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Dictamen : 222 - del 08/11/1999
C-222-99
San José, 8 de
noviembre de 1999
Señora
Julieta Rodríguez
Aguilar
Jefe a.i.
Departamento de Secretaría
Municipalidad de Goicoechea
Estimada señora:
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio
SM0774-99 de fecha 21 de julio de 1999, mediante el cual adjunta el Acuerdo de
la Sesión Ordinaria celebrada el día 19 de julio de 1999 por el
Concejo Municipal de Goicoechea, mediante el cual se acuerda solicitar
pronunciamiento a este Órgano Asesor, criterio sobre la legalidad de
mantener limitaciones a propiedades adjudicadas por ese Concejo e inscritas en
el Registro de las Propiedad con limitaciones, si se toma en cuenta que la ley
que las imponía ha sido derogada .
Igualmente consulta sobre
qué sucede con aquellos lotes que a la fecha no han sido escriturados,
si es posible escriturarlas con las limitaciones acordadas por el Concejo
Municipal o podría gozar de discrecionalidad el Concejo Municipal para eliminar
dichas limitaciones.
Hace referencia en la solicitud a
casos concretos pendientes de resolver por ese Concejo, sobre situaciones con
el traspaso de Lotes del Proyecto de Loma Verde que se han suscitado en la
Municipalidad e indica que en la actualidad subsiste un Acuerdo del Concejo
Municipal que impone condiciones a las propiedades adjudicadas para ese
Proyecto.
1.- IMPOSIBLIDAD LEGAL DE RESOLVER CASOS
CONCRETOS
Antes de evacuar esta consulta, es
necesario advertir que conforme lo determina la Ley No.6815 " Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República "
en su artículo 1, la naturaleza de la Procuraduría es:
"...órgano consultivo,
técnico- jurídico de la Administración Pública, y
el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.
Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus
atribuciones"
Además, en su
artículo 2, acerca de los dictámenes, establece que:
"Los dictámenes y
pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia
administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración
Pública."
De los planteamientos que hace en
su consulta, se evidencia la discusión de casos concretos, en ese
sentido, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo ha
manifestado:
"... de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 2 de la ley No.6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República), los
dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública, por lo
cual, de manera reiterada, este Despacho se ha inhibido de externar su
opinión en asuntos concretos que estén pendientes de
resolución final por parte de la administración activa. Ello en
razón de que a causa de la naturaleza vinculante
de nuestro criterio, puede darse el caso de que la Administración
consultiva sustituya a la activa en materias propias de su competencia"(1)
---
NOTA
(1): PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. C-057-93 de 29 de
abril de 1993, citando al C-056-86. En igual sentido C-072-85, C-141-86,C-158-89.
---
Se desprende de la jurisprudencia
citada, que esta Institución no puede emitir criterio sobre casos
concretos donde la administración activa no ha dictado una
resolución final, por ende, en este caso, no se hará referencia
al caso de la señora Hilma Barquero, sino que solo se evacuará la
consulta en términos generales, con base en el análisis de la
normativa derogada y la vigente del Código Municipal.
2.- LIMITACIONES A LA PROPIEDAD
De un análisis del
desarrollo constitucional del derecho a la propiedad privada, podemos destacar
como lo ha hecho la Sala Constitucional, que las limitaciones se han dado en
una justa dimensión, tratando de armonizar las fuerzas que provienen del
mismo propietario con las de la sociedad misma, para que ninguna se extralimite
más allá de lo proporcional y razonable.
Al respecto, ha señalado la
Sala Constitucional:
" Para la Sala los límites
razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con
su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su
contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación para
convertirse en una privación del derecho mismo" (Sala
Constitucional, Voto No.5097-93).
" Es decir, puede limitarse los atributos
de la propiedad, en tanto el propietario reserva para sí la posibilidad
de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la
función afectada por la limitación impuesta por el Estado.
Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis
constitucional, cuando la afectación de los atributos esenciales de la
propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la
realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del
bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de
autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de
hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (Sala Constitucional, Voto
No.4205-96).
El Código Civil en el
artículo 292 sobre las limitaciones a la propiedad señala:
" Los derechos de
transformación y enajenación son inherentes a la propiedad y
ningún propietario puede ser obligado a transformar o no transformar, a
enajenar o no enajenar, sino en los casos y en la forma que la ley lo
disponga..."
Sobre la posibilidad de imponerle
limitaciones de interés social a la propiedad por parte de la Asamblea
Legislativa ha indicado de interés la Sala Constitucional:
"Si bien nuestra Constitución
Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de
los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo
artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle
limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es
una de esas limitaciones ..." (Sala Constitucional, Voto No.423-97).
A.- Ley 4574 (Código Municipal
derogado)
La Ley No.4574 imponía la
obligación general a todas las Municipalidades de imponer limitaciones a
la propiedad sin excepciones al señalar:
El artículo 4 inciso 4)
derogado de la Ley No.4574 señalaba:
“Corresponde a las municipalidades la administración de
los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo
integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.
Dentro de estos cometidos deberán:
4)... Las municipalidades deberán adquirir y fraccionar
terrenos, preferentemente en las zonas rurales dentro de la jurisdicción
territorial administrativa, mediante compra directa o de acuerdo con lo
dispuesto por el Título VI de este Código. Acondicionarán
esos terrenos, en la forma prevista en el párrafo anterior, y los
venderán al costo y con facilidades de pago, a cada jefe de familia que
demuestre al igual que su cónyuge, no tener bienes inscritos a su nombre
y que resultare acreedor a tal beneficio, previo estudio socio-económico
de los solicitantes; toda previa autorización de la Contraloría
General de la República.
Los lotes adjudicados o vendidos por la respectiva municipalidad no
podrán ser arrendados, gravados, embargados, vendidos ni traspasados por
ningún título a persona física o jurídica alguna,
mientras no hayan sido totalmente pagados y no hayan transcurrido diez
años desde la fecha de la respectiva adjudicación. El Registro no
inscribirá, dentro del término indicado, ventas ni traspasos de
ninguna clase. Se exceptúan, de las anteriores prohibiciones, las
operaciones que los adjudicatarios lleven a cabo con instituciones de
crédito estatales, con las asociaciones..., en cuyo caso, la
municipalidad podrá ceder la primera hipoteca a la institución
crediticia que concede el préstamo. (el subrayado es propio).
B.- Acuerdo del Concejo Municipal de
Goicoechea
Se señala en la Consulta que al haber determinado el legislador en su oportunidad en
aras de la protección del interés público, la
obligación de imponer limitaciones a la propiedad por parte de las
municipalidades, la Municipalidad consultante acordó en la Sesión
Ordinaria No.31-94, celebrada el día 6 de abril de 1994, artículo
5 las respectivas limitaciones a los lotes del Proyecto de Loma Verde.
Señala el Acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Goiecoechea
en su Sesión Ordinaria No.31-94 lo siguiente:
" los lotes adjudicados
o vendidos por la respectiva Municipalidad no podrán ser arrendados,
gravados, embargados, vendidos ni traspasados por ningún título a
persona física o jurídica alguna, mientras no hay sido totalmente
pagados y no hayan transcurrido diez años desde la fecha de la
respectiva adjudicación. El Registro Público no inscribirá
dentro del término indicado, ventas ni traspasos de ninguna
clase...".
3.- ELIMINACION DE LA OBLIGACION DE LAS
MUNICIPALIDADES DE IMPONER LIMITACIONES A LA PROPIEDAD DISPUESTA POR EL
LEGISLADOR A PARTIR DEL 30 DE ABRIL DE 1998 CON LA PROMULGACION DE LA LEY
No.7794 (CODIGO MUNICIPAL VIGENTE).
La norma transcrita de la Ley
No.4574 fue derogada por la Ley No.7794 del 30 de abril de 1998, nuevo
Código Municipal, el cual elimina la potestad legal que poseía la
Contraloría General de la República para autorizar la venta de
lotes municipales en proyectos de interés social realizada por las
municipalidades y además elimina la obligación genérica de
las municipalidades de imponer limitaciones a las propiedades que adquirieran
terceras personas.
A partir de la promulgación
de la Ley No.7794, las municipalidades podrán disponer de su patrimonio
mediante toda clase de actos o contratos permitidos - con excepción de
las donaciones que deberán ser autorizadas por ley especial - o sea, se
da un tratamiento diferente a la disposición de las propiedades por
parte de las municipalidades.
Dispone el artículo 62 del
Código Municipal actual al respecto:
" La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio
mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la
Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el
cumplimiento de sus fines.
Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles,
así como la extensión de garantías en favor de otras
personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley
especial.
Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos
mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los
intereses municipales. Como excepción de lo dispuesto en el
párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas
temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente
comprobadas de desgracia o infortunio. También podrán
subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o
servicio social, que presten servicios al respectivo cantón;
además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes
de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad
emitirá el reglamento para regular lo anterior.”
La Contraloría General de
la República, sobre la derogatoria de las regulaciones señaladas
ha indicado:
" No omito manifestarle que en agosto
de 1998 la Municipalidad de Goicoechea solicitó la autorización
de esta Oficina para adjudicar y vender algunos lotes en el citado Proyecto de
Vivienda loma Verde; no obstante, mediante Oficio 008598 (233-DEE-98), copia
del cual se adjunta, esta Dirección denegó tal
autorización, considerando que al quedar derogada la Ley No.4574 que
facultaba a esta Contraloría para conceder este tipo de autorizaciones y
al no otorgarse dicha potestad en el nuevo Código Municipal ( Ley
No.7794), esta Oficina había quedado sin competencia para continuar
autorizando dichas adjudicaciones..."(Contraloría General de la
República, Dirección General de Estudios Económicos,
Oficio No.001890 ( 55-DEE-99) de fecha 24 de febrero de 1999).
Se opera así una
transformación en las bases mismas de las Municipalidades, para la
disposición del bien de la forma en que lo considere necesario para el
cumplimiento del fin público para el cual se destina el inmueble (ya sea
para el cumplimiento de proyectos de interés social, de vivienda, de
ayuda a personas de escasos recursos económicos, etc.).
Tal afirmación se deduce
del espíritu que imperó en el Proyecto de reforma al
Código Municipal al señalarse en la exposición de motivos
lo siguiente:
" La reforma tiene como marco
fortalecer la autonomía municipal y por ello se elimina el
artículo cuarto tal como está concebido en el actual
Código, para dar paso a que cada gobierno establezca según sus
posibilidades financieras las áreas en las cuales se involucra cada
cantón... En resumen, se ofrece un conjunto de normas legales que buscan
agilizar la toma de decisiones de cada gobierno municipal...(2)
".
---
NOTA (2): Asamblea
Legislativa, Expediente No.12426 " Código Municipal", Folios 4
y 5.
---
4.- MARCO JURIDICO DE ACTUACION DE LA
ADMINISTRACION MUNICIPAL. PRINCIPIO DE JURIDICIDAD DE LA ADMINISTRACION:
Este fortalecimiento de la
Autonomía de las Municipalidades, y en lo que respecta al tema concreto
de la disposición de los bienes, debe analizarse tomando como un todo el
ordenamiento jurídico, y no como una norma aislada, que eventualmente
podría conducir a acciones alejadas del marco de legalidad en que debe
desenvolverse la actividad de los entes públicos.
De este modo, la facultad
concedida por el legislador a las Municipalidades para la disposición
del patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por el
Código y la Ley de
Contratación Administrativa (3), está sujeta al orden normativo en
general y en especial al ordenamiento de fiscalización y control (4),
por ser el patrimonio un bien sujeto al control del gasto público al
formar parte de lo que se denominan fondos públicos (5).
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NOTA
(3): Los artículos 68 y siguientes de la Ley de Contratación
Administrativa señalan:
Art.68:
" Para enajenar los bienes inmuebles, la Administración
deberá acudir al procedimiento de licitación pública o al
remate, según convenga al interés público".
Art.
69: " La Administración no podrá enajenar los bienes
inmuebles afectos a un fin público. Los bienes podrán
desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino
actual. Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea
Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la
afectación.
Art.70. " La base de la venta de los
bienes inmuebles será el precio que fije, pericialmente, el personal
capacitado de la respectiva Administración o, en su defecto, la
Dirección General de la Tributación Directa ".
NOTA
(4): Se recomienda la lectura de la Opinión Jurídica 083-98 de
fecha 2 de octubre de 1998 y OJ-016-98 donde se desarrolla el marco
jurídico de fiscalización de los fondos públicos.
NOTA
(5): La Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, define en su artículo 9 los fondos públicos de
la siguiente manera: " Fondos públicos son los recursos, valores,
bienes, y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de
entes públicos".
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En ese
sentido la doctrina ha señalado:
"El sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho que caracteriza en nuestro sistema constitucional a las
Administraciones públicas implica dos tipos de condicionamientos o
límites a la capacidad de éstas:
En primer lugar, unos límites
formales, cuales son la necesaria habilitación legislativa previa para
actuar normativamente en los campos reservados -formal o materialmente- a la
Ley, así como para adoptar cualquier tipo de actuación que
suponga limitación o ablación de la libertad o cualesquiera
posiciones jurídicas de los ciudadanos. Estas materias caen fuera de la
esfera natural de capacidad de los entes públicos, y sólo la ley
puede extenderla a ellas mediante apoderamientos concretos que no pueden
interpretarse extensivamente (su capacidad en estos ámbitos es, pues,
estrictamente tasada, como es la del representante, que ha de moverse dentro de
los términos rigurosos del poder de representación que tenga
conferido). De todo lo cual se deduce que, fuera de las materias mencionadas
(esto es, en la actividad de fomento o de prestación de servicios
públicos a los ciudadanos), la capacidad de los entes públicos
sólo se ve condicionada a la observancia de los requisitos de
procedimiento que, para cada caso, establezca el sistema normativo y, en su
caso, a la existencia de cobertura presupuestaria adecuada.
Pero la capacidad de los entes
públicos se encuentra también, en segundo lugar, condicionada por
unos límites sustantivos o materiales. Como decíamos en un
capítulo anterior, el "sometimiento pleno a la ley y al Derecho"
supone la plena juridicidad de la acción administrativa. Es aquí,
justamente, donde radica la diferencia esencial entre capacidad de las personas
privadas y de los entes públicos: la de las primeras es una aptitud para
tomar decisiones libres, incluso arbitrarias; la de los entes públicos
es una capacidad vinculada a la observancia de la totalidad del sistema
normativo (incluidos los principios generales del Derecho) y más
aún, a la persecución de determinados fines a los que,
imperativamente, debe servir su actividad" (Santamaría Pastor, Juan Alfonso.
"Apuntes de Derecho Administrativo" Tomo I, Madrid, 1987, p.p .558-559).
La Sala Constitucional al respecto
ha señalado:
"El principio de
legalidad...significa que los actos y comportamientos de la
Administración deben estar regulados en norma escrita, lo que significa,
desde luego el sometimiento a la Constitución y a la ley,
preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento
jurídico - reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o
sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la
Administración". Este principio sujeto, a la vez, otros
conceptos como los jurídicos indeterminados..."(6)
"El principio de
legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación
de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento
jurídico, a partir de su definición básica según la
cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede
actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo
ordenamiento...; así como sus dos corolarios más importantes,
todavía dentro de un orden general: el principio de regulación
mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de
reserva de ley, que en este campo es casi absoluto" (7)
---
NOTA (6): Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia Voto No. 3410-92
NOTA (7): Ibídem, Voto
No.1739-92
---
Esta vinculación al
ordenamiento jurídico, se extrae de la Ley No.7794 en estudio, al
establecerse en la normativa que a continuación se transcribe, la
obligación tanto para el Alcalde Municipal como para el Concejo
Municipal de ajustar sus actuaciones al ordenamiento de fiscalización
contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República o contra cualesquiera otras normas que protejan fondos
públicos, la propiedad o buena fe de los negocios.
ARTÍCULO 18.- Serán causas automáticas de
pérdida de la credencial de alcalde municipal:
...
d) Perder la credencial de alcalde, cuando haya actuado, en el
ejercicio o con motivo de su cargo, cometiendo una falta grave, con
violación de las normas del ordenamiento de fiscalización,
contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, o contra cualesquiera otras normas que protejan fondos
públicos, la propiedad o buena fe de los negocios. Esta sanción
se aplicará sin perjuicio de la denuncia penal respectiva.
e) Cometer cualquier acción sancionada por la ley con la
pérdida del cargo para funcionarios de elección popular
ARTÍCULO 24.- Serán causas de pérdida de la
credencial de regidor: ...
e) Lo señalado por el artículo 63 de la Ley sobre la zona
marítimo-terrestre, No. 6043, de 2 de febrero de 1977, por el
artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República (8), No. 7428, de 7 de setiembre de 1994.
---
NOTA
(8): Señala el artículo 73 de la Ley No.7428 lo siguiente:
Cancelación
de credencial de regidor. Será causa para la cancelación de la
respectiva credencial, la comisión de una falta grave, por parte de un
regidor o de un síndico municipales o por sus suplentes, con
violación de las normas del ordenamiento de fiscalización,
contemplado en esta Ley, o contra cualesquiera otras que protejan fondos
públicos o la propiedad o buena fe de los negocios. Eso se
aplicará cuando el infractor haya actuado en el ejercicio o con motivo
de su cargo.
Cuando
la violación grave sea cometida en virtud de un acuerdo del Concejo,
incurrirán en la misma causal de cancelación de sus credenciales
todos los que, con su voto, hayan formado la mayoría correspondiente.
Cuando
llegue a conocimiento de la Contraloría General de la República
una sentencia de condenatoria o un auto firme de elevación a juicio, en
un proceso penal, contra los funcionarios municipales arriba indicados, por
violación de las normas dichas, de inmediato lo comunicará al
Tribunal Supremo de Elecciones, para lo que proceda de conformidad con la ley.
---
Lo anterior implica, que si bien,
la Municipalidad puede disponer de su patrimonio, tal disposición se
encuentra limitada a la correcta utilización de los bienes, apoyada en
el ordenamiento jurídico y en los principios de lógica y
razonabilidad, sana administración, tutela del gasto público,
legalidad, discrecionalidad (9), justicia y conveniencia.
---
Nota
(9): la Sala Constitucional en el Voto No.867-91 con atino ha establecido que
“ningún acto de la administración puede realizarse en
virtud de una potestad discrecional ilimitada, la administración debe
respetar los límites de razonabilidad y eficiencia ".
---
Con el nuevo Código
Municipal, la Municipalidad no puede imponer limitaciones al tercero adquirente
mediante compra-venta de un terreno municipal, pero ello no obsta para que
sí pueda asegurarse el cometido de sus fines con la venta de sus
propiedades dependiendo del fin que se persiga, tal como lo prevé el
artículo 62 ya transcrito, al señalar: " ...mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este
Código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean
idóneos para el cumplimiento de sus fines".
De toda suerte, la Sala
Constitucional, aún cuando el nuevo Código Municipal es de
reciente data, ha analizado los alcances del artículo 62 del
Código municipal vigente, alcances que son enteramente coincidentes con
lo expuesto supra sobre el marco de legalidad en que debe desenvolverse la
actividad municipal, al señalar:
" ...De manera que la
disposición de los bienes está sujeta al control en los
términos previstos por la legislación pertinente ( Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y Ley de la
Contratación Administrativa, puesto que la Contraloría verifica
un control de legalidad y financiero-contable ( análisis del
presupuesto, para determinar la relación entre ingresos y egresos y definir
la capacidad de pago); para constatar que no se afecta de ninguna manera el
normal equilibrio que debe existir en relación con sus otros compromisos
y deudas, y en el que obviamente, están previstas las responsabilidades
del caso.
El párrafo segundo del
artículo 62 del vigente Código Municipal recoge estos principios,
pero sin supeditar las donaciones a la anuencia previa (autorización) de
la Contraloría, lo cual tampoco la hace contraria al orden
constitucional. Ello no significa que tales operaciones estén exentas de
control por parte de este órgano constitucional, ya que en virtud de lo
dicho en la citada sentencia 0998-98, él ejerce su función
contralora y fiscalizadora de la contratación administrativa - aún
sin que haya norma expresa que lo disponga -, y en el caso, no sólo por
disposición de norma constitucional expresa - artículo 183 y 184
-, sino por derivación de lo dispuesto en los artículos 11, 12,
14, 17, 20, 25, 30 y 37 de su Ley Orgánica, tiene plena competencia para
hacerlo en esta materia. Por su parte, la nueva legislación municipal no
establece norma concreta respecto de la posibilidad de dar o no en
garantía bienes inmuebles, derechos, licencias o patentes municipales,
ni de la autorización previa a cargo del órgano contralor, sin
embargo, debe de entenderse que las normas relativas a ello deben completarse
con lo dispuesto en la Ley de la Contratación Administrativa y la Ley
Orgánica de la Contraloría, de modo que, la actividad contractual
por la que se pretenda comprometer bienes municipales, sí está
sujeta al control en los términos previstos por la legislación
pertinente ... Con la nueva legislación, la actividad contractual de los
gobiernos municipales se remite a las disposiciones y principios de la Ley de
la Contratación Administrativa ( artículo
62 del vigente Código Municipal) ... La normativa municipal vigente (Ley
Número 7794) es más clara y sencilla en lo que respecta a la
actividad contractual de las municipalidades, a (sic) establecer una norma genérica (artículo 62) que
remite a la Ley de Contratación Administrativa, y en consecuencia a los
principios constitucionales que la rigen, donde, según se anotó
en el Considerando XXIII de esta sentencia, el control ejercido por la
Contraloría General de la República es esencial...(10)
" ( Lo subrayado es
propio).
---
NOTA
(10): Sala Constitucional, Voto no.5445-99 de 14 de julio de 1999.
---
De lo anterior debe desprenderse
que si bien las municipalidades pueden disponer libremente de sus bienes,
están sujetas al control de la Contraloría y en consecuencia a
los principios constitucionales derivados de ese control, y por otro lado, debe
la Municipalidad de acuerdo a lo dispuesto por la legislación vigente,
someter esos actos y contratos al cumplimiento de sus fines, de lo cual se desprende
a manera de ejemplo que si la venta de inmuebles municipales está
justificada en algún proyecto especial para solución de vivienda
del cantón (por ejemplo facilidades de vivienda a personas de escasos
recursos económicos con la compra del terreno municipal), la
Corporación Municipal bien podría establecer una condición
resolutoria (11) o una cláusula de compromiso en la escritura de
traspaso del bien, con el fin de orientar la contratación realizada con
el tercero dentro de los límites razonables, concretos y definidos por
la Municipalidad para el cumplimiento de sus fines.
---
NOTA
(11): Sobre las obligaciones condicionales véanse arts.678 y sigts del Código Civil.
La jurisprudencia nacional ha exigido que
la condición impuesta sea razonable al indicar:
"
Si bien es una facultad de la Administración sujetar la eficacia de sus
actos o disposiciones generales a una condición suspensiva, ésta
debe ser tal que no haya ilusorios los derechos previamente concedidos, por ser
de imposible cumplimiento para el destinatario". Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, No.118 de 1989.
---
Tómese en cuenta
que el bien que adquiere el tercero era patrimonio del Estado en el sentido
amplio del término, y por tanto el traspaso si bien es cierto se
perfecciona mediante la compra del terreno por parte del adquirente, resulta
razonable que bajo esos parámetros se comprometa como beneficiario para
vivienda municipal, a destinar el bien al cometido municipal con el fin de
garantizarse la corporación municipal, que no se desvíe el
destino del bien, o no se cometan abusos que desvíen el cometido
municipal.
Debe quedar claro, que cuando se recomienda la inclusión de estos
compromisos, no se está exponiendo al adquirente del terreno al
atropello de derechos fundamentales por haber perfeccionado su venta en un
contrato y por tanto se encuentra protegido.
Lo que se pretende, es que la
Municipalidad se asegure el cometido de sus fines, con el objeto de que tal
bien sea usado por el particular en la forma que resulte del acto o del hecho
constitutivo del traspaso, donde si bien es cierto el particular compra el bien
y adquiere con ello el exclusivo derecho de su uso y disposición, ese
bien que era público prolonga la cosa pública al adquirente al
destinarlo a los fines y cometidos que motivaron la venta del bien por parte de
la municipalidad.
La inclusión de compromisos
en el contrato de venta respectivo (12) no desmembra
el derecho de propiedad del adquirente, por el solo hecho de quedar debidamente
consignados los motivos del acto del traspaso municipal del bien al tercero.
---
NOTA
(12): Señala la doctrina que " ...el comprador bajo
condición resolutoria adquiere el dominio del bien de que se trate;
tiene derecho de entrar en su posesión y disfrute, y aun puede venderlo
o gravarlo, aunque con subordinación a la eventualidad contemplada en el
convenio de donde su derecho procede". (Brenes Córdoba, Alberto.
Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro, 1985,
p.127.
---
Con ello, se asegura la
Municipalidad, el cometido de los fines públicos municipales, con
compromisos dirigidos y especificados al
cumplimiento de los móviles municipales (13), tomando en cuenta para
ello, el proyecto para el cual se destina el bien, los costos favorables al
adquirente mediante los cuales se le transmite el terreno otrora municipal, y a
su vez coadyuva al control para evitar el lucro de las propiedades traspasadas
a terceros.
---
NOTA
(13): La doctrina española se ha referido al tema de los contratos
administrativos señalando:
"
Sobre aquello sobre lo que la Administración contra se proyectan en
condiciones de igualdad los derechos e intereses de todos los ciudadanos,
porque en cierto modo les pertenecen a todos, se ha logrado con el esfuerzo
colectivo y se ha asignado a la Administración para que satisfaga con
ello, con objetividad, los fines públicos que se le hayan encomendado.
Da lo mismo que se trate de oportunidades de trabajo, de colocación de
productos o de prestación de servicios que constituyen el normal medio
de vida de muchos, o en fin, de otros bienes o
servicios que la Administración esté en condiciones de dispensar
o distribuir. Nada de esto ocurre cuando quienes contratan entre sí son
particulares. Siempre está presente, en cambio, en los contratos de la
Administración, incluso cuando su objeto guarde una relación
sólo mediata o indirecta con los intereses o fines públicos que
le esté encomendado alcanzar, promover o garantizar". (Juan Carlos Cassagne, Obra Colectiva en Homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff, " Derecho Administrativo", Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1998, p.960.
---
En esa línea de pensamiento
y por sana actuación administrativa, no resultaría contrario a lo
dispuesto por el legislador, que la municipalidad utilice la potestad de usar o
disponer de su patrimonio mediante los convenios y contratos idóneos
para el cumplimiento de sus fines.
La Ley General de la
Administración Pública en el artículo 14 y 15 nos aclara
al respecto:
" Artículo 14.-
1.- Los principios generales de derecho podrán autorizar
implícitamente los actos de la Administración Pública
necesarios para el mejor desarrollo de las relaciones especiales creadas entre
ella y los particulares por virtud de actos o contratos
administrativos..."
Artículo 15.-
1.- La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley
en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los
límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente,
para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable....
Artículo 16.-
En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas
unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios
elementales de justicia, lógica o conveniencia".
5.- Antecedentes del traspaso del terreno
municipal a adjudicatarios del Proyecto de Vivienda Municipal Loma Verde:
Se deduce de la
documentación remitida (14), que la Municipalidad de Goicoechea
adquirió en el año de 1987 una finca para el desarrollo de un
proyecto de vivienda, de conformidad con lo establecido en el inciso 4) del
artículo 4 del Código Municipal derogado, Ley No.4574.
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NOTA
(14): El Oficio No.000848 de fecha 29 de enero de 1998, de la Dirección
General de Auditoria, Departamento Municipal de la Contraloría General
de la República establece recomendaciones para el Proyecto de Vivienda
Municipal Loma Verde.
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El artículo 4 inciso 4)
aunque ya transcrito en el apartado anterior, para efectos de este
análisis se transcribe en lo que interesa señalaba:
"4)... Las
municipalidades deberán adquirir y fraccionar terrenos, preferentemente
en las zonas rurales dentro de la jurisdicción territorial
administrativa, mediante compra directa o de acuerdo con lo dispuesto por el
Título VI de este Código. Acondicionarán esos terrenos
en la forma prevista en el párrafo anterior, y los venderán al
costo y con facilidades de pago, a cada jefe de familia que demuestre al igual
que su cónyuge, no tener bienes inscritos a su nombre y que resultare
acreedor a tal beneficio, previo estudio socio-económico de los
solicitantes...Los lotes adjudicados o vendidos por la respectiva municipalidad
no podrán ser arrendados, gravados, embargados, vendidos ni traspasados
por ningún título a persona física o jurídica
alguna, mientras no hayan sido totalmente pagados y no hayan transcurrido diez
años desde la fecha de la respectiva adjudicación. El
Registro no inscribirá, dentro del término indicado, ventas ni
traspasos de ninguna clase. Se exceptúan, de las anteriores
prohibiciones, las operaciones que los adjudicatarios lleven a cabo con
instituciones de crédito estatales, con las asociaciones..., en cuyo
caso, la municipalidad podrá ceder la primera hipoteca a la
institución crediticia que concede el préstamo. (lo subrayado es propio).
El Proyecto de Loma Verde, nació
así, como un proyecto de interés social, para solventar
necesidades de vivienda de la comunidad, se acondicionó el terreno y se
fue vendiendo al costo con facilidades de pago a cada jefe de familia que
demostrara cumplir con las condiciones que estableció el legislador.
Sobre este aspecto, la Contraloría General de la
República, en Oficio 006788 de 30 de mayo de 1995 señaló a
la municipalidad consultante lo siguiente:
" Al respecto se autoriza la
adjudicación y venta a las personas que se indican en el anexo a este
oficio, partiendo de lo siguiente:
1.- Que estas adjudicaciones y ventas están respaldadas en el
convenio suscrito entre esa Municipalidad y la Asociación Pro-Vivienda
Loma Verde, en el cual se establecen las condiciones bajo las cuales se
desarrolla este proyecto, convenio que fuera debidamente refrendado por nuestra
Dirección de Asuntos Jurídicos en Oficio no.2694 de 10 de marzo
de 1994.
2.- Que las condiciones de acondicionamiento, adjudicación y
venta de dichos lotes, fueron previamente fijadas por el Consejo Municipal en
la sesión ordinaria No.31 de 6 de abril de 1994.
3.- Que mediante certificación expedida
por el Departamento legal, se deja constancia de que los adjudicatarios
cumplieron con todos los requisitos acordados por la Municipalidad y los que
establece la normativa vigente sobre el particular"
A.- Situación de las adjudicaciones
de propiedades ya finiquitadas e inscritas bajo el Amparo de la Ley No.4574.
Se consulta sobre cuál es
la situación para las propiedades ya vendidas e inscritas bajo el Amparo
de la Ley No.4574, que arrastran la consecuencia de tener limitaciones al
derecho de propiedad por 10 años, limitaciones que no tendrían
personas de ese mismo Proyecto que al día de hoy no han firmado la
escritura de venta.
La prolongación temporal de
la vigencia de una norma aún después de su derogación,
siempre y cuando mantenga vigente hechos o relaciones dadas en el pasado y no
reguladas en la nueva norma, se conoce en la doctrina con el nombre de ultraactividad de la norma.
Se
define la ultraactividad como:
" Con esta denominación se
conoce al fenómeno que tiene lugar en todos los supuestos de
irretroactividad de las normas: la norma X sustituye y deroga formalmente la
norma Y; pero al ser la norma X irretroactiva, la
norma Y, aun derogada, continuará aplicándose a las situaciones
nacidas con anterioridad a su extinción. Por ello se dice que la norma
es ultractiva, por cuanto sigue actuando más
allá de su desaparición formal (15)".
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NOTA
(15): Santamaría Pastor, Juan Alfonso. " Apuntes de Derecho
Administrativo", Universidad Pontificia de Comillas, Quinta
Edición, 1987, Madrid, España, p.298.
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Lo anterior implica que hay normas
que permanecen a través de los actos y hechos cumplidos bajo su amparo y
con sujeción a sus prescripciones, como un respeto a las situaciones
jurídicas establecidas bajo su vigencia.
En el caso en estudio, la
trascendencia del cambio operado en la Ley No.7794 en lo referente a la
eliminación de las limitaciones que antes eran impuestas a la propiedad,
de mantenerse para las propiedades ya traspasadas e inscritas en el Registro de
la Propiedad, perdería razonabilidad, toda vez, que como se
señala, el Proyecto aún no se ha concluido con la etapa de
formalización de la escritura de las propiedades adjudicadas a terceros,
y resultaría desventajoso para quienes por razones del tiempo sí
formalizaron la escritura en los términos de la ley derogada.
Al respecto de situaciones como
las que no ocupa, la doctrina no ha fortificado el mantenimiento o
supervivencia de la norma como a continuación se expone:
“...el acto administrativo proferido
de acuerdo con el orden constitucional y legal vigente, pero que entra en
contradicción con el régimen legal sobreviniente, no se considera
ilegítimo, sino inoportuno...El acto nacido legítimo no se
convierte en ilegítimo como consecuencia de un cambio en los textos
legales. La extinción de tal acto sólo puede lograrse mediante
" revocación basada en razones de oportunidad, conveniencia o
mérito (16)".
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NOTA
(16): Penagos, Gustavo, " El Acto Administrativo", Quinta
Edición, Ediciones Librería del Profesional, Colombia, 1992,
p.p.254-256.
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Conforme a lo expuesto, mantener
la limitación a las propiedades con base en la norma derogada, sobre
todo tratándose de limitaciones a la propiedad privada que
excepcionalmente por norma legal en acato a nuestro orden constitucional son
permitidas, aún cuando han desaparecido los fundamentos de hecho o de
derecho para su vigencia no tendría razón ni fundamento
jurídico alguno.
Ello no debe interpretarse como la
autorización por parte de este Órgano Asesor a dar efecto
retroactivo a la norma recién promulgada que eliminó ese tipo de
limitaciones, sino a la razón objetiva de la desaparición de los
fundamentos de hecho y derecho para la vigencia de esas limitaciones, lo que
conduce a la pérdida de vigencia de las limitaciones impuestas a la
propiedad.
El mantener limitaciones a la propiedad
para quienes formalizaron la venta bajo la vigencia de la ley derogada,
crearía una situación desventajosa para este grupo de personas -
que eventualmente podría conculcar el principio de igualdad - en
relación con quienes a la fecha tienen las propiedades adjudicadas a su
favor pero no han firmado la escritura de traspaso del bien- los cuales a
partir de la promulgación del nuevo Código Municipal no
habría razón legal para imponerles limitaciones a su goce -.
En el caso del Proyecto de Loma
Verde, debe tomar en cuenta la Municipalidad las condiciones en que fue
aprobado el Convenio suscrito entre la Municipalidad y la Asociación
Pro-Vivienda Loma Verde, mediante el cual se establecieron las condiciones
sobre las cuales se desarrollaría el Proyecto, convenio que fue
debidamente refrendado por la Contraloría General de la República
en su oportunidad.
De acuerdo a lo anterior, el
mantener el Acuerdo supra transcrito, por parte del Concejo Municipal que
establece restricciones y limitaciones a la propiedad con base en una norma
derogada, conculcaría con el ordenamiento jurídico vigente, en el
tanto solamente mediante Ley podrían establecerse ese tipo de
restricciones contenidas en el Acuerdo.
Al derogarse la Ley que lo
sustentaba, no existe facultad del Concejo para mantener esas restricciones a
la propiedad, para los lotes aún no formalizados mediante escritura
pública, subsistiendo la posibilidad de incorporar las recomendaciones
señaladas supra, en el tanto no desnaturalicen el derecho de propiedad
del adquirente.
CONCLUSIONES
Recapitulando lo expuesto, se
concluye lo siguiente:
1.-
Con la promulgación de la Ley No.7794 "Código Municipal
Vigente", las Municipalidades no están en la obligación
legal de imponer limitaciones a las propiedades adjudicadas o vendidas a
terceros, y solamente en el caso de donación se debe realizar mediante
ley especial al efecto.
2.-La
facultad concedida por el legislador a las Municipalidades para la
disposición del patrimonio, está limitada según lo dispuso
el legislador al cometido de los fines municipales.
3.- Igualmente
esa facultad debe utilizarse con apego al ordenamiento de fiscalización
y control de los fondos públicos y apoyarse en los principios de
lógica, razonabilidad, sana administración, tutela del gasto
público, legalidad, discrecionalidad, justicia y conveniencia, y en
acato obligatorio de la jurisprudencia constitucional.
4.-No
existe fundamento de hecho ni de derecho, para mantener la limitación a
las propiedades ya traspasadas con base en la norma derogada, por tratarse de
limitaciones a la propiedad privada que excepcionalmente por norma legal en
acato a nuestro orden constitucional son permitidas.
5.-Tampoco
tiene fundamento de hecho ni de derecho, mantener el Acuerdo por parte del
Concejo Municipal que establece restricciones y limitaciones a la propiedad con
base en una norma derogada, su existencia, conculcaría con el
ordenamiento jurídico vigente, en el tanto solamente mediante Ley
podrían establecerse ese tipo de restricciones contenidas en el Acuerdo.
De
usted atentamente,
Lic. L. Lupita Chaves
Cervantes
Procuradora Adjunta
na
C-222-99
AUTONOMÍA MUNICIPAL. ADQUISICIÓN DE
BIENES. MUNICIPALIDAD. VENTA DE BIENES ADJUDCADOS. LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA.
La señora Julieta Rodríguez Aguilar, Jefe a.i. del Departamento de Secretaría, de la Municipalidad de
Goicoechea, solicita que esta representación emita criterio sobre la legalidad de
mantener limitaciones a propiedades adjudicadas por ese Concejo e inscritas en
el Registro de la Propiedad con limitaciones, si se toma en cuenta que la ley
que las imponía ha sido derogada. Igualmente consulta sobre qué sucede con
aquellos lotes que a la fecha no han sido escriturados, si es posible
escriturarlas con las limitaciones acordadas por el Concejo Municipal.
La Licda. Lupita Chaves indica que la
promulgación de la Ley N°7794 (Código Municipal), las Municipalidades no están
en la obligación legal de imponer limitaciones a las propiedades adjudicadas o
vendidas a terceros, solamente en el caso de donación se debe realizar mediante
ley especial al efecto. La facultad concedida por el legislador a las
Municipalidades para la disposición del patrimonio, está limitada según lo
dispuso el legislador al cometido de los fines municipales.
Igualmente, esa facultad debe utilizarse con
apego al ordenamiento de fiscalización y control de los fondos públicos y
apoyarse en los principios de lógica, razonabilidad, sana administración,
tutela del gasto público, legalidad, discrecionalidad, justicia y conveniencia,
y en acato obligatorio de la jurisprudencia constitucional. no existe
fundamento de hecho ni de derecho, para mantener la limitación a las propiedades
ya traspasadas con base en la norma derogada, por tratarse de limitaciones a la
propiedad privada que excepcionalmente por norma legal en acato a nuestro orden
constitucional son permitidas. Tampoco tiene fundamento de hecho ni de derecho,
mantener el Acuerdo por parte del Concejo Municipal que establece restricciones
y limitaciones a la propiedad con base en una norma derogada, su existencia,
conculcaría con el ordenamiento jurídico vigente, en el tanto solamente
mediante Ley podrían establecerse ese tipo de restricciones contenidas en el
Acuerdo.