Opinión Jurídica : 044 - del 19/05/1998

OJ-044-98

San José, 19 de mayo de 1998

Licenciada

Mónica Nagel Berger

Ministra de Justicia y Gracia

S. D.

Estimada señora Ministra:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su atento oficio N. DM. 0004-98 de 12 de mayo en curso, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría sobre la determinación del término "ingresos ordinarios", para efectos del cálculo del 6% de los recursos del Presupuesto Nacional que corresponden al Poder Judicial.

La consulta se motiva en la solicitud que anteriormente hizo la Corte Suprema de Justicia a este Órgano Consultivo, para que examinara la posibilidad la interposición de una Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuesto, por presunta violación de lo dispuesto en el artículo 177 de la Carta Política.

En efecto, en oficio S.P. 77-98 de 31 de marzo del presente año, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia manifiesta a la Procuraduría General que en criterio de ese Órgano la Ley de Presupuesto de 1998 infringe el artículo 177 de la Constitución Política, por cuanto la Asamblea Legislativa aprobó para el Poder Judicial un 5.75 % de los recursos ordinarios en vez del 6 % ordenado constitucionalmente. Estima lesionada la autonomía económica que corresponde a ese Poder y alterado su funcionamiento, ya que al contar con menos recursos no puede atender las diversas funciones que el ordenamiento le asigna.

A-. UN CRITERIO DE PERIODICIDAD.

Dispone el artículo 177 de la Constitución Política en lo que interesa:

"El proyecto (de Presupuesto) le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. Sin embargo, cuando esta suma resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales presupuestas por ese Poder, el Departamento mencionado incluirá la diferencia como exceso, con un plan de inversión adicional, para que la Asamblea Legislativa determine lo que corresponda".

La Constitución consagra un porcentaje de los recursos previstos para el año económico siguiente a favor del Poder Judicial. Los recursos que deben tomarse en cuenta son los "ordinarios". El empleo de ese término podría llevar a considerar que existen ingresos que se pueden considerar "ordinarios"; término que tiene su antónimo en "extraordinarios". En realidad, se trata de una clasificación de los recursos fundada en un criterio de periodicidad del ingreso, en razón de lo cual puede estar sujeta a variaciones.

En efecto, ese criterio se funda en la regularidad con que los ingresos surgen; de manera que son recursos ordinarios aquéllos que afluyen de manera regular y continua. Por el contrario, se consideran ingresos "extraordinarios" aquéllos que tienen carácter esporádico, por ser provocados por necesidades excepcionales. En ese sentido, la Contraloría General de la República, en oficio de 16 de setiembre de 1997, dirigido a la Corte Suprema de Justicia señala:

"Según la doctrina hacendaria, los ingresos ordinarios son "los que obedecen a factores de regularidad y constancia del ingreso en la composición del presupuesto público, antes que a factores de posibilidad y oportunidad económica", es decir, que se consideran ingresos ordinarios aquellos que provienen de "fuentes perennes" y por ende, reaparecen en cada presupuesto. Los ingresos ordinarios del Estado pueden provenir de la explotación de sus bienes de dominio privado o bien del ejercicio de potestades de Derecho Público, como es el caso más usual de los impuestos y tasas".

Conforme ese criterio de la periodicidad, se considera que el impuesto es el ejemplo típico de los ingresos ordinarios. Ello no excluye, sin embargo, que en un momento determinado puedan imponerse tributos excepcionales y con vigencia limitada y que, por su carácter excepcional constituirían "ingresos extraordinarios". Pero en principio, los distintos tributos estarían comprendidos en el término "ingresos ordinarios". Junto a los tributos se consideran "ordinarios" ingresos no tributarios como los provenientes de la propiedad, precios públicos, tarifas, etc. Por el contrario, la Doctrina tradicional consideró que el ingreso extraordinario típico es el empréstito, al cual se unen otras formas de deuda pública.

B-. ESE CRITERIO HA SIDO SUBSTITUIDO POR UN CRITERIO ECONOMICO.

Es de señalar, sin embargo, que el criterio de periodicidad ha sido cuestionado por las finanzas modernas, al punto de que se considera debe ser descartado. La razón es que recursos que en un momento dado pueden considerarse excepcionales, más adelante pueden ser considerados ordinarios; tal es el caso del empréstito u otras formas de deuda pública. En ese sentido se señala:

"Atendida la periodicidad con que se obtienen, se ha distinguido tradicionalmente entre ingresos ordinarios y extraordinarios, según afluyeran al tesoro de manera regular o sólo se obtuvieran en circunstancias especiales, respectivamente. Así, el tributo se cita como ejemplo de ingreso ordinario en las Haciendas públicas del presente siglo, mientras que los ingresos obtenidos mediante emisión de Deuda Pública constituyen el ejemplo tradicional de ingreso extraordinario.

Ello no obstante, en los momentos actuales no puede seguir citándose el ingreso crediticio, derivado de la emisión de Deuda, como supuesto de ingreso extraordinario, ya que tal instituto ha adquirido carácter ordinario y son continuas las emisiones de Deuda Pública, con el fin no sólo de financiar los gastos estatales, sino de conseguir las más variadas finalidades de política económica

De ahí precisamente que haya que cuestionar la validez de la referida distinción". J. MARTIN EURALT, C, LOZANO SERRANO, G, CASADO OLLERO J, TEJERIZO LOPEZ: Curso de Derecho Financiero y Tributario, Tecnos, 1995, p. 53.

Del mismo modo, H. Villegas indica:

"En relación a (sic) esta última clasificación es oportuna la objeción de Giuliani Fonrouge, a la cual nos adherimos: esta clasificación que tiene en cuenta la normalidad o accidentalidad del ingreso, responde a la análoga clasificación que se hace de los gastos y merece los mismos reparos: recursos que antes eran calificados como extraordinarios o excepcionales -por ejemplo, los empréstitos- han llegado a ser ordinarios en las finanzas modernas, de manera que la diferencia carece de significación". Curso de finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Ediciones Depalma, 1992, p. 53.

En substitución de ese criterio de periodicidad se ha generalizado el uso de un criterio económico-financiero, conforme el cual los recursos se clasifican en corrientes y de capital. Con lo que se hace énfasis en la naturaleza y los efectos económicos de las actividades gubernamentales dentro del marco de la economía nacional. El Decreto N. 26.402-H de 6 de octubre de 1997, Reglamento General del Sistema Presupuestario de la Administración Central, consagra en su artículo 67 este criterio para la clasificación de los ingresos del Presupuesto Nacional.

Normalmente la clasificación de los ingresos en corrientes y de capital coincide con la de "ordinario" y "extraordinario", lo que explica que la Contraloría General de la República, en oficio N. 110-DEE-98 de 27 de abril del presente año, estime que se puede homologar ingreso ordinario con ingreso corriente. Y si se examina el listado establecido por el clasificador de los ingresos se llega a esa misma conclusión, puesto que podría considerarse que los recursos incluidos como "ingresos corrientes" responden, en el fondo, también a ese criterio de permanencia y regularidad que se establece con el término "ingresos ordinarios".

CONCLUSION:

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que para efectos del límite impuesto al Poder Ejecutivo en la elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto y en favor del Poder Judicial, el término "ingresos ordinarios" debe entenderse como sinónimo de "ingresos corrientes". Para precisar el contenido de este concepto debe estarse a lo dispuesto en el Decreto N. 26.402-H de 6 de octubre de 1997. Por consiguiente, es sobre la totalidad de esos ingresos corrientes que se calcula el 6% a que tiene constitucionalmente derecho el Poder Judicial.

De la señora Ministra, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA