Dictamen : 166 - del 28/07/2000

C- 166-2000

San José, 28 de julio del 2000

 

 

 

 

Doctor.

Luis Eduardo Sandí Esquivel

Director General

Instituto sobre Alcololismo y Farmacodependencia

Su Despacho

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es muy grado dar contestación a la consulta que usted remitiera a este Despacho el día 20 de junio y recibida el 21 de junio, ambos del año en curso. En la misma nos solicita nuestro criterio sobre la posibilidad que el órgano que representa pueda vender servicios tales como: atención a pacientes, asesorías y otros, lo anterior en virtud de la grave crísis financiera que atraviesan.

 

I-.        De la Legislación aplicable al Instituto sobre Alcoholismo y Famacodependencia.

 

El IAFA, es un órgano que está adscrito al Despacho el Ministro de Salud, por ende pertenece a esta cartera ministerial, en este sentido la normativa aplicable, establece lo siguiente:

 

..."ARTÍCULO 5º.- Serán órganos adscritos al Despacho del Ministro, los que siguen:

 

a) El Consejo Nacional de Salud;

b) El Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social;

c) La Junta de Vigilancia de Drogas Estupefacientes;

d)El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia;

e) La Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición.

f) El Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Salud y Nutrición. ( Así reformado por el artículo 1º de la Ley 7035 de 24 de abril de 1986 y adicionado por el 2º de la Ley Nº 6088 de 7 de octubre de 1977).(1).

(1)Ley General de Salud , número 5412 reformada por ley 7927 del 12 de octubre de 1999.

 

Más adelante la misma normativa supra citada, puntualiza sobre el servicio público que debe prestar, de la siguiente forma:

 

...Del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia

ARTÍCULO 21.- El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia tendrá a su cargo el estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del alcoholismo y la Farmacodependencia, así como la coordinación y aprobación de todos los programas públicos y privados orientados a aquellos mismos fines.

(Así reformado por el artículo 1º de Ley 7035 de 24 de abril de 1986).

ARTÍCULO 22.- La definición de las políticas del Instituto y de su gobierno estarán a cargo de una Junta Directiva integrada por siete miembros de nombramiento del Poder Ejecutivo, por medio del Ministro de Salud. Durarán en sus cargos por dos años y podrán ser reelegidos sucesivamente por períodos iguales. Dentro de su propio seno, la Junta Directiva, cada año, designará un Presidente, un secretario, un tesorero, y cuatro vocales. En la Junta Directiva habrá necesariamente un médico especialista en Psiquiatría.

( Así reformado por el artículo 1 de Ley 7035 de 24 de abril de 1986).

ARTÍCULO 23.- El financiamiento del Instituto se incluirá en el Presupuesto Nacional de la República, sin perjuicio de cualquier otro tipo de ingreso que se capte. Estos fondos serán administrados, separadamente, en una cuenta corriente bancaria propia, sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República. ( Así reformado por el artículo 3 de Ley 7233 de 8 de mayo de 1991).

ARTÍCULO 24.- La dirección técnica y administrativa del Instituto estará a cargo de un director general de nombramiento de la Junta Directiva. Habrá, además, dos directores ejecutivos que tendrán a su cargo, cada uno separada pero coordinadamente, las acciones en el campo del alcoholismo y en el de la Farmacodependencia. En el reglamento general se determinarán el funcionamiento del Instituto y su estructura orgánica y administrativa. ( Así reformado por el artículo 1º de Ley 7035 de 24 de abril de  Transitorio III.- Traspásanse al Instituto Nacional sobre Alcoholismo los fondos provenientes de la ley Nº 2303, del 4 de diciembre de 1958, actualmente depositados en la Dirección General de Asistencia Médico-Social, fondos que el Instituto deberá destinar al mismo fin señalado en esa ley (esto es, en la construcción y mantenimiento de instalaciones para enfermos alcohólicos)..." (2).

(2) Ley Generla de Salud, Op. Cit.

 

En realidad, dicho órgano tiene una finalidad que cumplir, el estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del alcoholismo y la Farmacodependencia por ende, está autorizado para brindar ese servicio público, pudiendo en el ejercicio de sus funciones y en plena satisfacción del fin público que le ha sido encomendado, instrumentalizar los medios necesarios con los cuales se garantice el cumplimiento del servicio público que le ha sido asignado.

 

La prestación del servicio público difiere en mucho del ejercicio de una actividad comercial dentro del mercado existente de venta de servicios como atención a pacientes, asesoría y otros, pues dentro de las atribuciones asignadas al órgano no se encuentra el ejercicio de otra actividad que no sea la de satisfacción del servicio público asignado.

 

Debe apuntarse que dentro de la interrogante sobre la venta de servicios se integran variables que deben considerarse tales como la fijación del precio a pagar por la venta de tales servicios, problemas de competencia con empresarios privados, y de una actividad ejercida dentro del ámbito propio del mercado de bienes y servicios, que choca abiertamente con la competencia de prestación de un servicio público que tiene asignado el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia.

Debe recordarse, que en consonancia con la legislación que hemos venido citando, las recaudaciones que hagan los órganos adscritos al Ministerio de Salud, las controla la auditoría, en este sentido se establece que:

 

..."ARTÍCULO 10.- Corresponde a la Auditoría:

a) Fiscalizar las operaciones económicas y financieras; revisar los sistemas, procedimientos, registros y el manejo de fondos y bienes en general de: ( Así reformado por el artículo 1 de Ley 6087 de 20 de setiembre de 1977).

i) todos los organismos y dependencias del Ministerio que administren o recauden fondos de cualquier procedencia;

ii) todas las instituciones asistenciales financiadas, total o parcialmente, con fondos públicos, exceptuando a la Caja Costarricense del Seguro Social.

b) Ejecutar todas aquellas actividades específicas que le sean encomendadas por el Ministro y por el Director General de Salud.

c) Recomendar al Ministro y al Director General de Salud las normas y medidas para una correcta y eficiente administración.

ch) Asesorar, en las materias de su competencia, al Ministro y al Director General de Salud.."

 

 

II-        Sobre el principio de legalidad que los rige.

 

En la materia propia del Derecho Público, y concretamente en el Derecho Administrativo, el principio de legalidad representa uno de los pilares fundamentales sobre los cuales se asienta el quehacer diario de la Administración Pública. Su nacimiento se encuentra concomitantemente aunado con el nacimiento de las instituciones políticas modernas, con el desarrollo y extensión del Derecho Administrativo y como aquel derecho tendiente a regular las actuaciones de la administración en el ejercicio de su función administrativa. Este principio tiene asiento en nuestro ordenamiento jurídico, concretamente en el numeral 11 de la Constitución Política, y en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. Su Conceptualización se da, en el sentido de que todo acto o comportamiento de la Administración Pública debe estar regulado y permitido por el ordenamiento jurídico, aplicando el viejo aforismo de que la Administración puede hacer únicamente aquello que le está permitido, muy al contrario de la actuación del particular, que en su actividad privada rige el dogma de la autonomía de la voluntad, y el mismo podrá hacer actos o actividades que no se encuentran prohibidas.

La anterior argumentación encuentra su fundamento en la serie de principios que rigen la materia de interpretación y aplicación de normas, en particular si las mismas son de carácter administrativo y está dirigidas a entidades públicas, como el IAFA. Debemos recordar aquí lo que estipula el principio de legalidad que menciona la doctrina que señala el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (3): 

(3) Procuraduría Generla de la República, Dictamen C-150-95, San José, 30 de junio de 1995.

 

"Artículo 11.--

1.La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2.Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa."

 

En igual sentido el artículo 12 de la Ley General de la Administración Pública señala en su inciso primero lo siguiente:

 

"1.Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho."

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional -dentro de su reiterada jurisprudencia- ha manifestado que:

 

(...)"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa ,desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento-reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración"(...). (4).

(4) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 4310-92 de las 14.05 horas del 10 de noviembre de 1992.

 

Así, también ha señalado que:

 

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)".(5).

(5) Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional, voto 1739-92 de las 11:45 horasdel 1 de julio de 1992.

 

Al respecto, este órgano consultivo técnico jurídico de la Administración Pública, a través de su jurisprudencia ha mantenido el siguiente criterio:

 

(...)"El artículo 129 de la Carta Magna, dispone, en lo que interesa, que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen, y a falta de ese requisito, diez días después de su publicación. Es de este numeral, que parte el principio de obligatoriedad de las normas con claridad meridiana, por lo que resulta innecesario realizar un estudio doctrinal sobre el tema.

Dicho principio, para efectos de esta consulta, hay que relacionarlo necesariamente con el principio de legalidad consagrado en los artículos11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con las citadas disposiciones, la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."(...) (6).

(6) Procuraduría generla de la República, dictámen c-007-93 del 12 de enero de 1993.

 

A manera de ilustración, la doctrina se ha referido al principio de legalidad de la siguiente forma:

 

(...)"Toda la actividad desarrollada por la administración pública debe encontrar siempre su sustento en normas jurídicas, cualquiera que fuera su fuente, sea constitucional, legislativa o administrativa; sea general, particular o individual. Las normas jurídicas regirán tanto su actividad voluntad particular del agente o funcionario, elevado o inferior, se encuentra erradicada en forma absoluta. Todo, absolutamente todo, debe sustentarse en normas jurídicas.(...) (7).

(7) Firini, Bartolomé, Manual de Derecho administrativo, Buenos Aires, editorial La Ley, primera parte, 1968, pag 231.

 

La doctrina sigue diciendo:

 

(...)"El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción, confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente."(...) (8).

(8) García de Enterria, Eduardo, Fernández Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo Y, Madrid  Editorial Civitas, 1989, pag 440-441.

 

De lo expuesto se colige: siempre debe tenerse como norte que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar fundamentadas en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados. Asimismo, deviene obligatorio el ejercicio de la competencia (artículo 66 LGAP), la cual debe ser ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo caso de delegación, avocación, sustitución o subrogación, en las condiciones y límites que señala la Ley General (artículo 70 LGAP). (9).

(9)Procuraduría generla de la Re`ública, pronunciamienti OJ-061-98 de 16 de julio de 1998 y C-089-9 del 15 de mayo de 1992. 

 

Para mayor abundamiento, reiteramos lo expuesto en nuestro dictamen No. C-022-99 de 28 de enero de 1999 en lo siguientes términos:

 

"Es por ello que nuestro ordenamiento jurídico advierte claramente que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil).

 

El tratadista de derecho administrativo Juan Alfonso Santamaría Pastor, también desarrolla este tema cuando refiriéndose a la Teoría General del Sistema Normativo, aclara lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

 

"Ante todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el significado de las expresiones "Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto; una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una expresión de un artículo del Cc. Sin embargo, no puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es, necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...) Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción" .(10).

(10) Juan Alfonso Santa María Pastor obra Fundamental de derecho adminisrativo, (Editoria centro de Estudios  Ramón Areces, Madrid, Tomo I; Capítulo Cuarto, 1991, pp 388-389).

 

 

III.-     Consecuencias juridicas del caracter centralizado del IAFA:

 

Como es de conocimiento general, la satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa corresponde, en principio, a la Administración Central del Estado. No obstante, debido a la imposibilidad material que tienen las autoridades centrales de prestar todas las funciones y servicios que la sociedad requiere, el Estado se ha visto en la necesidad de reconocer la existencia de intereses autónomos disponiendo la creación de una pluralidad de entes dotados de personalidad jurídica propia, a los cuales se les transfieren determinadas competencias de la Administración Central. A ese fenómeno de transferencia de competencias se le denomina "descentralización administrativa.

 

En consecuencia, la función administrativa puede ser desarrollada institucionalmente tanto por la Administración del Estado (persona jurídica mayor), como por aquellos centros últimos de referencia de poderes y deberes, denominados entes públicos menores. Cuando se alude a "centros últimos de referencia de poderes y deberes", es porque se trata de personas jurídicas y, cuando decimos que son "entes públicos menores" lo es porque, sin ser parte de la organización del Estado, en mayor o menor medida dependen de él.

 

Ahora bien, en tanto entidad centralizada, el IAFA constituye parte de la Administración Pública, la cual, desde el punto de vista organizativo o subjetivo, está compuesta por el Estado y los demás entes públicos menores. El artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública nos señala que:

 

"(...)La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de Derecho Público y Privado(...)".

 

Es decir, que además del Estado, ente público "mayor", conforman la Administración Pública, otras personas jurídicas, denominados entes públicos menores. Ahora bien, el hecho de que la Oficina en cuestión integre la Administración Pública, no implica que forme parte del Estado-sujeto. Como bien señala el Profesor Eduardo Ortiz:

 

"(...) El término Estado puede utilizarse en dos sentidos: como sinónimo de orden jurídico y organización social y como sujeto jurídico. En el primer sentido, el Estado es el fenómeno de un conjunto de normas creado por una comunidad a través de una organización compuesta de varios centros independientes de creación y aplicación del derecho. En esta hipótesis, cada uno de esos centros es una persona jurídica independiente de las demás dentro de una misma comunidad, (...). En el sentido de sujeto, el Estado es la persona jurídica mayor. Mayor porque está capacitada para crear y aplicar derecho, o para perseguir sus fines propios, en relación con todos los aspectos susceptibles de regulación jurídica de una comunidad. El Estado, quiere decirse, es el sujeto mayor por que es el único que puede actuar frente a cualquier grupo, dentro de todo el territorio de la comunidad y para cualquier clase de fin, salvo expresa excepción constitucional que se lo impida. En tal sentido, el Estado es el centro de referencia de todos los poderes y todos los deberes propios de las autoridades públicas, salvo expresa disposición legal o constitucional que se Los atribuya a un centro diverso. Esos centros diversos, como veremos, son los entes administrativos menores. Los mismos, por Contraposición, son aquellos que están capacitados exclusivamente para gestionar una zona limitada de la administración, dentro del punto de vista del territorio, la materia o la comunidad a que se refieren sus poderes. Pero se trata en todo caso, de personas jurídicas distintas e independientes frente al Estado, dueñas exclusivas de los poderes y deberes que les corresponden por virtud de ley"(...)(11).

(11) Ortíz oOrtíz (Eduardo), Los Sujetos del Derecho Administrativo, Texto, memiografiado facultad de la Universidd de Costa Rica, 1971, pg 3-4.

 

Como bien señala el profesor Ortiz, el Estado en su acepción de sujeto -que es como normalmente se le utiliza en Derecho Administrativo-, es la persona pública por excelencia o ente público "mayor". Pero, además del Estado, en la organización administrativa pública co-existen otras entidades que gozan de personalidad jurídica y a las cuales se les denomina entes descentralizados o entes públicos menores. El rasgo distintivo de cada ente es que constituye una organización personificada o persona jurídica, es decir, un centro último de referencias de conductas o de poderes y deberes jurídicos, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones. Refiriéndose a las características de los entes públicos menores, el profesor Ortiz señala que:

 

"(...)Son personas, lo que quiere decir que son centros últimos de referencia a los poderes y deberes que el derecho pone a su cargo para cumplir su fin. Estos poderes y estos fines son del ente y no del Estado, así como imputables a él y no a éste los actos que realicen. La responsabilidad emanada de esos actos es también propia del ente y el Estado sólo queda obligado en aquéllos casos si hay ley que lo diga"(...) (12).

(12) Ortíz Ortíz, (Eduardo) Ibidem, pag, 9.

 

Queda claro, entonces, que el fenómeno de la descentralización provoca la creación de nuevos entes con personalidad jurídica propia, cuyas acciones y actos le son imputables directamente. Es decir, la personalidad implica la imputación independiente de todos los actos y situaciones jurídicas en las que actúe y participe el ente, aún en los casos en que haya intervenido el Estado como director o contralor.

Finalmente, el tratadistra de Derecho Administrativo, Agustín Gordillo establece lo siguiente:

 

(...)"La centralización impica que las facultades de decisión están reuniudas en los órganos superiores de la administración. Es el estadio más primitivo de la administración pública central. En la desconcentración se han atribuido partes de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal. La descentralización aparece cuando la competencia se ha atribuído a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personería jurídica proía, y constuido por órganos que expresan la voluntad del ente (...) Tradicionalmente se distinguen dos conceptos escalonados " autarquía y autonomía". A) "Autarquía" significa exclusivamente que un ente determinado tiene capacidad par administrarse a sí mismo y b) la "autonomía" agregaría a la característica anterior la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por un ente superior. (...)" (13).

(13) Gordillo Agustín,Tratado de derecho Administrativo, pag XIV-1 y 19.

 

IV.-     CONCLUSION.

 

De todo lo dicho este Despacho arriba, a las siguiente conclusión:

 

El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia no está facultado por su ley de creación así como por sus reformas, a vender servicios, tales como atención de pacientes, asesoría.

 

Dejamos así avacuada su consulta en los términos antes dichos. Del señor Director General del IAFA, con toda consideración y respeto.

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

MSc .Myrna Alvarado Roldán

Adogada de Procuraduría

 

 

 

MAR-2000