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Dictamen : 143 - del 13/07/1999
(Reconsidera de oficio parcialmente)
C-143-1999
San José, 13 de julio de 1999
Ingeniero
Carlos Cruz Chang
Gerente General
Consejo Nacional de Producción
S. D.
Estimado señor:
Por encargo y con la anuencia del
señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, doy respuesta a
su Oficio GG#707-99 de 23 de abril de 1999, mediante el cual solicita a este
Despacho, el criterio técnico jurídico "...respecto de la metodología para
el pago de prestaciones proporcionales por descensos de puestos, aplicables a
funcionarios del Consejo Nacional de Producción."
I.-ANTECEDENTES DE LA
INTERROGANTE PLANTEADA:
La anterior consulta deriva de
reclamos hechos por funcionarios que al habérseles
descendido de sus puestos, han considerado que los cálculos aplicados a las
indemnizaciones respectivas no son los correctos. En ese sentido explica usted,
que:
"Por diversas razones, funcionarios de esta
Institución son descendidos de sus puestos y por aplicación de la Convención Colectiva,
artículo 84, se les debe indemnizar en virtud de la reducción salarial. Tradicionalmente, se les ha cancelado este
rubro del resultado de sustraer del promedio de los últimos seis salarios
devengados, el nuevo salario a devengar y luego multiplicado por el número de
años que ha laborado para la Institución y que no puede superar veinticinco
años. Como consecuencia de algunas
reclamaciones, se plantea que la indemnización debe consistir en la diferencia pura y simple que resulta de sustraer del actual salario, el
nuevo salario a devengar y luego multiplicado por el número de años laborados
en la Institución y que no debe exceder de 25 años.
Recapitulando, los reclamantes sostienen que para
efectos de dicha indemnización no debe partirse del salario promedio de los
últimos 6 meses, pues no es un despido, sino un descenso de puesto y que lo
indemnizado es la disminución efectiva y real del salario; por tanto, debe
utilizarse como factor el salario actual y no el promedio apuntado."
El Departamento Legal de la
Institución bajo su cargo, mediante el Oficio DAJ-ARP No. 043-99 de 8 de abril
del año en curso, (aclarado por la Gerencia General en Oficio GG #1209-99 de 29
de junio de 1999) sostiene, en lo que atañe, que:
"...debemos en primer término indicar que el
fundamento legal para el pago de una indemnización pecuniaria cuando el
trabajador, previa anuencia de su parte, es descendido del puesto, se encuentra
en el artículo 84 del Convenio Colectivo que en lo que es de interés
establece:"(...)" Esta disposición normativa probablemente tiene su
origen en el hecho de que con el descenso de puesto se estaría alterando uno de
los elementos esenciales del Contrato de Trabajo como lo es el salario, de
manera que ese procedimiento sólo sería válido si el trabajador lo acepta y
adicionalmente se le indemniza en virtud del claro perjuicio que se le
ocasionaría. Con respecto a la indemnización señalada, tenemos que la norma
convencional se refiere a ella como "prestaciones por diferencia de
sueldo" punto que es precisamente medular para el tratamiento del asunto
que nos ocupa. El concepto de prestaciones legales se entiende en nuestra
legislación como la cancelación del importe correspondiente al preaviso y la
cesantía cuando el trabajador va a ser despedido con responsabilidad patronal,
de manera que el pago de esa indemnización llamada "prestaciones
legales" envuelve los extremos que fueran señalados, los que se aplican
siempre en supuestos de cese laboral. Indudablemente esta es una modalidad de
indemnización pero no todos los tipos de indemnización obedecen a este
supuesto. Es así como, el manejo del concepto "indemnización”, obedece a
situaciones en las cuales se sigue este procedimiento cuando haya que compensar
al trabajador por alguna lesión que se le ocasione en virtud del accionar de su
patrono. El Diccionario de Derecho Usual de Cabanellas define el concepto
indemnización como: "Resarcimiento económico del daño o perjuicio
causado//...// En general, reparación//Compensación// Satisfacción..."
Nótese entonces como este concepto es más general mientras que el término pago
de prestaciones legales es propio de la indemnización por cese en la relación
laboral, no por otras razones. Lo antes expuesto nos lleva entonces a
determinar que en la norma convencional cuyo análisis nos ocupa, existe una
falta de rigor técnico en el manejo del lenguaje jurídico, toda vez que la
indemnización a que dicha disposición legal se refiere, no se trata de
"prestaciones" dado que es claro que en el supuesto regulado, no
existe un cese en la relación obrero-patronal, sino una modificación en una
condición del contrato de trabajo (salario) el cual permanece vigente.
"(...)"
De conformidad con lo expuesto no sería procedente legalmente aplicar en el caso del pago de "prestaciones por diferencia de sueldo", el sistema de cálculo basado en promediar los salarios de los últimos seis meses, pues ello reflejaría un monto no coincidente con el perjuicio ocasionado, de manera tal que lo apropiado sería tomar los dos salarios reales, el que se dejaría de percibir versus el que se va a devengar a futuro e indemnizar sobre esa base."
Por su parte, la Dirección General
del Servicio Civil, en audiencia de rigor, que este Despacho le concedió oportunamente,
sostiene en el Oficio DG-455-99 de 22 de junio de 1999, lo siguiente:
" (...) Interesa aquí referimos a la
hipótesis del descenso por reasignación hacia abajo, cuya regulación se
encuentra en el artículo 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio
Civil que dispone: "( Artículo 111...)"Del anterior numeral se
desprende que al ocurrir una reasignación descendente, la normativa prevé la
posibilidad de que eventualmente la Administración pueda encontrar dentro de
los siguientes seis meses un puesto semejante al anterior que permita no
perjudicar al servidor. Sin embargo, si ello no fuera posible, el funcionario
afectado tiene dos opciones: aceptar el descenso y ser indemnizado un mes por
cada año de servicios al Estado en forma proporcional a la reducción del
salario total que sufra su retribución, o bien, le queda una segunda opción
cual es no aceptar las nuevas condiciones, ser separado del cargo y recibir una
indemnización total, la cual se calcula según el artículo 37 inciso f) del Estatuto
de Servicio Civil, que dispone:"(...)" Cabe señalar que el anterior
numeral surge como una garantía a favor del servidor, el cual a pesar del gozar
del derecho constitucional a la estabilidad, dicho derecho puede verse afectado
por necesidades comprobadas del servicio público como la actualización técnica
de las clasificaciones de los puestos y sus consecuencias que estamos
analizando, estableciendo sabiamente el legislador una previsión del
procedimiento a seguir en estos casos, denominándola "indemnización",
y que sin duda viene a constituirse a nuestro juicio en una figura que en el
sector privado - al provenir ambas de la voluntad patronal impuesta al
trabajador -aunque distinto y más beneficioso para los empleados públicos
puesto que no fija un tope máximo de salarios a cancelar. Nótese que incluso su
forma de cálculo es similar a las prestaciones legales: un mes por cada año o
fracción de seis o más meses, tomando el promedio de los últimos seis salarios
devengados (cfr. Artículo 27 inciso b) del Reglamento del Estatuto de Servicio
Civil), forma y promedio salarial de cálculo que se ha aplicado no sólo en el
Poder Ejecutivo, sino incluso en el Poder Legislativo (Artículo 33 inciso f) de
la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa) Por todo lo anteriormente
expuesto, esta Dirección General considera que no ha de tomarse en cuenta para
el pago de dicha indemnización el último salario devengado, no sólo porque el
Estatuto y su Reglamento no lo contemplan así, sino porque la inteligencia de
la figura de indemnización prevista por la norma es asimilable al auxilio de
cesantía según lo analizado supra."
Para la respuesta de este asunto
es importante, de nuevo, escudriñar lo que la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia ha explicado en materia de "relaciones de trabajo en
la Administración Pública" a través del Voto No. 1696 de las 15:30 horas
de 23 de junio de 1992.
II.- LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES DEL REGIMEN DE EMPLEO PUBLICO, A LA LUZ DEL MENCIONADO VOTO
CONSTITUCIONAL NO. 1696-92.
Constituyen los artículos 191 y
192 de la Carta Magna los pilares normativos por los que se rige la relación de
servicio entre los servidores públicos y el Estado, encargándose el legislador
de ajustar sus presupuestos a todo el ámbito de la función pública. En ese
aspecto, el Órgano Constitucional de apoyo ha advertido en uno de sus
importantes fallos, que falta por hacer en el plano jurídico del empleo
público, cuando a la fecha, aún no se ha comprendido la regulación total de las
relaciones de servicio en el Sector Público, mediante un régimen estatutario
único y uniforme, que permita contemplar por igual, todos los principios que
rigen el trabajo estatal, en garantía no sólo del servidor sino en aras del
bienestar común. Así, la Sala en consulta, mediante el Voto No. 1696-92 de
cita, subrayó que:
"XI. En opinión de la Sala, entonces, los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de
principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del
sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional
Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración
Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias
derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios,
ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas
veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta
sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o
mejor, administraciones) pública y su servidores, más, en aquellos sectores en
que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo,
la solución debe ser diferente..."
De la transcripción parcial
anterior, se explica con meridiana claridad que, por la esencia del régimen de
referencia, según las disposiciones constitucionales señaladas, su tratamiento
resulta ser diferente al que tiene el empleo privado, siendo que la
circunstancia de aquellas entidades del Aparato Estatal de no estar todavía
incorporadas formalmente a un régimen estatutario, no les autoriza mientras
tanto, la aplicación de normativa que pertenece al ámbito privado de las
relaciones de trabajo, si no es por el carácter excepcional de la "supletoriedad".
En consecuencia, la labor del servidor con el Estado debe estar siempre
regulada por el Derecho Administrativo, tal y como lo ordena el Artículo 112.1
de la Ley General de la Administración Pública. (1)
(1) Ley N# 6227 de 02 de mayo de 1978
De toda forma, la jurisdicción
constitucional, a través del fallo de análisis, y con soporte de los
antecedentes de la Carta Fundamental de 1949, acotó con detenimiento que, desde
el principio los constituyentes se preocuparon por un cuerpo legal que abarcara
integralmente el sistema de empleo del Estado. Verbigracia, en el Aparte V de
dicha sentencia, se visualiza una de las disposiciones transitorias para la
proyección, en aquella oportunidad, del artículo 140 de la Constitución
Política, a través de la cual, se patentiza esa inquietud, de la siguiente
forma:
"... Esa ley podrá, además disponer que sus
normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la
Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá proteger a la totalidad
de los servidores públicos incluidos en el inciso segundo del artículo
No obstante la intención de la
Asamblea Nacional Constituyente, para que, por un tiempo determinado se lograra
un cuerpo jurídico que cubriera igualmente todo el empleo estatal, es lo cierto
que, a la fecha no ha sido posible cumplirse con la encomendada tarea; empero,
esa circunstancia no permite a las instituciones públicas, ayunas de una
legislación propia, separarse de esos principios superiores, en tanto en
nuestra Carta Política, se encuentran
bien definidos los presupuestos por los cuales, debe regirse la
Administración Pública, a saber: "un estatuto de servicio civil regulará
las relaciones entre el Estado y los servidores, con el propósito de garantizar
la eficiencia de la administración", a través de un personal altamente
calificado, nombrado a base de idoneidad comprobada, que sólo podrá ser
removido por las causales de despido justificado que exprese la normativa
correspondiente, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por
falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.
Por consiguiente, subraya la Sala
de consulta, en el mencionado Pronunciamiento, que:
"dichos numerales buscaron enunciar los
principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado
público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias
de sus servidores. Existía para el Estado un deber de aprobar un estatuto para
el Estado, pero que conforme a la exposición de motivos del proyecto del
Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa del Poder Ejecutivo, se
abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración Pública en general y lo
limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las consecuencias e
interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el
constituyente" (Ibid)
Desde la óptica jurídica reseñada,
ha quedado bien clara la voluntad del legislador-constituyente al momento del dictado
de los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, lo que hoy constituyen
mandatos superiores y no simples recomendaciones, como, en varias ocasiones,
lo ha dicho el Órgano Contralor de la Carta Magna. Pero, también lleva
razón la Sala al argüir que, en el plano legal, todavía hay instituciones
estatales, en las que el legislador no ha regulado, estatutariamente, la
relación de servicio con los funcionarios; situación, que a no dudarlo,
ocasiona problemas de aplicación de supuestos como el planteado en su Oficio,
que en cambio sí resuelve la Ley del Estatuto de Servicio Civil (2); del cual,
siguiendo una tesis restrictiva de los precedentes de las recién citadas
disposiciones constitucionales y el mencionado artículo 112.1 de la Ley General
de la Administración Pública, sería posible recurrir a su propio texto, sin
embargo, ello no es tarea fácil(3), sino es complementándose con las
herramientas de la tecnicidad jurídica para su comprensión.
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(2) Artículo 1 de la Ley No. 1581 de 30 de mayo de
1953 que a la letra dice: "Este Estatuto y sus Reglamentos regularán las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de
garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos
servidores" (Lo resaltado no es del texto original)
(3) Para el caso de estudio, es realmente valioso
el aporte que el Doctor Eduardo Ortiz nos legó en una de sus "tantas
obras" al enseñar que: "Es nuestra opinión, sin embargo, que, dado el
texto del artículo 191, no hay independencia del ente frente a la Asamblea
Legislativa cuando ésta regula sus relaciones de empleo, con el fin de asegurar
la eficiencia de la Administración y la justicia en el trato del servidor
público, pues ese campo está reservado a ella, por el Artículo 191, sin límites
de ninguna especie, fuera de los expresamente consignados en la Constitución.
El Estatuto del Servicio Civil puede ser el mismo para los entes públicos
estatales que para el Estado y sus tres Poderes, sin menoscabo de la
independencia de aquellos en materia de administración, porque en relación con
su régimen de empleo el ente carece de autonomía y no hay ningún campo a él
reservado con exclusión de la ley. Desde ese ángulo se ve claro que los órganos
del Estatuto, tanto la Dirección General
como el Tribunal del Servicio Civil, pueden estar facultados para seleccionar y
tutelar la estabilidad del personal de dichos entes y vigilar su buen
rendimiento; sin violar la Constitución, en aplicación del artículo 191. Es
decir: podrían hacer – respecto del personal del ente- lo mismo que hacen para
el Poder Ejecutivo." (Vid. "Costa Rica, Estado Social de
Derecho", Revista de Ciencias Jurídicas No. 29 de mayo a agosto de 1976,
p.87)
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En efecto, cuando la referida Sala
explica lo que tuvieron en mente los autores de la Constitución de 1949 para la
promulgación de las normas que rigen las relaciones de estudio, detalla cómo el
Código de Trabajo, en un momento histórico, resultaba procedente que se
aplicara, pero una vez que nacen los ordinales constitucionales 191 y 192, ya
no es aplicable esa normativa al sector funcionarial de la Administración
Pública, indicando, en lo conducente, que:
"VIII.-... pero en todo caso, debe quedar
claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de
utilizar y mencionar el Código de
Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un
parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se
ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público."
(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
Hasta lo aquí apuntado, se puede
recapitular que, por encontrarse inspirada la regulación privada del trabajo en
una filosofía perteneciente al interés particular de una contratación de
trabajo, entre el trabajador y patrono "en donde rigen principios tan
flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos mínimos,
mientras que la Administración está sujeta por todo un bloque de legalidad
(ésta a su vez ordinaria y, constitucional) ..."(Ibid)
no se puede aplicar a las instituciones públicas, el Código de referencia,
salvo en aquellos casos, no previstos en el ordenamiento estatutario, claro
está, que no rocen con las características del régimen de empleo público en su
integridad. De todas formas, hay que resaltar lo que Sala Constitucional en el
mencionado Voto concluye en relación con los precedentes históricos de los
numerales 191 y 192 al señalar: "...Existía para el Estado un deber de
aprobar un estatuto para el Estado, pero que conforme a la exposición de
motivos del proyecto del Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa
del Poder Ejecutivo, se abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración
Pública en general y lo limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las
consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo
pretendido por el constituyente."
III.- FONDO DE LA CONSULTA:
Hecho el estudio del tema que
ayuda a "la metodología para el pago de prestaciones proporcionales por
descensos de puestos aplicables a trabajadores del Consejo Nacional de
Producción" se debe recurrir, primeramente, a la Convención Colectiva que
todavía rige las relaciones de servicio entre esa Institución y sus
funcionarios, a fin de ver, si existe alguna norma o normas, que expresamente
resuelva, en forma viable, lo planteado en su consulta; de lo contrario, se
tendría que apelar a los principios que informan el régimen de empleo público y
sus precedentes, por las razones expuestas, ampliamente, en el aparte que
antecede a este análisis.
Dicen los artículos 10, y 84 de la
Convención Colectiva de cita, lo siguiente:
"Artículo 10.- Para cualquier asunto no
previsto en el presente Convenio regirán
las disposiciones de la Ley General de Administración Pública, el Código de
Trabajo y sus leyes Supletorias o conexas en lo que a cada una fuere
aplicable." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
"Artículo 84.- La Institución continuará con
su política de estabilidad e
inamovilidad laboral, no propiciando traslados de puestos a sus trabajadores en
categorías inferiores a las que tienen en el momento del traslado, sin que
éste haya dado su anuencia por escrito, de
ser así se les reconocería como de costumbre el pago de prestaciones por diferencia
de sueldo a recibir en el nuevo puesto a desempeñar. (Lo resaltado en
negrilla no es del texto original)"
De toda suerte, y en concordancia
con lo que se ha venido explicando arriba, esos numerales sí resguardan las
máximas constitucionales, tantas veces citadas, al asegurar a sus empleados la
estabilidad en sus cargos, alcanzada a
través de la idoneidad comprobada para ocuparlos; e incluso, indicando, el
artículo 10, recién transcrito, que, en ausencia de norma convencional, "regirán las disposiciones de la Ley General
de la Administración Pública..." En cuanto a este último postulado, no
hay duda de la importancia del "soporte legal" que trae a este
examen, a fin de sopesar la situación de su consulta con la que jurídicamente
existe en otro orden de la Administración Pública.
En ese orden de exposición, el
artículo 112.1 de la citada Ley, establece que: "El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio
entre la Administración y sus servidores públicos", fórmula, que aunada,
a las pautas del Voto Constitucional
Número 1696-92, (en relación con el origen del régimen de las relaciones de
servicio entre el Estado y sus funcionarios), conduce a que el presente caso, debe resolverse con visión estatutaria.
Dentro de ese concepto de ideas,
también el artículo 104 de la Ley General de la Administración Pública, es
determinante en prescribir a todo el sector público que:
"En silencio de la ley, el jerarca podrá
nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad
con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política."
Disposición legal, que este
Despacho, en un caso similar al que aquí ocupa, señaló, en lo conducente:
"(...)Como puede verse, de las distintas intervenciones
que se dieron en el seno de la referida Comisión Legislativa, se desprende
claramente que la intención que privó al incorporar esa disposición en la Ley
General de la Administración Pública, era la de permitir la remoción de
servidores ( por supresión de su puesto), cuando concurriera alguno de los dos
supuestos previstos en el numeral 192 de la Constitución Política, a saber: la
falta de fondos o la necesidad de efectuar una reorganización. Como complemento
de lo dicho hasta aquí, resulta de interés transcribir lo dispuesto por el
numeral 192 de nuestra Carta Magna, el cual expresa, en lo que interesa, que
los servidores públicos: "...sólo podrán ser removidos por las causales de
despido justificado que exprese la legislación de trabajo, ya sea por falta de
fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos." Del texto
transcrito se desprende que nuestro Constituyente en forma acertada distinguió
los conceptos "remoción" y "despido", al darle al primero
el alcance genérico que laboralmente se suele emplear, y al concebir al despido
como una de las manifestaciones de la remoción. La anterior observación se hace con el fin de que quede claramente
establecido que la terminación de la relación de servicio con los empleados que
eventualmente puedan llegar a ser afectados por las medidas que pretende
adoptar ese Banco, no guarda ninguna relación con un despido. Eso es
fundamental, debido a que la Ley General de la Administración Pública (así como
la normativa especial que en la mayoría de los casos rige en los distintos
organismos públicos) en forma terminante garantizan la estabilidad al servidor.
Tal principio general (estabilidad en el puesto), como es sabido, implica que
para que pueda darse el despido de los servidores, debe quedar demostrada la
respectiva causal, con plena garantía a éstos del debido proceso (artículos
211, aparte 3 y 308 aparte 2 de la Ley General de la Administración Pública) En
cuanto a la otra duda que se plantea en la consulta (...), en el sentido de si
resulta aplicable, para las medidas a adoptar, lo dispuesto por el numeral 47
del Estatuto de Servicio Civil, en criterio de este Despacho tal norma no
podría ser de aplicación en la especie, debido a que, como usted lo apunta
acertadamente en la consulta, el Banco se encuentra excluido del Régimen del
Servicio Civil. Lo que sí estimamos que
debe aplicarse, son los principios seguidos por la norma en mención los que
podrían ser considerados como principios generales del Servicio Civil, a los
que se hace referencia en el numeral 51 del Estatuto de Servicio Civil) , que en cuanto a esta materia, tienden a evitar
básicamente, la remoción de servidores sin que exista justificación para
proceder a la supresión de sus plazas. Para tal efecto, lógicamente,
resulta imprescindible la realización de los estudios técnicos
correspondientes, y la concurrencia de los elementos que vengan a establecer en
forma fehaciente la necesidad de proceder a la supresión de determinadas
plazas."
De lo transcrito, vale rescatar
dos ideas básicas sobre las que gira, en alguna medida, el presente estudio; la
una, en la que, siendo la estabilidad
del cargo una garantía constitucional del funcionario, - adquirida a través
de la idoneidad comprobada- no se puede concebir la reestructuración de puestos,
como un despido puro y simple, sino que, por una falta de fondos o una mejor
organización de los servicios, se autoriza a la Administración a suprimir el
cargo que ha venido ocupando el servidor, debiéndose,- se añade ahora-
indemnizar en lo correspondiente a la calificada estabilidad, según se expondrá
más adelante.
Desde esa óptica jurídica, y
dentro de los cánones constitucionales de la razonabilidad y proporcionalidad
que demanda, tanto "la forzosa supresión de un puesto", como la de la
garantía de la "estabilidad", esas han debido ser, las razones, por
las cuales se originó el contenido del artículo 47 del Estatuto de Servicio
Civil, que en lo que atañe, dice:
" No obstante lo dispuesto en el artículo 43,
el Ministro podrá dar por concluidos los contratos de trabajo de los
servidores, previo pago de las
prestaciones que pudieran corresponderles conforme al artículo 37, inciso f) de
esta ley, siempre que el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la
consulta que por anticipado le hará, estime que el caso está comprendido en
alguna de las siguientes excepciones, muy
calificadas: a) Reducción forzosa de servicios o de trabajos por falta
absoluta de fondos; y b) Reducción forzosa de servicios para conseguir una más
eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización
afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva
dependencia..." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
De la misma manera, el inciso f)
del artículo 37 ibid, a que hace remisión el recién
copiado numeral, en lo que interesa, dice:
"si cesaren de sus funciones por supresión
del empleo, tendrán derecho a una
indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de
servicios prestados. Tal indemnización se satisfará por mensualidades
consecutivas, del monto del sueldo
devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite
del derecho respectivo."(...)" Para
el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos
del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin
se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación."
(Lo resaltado no es texto original)
Como necesariamente para el
estudio de uno de los supuestos de la interrogante formulada, debe escudriñarse
lo enfatizado en el último ordinal transcrito, es de tener presente desde ya,
que para los efectos de la indemnización que ahí se prevé, no sólo se debe
tomar en cuenta, todo el tiempo laborado por el funcionario en la
Administración Pública, si no que para ello, el propio numeral
Hecha la anterior observación, se
continúa diciendo en este análisis, que también deriva de aquel dictamen, otra
idea trascendental, que tiene que ver, con el recién aludido "principio de
legalidad", por virtud del cual, se explica la improcedencia de la
aplicación "directa" de la norma estatutaria de cita, a cuestiones
relacionadas con la reestructuración de puestos que realizan otras
instituciones estatales, no cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil; pero
que, al haberse servido, esta Procuraduría, de lo que dispone el artículo 51
ibídem (4), pudo resolver, lo que en aquella época le había planteado la
entidad consultante, recurriendo a los principios generales del Servicio Civil,
postulados allí, de la siguiente manera: "los
casos no previstos en esta ley, en sus reglamentos o en sus leyes supletorias o
conexas, se resolverán de acuerdo con (...),los principios generales del
Servicio Civil..."
(4) Artículo 51.- Los casos no previstos en esta
ley, en sus reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de
acuerdo con el Código de Trabajo, la Ley de Seguro Social, los principios generales del Servicio Civil, los principios
y leyes derecho común, la equidad, la costumbre y el uso locales. (Lo resaltado
en negrilla no es del texto original)
Pues bien, de conformidad con la
apertura del citado numeral 51, este Despacho aprecia, que la enunciación
categórica que hace esa norma de los denominados "principios generales del
Servicio Civil", autorizan con claridad, para que esa Administración, en
ausencia de norma especial escrita (que solucione un asunto como el presente)
pueda suplirse de algunas disposiciones del Estatuto de Servicio Civil,(5) ya
que, al final de cuentas, los funcionarios del Consejo Nacional de Producción,
se encuentran asegurados por las mismas máximas constitucionales que les rige a
los que se encuentran bajo ese régimen legislativo; no existiendo,
justificación constitucional ni legal que permita indemnizarlos en forma
diferente, a la prevista en el inciso f) del artículo 37 del recién citado
Estatuto, cuando son reestructurados de sus puestos.
(5) Desde otra técnica legal, denominada "por
analogía" a falta de disposición legal, cabe suplir la deficiencia
recurriendo a los principios que de otra normativa análoga se desprenda, con
base en la regla "donde hay la misma razón debe haber la misma
disposición" porque la legislación de un país forma un todo orgánico cuyas
partes se sostienen y ayudan mutuamente." (Ver, en este sentido, Alberto
Brenes Córdoba, "Tratado de las Personas" p. 49) Premisa que, con
mayor rigurosidad se aplica en el presente estudio, no solo porque así lo
ordenan los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, sino el artículo
112.1 de la Ley General de la Administración Pública.
De modo que, frente a una
reestructuración de funciones - en el sentido amplio de su significado- en
donde las instituciones estatales se encuentran ayunas de una normativa
especial que permita solucionar las indemnizaciones que tocarían a los
funcionarios perjudicados, es obligación de recurrir a una legislación, que,
como la del carácter del Estatuto de Servicio Civil (6) sí los resuelve dentro
del ordenamiento administrativo. En esos términos, lo ordenan los artículos
191, 192 de la Carta Política y 112.1 de la Ley General de la Administración
Pública, cuando en este último texto se establece que: "El derecho
administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la
Administración y sus servidores públicos..."
(6) Vale mencionar, que el Estatuto de Servicio
Civil, es el ordenamiento administrativo que más acapara a los funcionarios
públicos, precisamente por regular las relaciones entre ellos y el Poder
Ejecutivo; e incluso, ese cuerpo estatutario ha sido útil a diferentes
instituciones cuando, verbigracia, el artículo 23 del Reglamento a la Ley
Número 4519 de 24 de diciembre de 1969 establece: "En silencio de este
Reglamento en cuanto a ingreso, traslado, ascenso, salarios, clasificación y
valoración de puestos, se estará en lo que fuere aplicable, el Reglamento del Estatuto de Servicio
Civil.-" Asimismo, la Ley de
Personal de la Asamblea Legislativa, Número 4556 de 24 de diciembre de 1969 y
sus reformas remite a: "los casos no previstos en esta ley o en el
Reglamento Interior de Trabajo, se
resolverán de acuerdo con el Estatuto de Servicio Civil, sus reglamentos..."(Vid.
Artículo 56) (Lo resaltado en negrilla no es del texto original) También, en el
anterior como en el actual Código Municipal, se prevén disposiciones para
recurrir a la colaboración de la Dirección General del Servicio Civil en
materia de nombramientos.
Lo anterior, en virtud de que, como
se dijo antes, esa disposición estatutaria contempla una indemnización
especial, derivada de la propia garantía de estabilidad que tiene el servidor,
al ocupar un cargo en la Administración Pública. Condición distinta a la que
priva en el ordenamiento jurídico que gobierna la relación del trabajador con
la empresa privada.
En esa línea de pensamiento, los
altos Tribunales de Trabajo, han venido encargándose, desde hace tiempo, de
unificar, legalmente, criterios, en lo que a materia de relaciones de servicio
entre los funcionarios y la Administración Pública se refiere. Verbigracia, en
aspectos salariales, y a través de toda una trayectoria jurisprudencial, la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha elevado las disposiciones de la
Ley de Salarios de la Administración Pública (Número 2166 de 9 de octubre de
1957 y sus reformas) en principios
generales de aplicación para todo el Sector Público. Así, como uno de los
tantos ejemplos (7), se puede citar, la Sentencia Número 166 de las 10:15 horas
del 24 de mayo de
(7) En esa línea de razonamiento, existe abundante
jurisprudencia de la citada Sala; por ejemplo, ver entre otras, las sentencias
Números, 147 de las 15:00 horas del 05 de mayo de 1995, No, 74 de las 15:10
horas de 06 de marzo de 1996, etc.
"...Así las cosas, de conformidad con el
principio de legalidad que impera en el Sector Público, sólo pueden
considerarse lícitas y efectivas como obligaciones a cargo de los respectivos
entes aquellas que se encuentren autorizadas por el ordenamiento (artículos 11
de la Constitución Política y 13 de la Ley General de la Administración
Pública), razón por la cual, la utilización de un bien público, solo puede ser
conceptuada como salario en especie con las consecuencias que esa calificación
implica, si está regulada de manera expresa en el ordenamiento en esa forma, lo
que no sucede en el caso de que se conoce. Además,
en materia de empleo público, la tendencia legislativa ha sido restringir el concepto
de salario en especie, con el fin de buscar una protección adecuada de los
recursos públicos, tal y como se desprende del artículo 9 de la Ley de Salarios
de la Administración Pública, aplicada en dicho sector como principio general,
según el cual no tendrán el carácter de salario las prestaciones o suministros
adicionales que en algunos casos se otorgaren a los servidores públicos, tales
como los que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes,
etcétera. Y se descarta la posibilidad
de acudir a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Trabajo (artículo
166), como norma supletoria del derecho privado (artículo 13 de la Ley General
de la Administración Pública), puesto que por esta vía no es posible desatender
la limitación que resulta de la mencionada norma salarial del ordenamiento
administrativo, la cual, tiene , según se dijo, rango de principio aplicable en
el sector público en matera de salarios (artículo 9 de la Ley General
citada...) (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
Obsérvese de lo transcrito, que lo
dicho, en abundancia, por ese Alto Órgano Jurisdiccional, sustenta, aún más, la
tesis que este Despacho ha venido sosteniendo a través del presente estudio.
Pues, ahí, se expresa, con toda certeza, que si dentro del ordenamiento
administrativo existe regulación expresa, en lo que respecta al salario en
especie, no tiene por qué recurrirse a la legislación privada del trabajo, en
contravención con el principio de legalidad que impera en el Sector Público.
Por ello, es relevante el
postulado que se subrayó en el transcrito ordinal 10 de la citada Convención
Colectiva, cuando prevé, en lo que atañe, que "Para cualquier asunto no
previsto en el presente Convenio regirán las disposiciones de la Ley General de
Administración Pública, ..." porque, a la postre, remacha la obligación de
acudir al Derecho Administrativo, en casos como el que aquí preocupa; y, en ese
sentido, evidentemente, tal hipótesis se aproxima más, a lo que conmina la
normativa constitucional y legal de comentario; ofreciendo a la jurisprudencia y a los principios generales del Derecho Público
como medios útiles, para que, en ausencia de ley, sirvan a la integración,
delimitación e interpretación del ordenamiento escrito, tomando el mismo valor
de las normas a que refieren.(8)
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(8) Ley General de la Administración Pública:
"Artículo 7.- 1.- Las normas no escritas- como la costumbre, la
jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para
interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento
escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.
2.-Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las
disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley. 3.-
Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior."
Artículo 8.-El Ordenamiento
administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas necesarias
para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la
dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo" Artículo 9.-El ordenamiento jurídico
administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el
caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se
aplicará el derecho privado y sus principios. 2.- Caso de integración, por
laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el
derecho privado y sus principios.
No cabe la menor duda, de que esas
fuentes del derecho, autorizadas, específicamente, por los artículos 7, 8,11 y
13 de la Ley General de recién cita, han tenido un gran papel en la
conformación del Régimen de Empleo Público, las que constituyen, por sí mismas,
de "acatamiento obligatorio" para el Estado, en tanto integran el
principio de legalidad que le rige. En este orden de ideas, lo ha señalado, en
varias ocasiones, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia al aducir
que:
"...En este menester conviene en primer
término recordar que dicho principio constituye uno de los pilares
fundamentales de todo Estado de Derecho. Supone que la Administración está
sometida, plenamente, tanto a la ley, en sentido lato, como al Derecho. Implica que la acción administrativa debe,
necesariamente, adecuarse a la totalidad del sistema normativo escrito o no
escrito, o sea a lo que solemos llamar el bloque de legalidad. Pero a un
propio tiempo importa la total justiciabilidad del
actuar administrativo, pues si el derecho es el parámetro constante de su
actuación, teóricamente al menos no deben existir reductos exentos del control
jurisdiccional. La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento
Jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de
su actividad. Esto implica que en todo momento requiere de una habilitación
normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada
para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. Por consiguiente, cualquier actuación de
la Administración discordante con el bloque de legalidad constituye una
infracción del Ordenamiento Jurídico..."(9) (Lo resaltado no es
del original)
(9) Ver, entre otras, la Sentencia No. 40 de las
15:00 horas del 22 de marzo de 1995. Proceso Ordinario por P.C.R.S.A. c/ El
Estado.
Al respecto, también, esa Sala ha
dicho:
"La jurisprudencia -conforme la autoriza el ordenamiento jurídico,
según se analizará en el considerando siguiente-con estos medios tiende a darle
a la vida social y económica respuestas más modernas, permitiendo al
ordenamiento jurídico ir evolucionado, dentro de los límites lógicos del
principio de legalidad.
En esta perspectiva se orienta el Derecho costarricense a través de las últimas
reformas legislativas. Entre otras, para citar solo los más recientes, por su
orden, se encuentran la Ley General de
la Administración Pública, la reforma al título preliminar del Código
Civil, la Ley de la Jurisdicción Constitucional y últimamente la Ley Orgánica
del Poder Judicial. La jurisprudencia adquiere un papel cardinal en el mundo
jurídico moderno. A diferencia de antes, cuando no se le reconoció ningún
valor, o en forma inexacta se le identificó con la tesis sostenida por algunos
Tribunales, hoy tiene una personalidad
muy definida. En primer lugar esta se encuentra constituida únicamente por
los pronunciamientos de las Salas de Casación, la Sala Constitucional y la
Corte Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la
Ley 7020 del 16 de diciembre de 1985, el artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional). Su fin es
el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del
ordenamiento jurídico (artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
Para ello debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia,
necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación
(artículo 9 del Código Civil). Cuando
ello acontece la jurisprudencia adquiere el mismo rango de la norma
interpretada, integrada, o delimitada (Artículo 5 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial). Existen dos posibilidades de interpretación: 1) cuando las
normas son oscuras, omisas o superadas, y 2)
cuando no hay norma. En el primer caso ("...") En segundo lugar,
frente a la ausencia de norma, el Juzgador no puede excusarse de resolver los
casos sometidos a su conocimiento. En
esta circunstancia debe recurrir a los principios generales del Derecho
("...") Habrá ausencia de norma, sobre todo respecto de las
disciplinas jurídicas especializadas, cuando dentro de esa materia no haya una
disposición concreta, si bien se encuentre otra - de igual o superior rango- en
una rama jurídica distinta (artículo 7 de la Ley General de la Administración
Pública). Ello tiende a garantizar
la autonomía de cada disciplina sin romper con la unidad del sistema."
(Lo resaltado no es del texto original) (Vid. 1194, Resolución No. 62 de las
14:15 horas del 11 de agosto, Proceso Contencioso Administrativo A.C.M.S. contra
El Estado)
En consecuencia, de conformidad
con los principios estatutarios de los artículos 191 y 192 de la Constitución
Política, y la basta jurisprudencia de las Salas Constitucional, Primera y
Segunda de la Corte Suprema de Justicia, este Órgano Consultor de la
Administración Pública concluye que
existe suficiente sustento jurídico para que en situaciones como la apuntada en
su consulta, se apliquen los parámetros del Estatuto del Servicio Civil; y
no, los parámetros del Código de Trabajo, que en aquella época, le tocó aplicar
a la Administración Pública, cuando no existían los citados artículos
constitucionales, según se subrayó en el acápite anterior, y que vale repetir,
lo que se dijo en el mencionado Voto No. 1696-91:
"VIII.-... en todo caso, debe quedar claro
que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la
Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo
que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender,
que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el
servidor público." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
Trascendental también, es integrar
en esta tarea técnica jurídica, la reiterada jurisprudencia administrativa de
esta Procuraduría General (ver, entre otros, el Dictamen No. C-210-90), ni qué
decir, el trecho que la doctrina nacional ha realizado sobre este tema, como es
el caso del connotado Jurista Eduardo Ortiz, quien ha determinado, en sus
estudios, la necesaria unidad del empleo estatal.
En síntesis, ha quedado bien
evidenciado de todo lo expuesto, el amplio material jurídico que existe en
nuestro medio, a efecto de que la Administración Pública cumpla, debidamente,
con el mandato del artículo 112.1 de la Ley General de alusión; siendo que lo
planteado en su oficio, debe, por consiguiente, solucionarse, recurriendo a los
principios del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, ya que
el descenso de un cargo en propiedad, no podría indemnizársele al afectado, con
las normas que atañen a los despidos puros y simples; tal es el caso del inciso
a) del artículo 78 de la referida Convención Colectiva, en donde incluso se
pone un tope de veinticinco años para el pago del auxilio de cesantía "al
concluir todo contrato de trabajo por despido con responsabilidad
patronal."
De ahí que, los funcionarios de
la Institución bajo su responsabilidad, que fueron descendidos de sus puestos
ocupados en "propiedad" tienen derecho a percibir una especial
indemnización proporcional al monto de la reducción que sufrieron sus salarios.
Para tal efecto entonces, se debe tomar en cuenta, todo el tiempo laborado, de
un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados (10),
con el último salario devengado por el servidor, al momento de la supresión del
empleo.
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(10) En este caso, no procede aplicar lo estipulado
en el inciso a) del artículo 78 de la Convención Colectiva, ya que se trata de
otro supuesto distinto al que se examina, toda vez que dice:
Artículo 78.-a) Al concluir todo contrato de
trabajo por despido con responsabilidad patronal, renta vitalicia o pensión, la
Institución pagará al trabajador por concepto de auxilio de cesantía, una suma
equivalente a un mes de salario por cada año trabajado hasta 25 años o fracción
no menor de seis meses, salvo norma más favorable"
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Dentro de ese mismo contexto
legal, se desarrolla, específicamente, el inciso c) del artículo 111 del Reglamento
al Estatuto de cita, que en lo que atañe, prescribe:
" ...Si la ubicación del servidor no fuera posible dentro del lapso de
los seis meses estipulados y el servidor no aceptare la reasignación
descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la
indemnización indicada en el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la
reasignación, tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por
cada año de servicio al Estado y que será proporcional al monto de la reducción
que sufre su salario." (Reformado por el
(Lo resaltado no es del texto original)
Por esa razón, no está demás
indicar, que este Despacho no comparte, con todo respeto, el criterio de la
Dirección General del Servicio Civil, al fundamentarse en lo dispuesto por el
inciso b) del artículo 27 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a fin
de concluir que "...su forma de cálculo es similar a las prestaciones
legales: un mes por cada año o fracción de seis o más meses, tomando el
promedio de los últimos seis salarios devengados (cfr...) forma y promedio
salarial de cálculo que se ha aplicado no sólo en Poder Ejecutivo, sino incluso
en el Poder Legislativo (Artículo 33 inciso f) de la Ley de Personal de la
Asamblea Legislativa)."
Lo anterior, por cuanto,
existiendo dentro de ese mismo Reglamento Estatutario, una disposición, clara y
precisa, que resuelve el asunto de las indemnizaciones de los descensos de
puestos por reasignación, en los mismos términos del, tan resonado, inciso f)
del artículo 37 al Estatuto de Servicio Civil, no hay motivo legal ni
constitucional alguno, que permita recurrir, a otra disposición que se aparta
del contexto de la ley de cuestión.
En efecto, el inciso utilizado por
esa Dirección General del artículo 27 del Reglamento mencionado, el cual
establece, para el cálculo de las indemnizaciones respectivas "el promedio
de sueldos devengados durante los últimos seis meses, a partir de la fecha de
la supresión del servicio" contraviene el "principio constitucional
de reserva de ley" al contrariar el salario que aquélla norma legal
estipula para el cálculo respectivo. Sobre este tema, la mencionada Sala
Constitucional, ha dicho en reiteradas ocasiones que:
a) "En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley",
del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder
Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de
las leyes, es posible regular y, en su caso restringir los derechos y libertades
fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen
de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables;
b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden
desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las
restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben
respetar rigurosamente su "contenido esencial"; y,
c) En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los
autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley
delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está
habilitada a imponer."
De este modo, aunque el Reglamento en cuestión sea ejecutivo en relación
con el Estatuto de Servicio Civil en sentido genérico, no existe regulación en
este último, es decir con rango de ley formal, de la prescripción de los
derechos de los funcionarios públicos. En consecuencia y con base en el
artículo 8 inciso 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no son de aplicación
a los servidores de la Administración, las normas mencionadas del Reglamento al
Estatuto de Servicio Civil, sino que éstos deben sujetarse a lo establecido en
la sentencia que se aclara." (Vid. Voto 280-I-94 de las 14:33 horas del 07
de junio de 1994)
IV.-CONCLUSION:
De acuerdo con los artículos 191 y
192 de la Constitución Política, 51 del Estatuto de Servicio Civil, 7, 8, 9,
112.1 de la Ley General de la Administración Pública, así como la reiterada
jurisprudencia de las Salas, Constitucional, Primera y Segunda de la Corte
Suprema de Justicia, es procedente la aplicación de la metodología para el
cálculo del pago de prestaciones proporcionales por descensos de puestos hechos
a funcionarios del Consejo Nacional de Producción, que prevé el inciso f) del
artículo 37 del indicado cuerpo estatutario, e inciso e) del artículo 111 de su
Reglamento; es decir, tendrán derecho a una indemnización proporcional al monto
del último salario afectado, y no, del promedio salarial devengado en el último
semestre. Tomándose en cuenta para ese efecto, todo el tiempo laborado por el
servidor con el Estado, según la citada normativa.
Finalmente, por el
criterio-técnico jurídico vertido en este caso, esta Procuraduría, "de
oficio" reconsidera, parcialmente, el Dictamen No. C-051-97 de 7 de abril
de 1997, en los párrafos que se leen así:
"...Por ello, ante un proceso de
reestructuración como el que, según se nos informa, ocurre en el INCOP, no
resulta procedente cancelar a sus trabajadores la indemnización contemplada en
el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, que consiste en el
pago de un mes del sueldo devengado por cada año o fracción de seis o más meses
de servicios prestados. En el caso de ese Instituto, las prestaciones legales
que deben satisfacerse con ocasión de un proceso de reestructuración, son las
establecidas "(...)" o, bien, en lo dispuesto por el Código de
Trabajo en materia de prestaciones legales, pero nunca con base en el Estatuto
de Servicio Civil, toda vez que, como bien quedó de manifiesto, dicho
instrumento estatutario fue delimitado, por razones que no tienen caso exponer
aquí, al marco del Poder Ejecutivo." (V. página 2 del citado
pronunciamiento)
CONCLUSION: De conformidad con todo lo expuesto,
este Despacho es del criterio de que la indemnización establecida en el inciso
f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil es aplicable únicamente a los
servidores protegidos por el Régimen de Servicio Civil." (Ibid. p.6 in fine)
De Usted, con toda consideración,
Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras
Procuradora Adjunta
LMGP/gvv
CC: INCOP
Dirección
General de Servicio Civil
C-143-1999
PAGO DE PRESTACIONES PROPORCIONALES POR DESCENSO DE PUESTO CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN. RÉGIMEN DEL EMPLEO PÚBLICO.
El Gerente General
del Consejo Nacional de Producción, mediante Oficio GG#707-99 de 23 de abril
1999 consulta el criterio técnico-jurídico "respecto de la metodología
para el pago de prestaciones proporcionales por descensos de puestos,
aplicables a funcionarios del Consejo Nacional de Producción"
Previo estudio al
respecto, la Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora Adjunta, determinó
lo siguiente: "De acuerdo con los artículos 191y 192 de la Constitución
Política, 51 del Estatuto de Servicio Civil, 7,8,9,112.1 de la Ley General de
la Administración Pública, así como la reiterada jurisprudencia de las Salas,
Constitucional, Primera y Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es
procedente la aplicación de la metodología para el cálculo del pago de
prestaciones proporcionales por descensos de puestos hechos a funcionarios del
Consejo Nacional de Producción, que prevé el Inciso f) del artículo 37 del
indicado cuerpo estatutario, e inciso e) del artículo 111 de su Reglamento; es
decir, tendrán derecho a una indemnización proporcional al monto del último salario
afectado y, no, del promedio salarial devengado en el último semestre.
Tomándose en cuenta para ese efecto, todo el tiempo laborado por el servidor
con el Estado, según la citada normativa. Finalmente, por el criterio-técnico
jurídico vertido en este caso, esta Procuraduría, "de oficio "
reconsidera, parcialmente, el Dictamen No. C.051-97 de 7 de abril de 1997en los
párrafos siguientes: "Por ello, ante un proceso de reestructuración como
el que, según se nos informa, ocurre en el INCOP, no resulta procedente
cancelar a sus trabajadores la indemnización contemplada en el inciso f) del
artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, que consiste en el pago de un mes
del sueldo devengado por cada año o fracción de seis o más meses de servicios
prestados. En el caso de ese Instituto, las prestaciones legales que deben
satisfacerse con ocasión de un proceso de reestructuración, son las
establecidas "(..)" o, bien, en lo dispuesto por el Código de Trabajo
en materia de prestaciones legales, pero nunca con base en el Estatuto de
Servicio Civil, toda vez que, como bien quedó de manifiesto, dicho instrumento
estatutario fue delimitado, por razones que tiene caso exponer aquí, al marco
del Poder Ejecutivo." (V. página 2 del citado pronunciamiento)
"CONCLUSION: De conformidad con todo lo expuesto, este Despacho es del
criterio de que la indemnización establecida en el inciso f) del artículo 37
del Estatuto de Servicio Civil es aplicable únicamente a los servidores
protegidos por el Régimen de Servicio Civil-." (Ibid.
p.6 in fine)