Accesibilidad
Dictamen : 252 - del 22/12/1999
C-252-99
22 de diciembre de 1999
Señor
Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort
Presidente Ejecutivo
Caja Costarricense de Seguro
Social
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
Adjunto, me refiero a su atento oficio Nº 11.868 del 6 de julio de 1998, por
medio del cual se consulta a la Procuraduría cuál es el órgano respectivo de la
Caja que agota la vía administrativa, en cada una de las materias que ésta
atiende, incluida la materia de contratación administrativa.
Adjunta usted el criterio de la Dirección
Jurídica de la Caja, que en la parte conclusiva de su pronunciamiento señala lo
siguiente:
1.
"La regla general es que la vía administrativa se agota por el acto o resolución
dictado por el órgano que conoce en segunda instancia, sea o no el máximo
jerarca, y este la agota aún cuando conozca en única instancia, salvo la
existencia de ulterior recurso expresamente previsto por el ordenamiento
jurídico. En materia laboral, la vía administrativa se agota con una sola
resolución, expresa o presunta. Más que de agotamiento de la vía
administrativa, se trata de la exigencia de una decisión previa de la
administración respecto del asunto de que se trate." 2. "Cuando se
trate de actos desfavorables al administrado, si el agotamiento no está
reservado por ley en forma privativa a otro órgano, y sin perjuicio de las
valoraciones de oportunidad, en cada caso, podría resultar conveniente que el
agotamiento de la vía administrativa sea pronunciado por la jerarquía
institucional superior, o sea la Junta Directiva, como un mecanismo de
fortalecer los argumentos de la institución ante una eventual discusión."
Según se desprende de la lectura de la
consulta, la duda planteada gira en torno a la definición legal del órgano o de
los órganos llamados a agotar la vía administrativa dentro de la Caja
Costarricense de Seguro Social. Es por ello que el análisis que se realizará va
a partir de las disposiciones legales que regulan la materia.
I. Algunas generalidades sobre el
agotamiento de la vía administrativa
La existencia o no del instituto del
agotamiento de la vía administrativa ha sido objeto de múltiples discusiones,
tanto en el derecho comparado como en nuestro país. Algunos proclaman su
eliminación, mientras que otros sostienen su conveniencia y necesidad. Pero, en
todo caso, salvo la atenuación que sufre en la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, éste se mantiene vigente en nuestro ordenamiento jurídico.
Nótese que, en la Ley de cita, si bien el agotamiento de la vía administrativa
no es un requisito de admisibilidad del recurso de amparo (1) o de la acción de
inconstitucionalidad, en éste último supuesto, el artículo 75 de la Ley de
Jurisdicción Constitucional establece que para que exista un asunto pendiente
en vía administrativa éste debe encontrarse en fase de agotamiento de vía
administrativa (2), por lo que se reconoce implícitamente su existencia.
---
NOTA
(1): En ese sentido se ha señalado: "No es de recibo la argumentación del
Ejecutivo Municipal informante en cuanto indica que lo pedido es materia que
debe ser resuelta en aplicación del Código Municipal, pues se está aduciendo la
violación del artículo 27 de la Constitución Política y además el artículo 31
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional determina que no es necesario
agotar la vía administrativa para plantear un recurso de amparo."
(Resolución Nº 2329-95 de las 15:39 hrs del 10 de
mayo de 1995)
NOTA
(2): Como ejemplo, la Sala ha señalado que "... resulta posible fundar la
acción, en un reclamo administrativo, pero siempre y cuando la invocación de
inconstitucionalidad a que hace referencia (el artículo 75 de la LJC(, se haya
efectuado dentro de la fase de agotamiento de la vía propiamente dicha, que
como se ha indicado reiteradamente, inicia con y a partir del recurso de
reposición o alzada, interpuestos contra el acto final (en este mismo sentido
véanse las resoluciones números 5974-94 de las dieciséis horas dieciocho
minutos, 5975-94 de las dieciséis horas veintiún minutos, ambas del once de
octubre de mil novecientos noventa y cuatro y 6700-94 de las quince horas seis
minutos del quince de noviembre de ese año).- En el caso concreto, (la(
Gobernación de San José, aún se encuentra en la etapa de análisis del expediente
administrativo, y no ha dictado el acto final correspondiente; de manera que
por no encontrarse dicho reclamo en la fase de agotamiento de la vía
administrativa, éste no es idóneo para servir de base a la inconstitucionalidad
solicitada.- Por tratarse de la inexistencia de un requisito esencial de
admisibilidad de la acción, que la torna manifiestamente improcedente, la Sala
opta por rechazarla sin más trámite, ..." (Resolución Nº 182-95 de enero
de 1995; lo indicado entre paréntesis cuadrados no es del original).
---
El agotamiento de la vía administrativa
puede analizarse desde una triple perspectiva:
Como una de las garantías para hacer
efectivo el principio de autotutela de la Administración que le permite la
revisión administrativa de sus actos; como un requisito procesal que se exige
para acudir a la vía judicial; y como parte del debido proceso que le garantiza
al administrado a recurrir el acto final que se dicte dentro de éste.
Sin entrar necesariamente en la discusión
que existe en este momento alrededor de estos puntos, es preciso señalar que en criterio de este Órgano Asesor, el agotamiento de la
vía administrativa es un requisito procesal para acudir a la vía judicial como
forma de hacer efectivo el principio de autotutela de la Administración,
permitiéndole a ésta poder revisar, en vía administrativa y de previo a que el
afectado acuda a la vía judicial, los actos que ha emitido.
Asimismo, también debe tomarse en cuenta que
los criterios de interpretación en esta materia deben tender a que éste no sea
una carga irrazonable para el administrado de previo a acudir a la vía
judicial, porque de lo contrario se violentaría el principio de acceso a la
justicia judicial contenido en los artículos 41 y 49 de la Carta Magna.
Partiendo de las consideraciones anteriores,
es que se va a analizar el tema planteado.
Ahora bien, con independencia de que se siga
cualquiera de las tesis anteriormente expuestas, necesariamente puede afirmarse
que este instituto se relaciona directamente con la determinación de la
competencia de los distintos órganos y con la fase recursiva de los actos
administrativos.
Es por ello que debe distinguirse entre el
acto final y el acto que agota la vía administrativa y determinar los órganos
competentes para dictarlos.
El acto final es el que decide sobre el
asunto planteado, y una vez que éste ha sido recurrido de conformidad con las
normas aplicables es que se dictará el acto que agota la vía administrativa.
Jurisprudencialmente se ha realizado la
distinción en los siguientes términos:
"IV.-
El procedimiento utilizado por la Junta Directiva del Colegio observó los
principios del debido proceso, pues con la audiencia conferida, el afectado
tuvo oportunidad de contestar la queja y ofrecer pruebas, así como ejercitar los recursos correspondientes contra el acto
final." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a las diez
horas quince minutos del 20 de junio de 1990)
Este tema ha sido claramente desarrollado
por la Sala Constitucional en múltiples resoluciones. A manera de ejemplo, si
citarán algunas.
"...
resulta posible fundar la acción, en un reclamo administrativo, pero siempre y
cuando la invocación de inconstitucionalidad a que hace referencia (el artículo
75 de la LJC(, se haya efectuado dentro de la fase de agotamiento de la vía
propiamente dicha, que como se ha indicado reiteradamente, inicia con y a
partir del recurso de reposición o alzada, interpuestos contra el acto final
(en este mismo sentido véanse las resoluciones números 5974-94 de las dieciséis
horas dieciocho minutos, 5975-94 de las dieciséis horas veintiún minutos, ambas
del once de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y 6700-94 de las quince
horas seis minutos del quince de noviembre de ese año).-" (Nº 182-95 de 10
de enero de 1995; lo indicado entre paréntesis cuadrados no es del original).
"Esta
Sala en forma reiterada ha indicado que la frase que dice 'en el procedimiento
para agotar la vía administrativa' del citado artículo 75, debe entenderse que
se inicia a partir de la interposición del recurso de reposición o de alzada
ante el jerarca administrativo (entre otras ver las sentencias número 1063-94,
2866-94, 3154-94, 3618-94, 5974-94, 5975-94, 0182-95 y 5267-95)." (Nº
542-96 del 30 de enero de 1996).
"Publíquese
tres veces un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción,
para que en los procesos o procedimientos en los que se discuta la aplicación
de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho
el pronunciamiento del caso. Este aviso sólo afecta los procesos judiciales
pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte
que lo único que no puede hacerse en
dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse
lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la
acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en
los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que son los que se inician con y
a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto
final, salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la
tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente."
(Resolución de la Sala Constitucional del 8 de marzo de 1999)
Ahora bien, con el objeto de determinar los
órganos competentes para dictar el acto final y el que agota la vía
administrativa, es necesario analizar, en primer término, si resultan
aplicables las disposiciones que sobre el particular contiene la Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, o si se debe acudir a
las disposiciones que contiene la Ley General de la Administración Pública
sobre el agotamiento de la vía administrativa.
II. En cuanto a la no aplicación directa
de la Ley General de la Administración Pública
El artículo 367 de la Ley General de la
Administración Pública exceptúa la aplicación del procedimiento administrativo
regulado en su Libro Segundo, entre otras, a aquellas disposiciones que el
Poder Ejecutivo determine mediante decreto que se emitirá dentro de los tres
meses siguientes a la fecha de promulgación de la Ley. En el referido Decreto
(8979 y 9469) se señala expresamente la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social, No 17 de 22 de octubre de 1943.
En virtud de tales disposiciones, y en
tratándose de materia de procedimiento administrativo, prevalecerán las
disposiciones de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social
frente a las de la Ley General de la Administración Pública, aunque los
principios contemplados en ésta sí pueden servir como parámetros de
interpretación, sobre todo los que tienen rango constitucional. Por el
contrario, el Libro Primero de la Ley General sí se aplica a toda la
Administración, a partir de su vigencia, de conformidad con lo expresado en el
numeral 365. En éste último se encuentran dos disposiciones que hacen expresa
referencia al agotamiento de la vía administrativa, y son los numerales 106 y
126, que la letra disponen:
"Artículo
106.- De no excluirse expresamente,
habrá recurso jerárquico contra todo acto del inferior en los términos de esta
ley."
"Artículo
126.- Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes
órganos y autoridades, cuando resuelvan
definitivamente los recursos de reposición o de apelación previstos en el Libro
Segundo de esta Ley, interpuestos contra el acto final: (...)
b. Los de los respectivos jerarcas de las
entidades descentralizadas, cuando correspondan a la competencia exclusiva
o a la especialidad administrativa de las mismas, salvo que se otorgue por ley algún recurso administrativo contra ellos;
c. Los
de los órganos desconcentrados de la Administración, o en su caso los del
órgano superior de los mismos, cuando correspondan a su competencia exclusiva y
siempre que no se otorgue, por ley o reglamento, algún recurso administrativo
contra ellos. (...)"
Como puede extraerse de la lectura de esta
última norma, en ella se hace referencia expresa a los recursos previstos en el
Libro Segundo de la Ley, que no son aplicables directamente en el caso de las
normas de la Ley Constitutiva de la Caja por las razones ya expuestas y,
consecuentemente, ésta última prevalecerá sobre aquellas.
De otra parte, el numeral 106 sí deviene en
aplicable, pero deberá analizarse en relación con las competencias y la
estructura organizativa y no podrá ser interpretado de forma tal que se
violente el derecho fundamental de acceso a la justicia judicial. En el Libro
Segundo se encuentran los artículos 344 y 350, interesando específicamente éste
último, que a la letra dispone:
"Artículo
350.- 1. En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada, cualquiera
que fuere la procedencia del acto recurrido.
2. El
órgano de alzada será siempre el llamado a agotar la vía administrativa, de
conformidad con el artículo 126.(3)"
---
NOTA
(3): En relación con este artículo se ha indicado:
"Para
entender por agotada la vía administrativa no es en la actualidad necesario
interponer sucesivos recursos de alzada hasta llegar al vértice de la pirámide
jerárquica en torno a la cual se organiza la Administración: La LGAP dispuso en
su artículo 350 que en el procedimiento administrativo habrá en todos los casos
una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto
recurrido." (Gimeno Sendra, Vicente. Derecho
Procesal Administrativo, Editorial Juricentro, San
José, 1993, pág. 281)
---
Tal y como se señaló supra, estos numerales
ceden frente a las disposiciones expresas que contenga la Ley Constitutiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social, aunque es rescatable a nivel de
principio, que deben favorecerse las interpretaciones que no lleven a crear una
cadena interminable de recursos jerárquicos, sino que, por el contrario, debe
tenderse a buscar la interpretación que favorezca la existencia de una única
instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido, o
al menos, la menor cantidad de recursos posibles.
Como consecuencia de lo anterior, es
preciso, en primer término, revisar las leyes especiales que regulan la
competencia dentro de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como las
disposiciones en materia recursiva que la rigen.
III. Estructura básica y régimen de
impugnación en la Ley Orgánica de la Caja Costarricense del Seguro Social
Esta Institución autónoma es creada
constitucionalmente y se encuentra regulada en el artículo 73 de la siguiente
forma:
"Se
establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e
intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado,
patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de
enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la
ley determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán
a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro
Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las
que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.
Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los
patronos y se regirán por disposiciones especiales."
Su estructura orgánica básica se encuentra
regulada en la Ley Nº 17 de 22 de octubre de 1943, y está constituida
fundamentalmente por tres órganos: la Junta Directiva, la Presidencia Ejecutiva
y las Gerencias de División. La figura del Presidente Ejecutivo está regulada
en el inciso 1) del artículo 6 de la Ley (4).
---
NOTA
(4): En existencia de un Presidente Ejecutivo dentro de la estructura de la
Caja se encuentra cuestionada en la Acción de Inconstitucionalidad que se
tramita en el expediente Nº 97-005158. En el informe que rindiera este Órgano
Asesor se señaló: "...compartimos el criterio de que la autonomía política
o de gobierno de la Caja, la cual aparece protegida en el artículo 73 de la
Constitución Política, resulta indebidamente afectada por el establecimiento de
un presidente ejecutivo dentro de su estructura interna; aspecto en el cual
resultaría inconstitucional el artículo 4º de la Ley que Modifica la
Integración de Juntas Directivas de Instituciones Autónomas, en la frase
"Caja Costarricense de Seguro Social", y el inciso 1º del artículo 6º
de su Ley Constitutiva."
---
Por su parte el artículo 17 del mismo cuerpo
legal habla de las facultades del Presidente de nombrar al personal de la Caja.
En cuanto a la Junta Directiva, su
organización y atribuciones están definidas básicamente en los artículos 6, 14
de la Ley, respectivamente. El artículo 6 establece la forma de integración de
ésta. Por su parte, el numeral 14 le atribuye las siguientes funciones:
"Artículo 14.- Son atribuciones de la Junta Directiva:
a) Nombrar de su seno, cada año, un Vicepresidente. Este repondrá al Presidente en los casos de ausencia o de impedimento. Al Vicepresidente lo sustituirán los Vocales, por orden de edad;
b) Dirigir la Caja, fiscalizar
sus operaciones, autorizar el implantamiento de los
seguros y resolver las peticiones de los
asegurados en último término, cuando sea del caso;
c) Acordar las inversiones de los fondos de la Caja;
d) Aceptar transacciones judiciales o extrajudiciales con acuerdo, por lo menos, de cuatro de sus miembros;
e) Conceder licencias a los gerentes de División y a sus propios miembros;
f) Dictar los reglamentos para el funcionamiento de la Institución;
g) Aprobar los balances generales de la misma; y
h) Aprobar, a más tardar quince días antes de su fecha de entrega a la Contraloría General de la República, a propuesta del Presidente Ejecutivo, el presupuesto anual de gastos, e introducirle las modificaciones que juzgue convenientes. Los gastos de administración no podrán ser superiores a los que fije la Junta Directiva. El Auditor de la Institución está obligado a informar inmediatamente al Presidente Ejecutivo, sobre cualquier gasto que infrinja lo dispuesto en el párrafo anterior.
i) Dirimir los conflictos de su competencia que en el ejercicio de sus
atribuciones puedan suscitarse entre las Divisiones."
Por último, y también relacionado con las
competencias de la Junta Directiva, se encuentra la figura de los Gerentes de
División, cuyo régimen legal está en el artículo 15 de la Ley, en los
siguientes términos:
"Artículo
15.- La Junta Directiva, a propuesta del Presidente Ejecutivo, designará tres
gerentes de División: uno administrativo, uno médico y otro financiero, quienes
tendrán a su cargo la administración en sus respectivos campos de competencia,
la cual será determinada por la Junta Directiva. Durarán seis años en sus
cargos y podrán ser reelegidos indefinidamente. Serán inamovibles durante el
período de su cometido, salvo que, a juicio de la Junta Directiva, no cumplan
con sus funciones o que se declare contra ellos alguna responsabilidad legal de
índole penal, civil o administrativa. (...) La Junta Directiva podrá crear y definir otras divisiones con su
respectivo gerente, cuando lo considere conveniente, de acuerdo con las
necesidades de la institución".
El anterior numeral, debe relacionarse
también con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley de comentario, que
contiene el principio general del régimen de tutela o autotutela en el caso de
la Caja.
"Artículo
55.- Las controversias que se promuevan
con motivo de la aplicación de esta ley o de sus reglamentos, serán
substanciadas por la Dirección Jurídica y resueltas por la gerencia de División
respectiva. Contra lo que ésta decida, cabrá recurso de apelación ante la Junta
Directiva, que deberá interponerse ante la misma gerencia de División dentro de
los diez días hábiles siguientes a la notificación. El pronunciamiento de
la Junta Directiva deberá dictarse dentro de los veinte días siguientes a aquél
en que se planteó el recurso. Las controversias suscitadas por la aplicación de
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, serán sustanciadas y resueltas por el
despacho correspondiente y contra lo que éste decida, cabrá recurso de
apelación ante la División correspondiente, siempre que se interponga ante la
oficina que dictó la resolución, dentro de los diez días hábiles posteriores a
la notificación respectiva. El pronunciamiento deberá dictarse dentro de los
veinte días hábiles siguientes a aquél en que se promovió el recurso.
Cada
gerente de División conocerá de los asuntos atinentes a su competencia, según
la materia de que se trate. Si alguno de ellos estimare que un caso no le
corresponde, lo remitirá de oficio sin más trámite a la División
respectiva."(5)
---
NOTA
(5): De conformidad con nuestro Sistema de Legislación Vigente, el texto anterior
es el que se encuentra vigente, según modificaciones operadas por Ley 6914 de
29 de noviembre de 1983 y la Resolución de la Sala Constitucional Nº 5545-95 de
11 de octubre de 1995.
---
De la relación de las normas anteriores es
importantes rescatar que se establece a la Junta Directiva de la Caja
Costarricense del Seguro Social como órgano máximo de la Institución, a pesar
de que en algunos numerales se trata de darle preponderancia a la figura del
Presidente Ejecutivo. A su vez, debe resaltarse el hecho de que la Junta
Directiva no sólo tiene como atribución el nombramiento de los Gerentes, sino
que además la Ley le delega la determinación del ámbito de competencia de éstos
(6), salvo que por ley se le otorgue alguna específicamente.
---
NOTA
(6): De la misma Ley se desprende que es en razón de la materia.
---
Ahora bien, y para efectos del presente
estudio, el numeral 55 en relación con el 15, ambos supra transcritos, son los
que ofrecen una mayor claridad sobre el tema. Debe hacerse referencia, en
primer lugar al párrafo primero del artículo 55. En él se establece que las
controversias que se susciten con la aplicación de esa misma Ley, deben ser
sustanciadas por la Dirección Jurídica y resueltas por la Gerencia de División
respectiva.
De esta forma, en primer término, la Junta
Directiva, en ejercicio de las atribuciones que le asigna el numeral 15, debe
fijar el ámbito de competencia de las diferentes Gerencias de División, lo que
a su vez determina los supuestos en que éstos deben dictar el acto final en los
asuntos de su competencia.
Pero, según ya se señaló, el agotamiento de
la vía administrativa hace referencia a la fase recursiva del acto, por lo que
es necesario remitirse a lo dispuesto en el segundo párrafo, en el que se
establece que contra lo que resuelva la gerencia de división respectiva cabe
recurso de apelación ante la Junta Directiva.
El artículo 31 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa contiene el principio del agotamiento
de la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la acción. Al
respecto señala:
"Artículo 31.- 1. Será requisito para admitir
la acción contencioso-administrativa el agotamiento de la vía administrativa.
2. Este trámite se entenderá cumplido:
a) Cuando
se haya hecho uso en tiempo y forma de todos los recursos administrativos que
tuviere el negocio; y,
b) Cuando la ley lo disponga expresamente.
3. En todo caso, cuando lo impugnado emanare
directamente de la jerarquía superior de la respectiva entidad administrativa y
careciere de ulterior recurso administrativo, deberá formularse recurso de
reposición o reconsideración ante el mismo órgano que ha dictado el acto o la
disposición, en el plazo de dos meses, a contar de la fecha en que se notifique
o publique el acto, con los requisitos a que se refiere el artículo 38."
(7)
---
NOTA (7): El artículo 368.2 de
la Ley General dispone que "se mantendrán vigentes las disposiciones de
procedimiento administrativo contenidas en la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativo", por lo que, sin lugar a dudas el artículo 31
supra transcrito se mantiene vigente.
---
De lo anterior se desprende que, como regla
general derivada del artículo 55 de la Ley de la Caja Costarricense del Seguro
Social, la resolución que agota la vía administrativa será la que emita la
Junta Directiva cuando conozca en apelación del acto final emitido por los
Gerentes de División, en aplicación de lo dispuesto en supra transcrito
numeral.
La duda que se plantea es que esa es la
organización básica de la Caja, tal y como se previó en la Ley del 43, y si
bien se mantiene vigente, no puede desconocerse que la organización actual es
mucho más compleja y que los actos no son dictados únicamente por los Gerentes
de División, sino también por subordinados de éstos. Entonces debe determinarse
en esos supuestos cuál es el órgano llamado a agotar la vía administrativa,
dependiendo de la materia de que se trate porque esa es la pauta que sigue el
numeral 55 de referencia.
En virtud de lo anterior, lo primero que
habría que definir es cuándo el acto final debe ser tomado por los Gerentes de
División. Se considera que el acto final debe ser necesariamente dictado por
los Gerentes de División en aquellas materias que le han sido asignadas por ley
o por acuerdo de la Junta Directiva en uso de las atribuciones que le otorga el
artículo 15 de la Ley de la Caja Costarricense del Seguro Social, con la
precisión que a continuación se hará. En este último supuesto debe entenderse
que no es posible delegar la decisión del acto final de los Gerentes en
aquellas materias que justifican o definen la existencia misma del órgano, o
sea de la Gerencia de la División respectiva (8).
---
NOTA (8): Lo anterior en
virtud del principio contenido en el artículo 89.3 de la Ley General de la
Administración Pública.
---
Con la salvedad apuntada, podrá indicarse en
el respectivo Reglamento, qué asuntos pueden ser conocidos en primera instancia
por órganos inferiores a los Gerentes de División. Ese supuesto no se encuentra
contemplado expresamente en la Ley que regula la Caja Costarricense, por lo que
requiere de interpretación la determinación del órgano que agotaría la vía
administrativa.
Según ya se señaló, el numeral 106 de la Ley
General establece que hay recurso jerárquico contra todo acto del inferior,
salvo disposición en contrario, pero que la interpretación que se haga en esta
materia no puede crear una fase recursiva que obligue al administrado a acudir
a una serie de instancias para finalmente tener por agotada la vía
administrativa como requisito previo de admisibilidad de la etapa judicial.
Además, debe tomarse en cuenta el contenido
del artículo 55 de la Ley Constitutiva de la Caja que establece, como regla
general, la apelación ante la Junta Directiva de los actos dictados por los
Gerentes de División. Es por ello, que debe interpretarse que cuando, en virtud
de lo dispuesto en normas infra legales -sin contravenir disposiciones legales,
obviamente- sean órganos inferiores a los Gerentes de División los que emitan
el acto, deberá preverse el régimen de impugnación de esos actos.
Eso sí, debe tomarse en cuenta que en nuestro criterio, sólo es posible a lo sumo, crear
una instancia previa a la del Gerente de División, y que, en contra de lo resuelto
por éste, se admita la apelación ante la Junta Directiva. No está demás señalar
que cuando se pretenda impugnar una decisión tomada directamente por la Junta
Directiva de esa entidad, el agotamiento de la vía administrativa se producirá
cuando se resuelva el recurso de reposición o reconsideración a que hace
referencia el artículo 31 aparte tercero de la Ley Reguladora.
Una excepción a la regla anterior de que el
agotamiento de la vía administrativa le corresponde a la Junta Directiva, se
encuentra contenida en el párrafo tercero del numeral de comentario. En éste se
establece que las controversias suscitadas por la aplicación de Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte, serán sustanciadas y resueltas por el despacho
correspondiente y, contra lo que éste decida, cabrá recurso de apelación ante
la División correspondiente. Nótese que en este caso
en específico, la Ley establece una regulación especial a los recursos que se
plantean en aplicación del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.
Si de nuevo se hace remisión al supra
transcrito numeral de la Ley Reguladora debemos concluir que
en esta materia, como la Ley Nº 17 únicamente prevé el recurso de apelación
ante el Gerente de División de lo resuelto por el Despacho correspondiente, con
la resolución del Gerente de División terminaría la fase recursiva del acto, y
consecuentemente, el acto de ésta será el que agote la vía administrativa. En
todo caso, es recomendable que exista una disposición infra legal que
expresamente lo indique como garantía del principio de seguridad jurídica.
IV. En cuanto a la Ley de Desconcentración
de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social
Mediante Ley No 7852 de 30 de noviembre de
1998, denominada "Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas
de la Caja Costarricense de Seguro Social" se impulsa el proceso de
desconcentración de los hospitales y las clínicas de la Caja, para otorgarles
mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y
el manejo de los recursos humanos (artículo primero).
La referencia que se quiere hacer a esta Ley
está centrada exclusivamente a su influencia en la determinación del órgano
competente para agotar la vía administrativa en estos casos.
Para tal efecto, conviene tener presente el
contenido de los artículos 6, 7, 8, 9 y 10, que al efecto disponen:
"Artículo
6.- La Caja podrá organizar los hospitales y las clínicas como órganos
desconcentrados, mediante la suscripción de un compromiso de gestión entre la
Institución y los centros de salud. Asimismo, determinará el grado de gestión
que regule las relaciones interorgánicas y ese
compromiso con los centros de salud.
Artículo7.-
Los hospitales y las clínicas gozarán de personalidad jurídica instrumental en
el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la conducción y la
organización de los recursos humanos dentro de las disposiciones legales
aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión.
Artículo
8.- El ejercicio de las competencias propias de la personalidad jurídica
instrumental por los hospitales y las clínicas, quedará sujeto a la suscripción
y vigencia del compromiso de gestión aludida en los artículos 6 y 7 de la
presente ley.
Artículo
9.- Los hospitales y las clínicas serán administrados por el Director,.. (...)
Artículo
10.- El Director del hospital o la clínica ostentará la representación del
centro de salud con las facultades que le conceda el acuerdo de su
nombramiento. (...)"
Sin que sea del caso entrar a analizar las
particularidades de las disposiciones supra transcritas y sus implicaciones,
deviene necesario realizar las siguientes precisiones en la materia que
interesa.
Si una clínica u hospital es desconcentrado
en virtud de la aplicación de esta Ley por cumplir con las condiciones que en
ella se exigen, le resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 126 inciso
c) de la Ley General, que ya fue transcrito anteriormente9. Esto es, la vía
administrativa la agotaría el órgano desconcentrado o el órgano superior del
desconcentrado, según la estructura que tenga, siempre que por ley o
reglamento, no se establezca ningún recurso contra ellos. En la Ley de
comentario, no se establece expresamente recurso alguno, por lo que la
excepción quedaría sujeta a que por reglamento se establezca o no el recurso
(10).
---
NOTA
(9): Nótese que en este caso la Ley no se encuentra expresamente excluida de la
aplicación de la Ley General de la Administración Pública.
NOTA
(10): En el Reglamento remitido a esta Procuraduría recientemente denominado
"Reglamento a la Ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de
la Caja Costarricense de Seguro Social", no se establece disposición al
respecto.
---
Asimismo, este Órgano Asesor ha interpretado
que cuando a un órgano se le atribuye personalidad jurídica instrumental ésta
se encuentra delimitada por el mandato expreso del legislador, siendo en este
caso, para el manejo presupuestario, la contratación administrativa y la
organización de los recursos humanos (11).
---
NOTA
(11): Sobre el tema de las personificaciones presupuestarias como órganos
desconcentrados y sus alcances, puede consultarse, entre otros, en
pronunciamiento C-136-99 de 30 de junio de 1999.
---
De esta forma, y como principio general,
puede establecerse que en esas situaciones el órgano llamado a agotar la vía
administrativa será el Director del hospital o de la clínica.
V. El agotamiento de la vía en materia de
contratación administrativa
Un caso particular es el de la actividad de
contratación administrativa, por cuanto la Ley Constitutiva de la Caja no
regula expresamente procedimientos de contratación. Así en esta materia debe
estarse a lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa.
Nótese en todo caso, que la única
disposición relacionada con el tema en la citada Ley es el artículo 71 que se
introdujo mediante la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983, que establece lo
siguiente:
"Artículo
71.- La Caja Costarricense de Seguro Social está autorizada para importar,
desalmacenar, fabricar, comprar, vender y exportar. directamente, medicamentos
incluidos en el Formulario Nacional, reactivos y biológicos, así como materias
primas y materiales de acondicionamiento y empaque, requeridos en la
elaboración de aquellos. Igualmente queda autorizada para suplir estos mismos
artículos a las instituciones públicas y privadas que presten servicios de
salud."
Este numeral se bien contiene una
autorización de contratación no determina el procedimiento aplicable en tales supuestos,
aspecto que en todo caso es de competencia de la Contraloría General de la
República. En virtud de lo anterior, y como regla general puede afirmarse que
la actividad de contratación administrativa de la Caja, se rige por la Ley de
Contratación Administrativa, Nº 7494 de 2 de mayo de 1995, por lo que hay que
referirse a ese marco legal para determinar quién agota la vía.
Un análisis de los artículos 84 y 90 de la
Ley de Contratación Administrativa y del numeral 100 de su Reglamento, permite
concluir que es la Contraloría General de la República -jerarca impropio en
materia de contratación administrativa- la que agota la vía administrativa, en
los casos en la apelación sea oponible ante esa instancia administrativa (12).
Con posterioridad a esa resolución el interesado puede acudir al proceso
especial regulado en los artículos 89 y 90 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
---
NOTA
(12): Ver artículo 81 y 84 de la Ley de Contratación Administrativa.
---
Si el recurso de apelación no fuera
procedente ante la Contraloría en aplicación de lo dispuesto en la citada ley,
el administrado puede interponer recurso de revocatoria ante la misma
Administración. Sin embargo, cuando el jerarca del órgano o ente no haya
adoptado el acto de adjudicación, el interesado podrá tramitar su recurso como
apelación ante el jerarca respectivo (artículo 91). La resolución que se dicte
en ese trámite será la que agote la vía administrativa, sin perjuicio de la
aplicación del proceso especial regulado en los artículos 89 y 90 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 92 inciso
e).
En estos supuestos, si se le ha otorgado a
algún órgano la competencia para resolver un procedimiento de contratación que
se encuentra excluido de la revisión jerárquica impropia de la Contraloría
General de la República, cabrá recurso de apelación ante el jerarca, que en este caso, y siguiendo los principios ya expuestos en
otros apartes, será la Junta Directiva.
VI. El agotamiento de la vía en materia de
función pública
Esta materia no se encuentra regulada
expresamente en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
salvo en lo relativo a los Gerentes de División. Es por ello, que debe
recurrirse a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley General de la
Administración Pública que es el que contiene el principio aplicable al caso:
"1.
En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos
los servidores del ente, de conformidad con los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política. 2. Cuando exista una articulación entre un jerarca
colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero
nombrar a éste último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios del
ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el
nombramiento del resto del personal."
Si la Ley otorga competencia a un órgano
para el nombramiento de funcionarios, obviamente, y salvo disposición expresa
en contrario, ese mismo órgano será el competente para sancionarlos o
removerlos.
Este numeral ha sido interpretado por este
Órgano Asesor en relación con el numeral 106, para admitir, que, cuando el
órgano unipersonal conoce en una única instancia, debe permitirse el recurso de
apelación ante el órgano colegiado.
"Lo importante ahora es determinar si, a
pesar de que el Decano es el funcionario de mayor jerarquía en el aspecto
administrativo, las resoluciones que él dicte dentro de un procedimiento
administrativo ordinario tendiente a imponer una sanción de despido a un
funcionario, tienen recurso de apelación ante el Consejo Directivo cuando éste
pretenda agotar la vía administrativa. El artículo 350 de la Ley General de la
Administración Pública contiene disposiciones importantes sobre el punto en
estudio. "1. En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos
una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto
recurrido. 2. El órgano de alzada será siempre el llamado a agotar la vía
administrativa." Relacionado con lo anterior, tenemos también las normas
contenidas en los artículos
---
NOTA (13): En los pronunciamientos
C-169-81 de 7 de agosto de 1981, C-274-81 de 19 de noviembre de 1981, C-216-89
de 15 de diciembre de 1989, C-206-97 de 29 de octubre de 1997 y C-092-98 de 19
de mayo de 1998, se señala que los Colegios Profesionales se clasifican dentro
de lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa".
---
Es claro, de la relación de las anteriores normas,
que el principio contemplado en la Ley General es que debe favorecerse
cualquier interpretación que lleve a permitir la existencia de un único recurso
de alzada para ante el superior jerarca, de las resoluciones del inferior. La
Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de una norma en la que
expresamente se denegaba en recurso de apelación ante el superior cuando se
imponía una sanción de suspensión de un funcionario. Veamos el razonamiento
utilizado: "El accionante considera que el párrafo tercero del artículo
124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial es inconstitucional, porque
contraviene el principio de doble instancia que consagra el artículo 8.2 inciso
h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Existe reiterada jurisprudencia de esta Sala en la
que se definen los alcances e interpretación de esta norma:
"Ya esta Sala ha expresado en reiteradas
resoluciones que el artículo 8.2 inc. h) de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, se limita a reconocer el derecho a recurrir ante un tribunal
superior, específicamente a favor del imputado; contra el fallo, entendiéndose
que se trata de un fallo condenatorio en una causa penal por delito, situación
que en nada tiene que ver con la resolución que dicte en alzada un tribunal
civil dentro de un juicio ordinario y por tanto no es de aplicación en este
caso. (sentencia número 4088-93 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos
del once de agosto de mil novecientos noventa y tres.)
Tal interpretación jurisprudencial resulta
plenamente aplicable en este caso, el artículo 8.2 inciso h) de la Convención
Americana no obliga a que todas y cada una de las resoluciones administrativas
tengan recurso de apelación.
III.- Confirma aún más lo dicho en el considerando
anterior, la jurisprudencia de la Sala en el sentido de que la existencia de un
Tribunal Colegiado, en relación con determinadas materias de poca trascendencia
en lo penal, como las contravenciones, o administrativas, garantiza el debido
proceso y hace innecesario, en términos generales, la existencia de una segunda
instancia:
"Se estima como
lesionado el artículo 39 de la Constitución por incumplimiento de las normas
que garantizan la defensa en juicio, pero si bien es cierto que en algunos
casos puede estimarse que la falta de recurso lesiona la inviolabilidad de la
defensa y en consecuencia las garantías del debido proceso, también lo es que
en casos como el presente, el llevar a conocimiento de un tribunal colegiado la
resolución del litigio, es garantía suficiente para el debido proceso y en tal
razón para los intereses de la defensa. Es por ello que no se encuentra, con
negar el recurso de apelación a los asuntos laborales de menor cuantía fallados
por tribunal colegiado, infracción alguna a la norma constitucional invocada,
razón que conlleva a que, en cuanto a este extremo se refiere, el recurso
tampoco resulte procedente."(sentencia número 1129-90 de las dieciséis
horas y treinta minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa)
Agrega esa misma sentencia:
"Se señala ahora como
excepción razonable a ese principio y por tanto no lesionadora del debido
proceso, los casos en que se cuente con otra forma suficiente de garantía, como
lo es en el caso en estudio el hecho de que el asunto sea de conocimiento de un
Tribunal colegiado, sistema éste que se ha ideado para acelerar los
procedimientos, sin demeritar las garantías ciudadanas, al estimarse que, el
Tribunal plural brinda mayores posibilidades de acierto a los jueces, al
resolverse el asunto con el análisis propio de la deliberación que caracteriza
la actuación de dichos Tribunales."
La Sala ha mantenido tal criterio en posteriores
resoluciones (ver votos 1632-90, 1565-91, 1605-92, 1606-92, entre otros) y
resulta aplicable al caso que nos ocupa, pues siendo el Tribunal de la Inspección
Judicial un órgano colegiado, aunque no jurisdiccional, se debe considerar que
garantiza en forma suficiente el debido proceso, en el caso de las sanciones de
menor gravedad.
IV.- Ahora bien, el artículo 124 cuestionado prevé
la imposición de varios tipos de sanciones, sin posibilidad de recurso de
apelación: advertencia, apercibimiento, reprensión y suspensión. Es evidente
que las tres primeras no revisten la gravedad que tiene la última, pues de
imponerse una sanción de suspensión, el empleado se ve temporalmente separado
de sus funciones y sus ingresos sufren una disminución, en el tanto no se le
paga el salario correspondiente a los días no laborados. Esta Sala aceptó, en
materia contravencional y de tránsito, que por tratarse de una reacción penal
de poca rigurosidad, las garantías a exigir para cumplir con el debido proceso
también puedan ser de menor rigurosidad:
"A criterio de la Sala el marco
constitucional y convencional analizado no impide aceptar que por tratarse de
una reacción penal (multa) de poca rigurosidad en comparación con la de prisión
(posible de imponer en el caso de algunas contravenciones que deben ser
juzgadas conforme al procedimiento establecido en el Código de Procedimientos
Penales), que sólo incide en perjuicio del patrimonio, que no tiene mayores
trascendencias como sería la anotación en un registro de condenados, las
garantías a exigir para cumplir con el debido proceso también sean de menor
rigurosidad y pueda aún aceptarse la imposición directa de la sanción por parte
de una autoridad administrativa, sin necesidad de juicio previo
..."(sentencia número 2791-93 de las quince horas y cuarenta y dos minutos
del dieciséis de junio de mil novecientos noventa y tres)
Con mayor razón debe aceptarse, entonces, que la
imposición de ciertas sanciones administrativas, dada su escasa gravedad,
requieran de un procedimiento más flexible a fin de que se considere cumplido
el debido proceso. En el caso concreto del artículo 124, debemos considerar
que, las sanciones de advertencia, apercibimiento y reprensión, por su menor
trascendencia no requieren de ser revisadas por un órgano superior. Distinto es
el caso de la sanción de suspensión, la que, como se dijo, afecta en mayor
medida la situación laboral y económica del sancionado, pues representa una
disminución en su salario y por ser este último un derecho fundamental tutelado
por nuestra Constitución, en este caso, si debe existir la posibilidad de
apelación para ante el superior. En consecuencia, procede declarar
inconstitucional la prohibición que contiene el párrafo tercero del artículo
124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial número 8 del veintinueve de noviembre
de mil novecientos treinta y siete, reformado por ley 6761 del dieciocho de
marzo de mil novecientos ochenta y dos, únicamente en cuanto niega la apelación
en el caso de que el Tribunal de la Inspección Judicial imponga una sanción de
suspensión. De conformidad con lo que dispone el artículo 91 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, se deben dimensionar los efectos de esta
declaratoria en el sentido de que todos aquellos empleados o funcionarios que
han sido disciplinariamente sancionados con suspensión y se les ha rechazado el
recurso de apelación en aplicación de la norma ahora cuestionada, pueden
presentar revocatoria de lo resuelto, dentro del plazo de tres días contados a
partir de la publicación de la reseña de esta sentencia en el Diario Oficial La
Gaceta.
V.- La nueva Ley Orgánica del Poder Judicial,
número 7333 del cinco de mayo de mil novecientos noventa y tres, que entró en
vigencia a partir del primero de enero del año en curso, en el artículo 209
establece:
"Siempre que se le imponga una sanción mayor
de ocho días o la revocatoria del nombramiento, el denunciado podrá apelar de
la resolución final del Tribunal de la Inspección Judicial, dentro de los tres
días siguientes al de la notificación. Su recurso será conocido por el Consejo
Superior"
El artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional establece que la sentencia que declare la inconstitucionalidad
de una norma de ley o disposición general, declarará también la de los demás
preceptos de ella, o de cualquier otra ley o disposición cuya anulación resulte
evidentemente necesaria por conexión o consecuencia, así como la de los actos
de aplicación cuestionados.
En este caso, es evidente que del artículo 209 de
la ley 7333, resulta que en los casos en que el Tribunal impone una sanción de
suspensión de hasta ocho días a un funcionario o empleado, tal resolución
carece de apelación. En consecuencia, y por las mismas razones expuestas en el
considerando anterior, se debe declarar inconstitucional la frase "mayor
de ocho días", contenida en el artículo 209 dicho, el que deberá leerse:
"Siempre que se le imponga una suspensión o la revocatoria del nombramiento,
el denunciado podrá apelar de la resolución final del Tribunal de la
Inspección..." Refuerza la tesis expuesta el análisis del artículo 185 de
la nueva Ley Orgánica, en el que el legislador optó, al establecer la potestad
sancionatoria de los jefes de oficina, quienes podrán imponer sanciones de
hasta quince días de suspensión, que como garantía del debido proceso, toda
corrección disciplinaria que se imponga puede ser apelada ante el Tribunal de
la Inspección Judicial. Se garantiza así que, de ser impuesta una sanción de
suspensión que afecta el derecho fundamental al salario, tal sanción sea
revisada por el Tribunal. La declaratoria de inconstitucionalidad tiene efecto
declarativo y retroactivo a la fecha de entrada en vigencia de la ley 7333."
(Voto 642-94 de 2 de febrero de 1994)
Por su parte, la jurisprudencia administrativa de
este Órgano Asesor, en una situación bastante similar a la que ahora se
consulta, también se ha manifestado en el sentido antes expuesto:
"Organización administrativa del P.A.N.I.
La estructura administrativa de la institución se
encuentra esbozada en su Ley Orgánica, Nº 3286 del 28 de mayo de 1964 y sus
reformas, en la cual se define además la naturaleza jurídica del ente, sus
fines y atribuciones concretas.
No cabe duda al respecto que el máximo órgano de
dirección del P.A.N.I. lo constituye su Junta Directiva, en la cual reside la
autonomía gubernativa y la responsabilidad jurídica del ente, siendo además que
la organización administrativa se encuentra bajo la dirección de la misma,
según estipulan los artículos 2 y 7 de su ley. Las atribuciones de la Junta
Directiva las podemos encontrar en el numeral 20 ius ibid.
Además de la Junta Directiva existe, dentro de la
escala jerárquica, el Director Ejecutivo, a quien nombra y remueve el órgano
colegiado, siendo de su encargo la administración general de la institución y
por lo tanto, la responsabilidad de su eficiente y correcto funcionamiento
administrativo y técnico.
Dentro de los deberes y atribuciones del Director
Ejecutivo se encuentra el inciso f) del artículo 26 de la ley, que los señala
como el encargado de nombrar, promover y remover a los empleados del Patronato,
concederles licencias e imponerles sanciones, de acuerdo con las leyes y los
reglamentos.
Sobre la relación de jerarquía y el recurso de
apelación Uno de los principales presupuestos existentes dentro de las
relaciones de jerarquía, se relaciona intrínsecamente con la existencia del
recurso de apelación, por el que se brinda la posibilidad al superior jerárquico
de revisar los actos realizados por el inferior, mediante su impugnación. La
existencia de órganos que por escala son desiguales, supone la subordinación
del órgano inferior al órgano superior. Dicha característica es de aplicación a
la estructura organizacional del P.A.N.I., según lo reseñado líneas atrás,
dándose una relación entre un órgano colegiado de máxima jerarquía, con un
órgano unipersonal de tipo ejecutivo. Ambos órganos participan en la función
administrativa que representa la competencia común del ente, siendo que al
superior jerárquico le corresponde establecer la política global del P.A.N.I.;
y al Director Ejecutivo, la de ejecutar la política administrativa, cumplir y
hacer cumplir los acuerdos de la Junta Directiva, así como también realizar
todas aquellas funciones que como administrador general le competen.
Ahora bien, lo preceptuado en el inciso f) del
artículo 26 de la Ley Orgánica no debe interpretarse, como la existencia de una
competencia exclusiva y excluyente del Director Ejecutivo y que, por tal
naturaleza, rompa con el principio de la relación de jerarquía existente, y sus
actos no puedan ser revisados por el superior en virtud del recurso de
apelación.
Tal y como se ha manifestado existe relación de
jerarquía entre la Junta Directiva y el Director Ejecutivo al encontrarse en la
ley orgánica del ente una subordinación legal, intrínseca a dichas relaciones y
que conlleva múltiples potestades del superior, a ser aplicadas al inferior.
Cabe mencionar que son de aplicación las disposiciones que señala el Título
Cuarto, del Libro Primero, artículos
La existencia del recurso de apelación contra las
decisiones del Director Ejecutivo, se podría negar únicamente frente a una
disposición expresa en contrario, pues el mismo es propio de la relación de
jerarquía. En tal sentido, es aplicable lo dispuesto en el numeral 106 de la
Ley General de la Administración Pública, que señala en concreto:
"De no excluirse expresamente, habrá recurso
jerárquico contra todo acto del inferior, en los términos de esta ley".
La aplicación de la Ley General de la
Administración Pública, es pertinente para el caso en consulta, y la misma nos
motiva a realizar una integración normativa, con los numerales 344 inciso 2, y
350, que preceptúan lo atinente al recurso de apelación ante el jerarca, de los
actos del inferior
En adicción a todo lo expuesto, diremos que la
Procuraduría General de la República, en otras oportunidades, ha externado
criterio al P.A.N.I. sobre este asunto, concordando el presente dictamen con
los mismos. De esta forma pueden consultarse los pronunciamientos C-29-81 del
12 de febrero de 1981 y el C-259-81 del 9 de noviembre de 1981.
De acuerdo con lo expuesto, y las consideraciones
de derecho realizadas, procede responder afirmativamente sobre la existencia
del recurso de apelación ante la Junta Directiva del ente, respecto de los
actos emanados del Director Ejecutivo, cuando resuelve negativamente
solicitudes de movilidad laboral voluntaria de funcionarios de la
institución." (Pronunciamiento C-132-92 de 20 de agosto de 1992)
En relación con el citado Dictamen, fue presentada
una solicitud de reconsideración. A continuación se transcriben las razones que
se expresaron para presentarla y los motivos por los cuales se confirmó el
pronunciamiento de mérito.
"II. La solicitud de reconsideración
Expresa esta que dentro del Patronato Nacional de
la Infancia se desarrollan tres funciones: la política que corresponde a la
Junta Directiva, la ejecutiva que corresponde a la Dirección Ejecutiva y la
contralora que corresponde a una Auditoría.
La solicitud de reconsideración después de explicar
las clásicas funciones de la organización, defiende con tenacidad, la tesis de
que la Dirección Ejecutiva debe resolver en solitario, las solicitudes de
movilidad laboral, sin recurso alguno, conforme el artículo
Así se expresa la solicitud de reconsideración:
"La Ley Orgánica de la entidad le confiere en forma exclusiva al Director
Ejecutivo el nombrar, promover y remover a los empleados del Patronato,
concederles licencias e imponerles sanciones (artículo 26 inciso f),
confiriéndole dicha potestad, sin injerencia de la Junta Directiva de la
Institución entre cuyas funciones no se prevé la de conocer en alzada sobre
actos de la Dirección Ejecutiva en que resuelva asuntos propios de su competencia."
El pensamiento anterior, contenido en la solicitud de reconsideración es
erróneo, porque no se ajusta a las funciones que confiere la Ley Orgánica del
Patronato Nacional de la Infancia a cada uno de sus órganos, como de seguido
vamos a ver.
III. Fondo del asunto
De la relación de los arts. 2, 7 y 20.a.ñ. de la
Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, se extrae que la
"autonomía gubernativa" que el art. 2 atribuye al Patronato Nacional
de la Infancia, en cabeza de la Junta Directiva, confiere a esta la dirección
política de la institución (arts. 7 y 20.a.ñ.) como medio de unificar la
voluntad de todos los órganos que integran el Patronato Nacional de la
Infancia.
Para ello, para que la Junta Directiva cumpla las
funciones asignadas, dicta, reforma e interpreta "los reglamentos internos
necesarios para su gobierno y administración" (art. 20.d. de la citada
ley) y ejerce de "todas las funciones y labores que le corresponden a un
Cuerpo de Dirección de acuerdo con las normas técnicas sobre administración
pública y en general, fiscalizar los servicios, obras y programas a cargo del
Patronato, y promover las reformas necesarias para el correcto desenvolvimiento
de la Institución." Art. 20.ñ. cit. Lo dicho pone de relieve que la Dirección
Ejecutiva no puede actuar al margen de los acuerdos de la Junta Directiva
sustituyendo su voluntad. En efecto, a la Dirección Ejecutiva le corresponde
ejecutar "la política administrativa del Patronato" (art. 26.a de la
ley citada), "cumplir y hacer cumplir los acuerdos y resoluciones que
dicte la Junta Directiva. Si estimare que son contrarios a las disposiciones
legales o a los intereses de la institución, deberá presentar por escrito sus
observaciones a la Junta Directiva. En caso de insistencia de la Junta, dará
cumplimiento a lo resuelto y quedará exento de responsabilidad" (art.
26.b. de la Ley citada.
Ahora bien a la Dirección Ejecutiva si le preocupa
su responsabilidad, por la movilidad que acuerde la Junta Directiva, o por
cualesquier otro tema objeto de decisión de ésta, que perjudique los servicios
que presta la institución, la aplicación del precitado artículo excluye
obviamente su responsabilidad.
Queda claro en consecuencia, que corresponden a la
Dirección Ejecutiva, las funciones de un "administrador general" y en
su cumplimiento, no puede actuar al margen de las decisiones de la Junta
Directiva (art. 26.c. de la citada ley), con violación de los principios que
rigen la relación jerárquica, tal como lo expresó el dictamen cuya
reconsideración se solicita:
"existe relación de jerarquía entre la Junta
Directiva y el Director Ejecutivo al encontrarse en la ley orgánica del ente
una subordinación legal, intrínseca a dichas relaciones y que conlleva
múltiples potestades del superior, a ser aplicadas al inferior. Cabe mencionar
que son de aplicación las disposiciones que señala el Título Cuarto, del Libro
Primero, artículos
IV. Conclusión
El dictamen C-132-92 de 20-VIII-92 debe
confirmarse para denegar la solicitud de reconsideración.
Si a la Dirección Ejecutiva, como administradora,
le corresponden una serie de funciones, entre las cuales se encuentra
"Nombrar, promover y remover a los empleados", esto debe
interpretarse "de acuerdo con las leyes y los reglamentos" (art.
Por todas las razones expresadas, se desestima la
reconsideración interpuesta y se confirma el dictamen C-132-92 de 20-VIII-92
por estar ajustado a derecho." (Pronunciamiento C-197-92 de 24 de
noviembre de 1992)
En virtud de todo lo expuesto debe arribarse a la
conclusión de que contra el acto definitivo dictado
por el Decano dentro de un procedimiento administrativo ordinario, cabe recurso
de apelación para ante el Consejo Directivo, siendo éste último el que agota la
vía administrativa." (Dictamen C-215-98 de 16 de octubre de 1998)
Entonces, conforme a la interpretación
sostenida por este Órgano Asesor, en el caso de la Caja el agotamiento de la
vía administrativa le correspondería a la Junta Directiva.
Pero, si en la distribución de competencias
de los distintos órganos de la Caja se le otorga a un órgano inferior al
unipersonal ejecutivo (Gerentes de División o Presidente Ejecutivo) el
conocimiento en primera instancia de las decisiones en esta materia, es posible
interpretar que la apelación podría ser conocida por el Gerente de División
respectivo, y que la resolución de éste sea la que agote la vía administrativa,
en aplicación del citado artículo 104 de la Ley General de la Administración
Pública.
También en este supuesto, y con el objeto de
hacer efectivo el principio de seguridad jurídica debe dictarse norma
reglamentaria al efecto.
Finalmente, en el caso de los Gerentes y de
otros funcionarios que dependan de manera directa de la Junta Directiva, la
decisión en esta materia le corresponde a ésta y el agotamiento de la vía
administrativa se lograría con la interposición del recurso de reposición.
Aclaración final
La explicación de la demora del asunto es la
siguiente: Cuando se inició el presente estudio, se partió de una concepción
distinta de lo que es una Junta Directiva de una institución autónoma.
Se consideró que las funciones de una Junta
Directiva, por su propia naturaleza, deben estar orientadas a la fijación y
determinación de la política general de una institución, y no debe estar
dirigida, fundamentalmente, a la resolución de la actividad diaria y propia de
gestión de la administración del ente. Por ello, tales, funciones, dentro de
las que se incluiría el agotamiento de la vía administrativa, deberían quedar
en manos de los funcionarios administrativos de alta jerarquía, que en el caso
de la Caja Costarricense de Seguro Social serían los Gerentes de División, o
bien, en algunos supuestos, el Presidente Ejecutivo de ésta.
Es por ello que se estuvo trabajando en
varios borradores con el fin de lograr armonizar la naturaleza y funciones
propias de las juntas directivas con las disposiciones legales existentes en
materia de agotamiento de la vía administrativa.
Finalmente, se llegó a la conclusión de que
en virtud de disposiciones expresas de la Ley no era posible compatibilizar
ambas concepciones, para finalmente llegar a las conclusiones anteriores que
conllevan a que en la mayoría de los supuestos sea la Junta Directiva del ente
la que ostente la competencia para dictar el acto de agotamiento de la vía
administrativa.
Queda de ustedes muy atentamente,
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora Administrativa
C-252-99
CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.JUNTA
DIRECTIVA INSTITUCIONAL. CENTROS HOSPITALARIOS. AGOTAMIENTO DE LA VÍA
ADMINISTRATIVA. RECURSO DE APELACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA.
RESOLUCIÓN FINAL. EMISIÓN DE ACTO FINAL DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
La Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social consulta
cuál es el órgano respectivo de esa Institución que agota
la vía administrativa, en cada una de las materias que atiende, incluida
la de contratación administrativa.
La Procuradora Administrativa Ana
Lorena Brenes Esquivel, mediante dictamen C-252-99 de 22 de diciembre de 1999
concluye:
El agotamiento de la vía
administrativa en la Caja Costarricense de Seguro Social se rige, en primer término por la Ley Constitutiva de ésta.
En virtud de lo anterior, la
regla general que se deriva del artículo 55 de la Ley de la Caja
Costarricense de Seguro Social es que la resolución que agota la
vía administrativa es la que emite la Junta Directiva cuando conozca en
apelación del acto final emitido por los Gerentes de División, o
del recurso de reposición cuando el acto final sea emitido por la propia
Junta Directiva. Una excepción a la regla anterior de que el agotamiento
de la vía administrativa le corresponde a la Junta Directiva, se encuentra
contenida en el párrafo tercero del numeral de comentario. En
éste se establece que las controversias suscitadas por la
aplicación de Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, serán
sustanciadas y resueltas por el despacho correspondiente y, contra lo que
éste decida, cabrá recurso de apelación ante la
División correspondiente. Nótese que en
este caso en específico, la Ley establece una regulación especial
a los recursos que se plantean en aplicación del Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte.
En los supuestos en que se aplique
la Ley 7852 -Ley de Desconcentración de los Hospitales y las
Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social- y se opere la
desconcentración de uno de esos centros, el órgano llamado a
agotar la vía administrativa será el Director del hospital o de
la clínica.
En materia de contratación
administrativa, debe tomarse en cuenta que, en los supuestos regulados por los
artículos 84 y 90 de la Ley de Contratación Administrativa, el
agotamiento le corresponderá a la Contraloría General de la
República.
En materia de función
pública, el principio es que el agotamiento le corresponde a la Junta
Directiva. Pero, si en la distribución de competencias de los distintos
órganos de la Caja se le otorga a un órgano inferior al
unipersonal ejecutivo (Gerentes de División o Presidente Ejecutivo) el
conocimiento en primera instancia de las decisiones en esta materia, es posible
interpretar que la apelación podría ser conocida por el Gerente
de División respectivo, y que la resolución de éste sea la
que agote la vía administrativa, en aplicación del citado
artículo 104 de la Ley General de la Administración
Pública.
También en este supuesto, y
con el objeto de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica debe
dictarse norma reglamentaria al efecto.
Finalmente, en el caso de
los Gerentes y de otros funcionarios que dependan de manera directa de la Junta
Directiva, la decisión en esta materia le corresponde a ésta y el
agotamiento de la vía administrativa se lograría con la
interposición del recurso de reposición.