Opinión Jurídica : 063 - del 25/05/1999

OJ- 063-1999

San José, 25 de mayo de 1999

Licenciado

Otto Guerara Guth

Diputado

Estimado licenciado:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio ML-141 MH-05-99 del 12 de mayo del año en curso, a través de la cual solicita la opinión de este órgano superior consultivo técnico-jurídico en relación con la siguiente situación hipotética:

"En 1990 se emite la Ley A.

En 1992 se deroga la Ley A y se sustituye por la Ley B.

En 1994 la Ley B es reformada íntegramente por la Ley C, pero resulta que la Ley C reproduce casi literalmente lo dicho por la Ley B. En 1996, la Ley D, que no tiene que ver con la materia regulada por las Leyes A, B y C, hace una derogatoria de la Ley B, y no hace referencia a sus reformas.

Entonces,

1) ¿La derogatoria de la Ley B (que ya fue reformada íntegramente por la Ley C) implica también la derogatoria implícita de la Ley C?

2) ¿Al ser la Ley C una reforma íntegra de la Ley B, puede considerarse la Ley C como una ley independiente, o como una simple reforma?".

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública y se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

I.- MARCO CONCEPTUAL SOBRE LOS CONFLICTOS DE NORMAS EN EL TIEMPO.

Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de normas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma correcta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas, están consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado para hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.

La primera regla que tenemos, es el principio de la jerarquía de las normas, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: que la norma superior prevalece sobre la norma inferior, que la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía y que el operador jurídico siempre debe optar por la norma de mayor rango.

Este principio, se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el articulo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

El segundo, lo encontramos en el principio de que la norma posterior deroga a la norma anterior. Esta regla supone de que estamos frente a normas de igual jerarquía, ya que, de no ser así, la técnica que se debe aplicar sería la expresada en el párrafo anterior.

En nuestro país este principio está recogido en el articulo 129 de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil.

En el dictamen C-122- 97 del 8 de julio de 1997, sobre este tema, expresamos lo siguiente:

" Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.”

“Artículo 129.-... La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”.

“Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado”.

La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra 'Tratado de las Personas' (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que 'desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga'".

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó:

" La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. .."

La tercera, se expresa en el principio de que la ley especial prevalece sobre la ley general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que tiene la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por lo especial frente a lo general.

Por último, está el principio del paralelismo de formas, comúnmente conocido bajo la expresión: "de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen", el que obliga al operador jurídico a seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación una determina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.

Como puede observarse, la situación hipotética que usted planteada se ubica dentro de la segunda regla que existe para resolver los conflictos de normas en el tiempo, sea la máxima de que la ley posterior deroga a la anterior.

Ahora bien, un elemento a considerar, el cual ha generado no pocas dudas entre los estudiosos del tema, es el hecho de determinar, si la derogatoria afecta únicamente a la ley original o también a sus reformas. Al respecto, se han ensayado dos tesis contradictorias.

La primera, que indica que la derogatoria de una ley no afecta las reformas que la misma ha sufrido, ya que en buena técnica éstas dejan de formar parte de la ley derogada y adquieren su propia independencia.

Esta tesis pareciera tener sustento en el artículo 8 del Código Civil que señala que: "Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre ni práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga...Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado".

El segundo criterio, asume que el legislador deroga todas las normas contenidas en la ley vigente, actual, es decir, la ley en su totalidad, incluyendo sus reformas cuando no se hizo salvedad alguna.

Para efectos de determinar cuál es la tesis correcta, es necesario hacer algunas consideraciones.

" La Ley nueva puede derogar a la anterior en su totalidad o sólo en aquella medida en que resulte incompatible con ella. La operación interpretativa habrá de dilucidar el sentido, la materia y los destinatarios de ambas leyes, así como la oposición o incompatibilidad existente entre ellas. Y finalmente, el alcance que el legislador ha querido dar a la nueva ley, dilucidando si debe ser o no un cuerpo legal que sustituya íntegramente a la ley anterior. Como consecuencia de la apreciación interpretativa, la conclusión podrá ser que la nueva produce una derogación total de la ley anterior o una derogación simplemente parcial, por virtud de la cual quedan derogadas sólo algunas normas o disposiciones o queda limitado el alcance de la ley anterior en cuanto a su aplicación a determinados supuestos..." ( Luis Diez Picazo y Antoni Gullón, Sistemas de Derecho civil, Volumen I, Introducción al Derecho de las Personas - Negocio Jurídico -, Segunda edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1978, páginas 132 y 133).

Por su parte, ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General de la República, indicar que la ley posterior deroga en forma expresa o tácita, a la anterior, y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva sobre la misma materia sea incompatible con la que le precedía. ( Ver C-105-80, C-055-84, C-121-85, C-087-87, C-059-89, por su orden de fechas 16 de mayo de 1980, 2 de febrero de 1984, 7 de junio de 1985, 21 de abril de 1987 y 27 de marzo de 1989 ).

En tercer lugar, cuando el legislador deroga la ley original, a nuestro modo de ver, debe entenderse que también se están derogando sus reformas. Las razones de esta afirmación, se sustenta en el hecho de que el legislador, al indicar que deroga la ley original, se está refiriendo a la ley que está vigente al momento de ejercer la potestad de legislar, es decir, a la original y sus reformas, salvo que se haga

alguna salvedad.

Por otra parte, también es necesario considera el principio de que lo accesorio sigue a lo principal, de tal forma que si se deroga la ley original (principal) han de sufrir la misma suerte sus reformas (lo

accesorio).

Ahora bien, debido a una inconveniente práctica que se dio por muchos años, en la que hacia un uso abusivo del derecho de enmienda, fue muy frecuente, en nuestro medio, que los señores legisladores, antes de la resolución número 3513-94 de la Sala Constitucional que le puso coto a este abuso, utilizaban un proyecto de ley de reforma a una ley vigente para introducir contenidos normativos diferentes a los que se regulaban en la ley original.

Es por ello que se hace necesario advertir que, al estar en presencia de unidades jurídicas independientes - cuando existen diversos contenidos normativos en una misma ley-, la derogatoria de la ley original no tendría el efecto de abrogar aquellos artículos de las reformas que regulan materias diferentes. La razón es sencilla, en estos casos no existe conexidad entre la ley original y sus reformas, por lo que no se aplicaría la máxima de que lo accesorio sigue a lo principal, ni se podría presumir que la intención del legislador fue la de derogar aquellos componentes de las reformas que no se refieren a la materia de la ley original.

II.- LA SITUACION QUE USTED PLANTEA.

Con base en el marco teórico, y haciendo la aclaración de lo que a continuación se afirma no constituye una máxima aplicable a todos los casos, por cuanto a la hora de enfrentar estos problemas es esencial tener presente el alcance de cada derogatoria, el asunto que usted plantea tiene la siguiente respuesta:

1.- En principio, la derogatoria de la Ley B conlleva la de su reforma, sea la Ley C, porque en este caso, la Ley B es la ley original y al derogarse ésta provoca que sus reformas, en este caso la Ley C, también sufra la misma consecuencia. No tendría sentido derogar la Ley B y dejar vigente la C que la reproduce literalmente, ya que, salvo que sea un error o un mal uso de la técnica legislativa, nada conseguiría el legislador derogando la Ley B y dejando vigente la Ley C. Ahora bien, si en la Ley C existieran dos o más unidades jurídicas independientes, la derogatoria de la Ley B solo afectaría las normas de la Ley C que refieren a aquélla, no así los otros artículos que regulan otras materias.

2.- La Ley C debe considerarse como una simple reforma de la Ley B. El hecho de que la misma reforme buena parte de la segunda o sus aspectos esenciales no le otorga la condición de legislación independiente, ya que el ejercicio de la potestad de legislar siempre estuvo orientado o referido a modificar una ley existe, en este caso la Ley B. En otras palabras, el ejercicio de la potestad, a través de la técnica de la reforma (artículo 121, inciso 1) de la Constitución Política), puede ser parcial o total, accesoria o principal sobre la ley que está vigente, por lo que, el hecho de que la potestad de legislar se ejerza con amplitud -reforma integral-, no tiene el efecto de crear una ley original, sino el de una reforma. Empero, si en la ley C se introducen materias ajenas a la materia que regula la ley reformada, las cuales caen dentro del concepto de unidades jurídicas independientes, tales artículos, en el tanto y cuando introduzcan una normativa novedosa, habría que considerarlos como leyes independientes y no como simples reformas.

Para finalizar es importante advertir, que al derogarse en la Ley D, cuyo contenido nada tiene que ver con las materias reguladas por la Ley A, B, C, la Ley B, podríamos estar en presencia de un uso abusivo del derecho de enmienda por parte del legislador.

III.- CONCLUSIONES.

a.- Cuando se deroga una ley original debe entenderse que también se están derogando sus reformas.

b.- Cuando existen diversos contenidos normativos en una misma ley-, la derogatoria de la ley original no tendría el efecto de derogar aquellos artículos de las reformas que regulan una materia diferente.

c.- En principio, la derogatoria de la Ley B conlleva la de su reforma, sea la Ley C, porque en este caso la Ley B es la ley original y al derogarse ésta provoca que sus reformas, en este caso la Ley C, también sufra la misma consecuencia.

d.- La Ley C debe considerarse como una simple reforma de la Ley B, y no como una ley independiente, salvo que contenga una normativa novedosa, ajena al contenido de la Ley B.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional