto obedeció a una causa
externa y ajena, que no tiene por qué cubrir el usuario, causa tratada por
nuestro legislador como " demora involuntaria de la nave en el puerto de
salida" según se desprende de la norma que a continuación se transcribe:
“Artículo 813.- Demora involuntaria de la nave en
el puerto de salida La demora involuntaria de la nave en el puerto de su salida
no cede en perjuicio del asegurado, y se entenderá prorrogado el plazo
designado en la póliza para los efectos del seguro por todo el tiempo que se
prolongue aquélla"(9) .
---
NOTA (9): La Ley No.3284 " Código de Comercio vigente", en el
Artículo 1 de las Disposiciones Generales y Transitorias, mantuvo la vigencia
del Libro Tercero del " Código de Comercio Marítimo" de 1853.
---
La norma transcrita, si bien no se refiere
expresamente a la improcedencia del cobro del servicio de estadía a los buques
atracados por todo el tiempo que se prolongue un movimiento huelguístico, es
importante rescatar de ella, la razonabilidad, buena fe y protección de los
derechos de la parte afectada , al regular el legislador desde 1853 , la demora
involuntaria de la nave en el puerto de su salida, y salvar del perjuicio al
asegurado, contemplando la prórroga de la póliza del seguro por todo el tiempo
que el buque involuntariamente se demoró en el puerto de su salida, lo cual
armoniza con el análisis de la presente consulta. En apoyo a lo expuesto, los
lazos entre el puerto (Autoridad Portuaria) y el buque, en términos de coste y
eficacia, donde el segundo paga sus servicios al puerto, y a cambio el primero
permite al buque ejercer su actividad, deben establecerse de manera equilibrada
y justa. La responsabilidad del movimiento huelguístico, cobra importancia,
para la Autoridad Portuaria y las partes participantes o que iniciaron el
movimiento huelguístico, grupo de trabajadores, sindicato, etc,
pero no para el usuario del servicio, el cual es extraño al movimiento, y por
ende es totalmente irresponsable del mismo.
De manera congruente con el esbozo
doctrinario realizado supra, nuestros Tribunales de Justicia han resuelto
litigios en los que JAPDEVA ha actuado como demandada, sorprende por ello el
desconocimiento a esa Jurisprudencia por parte de la consultante -
desconocimiento que se deduce también del criterio que se adjunta de la
Asesoría Jurídica – si se toma en cuenta que la Institución ha sido condenada a
pagar las sumas que ha cobrado de más por servicio de estadía en tiempos de huelga,
y al pago de los intereses respectivos, desde la fecha en que se produjo el
pago, así como al pago de las costas procesales y personales causadas.
Nos referimos a la Sentencia No.158, dictada
por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia a las 16:00 horas del 11 de
setiembre de 1991(10) que señaló:
---
NOTA (10): Juicio Especial Tributario, establecido en el Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, por " Coordinated
Caribbean Transport Inc" y " Agencia Aduanal S.A." contra JAPDEVA.
Ing. Juan Ramón Rivera Rodríguez
---
" CONSIDERANDO...VI)...para el caso bajo
estudio la Sala considera que de conformidad con el artículo 30 de la Ley 5337
del 27 de agosto de 1973, JAPDEVA solamente puede cobrar los servicios públicos
" efectivamente suministrados", lo cual armoniza indudablemente con
los principios de racionalidad y razonabilidad que informan el cobro de estas
tasas. En el caso de autos el servicio se prestó, permitiéndosele a la
embarcación ocupar el muelle, pero no fue efectivo durante 34 horas y 15
minutos, en las cuales no se realizó durante 34 horas y 15 minutos, en las
cuales no se realizó la descarga del buque por la huelga decretada. La
accionada, como autoridad portuaria, tiene la obligación de recibir y controlar
directamente las naves que entren o salgan de los puertos de la Vertiente
Atlántica - artículo 6, incisos c) y d), de su Ley Orgánica -, así como
organizar el servicio propio de resguardo y seguridad en la zona portuaria -
inciso f) ibídem -, y coordinar las actividades portuarias y de transporte que
le son conexas. Se extrae de las normas anteriores, que el servicio público que
presta JAPDEVA, en la administración de los puertos, no sólo se concreta a
permitir el atraco de los barcos en los muelles, sino también a permitir la
carga y descarga de los vapores sin ninguna interrupción y ello deriva
precisamente de su nombramiento como " autoridad portuaria" de la
zona. En este caso el servicio prestado fue incompleto, porque no se le
permitió al barco durante muchas horas descargar los contenedores que traía, y
ello produjo un retardo en la operación con pérdidas económicas que no pueden
trasladarse al usuario del servicio, sino a su prestatario, quien conforme a la
ley, está obligado a suministrarlos de manera efectiva, sin interrupciones y
acorde con las formas y usos de la marina mercante que los utiliza.
Independientemente de las causas que produjeron la huelga de estibadores, y del
sujeto culpable, es lo cierto que JAPDEVA como autoridad portuaria de la región
y administradora de los puertos de la zona atlántica, debía procurar la no
paralización de los servicios y el mantenimiento de ellos, con protección para
los usuarios y la carga. Al no poder dominar la situación de huelga imperante
en aquel momento, el servicio se paralizó y aunque el barco estuviese atracado
en el muelle, la descarga de la mercadería que era el principal objetivo de su
estadía en el puerto, no se pudo realizar, por lo que cabe concluir que el
servicio no fue suministrado y consecuentemente no podía exigir la
contraprestación económica...". (el subrayado es propio).
CONCLUSION
1.- No es procedente el cobro del servicio de estadía
a los buques atracados al Puerto por el lapso de duración del movimiento
huelguístico, al considerarse que la demora en desatracar de la nave es
involuntaria, y ajena al usuario del servicio.
2.- La responsabilidad del movimiento huelguístico,
cobra importancia, para la Autoridad Portuaria y las partes participantes o que
iniciaron el movimiento huelguístico, grupo de trabajadores, sindicato, etc, pero no para el usuario del servicio, el cual es
extraño al movimiento, y por ende es totalmente irresponsable del mismo.
De usted atentamente,
Lic. L. Lupita Chaves
Cervantes
PROCURADORA ADJUNTA
C-147-99
JUNTA DE ADMINISTRACIÓN PORTUARIA Y
DE DESARROLLO ECONÓMICO DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA. NAVE
MARÍTIMA. SERVICIO PÚBLICO. COBRO POR SERVICIO PÚBLICO.
PROHIBICIÓN DE HUELGA Y PARO EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Ley Orgánica de JAPDEVA,
Ley General de la Administración Pública, Autoridad Portuaria,
reglas para la prestación de servicios públicos, servicio de
estadía de los buques en tiempo de huelga, agente marítimo,
discrecionalidad, cobro indebido, inactividad de la Administración,
derechos de los usuarios del servicio público, demora involuntaria.
La Junta de Administración
Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica
(JAPDEVA) mediante oficio GG-528-98 de 21 de octubre de 1998, formula consulta
sobre la procedencia legal del cobro de los servicios de estadía a las
naves atracadas en los puertos de Limón y Moín,
durante el tiempo en que por motivo de movimientos
huelguísticos, permanezcan paralizadas las operaciones portuarias.
La Lic.L.Lupita Chaves Cervantes, Procuradora Adjunta,
en dictamen C-147-99 de 22 de julio de 1999, luego de un análisis del
tema, determina que la Administración no puede cobrar por las
fracciones, horas o días, que dure el movimiento huelguístico el
servicio de estadía a los buques atracados al Puerto. La
facturación de ese servicio, no debe incluir el período de la
huelga, por ser este movimiento totalmente ajeno al usuario del servicio.
Los lazos entre el puerto (Autoridad
Portuaria) y el buque, en términos de coste y eficacia, donde el segundo
paga sus servicios al puerto, y a cambio el primero permite al buque ejercer su
actividad, deben establecerse de manera equilibrada y justa.
La responsabilidad del movimiento
huelguístico, cobra importancia para la Autoridad Portuaria y las partes participante o que iniciaron el movimiento
huelguístico, grupo de trabajadores, sindicato, etc,
pero no para el usuario del servicio, el cual es extraño al movimiento,
y por ende es totalmente irresponsable del mismo.
Se concluye por ello, que el cobro
del servicio de estadía a los buques atracados al Puerto por el lapso de
duración del movimiento huelguístico, es improcedente e indebido,
al considerarse que la demora en desatracar de la nave es involuntaria y ajena
al usuario del servicio.