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Opinión Jurídica : 082 - del 09/07/1999
O.J.- 082-99
San José, 9 de julio de
l999.
Señor
Ing. Rodolfo Méndez Mata
Ministro de Obras Públicas y
Transportes
S. D.
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, nos es grato dar respuesta al Oficio Nº 992787 de 21 de junio de este año, mediante el cual se
sirve solicitar el criterio de este Órgano Superior Consultivo de la
Administración Pública, en relación con la aplicación normativa del Manual de
Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos, Carreteras y
Puentes (CR-77), a la tramitación de reclamos por concepto de reajustes de
precios, a la luz de lo dispuesto en el Voto nº 6432-98 de la Sala
Constitucional.
I. OBJETO DE LA CONSULTA Y ALCANCES DE
NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:
El Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, luego de una breve introducción sobre el tema de los reajustes de
precios y de las acciones administrativas adoptadas, con el objeto de proceder
al conocimiento y resolución de los reclamos presentados por los contratistas
del Estado, en el caso de contratos finiquitados bajo protesta, consulta lo
siguiente:
"De conformidad con lo que se establece en el
numeral 104.02 del Manual de Especificaciones Generales para la Construcción de
Caminos, Carreteras y Puentes (CR-77), que forma parte de esos contratos que
fueron finiquitados bajo protesta, cuando la orden de modificación (incluidas
las de cierre y/o finiquito) fuere firmada bajo protesta, el contratista está
obligado a presentar el reclamo respectivo dentro de los 20 días posteriores.
El Departamento Legal del Ministerio se inclina
por considerar que el numeral 104.02 del CR-77 no es aplicable, pues la materia
de reajustes es de orden constitucional y no es posible su limitación por
normas de orden técnico. (Se adjunta criterio).
La inquietud de este Despacho estriba en que el
referido numeral del CR-77 no puede ser considerado ablatorio
(ni siquiera limitante) del derecho de intangibilidad patrimonial del
contratista, ya que éste siempre puede protestar la orden de modificación
(incluida la de cierre y/o finiquito), únicamente que -por razones de seguridad
jurídica- debe especificar en qué consiste tal protesta dentro de un plazo
determinado (20 días).
En virtud de lo anterior, le solicito pronunciarse
sobre la validez del numeral 104.02 del CR-77, que -como ha sido dicho- forma
parte integral del contrato de los proyectos finiquitados bajo protesta.".
Se nos adjunta el criterio vertido por la
Asesoría Jurídica de ese Ministerio, por medio del oficio nº 992055, en el que
se concluye que el CR-77 es un manual técnico, que no debe ser utilizado para
regular aspectos de carácter legal, por lo que el MOPT debe proceder a tramitar
y resolver los casos en los cuales el contrato fue finiquitado bajo protesta.
De previo a abordar el fondo de la
problemática planteada, se aclara que el pronunciamiento que ahora se emite,
constituye una simple opinión jurídica de carácter no vinculante, por ser la
contratación administrativa materia propia de la competencia consultiva de la
Contraloría General de la República. (1)
---
NOTA (1): "Resulta ser, entonces, que la Contraloría General de la
República es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad en el manejo de
fondos públicos, funciones contraloras que abarcan el ámbito de la contratación
administrativa. Lo anterior aunado a que deben entenderse adecuadamente
articuladas sus competencias contralora y consultiva, nos obliga a suponer que
toda duda relativa a cómo el ordenamiento disciplina la actividad contractual
de la Administración, debe ser evacuada por esa Contraloría (y no por la
Procuraduría (en ejercicio de la potestad consultiva que le es propia."
(OJ-104-98 de 14 de diciembre de 1998).
---
II. LOS REAJUSTES DE PRECIOS EN LOS
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS:
La jurisprudencia de la Sala Constitucional
ha sido amplia y abundante en relación con el tema de los reajustes de precios.
No obstante, en esta oportunidad, nos referiremos exclusivamente a aquellos
aspectos que, desarrollados por ese Tribunal, se relacionan con el objeto de la
presente consulta. Al respecto, debemos indicar que este Despacho, en
O.J.-104-98 del 14 de diciembre de 1998, resumió los fallos de la Sala
Constitucional nº 785-90 y nº 1801-90, de la siguiente manera:
"Específicamente,
en cuanto al tema de los reajustes de precios, la Sala se fundamenta, en
primera instancia, en dos de sus resoluciones del año de 1990, que le sirven
como punto de partida para el desarrollo posterior del tema, y que en lo que interesan,
dicen así: «... Lo anterior significa, que nace ese derecho desde el momento en
que se presenta la oferta, y que es desde ese momento en que se deben calcular
los reajustes, y no como lo interpretó la Comisión, al considerar que durante
el período de vigencia del cartel no se tenía derecho a obtener reajuste
alguno. ..., el derecho a obtener ese reajuste nace a la vida jurídica (como se
vio(, desde el momento en que se presenta la oferta,
derecho que a su favor nació sin haber caducado.» (Voto Nº 785-90). «Los
derechos derivados de las leyes No. 5501 y No. 5518 no son de carácter
contractual, sino que están reconocidos a todo contrato con el Estado, para
obtener la compensación de los mayores costos causados en la ejecución de las
obras, con el especial propósito de obtener cotizaciones de precios más
favorables a la administración por no incluir los riesgos aleatorios inherentes
a esos mayores costos.»" (Voto Nº 1801-90).(2)"
---
NOTA (2): Los conceptos establecidos en los dos votos anteriores, fueron
resumidos por la Sala en la Resolución Nº 7261-94, la cual fue citada en forma
reiterada por parte del Ministerio consultante, de la siguiente manera:
"Desde este punto de vista y siguiendo lo ya dicho por la Sala en sus
Sentencias Nos. 785-90 y 1801-90, los reajustes de precios no son de carácter
contractual, de tal forma que las partes puedan libremente pactarlos o no, sino
que están reconocidos en todo contrato que se celebre con el Estado (en sentido
lato), para obtener la compensación de los mayores costos causados en la
ejecución del objeto convenido, derecho que nace a la vida jurídica desde el
momento en que se presenta la oferta respectiva. En síntesis, los reajustes de
precios no constituyen una indemnización que reconoce el Estado voluntariamente
y paga al contratista, sino, más bien, un mecanismo jurídico de restitución del
valor real de la obligación, de la restitución del equilibrio financiero del
contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino, es decir, es el
pago integral del precio, para que no exista, ni perjuicio para el contratista,
ni un enriquecimiento indebido de parte del Estado".
---
A mayor abundamiento, el voto nº 7261-94 de
la Sala Constitucional, señaló lo siguiente:
"La
más calificada doctrina sobre contratación administrativa, es conteste en
afirmar que el reconocimiento de las variaciones de precios no es una potestad
del Estado sino una obligación, puesto que la incidencia de los mayores costos
es de orden público, como lo es todo lo atinente al reconocimiento de las
consecuencias derivadas de la teoría de la imprevisión. Así, por ejemplo, en
oficio 7 de setiembre de 1994, dirigido al Ministerio recurrido, dijo la
Contraloría General de la República, «que toda disposición contenida en un
cartel de licitación, que tienda a impedir el reconocimiento de eventuales
reajustes de precios, cuando éstos procedan legalmente, no puede surtir
efectos, en razón que los reajustes son irrenunciables por anticipado»
(véase copia del oficio a folio 116 de este expediente); y el mismo Ministerio
aquí recurrido, en carta del 10 de agosto de 1994 que dirigió a la Contraloría
General de la República, expresó que sobre el reajuste de precios, «entiende y
comparte los criterios externados por ese ente Contralor y por la Sala
Constitucional, al definir los reajustes
de precios como un derecho irrenunciable de los contratistas en sus precios»
(...) En síntesis, los reajustes de precios no constituyen una indemnización
que reconoce el Estado voluntariamente y paga al contratista, sino, más bien,
un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, de la
restitución del equilibrio financiero del contrato, de manera que se pague lo
que previamente se convino, es decir, es el pago integral del precio, para que
no exista, ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento indebido de
parte del Estado.”Ahora bien, si como lo afirman la
Contraloría General de la República, el propio Ministerio de Obras Públicas y
Transportes y la jurisprudencia de esta Sala, los reajustes son parte integral
del precio e irrenunciables por anticipado... " (lo resaltado en negrita
no es del original).
De la jurisprudencia transcrita, podemos
extraer varias conclusiones de importancia, en relación con los reajustes de
precios:
- Es un instituto de naturaleza constitucional.
- Forman parte integral del precio.
- No son de carácter contractual, sino inherentes a todo contrato administrativo.
- El contratista no los puede renunciar por anticipado.
- El derecho al reajuste, nace desde el momento en que se presenta la oferta.
- El cálculo debe realizarse desde el momento de la presentación de la oferta.
III. VALOR JURIDICO DEL MANUAL DE
ESPECIFICACIONES GENERALES PARA LA CONSTRUCCION DE CAMINOS, CARRETERAS Y
PUENTES (CR-77):
Conviene ahora reflexionar sobre el valor
jurídico del manual de mérito, con el objeto de definir el alcance de sus
disposiciones, puesto que, como lo afirma el Ministerio en la consulta, el
mismo forma parte integral de los contratos de obra suscritos con el Estado.
Al respecto debemos señalar que, del propio
nombre del Manual CR-77, se desprende que es un documento destinado a regular
aspectos meramente técnicos de la ejecución del objeto contractual. Así se
indica, expresamente, en la "Introducción" de dicho Manual, en la
edición de 1978, fotolitografiada por el Instituto Geográfico Nacional:
"Esta
nueva edición de las Especificaciones Generales para la Construcción de
Caminos, Carreteras y Puentes CR-77, es el producto de una revisión a la
Edición CR-72, en el cual se han tomado en cuenta los resultados de investigaciones obtenidas en laboratorios y en la
construcción de las obras en los últimos cinco años." (la negrita es
nuestra).
Dicha motivación resalta, con toda claridad,
que el Manual CR-77 es, en esencia, un documento de carácter técnico, que
contiene las especificaciones generales para la construcción de caminos,
carreteras y puentes. Con relación a lo anterior, la Dirección General de
Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, al
contestar una consulta de ese Ministerio, en oficio nº DGCA-125-97 (000805) del
23 de enero de 1997, expresó lo siguiente:
"III.-
En cuanto a las órdenes de modificación encontramos prudente advertir que su
fundamento se encuentra en los
manuales técnicos CR-77 y MC-83, instrumentos que por su carácter de
manuales no pueden regular aspectos de carácter legal, reservados a la Ley de
Contratación Administrativa y a su Reglamento Ejecutivo. El tema de la facultad
modificatoria esta referida a un aspecto de carácter legal, no técnico. De este
modo, conforme al numeral 6º de la Ley General de la Administración Pública, el
alcance de carácter jurídico,
que tendría este tipo de Manuales, quedaría restringido al detalle de normas
de carácter técnico y al establecimiento de procesos y responsables de
actividades dentro de una organización administrativa, de donde cabría
señalar que por la vía de estos Manuales no
sería procedente innovar en cuanto a los derechos y obligaciones de la
relación contractual administrativa, puesto que con ello se rompería la
distribución de competencias que ha sido prevista por la Constitución Política,
que reservó la materia contractual administrativa a lo que dispusiera la Ley
(artículo 182 en relación con los artículos 121, inciso 1), y 140, inciso 3).
Asimismo, por vía de Manual, so pretexto de detallar procedimientos
administrativos, no podrían establecerse, como ya apuntamos, normas contra legen, puesto que éstas devendrían ilegítimas, en virtud de
violar la escala jerárquica establecida en la Ley General de la Administración
Pública. Ello implica un obligado examen, por parte de esa Asesoría Legal, de
las normas que en esos Manuales no estén referidas a aspectos técnicos"
(los destacados son del original).
Las consideraciones del Órgano Contralor son
categóricas al afirmar la naturaleza técnica del Manual CR-77, de tal suerte
que es en ese campo, en el que las disposiciones contenidas en dicho Manual
resultan aplicables a la ejecución de los contratos administrativos.
Ciertamente el Manual CR-77 contiene algunas
secciones que no regulan aspectos técnicos (102, 103 y 104, por ejemplo); pero
no pueden considerarse -a pesar de que el Manual se incorpore como parte
integral de los contratos públicos-, que tengan una jerarquía mayor a la
normativa que regula expresamente la materia de los contratos públicos, como lo
son la Ley de Contratación Administrativa nº 7494, su Reglamento General
Decreto nº 25083-H y los principios constitucionales derivados del artículo 182
de la Constitución Política, de manera que la aplicación del Manual queda
reducida exclusivamente al plano técnico.
Además, como se dijo, el mantenimiento de la
ecuación financiera del contrato administrativo, a través de los reajustes de
precios, es un principio de rango constitucional derivado de los artículos 45 y
182 de la Constitución Política; y si a ello agregamos que los reajustes no son
de carácter contractual sino inherentes a todo contrato e irrenunciables por
anticipado, cualquier cláusula contractual que limite ese derecho del
contratista, devendría en inconstitucional, y por ende, carecería de validez
dentro del contrato respectivo.
De ahí que desde el
punto de vista legal o jurídico, el hecho que el Manual CR-77 se incluya como
parte integral de los contratos, no quiere decir que las disposiciones
normativas ahí contenidas, se encuentren por encima de la Constitución, la Ley
o el Reglamento; sino que su aplicación se debe limitar, desde el punto de
vista contractual, a los aspectos y especificaciones técnicas desarrolladas en
ese documento.
IV. SOBRE LA PRESCRIPCION DEL RECLAMO DE
REAJUSTES:
Sin perjuicio de lo expresado anteriormente,
conviene retomar el tema de la prescripción para el reclamo de reajustes de
precios, para luego analizarlo en relación con la declaratoria de
inconstitucionalidad por conexidad, contenida en el fallo nº 6432-98 de la Sala
Constitucional.
Por un lado, vale la pena recordar que al
establecer la Sala Constitucional que el reajuste es parte integral el monto
del contrato, el plazo para reclamar esa variación prescribe en el mismo
término dispuesto para exigir el precio contractual. (3)
---
NOTA (3): "... - el derecho de los contratistas a cobrar los reajustes
de precios es irrenunciable anticipadamente y prescribe junto con el derecho a
percibir el pago." (Voto N°6432-98). 4 En lo que interesa, señala el
numeral 104.02 del CR-77: "El Contratista, tiene el derecho de presentar
reclamos en los casos en que considere que las órdenes han sido injustas en
cuanto a costo o tiempo. Estos reclamos tendrán que presentarse en un plazo no
mayor de 20 días después de que el Contratista haya recibido la orden por
escrito, pero tendrá la obligación ineludible de devolverla dentro de los tres
días siguientes a su recibo, indicando su protesta a la misma y anunciando la
respectiva reclamación." (la negrita es nuestra).
---
Por otro, recordemos que a raíz de una
solicitud de ampliación de nuestra opinión jurídica O.J.-104-98, esta
Procuraduría procedió a estudiar específicamente el tema de la prescripción de
materia de reajustes y, mediante la opinión jurídica O.J.-039-99 del 24 de
marzo del presente año, indicó:
"Ahora
bien, resulta necesario definir el momento a partir del cual empieza a correr
el plazo de la prescripción. A ese respecto se sostiene lo siguiente: «La
prescripción comienza a correr desde el momento en que el acreedor tiene
expedita su acción (sea para demandar el pago, los daños y perjuicios, la
cesación de la conducta contraria a derecho, la nulidad de la obligación,
etc.). Es evidente que antes de ese momento no puede empezar a correr el
término, desde que la prescripción se funda en la inacción del acreedor y no
hay inacción si ha mediado imposibilidad de accionar judicialmente.» (BORDA, G.
Op. cit., p. 17). «Es la prescripción liberatoria la
que a este respecto presenta mayores problemas, pues si basta que el derecho creditorio exista y sea exigible para que la prescripción
comience su curso, queda en pie la dificultad de saber cuando hay exigibilidad.
Clásicas son las máximas que sobre esta materia sentaron los antiguos y que, de
un modo u otro, han transcendido al derecho positivo actual. a) La prescripción
comienza desde el día en que nace la acción (a dia natae actione). Entre la acción nacida
y la prescripción hay vínculo indisoluble, pues como lo ha dicho la Corte
Suprema Nacional (Fallos, t. 195, pág. 26), mientras el derecho o la obligación
no sea exigible, no existe inacción que haga correr la prescripción. ... b) La
acción que aun no ha nacido, no se prescribe (acionis
nodum natae, non prescribitur). Quiere decir que, aunque el derecho creditorio exista, la prescripción no corre si no está
abierta y expedita la vía para demandarlo; ...»(ARGAÑARAS,
Manuel. La Prescripción Extintiva. Tipográfica Editora Argentina, 1966.
Buenos Aires Argentina, pp. 49 y 50).
De lo expuesto, se concluye que el término
de la prescripción comienza a partir de que exista la posibilidad de interponer
las acciones legales correspondientes para el reconocimiento de dicho derecho,
ya que, en el tanto el acreedor no se encuentre en posibilidad de reclamarlo en
forma efectiva bajo la tutela del ordenamiento jurídico, no se está en
presencia de una inercia imputable al titular.
En este orden de ideas, y tomando en cuenta
el dimensionamiento que de la Resolución nº 6432-98 hiciera la Sala
Constitucional, en el sentido que consideró derechos adquiridos de buena fe las
relaciones contractuales debidamente finiquitadas, permitiendo el
reconocimiento de los reajustes en aquellos contratos que no se encuentren en
ese supuesto y los que se mantienen en ejecución, resulta ser que, en relación
con ese posible reconocimiento, el plazo de prescripción para el reclamo de
esos reajustes comienza a partir de la firmeza de tal fallo.
De ahí que, independientemente de la
solución que adopte esta Procuraduría en relación con la mayor o menor amplitud
del plazo de prescripción, estimamos conveniente resaltar el hecho que, para el
caso particular de los reclamos de reajustes de precios nacidos a partir de la
sentencia constitucional 6432-98, dicha prescripción corre a partir de la
firmeza del fallo, ya que es a partir de ese momento que a los diversos
contratistas del Estado se les abrió la posibilidad jurídica de reclamar con
éxito, el pago de los reajustes adeudados. Con toda seguridad, en una fecha
anterior al fallo de mérito, cualquier reclamo por concepto de reajustes (del
costo fijo y de la administración, por ejemplo), habría sido rechazado por la
Administración, con base en la normativa que fuera posteriormente declarada
inconstitucional.".
Es importante resaltar, que en esa
oportunidad la Procuraduría determinó, para el caso de los reclamos de
reajustes de precios, -al igual que el Tribunal Constitucional-, un plazo de
prescripción y no de caducidad; el cual comienza a contar a partir de la
firmeza de la sentencia nº 6432-98.
En cuanto al plazo de prescripción
propiamente dicho, en la Opinión Jurídica de cita, se señaló:
"Nótese
como este precepto (se refiere al artículo 35 de la Ley de Contratación
Administrativa) regula lo relacionado con el plazo de prescripción que tiene la
Administración para reclamar al contratista los daños y perjuicios originados o
derivados del incumplimiento de sus obligaciones contractuales. Pero, de modo
inverso, ¿cuál sería el plazo del particular para reclamar de la
Administración, la indemnización por el incumplimiento de sus obligaciones
contractuales; siendo la principal de ellas pagar el precio al contratista?
Ante el vacío de la ley, y por las exigencias que plantean los principios
constitucionales de igualdad y equidad, debe concluirse que son los mismos
cinco años. En este sentido, si el reajuste es parte integral del precio y el
pago de ese precio por parte de la Administración es su principal obligación
(siendo el principal derecho del contratista el percibirlo de manera íntegra),
se concluye por integración analógica que el plazo de prescripción para que el
interesado reclame el precio de un contrato -incluyendo los reajustes-, es de
cinco años, de conformidad con el artículo 35 de la Ley de Contratación
Administrativa.".
En consecuencia, si al analizar los alcances
de la jurisprudencia constitucional, esta Procuraduría determinó, mediante la
opinión jurídica transcrita, un plazo de prescripción de cinco años a partir de
la firmeza del voto nº 6432-98, resultaría ilógico admitir, en los contratos
finiquitados bajo protesta, la aplicación del artículo 104.02 del CR-77 4, que
establece un plazo de 20 días para que el contratista reclame una vez que haya
firmado bajo protesta una orden de modificación.
Debe tomarse en cuenta, que cualquier
gestión reclamatoria incoada por los contratistas, de
previo al dictado del fallo constitucional nº 6432-98, habría sido denegada con
toda seguridad en aplicación de la normativa declarada inconstitucional; de tal
suerte que tampoco habría resultado coherente, haber exigido al co-contratante
del Estado, con base en el CR-77, que reclamara los reajustes de un contrato
finiquitado bajo protesta, cuando dicho finiquito se suscribió con anterioridad
a la fecha de la sentencia indicada.
Lo expuesto se comprende mejor al tener
presente la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad, que determinó
la Sala Constitucional en el voto nº 6432-98, y que a pesar de su extensión
conviene citar textualmente en lo que interesa:
"...
Pero en cambio, tratamiento distinto merece el párrafo segundo del artículo 18
de la Ley, al disponer literalmente, en relación con las solicitudes de
reajuste de precios «[...] pero no se
admitirán para su trámite y se tendrán por caducas las facturas por reajustes,
después de tres meses de presentada la factura de obra, servicio o suministro
correspondiente.». En efecto, si el reajuste de precios es una gestión que
el contratista debe hacer para que la Administración, obligatoriamente, con
fundamento en norma jurídica o no, deba pagarle el precio correcto que le debe,
el reajuste debe prescribir, en cuanto derecho de rango constitucional, en el
mismo plazo que prescribe el derecho a percibir el precio y resulta
inconstitucional que una norma de rango inferior al principio constitucional
-artículo 18 de la Ley- introduzca una caducidad, que es el lapso en el que se
pierde o extingue el derecho y que debe ser declarada de oficio por la
Administración, con lo cual se mutila, injustificadamente el derecho del
contratista. Es por ello que estima la Sala que la frase resaltada en los
anteriores párrafos debe ser declarada inconstitucional por conexidad o
consecuencia, como lo dispone el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional. Además de la violación al principio de jerarquía normativa, en
cuanto al contenido el establecimiento de una caducidad procesal –únicamente
para interponer la correspondiente demanda- para reclamar el reajuste de
precios es inconstitucional en violación del principio de igualdad -artículo 33
constitucional-, en tanto ninguna obligación civil o comercial está sujeta a un
plazo, como tampoco lo existe en relación con las deudas del contratista con la
Administración, como se indicó en el Considerando XIV. de esta sentencia
respecto del artículo 19 de la Ley de la Contratación Administrativa.
De la misma manera y por las mismas razones
que han quedado consignadas en los considerandos anteriores, procede declarar
la inconstitucionalidad por conexidad o consecuencia del artículo 2 del Decreto
Ejecutivo No. 8345-MEIC, de cuatro de abril de mil novecientos setenta y ocho;
el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 11216-MEIC, de veinticinco de febrero
de mil novecientos ochenta; del Decreto Ejecutivo No. 4428-MEIC, de catorce de
diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, en el Artículo 15, según reforma
introducida por el Decreto Ejecutivo No.11623-MEIC, de veintiséis de junio de
mil novecientos ochenta, el párrafo que dice "No serán admitidas para su trámite reclamaciones con fechas que
se hayan presentado después de dos meses de la fecha de facturación en donde
debió incluirse, lo cual se estimará para los efectos legales como
extemporáneo", por los efectos jurídicos que puedan estar surtiendo en
contratos iniciados cuando esas normas estaban vigentes y que aún no hayan sido
totalmente finiquitados.".
No hay que hacer mayor esfuerzo para determinar,
que la normativa legal y reglamentaria declarada inconstitucional por conexidad
en el Voto nº 6432-98, contenía una regulación bastante similar a la del
artículo 104.02 del Manual CR-77.
Es por ello, que si la Sala Constitucional
declaró la inconstitucionalidad de normas que disponían plazos de caducidad
mayores que el CR-77 para que el contratista reclamare aspectos como los
reajustes de precios, es de lógica suponer, que en observancia de dicha
declaratoria y a la luz de los principios y jurisprudencia constitucional en la
materia, el contenido del numeral 104.02 del Manual, también resultaría
inaplicable por inconstitucional, por lesionar los derechos de los
contratistas.
V. CONCLUSIONES:
De conformidad con lo expuesto, es criterio
no vinculante de la Procuraduría General de la República:
1.- Que la aplicación del Manual de Especificaciones
Generales para la Construcción de Caminos, Carreteras y Puentes (CR-77), se
limita a las disposiciones y especificaciones de carácter técnico, para la
ejecución de contratos de obra pública.
2.- Que a pesar de que el Manual CR-77 se incluye
como parte integral en los contratos administrativos, lo dispuesto en el
numeral 104.02 resulta inaplicable en razón de que, para efectos de reclamar
los reajustes de precios, existe un plazo de prescripción de cinco años,
contados a partir de la firmeza de la sentencia nº 6432-98 de la Sala
Constitucional, según se estableció en nuestra opinión jurídicaO.J.-039-99.
3.- A mayor abundamiento, por la naturaleza
irrenunciable de los reajustes de precios, como instrumento para mantener el
principio constitucional del equilibrio financiero de los contratos
administrativos, el plazo de 20 días dispuesto en el artículo 104.02 del CR-77
para el reclamo de reajustes, resultaría inconstitucional a la luz de lo
dispuesto en la "Declaratoria de Inconstitucionalidad por Conexidad",
establecida en el Considerando XVI de la sentencia nº 6432-98 del Tribunal
Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad de normas legales y reglamentarias
que establecían plazos de caducidad similares -incluso mayores- al del numeral
104.02 del CR-77.
Con toda consideración, nos suscribimos,
atentamente,
Lic. Omar Rivera Mesén Lic. Miguel Eduardo Sancho
Monge
PROCURADOR ADJUNTO ABOGADO DEL ESTADO
c.c. Lic Luis Fernando Vargas Benavides
CONTRALOR
GENERAL DE LA REPUBLICA
OJ-082-99
REAJUSTE DE PRECIOS. PRESCRIPCION
El Ing. Rodolfo Méndez Mata, Ministro de
Obras Públicas y Transportes, mediante Oficio Nº 992787 de 21 de junio de este
año, se sirve solicitar el criterio de este Órgano Superior Consultivo de la Administración
Pública, en relación con el plazo de prescripción que establece el numeral
104.02 del Manual de Especificaciones Generales para la Construcción de
Caminos, Carreteras y Puentes (CR-77), a la tramitación de reclamos por
concepto de reajustes de precios, en los contratos en los cuales el finiquito
fue firmado bajo protesta por el contratista, a la luz de lo dispuesto en el
Voto nº 6432-98 de la Sala Constitucional.
Los Licenciados Omar Rivera Mesén y Miguel
Sancho Monge, mediante O.J.-082-99, del 9 de julio de 1999, evacuan la
consulta, llegando a las siguientes conclusiones:
1.-
Que la aplicación del Manual de Especificaciones Generales para la Construcción
de Caminos, Carreteras y Puentes (CR-77), se limita a las disposiciones y
especificaciones de carácter técnico, para la ejecución de contratos de obra
pública.
2.-
Que a pesar de que el Manual CR-77 se incluye como parte integral en los
contratos administrativos, lo dispuesto en el numeral 104.02 resulta
inaplicable en razón de que, para efectos de reclamar los reajustes de precios,
existe un plazo de prescripción de cinco años, contados a partir de la firmeza
de la sentencia nº 6432-98 de la Sala Constitucional, según se estableció en
nuestra opinión jurídica O.J.-039-99.
3.- A
mayor abundamiento, por la naturaleza irrenunciable de los reajustes de
precios, como instrumento para mantener el principio constitucional del
equilibrio financiero de los contratos administrativos, el plazo de 20 días
dispuesto en el artículo 104.02 del CR-77 para el reclamo de reajustes,
resultaría inconstitucional a la luz de lo dispuesto en la "Declaratoria
de Inconstitucionalidad por Conexidad", establecida en el Considerando XVI
de la sentencia nº 6432-98 del Tribunal Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad
de normas legales y reglamentarias que establecían plazos de caducidad
similares -incluso mayores- al del numeral 104.02 del CR-77.