Dictamen : 239 - del 12/11/1998

C- 239-98

San José, 12 de noviembre de 1998

Licenciada

Patricia Ramírez Obando

Directora General

Instituto Meteorológico Nacional

S. D,

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio de 11 de junio de 1998, donde formula ante este despacho una consulta de carácter técnico-jurídico, relacionada con el traslado del Departamento de Aguas del antiguo S.N.E. a ese Instituto Meteorológico -como órgano dependiente del M.I.N.A.E.- y las implicaciones que ello pueda tener en cuanto a algunas condiciones económico-laborales más ventajosas en que se encontraba ese grupo de servidores en la institución de procedencia.

De acuerdo con la información suministrada, los extremos de interés -no reconocidos en el Régimen de Servicio Civil, bajo el que está el M.I.N.A.E- derivan de un laudo arbitral emitido a favor del personal del S.N.E., antes de que éste fuera disuelto por ley y la mayoría de sus funciones fueran asumidas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (A.R.E.S.E.P.).

Se expresa en la consulta que el planteamiento tiene como objetivo obtener "...criterio legal con respecto al reclamo y pago de los derechos adquiridos de los funcionarios del Departamento de Aguas..."; y que, a juicio de esa Dirección General, a tal situación se aplican los términos del pronunciamiento de este Órgano Consultivo C-131-95 de 7 de junio de 1995, en cuanto se expresó que el derecho adquirido "...no admite incertidumbre ni eventualidad, no es una expectativa, sino más bien certidumbre o firmeza en su situación jurídica. Precisamente esa situación de certidumbre o firmeza genera para el derecho habiente la garantía del Ordenamiento Administrativo de satisfacer sus necesidades en el curso de la relación de servicio que les vincula específicamente, aquellos cuyo efecto es un beneficio patrimonial.".

En orden a lo consultado nos permitimos manifestarle lo siguiente:

I.-CONSIDERACION PRELIMINAR:

Antes de entrar al análisis de fondo, hemos de indicar que los eventuales beneficios económico-laborales donde surge la duda de si deben mantenerse por la nueva institución patronal, son muy reducidos. Ello debido a que con anterioridad al traslado de ese grupo de servidores, ya la Contraloría General de la República había desautorizado el reconocimiento -por parte del antiguo S.N.E.- de muchos de los extremos contenidos en el laudo, en consideración al dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional en las resoluciones que declararon inaplicables los laudos arbitrales en el sector público.

Sobre el particular, incluso servidores interesados en la consulta - ubicados ahora en el M.I.N.A.E., y que suman aproximadamente diez- nos han manifestado que los únicos extremos que en su caso resultan de interés, son los contenidos en las cláusulas 8º (disfrute de vacaciones con un plus en el salario), 9º (anualidades en un monto más ventajoso que el del Régimen de Servicio Civil) y 15º (subvención a alimentación de la soda). Por lo anterior, el presente análisis se referirá preferiblemente a esos tres extremos, dado que un estudio -en punto a derechos adquiridos que deban respetarse- de la totalidad del clausulado que a juicio de la Contraloría subsistió en el antiguo S.N.E., resultaría no solamente muy complicado, sino que hasta innecesario,.

II.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL TEMA DE DERECHOS ADQUIRIDOS:

Establecido lo anterior, pasaremos seguidamente a analizar el punto en consulta, no sin antes hacer la advertencia sobre la enorme dificultad que encierra el tema de los derechos adquiridos, máxime cuando se trata de su análisis dentro de relaciones jurídico-laborales equiparables a la modalidad de contratación llamada de tracto sucesivo, o sea, que no se agotan en un solo acto, sino que subsisten indefinidamente. (1)

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NOTA (1): En ese sentido, resulta relevante la cita hecha por Alejando Nieto en el encabezamiento de un interesante artículo suyo denominado "Los Derechos Adquiridos de los funcionarios Públicos", donde se expresa que "Nadie ha sabido nunca qué es un derecho adquirido" (Revista de Administración Pública Nº 39, setiembre-diciembre, Madrid, 1962, pag. 241).

Igualmente, tal situación se pone de manifiesto en la cita contenida, tanto en el oficio de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría Nº 001286 de 27 de enero de 1995, aportado junto con la consulta (pag. 8), como en el dictamen de esta Procuraduría C-065-98 de 3 de abril de 1998 (pag. 5). En ambos se hace referencia al pensamiento de Francisco López Menudo sobre el tema, en cuanto sostiene que: "Esta teoría tiene toda la fuerza seductora -siempre la tuvo- que le da la aparente claridad de la idea "derecho adquirido" y su evocación de la seguridad jurídica material. Sin embargo, el jurista sabe bien que esa claridad es sólo aparente: el concepto "derecho adquirido" es tan etéreo como el de "retroactividad". Baste aquí recordar dos cosas: a) La compleja gama de situaciones -a veces muy dignas de protección- por las que puede pasar la gestación de un derecho antes de llegar a ser "adquirido"; b) la dificultad que implica trazar la línea divisoria entre el derecho adquirido y sus consecuencias en las situaciones de duración indefinida, aspecto éste que ha abierto desde siempre una brecha definitiva en esta teoría." (“Estudios sobre la Constitución Española, Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría"; Madrid, Editorial Civitas S.A., 1991, Tomo I, pág.- 495).

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A efecto de dar cumplida respuesta a la consulta, estima este Despacho que los elementos de juicio fundamentales a utilizar deben partir de los criterios jurisprudenciales que sobre el tema de los derechos adquiridos ha trazado la Sala Constitucional, y que en muchos casos han servido de fundamento a los dictámenes de esta Procuraduría - en su condición de órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública- relacionados con esa materia. (2)

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NOTA (2): Al respecto debe recordarse que ambos tipos de pronunciamientos -jurisdiccional y administrativo- por imperativo legal revisten carácter vinculante en cada uno de sus campos (artículos 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).

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En ese sentido, dentro de la diversa gama de dictámenes que se han ocupado del controversial tema, cabe hacer cita, aparte de otros que también podrían resultar de interés, del número C-001-94, relativo a la situación de un grupo de servidores (profesionales en química) a quienes en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma presupuestaria atípica, dejó de aplicárseles un régimen salarial más favorable -concedido por ésta- que venían disfrutando. En esa ocasión, y en lo que interesa, este Despacho, siguiendo la posición de la Sala al dimensionar los efectos de su fallo, sostuvo que ninguno de los beneficios derivados de la normativa anulada podía ser conservado como derecho adquirido. Al respecto se expresó que: "Considera esta Procuraduría que la aclaración que hizo la Sala del voto 1014-93, anteriormente transcrito, resuelve claramente el punto consultado...sobre todo cuando indica que los funcionarios tendrán derechos adquiridos hasta la fecha de admisión de la acción "pero no adquirirán nuevos a su amparo" (de la norma declarada inconstitucional). Ello significa, sin ninguna necesidad de interpretación de nuestra parte, que a partir de esa fecha no pueden continuar disfrutando los beneficios que otorgaba la norma que fue declarada inconstitucional" (el destacado y lo escrito entre paréntesis no son del original).

Por otra parte, en reiterados dictámenes la Procuraduría ha utilizado como argumento para negar la existencia de derechos adquiridos que deban ser mantenidos, el criterio seguido por la Sala Constitucional en su voto 1696-92 (que desautorizó los laudos arbitrales en el sector público), en cuanto sostuvo allí que: "Entiende la Sala que el derecho adquirido sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aun cuando a hoy aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible), para que se produzca el derecho o beneficio." (el destacado no es del original).(3)

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NOTA (3): Entre otros dictámenes que han utilizado tal argumentación para negar la existencia de derechos adquiridos, pueden citarse -aparte del C-001-94- el C-065-98, el C-187-98 y muy recientemente el C-216-98.

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En el sentido anterior, precisamente en el citado dictamen C-001-94, en lo que interesa, se sostuvo que: "Esto significa que todos los beneficios e incentivos que hubiesen obtenido los funcionarios indicados en la norma por su equiparación con los profesionales en Ciencias Médicas según la ley 6836, hasta el 8 de octubre de 1992, se les deben mantener. Con posterioridad a dicha fecha debe tomarse en cuenta que de conformidad con la sentencia primeramente transcrita, estarían protegidas aquellas situaciones jurídicas consolidadas, sea, aquellas situaciones cuyos efectos ya se han producido al amparo de la norma que fue declarada inconstitucional, de forma tal que si se necesita recurrir nuevamente a la norma para aplicar algún beneficio o incentivo ya no sería posible en virtud de lo dispuesto por la Sala Constitucional, pero, a contrario sensu, si no se necesita de la aplicación de la norma porque el rubro correspondiente ya forma parte del salario, continuarán disfrutando de esos beneficios o incentivos..." (el destacado es nuestro).

Cabe agregar que este Despacho en el dictamen C-216-98 de 19 de octubre de 1998, en lo que toca al tema de los derechos adquiridos de servidores públicos, también sentó pautas (basadas en nuestra jurisprudencia constitucional) que resultan de valiosa utilidad en el análisis que nos ocupa.

En lo que interesa se expresó allí que, para la Sala, se entiende por derechos adquiridos:

"...aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable" (nº 2765-97). -" ...los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto al punto a) del Considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada." (nº 670-I-94). -De los dos anteriores extractos se concluye que el derecho adquirido es aquel que ingresa de forma definitiva y permanente en el patrimonio de una persona. Es menester destacar que en el segundo de los votos, relacionado con la determinación de si un método de actualización del salario se conserva como derecho adquirido o no, una vez que la normativa que lo establecía fue dejada sin efecto, la Sala Constitucional precisó que dicho método no constituye un derecho adquirido, razón por la cual esa forma de actualización no podía seguir siendo utilizada. -Para dicho ejemplo, el derecho adquirido lo constituye la suma de dinero percibida en razón de la utilización de dicho método, mientras se encontraba vigente (los destacados no son del original).

III.- EN CUANTO A LAS ANUALIDADES:

Luego, y por referirse concretamente a uno de los beneficios que en el presente estudio interesa determinar si debe mantenerse como derecho adquirido, cobra relevancia lo expresado en el mencionado dictamen C-001-94, en la medida que utiliza como ejemplo, precisamente, las anualidades. En efecto, allí se indicó, en lo conducente, que: "A manera de ejemplo, únicamente para ilustrar lo indicado anteriormente - porque será la Administración la que deba determinar en cada caso en cuál supuesto se encuentran los diferentes rubros- y sin que ello signifique que se está analizando el caso concreto, el cálculo de anualidades requiere de remisión a la ley, puesto que se aplica en el momento en que se cumple el año correspondiente; y por lo tanto, a partir de la fecha indicada por la Sala Constitucional, no se puede aplicar el sistema que regulaba la norma (declarada inconstitucional)..." (el destacado y lo escrito entre paréntesis no son del original).

Con respecto a las anualidades, también debe tenerse en consideración que en el documento denominado "R-363-97- MINAE/RRG-174-97" (suscrito por el Ministro a.i. del Ambiente y Energía, el Regulador General de Servicios Públicos y los servidores trasladados), se expresó que las plazas de interés "...serán sometidas al respectivo Estudio de Clasificación de Puesto, por parte de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Ambiente y Energía, para los efectos correspondientes."(el destacado es nuestro).

No obstante, a pesar de que allí solamente se hizo mención de la"clasificación" de esos puestos, (lo que técnicamente debió denominarse "asignación"(4), inevitablemente también dichos puestos debían ser sometidos a la valoración respectiva. Esto último porque al pasar al M.I.N.A.E., por imperativo legal debieron ser valorados, o sea, ubicados en una de las categorías salariales contempladas en la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública que rige para esa Institución Ministerial. Ese, ineludiblemente, es el único sistema salarial que en adelante debe regir para el grupo de servidores a que se refiere la consulta, ya que jurídica y materialmente sería imposible que puedan continuar cubiertos por las regulaciones salariales (base y aumentos por antigüedad) aplicables al personal del antiguo S.N.E..

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NOTA (4): Al respecto el numeral 105 del Reglamente del Estatuto de Servicio Civil define la "asignación" como el "Acto mediante el cual se ubica un puesto en la clase correspondiente dentro de la estructura ocupacional del Régimen de Servicio Civil, ya sea porque antes estuviere excluido de dicho Régimen o que, perteneciendo a éste, por cualquier razón no hubiere sido ubicado dentro de la estructura mencionada.".

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De manera que las únicas anualidades legalmente posibles a futuro, tanto en lo relativo al monto a asignar gradualmente, como a su cantidad- son las contenidas en la citada escala salarial. Ello porque resulta obvio que no procede aplicar las anualidades porcentuales (calculadas entre un 4 y un 6% de los salarios vigentes en la antigua institución patronal) dentro de cualquier categoría salarial de la escala en que puedan quedar ubicados los puestos de esos servidores, luego de su traslado al M.I.N.A.E.; definitivamente, en la escala de la citada Ley de Salarios, no es posible reconocer porcentajes, pues lo que allí se contempla son sumas fijas.

IV.- EN CUANTO A LAS VACACIONES:

Por otra parte, en lo que respecta al derecho de vacaciones, que en el régimen anterior se pagaba con un salario mayor que el ordinario, considera esta Procuraduría que tampoco existe obligación de la nueva Institución patronal de mantener ese beneficio. Lo anterior no sólo por las razones ya expuestas, sino también porque la propia Sala Constitucional ha sostenido que no existe derecho adquirido en un caso que, aunque no fuera referido concretamente a las vacaciones, sí lo fue con respecto al cambio (menos ventajoso) efectuado por vía de reforma legal en otra modalidad de descanso, como son los días feriados. Las razones aducidas por la Sala en el fallo de interés, considera esta Procuraduría, son enteramente aplicables al descanso vacacional. En efecto, a raíz de la reforma a los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo, el número de días feriados, cuyo pago se había convertido en obligatorio para el caso específico de los servidores públicos, se redujo significativamente. Ello dio lugar a que un grupo de empleados públicos cuestionara la constitucionalidad de la Ley Nº 7619 de 12 de agosto de 1996, que introdujo esa reforma. La Sala, mediante sentencia Nº 3923-97 de 16:30 hrs. del 8 de julio de 1997, resolvió negativamente tal impugnación y como fundamento de su posición se remitió a la sentencia Nº 3772-94 de 10:30 hrs. del 27 de julio de 1994, dictada a raíz de una consulta de constitucionalidad formulada por un grupo de diputados durante la tramitación de la citada ley. En esta última resolución, y para lo que interesa a la consulta que nos ocupa, la Sala entró a analizar si la reducción de esos feriados que se venía pagando a los servidores públicos, infringía o no el principio de irretroactividad contemplado en el numeral 34 de la Constitución Política y, por ende, si existía un derecho adquirido a conservar el disfrute de esos días en las mismas condiciones en que venía dándose.

En dicho fallo, la Sala expresó, en lo conducente, que: "... la supresión de algunos de esos días por razones directamente coincidentes con la variación que han tenido las conmemoraciones (en este caso, religiosas), no entraña infracción del principio de irretroactividad. IV.- En el caso del sector público, el hecho de que allí se suelan pagar esos días (feriados no pagados) no conduce, sin embargo, a conclusiones diferentes de las anteriores. El motivo es que en estos casos el pago se realiza, consuetudinariamente, como medio de coincidir con la razón de ser de las festividades (lo que, en cuanto a las religiosas, está permitido por el artículo 75 constitucional), de permitir abiertamente y holgadamente la participación de los servidores públicos en ellas o, al menos, de no obstaculizarla, y de subrayar la importancia comunitaria que tienen. De manera que tampoco es argumentable aquí el tema de los derechos adquiridos..." (el destacado es nuestro).

V.- EN CUANTO A LA SUBVENCION POR CONCEPTO DE ALIMENTOS:

Por otra parte, en lo que toca al aporte económico por servicios de comedor que se reconocía en virtud del laudo arbitral, estima este Despacho que la improcedencia de mantener tal ayuda luego del traslado al M.I.N.A.E. no admite discusión alguna. Lo anterior, no sólo por las razones dadas en cuanto a los otros beneficios, sino también porque la reforma legal que obligó a la reubicación de ese personal, se convierte en un hecho sobreviniente que ha dado lugar a una imposibilidad jurídica y material para continuar con el aporte institucional de interés –de todos modos, desconocido en el ámbito del Poder Ejecutivo-.

Incluso, puede hasta llegar a afirmarse con toda propiedad que el cuestionamiento que pueda surgir, relacionado con la negativa a conservar ese beneficio, trasciende el campo de los derechos adquiridos, dado que -se repite- resulta evidente la imposibilidad de mantener un servicio de soda en los términos exigidos en la cláusula de interés. Tal impedimento también existiría para que el M.I.N.A.E. pueda aportar el porcentaje -no menor al cuarenta por ciento- del costo diario de los alimentos; además, téngase en cuenta que de darse dicha subvención, tendría que ser exclusivamente a favor de ese pequeño grupo de servidores.

VI.- OTRAS CONSIDERACIONES:

a.- En abono de lo expuesto hasta aquí, estimamos ilustrativo hacer cita de lo sostenido por el Tribunal Constitucional Español, en punto a la posibilidad de que las reglas que rigen las condiciones de prestación del servicio puedan variar dentro de la Administración Pública. Al respecto, y en lo que interesa, su jurisprudencia ha establecido que:" El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva del ley y legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso..."(5)

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NOTA (5): Sentencia Nº99/1987 de 11 de junio de 1987, mencionada por López Menudo (Francisco), op.cit, pags. 499-500.

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b.- Asimismo, y aunque no se trata de una ley en vigencia, también resulta ilustrativo hacer cita de la disposición contenida en el artículo 108.2 del proyecto de la llamada "Ley de Empleo Público", recientemente publicado ("La Gaceta" de 20 de octubre de 1998). Dicho texto, según se infiere de su contenido, recoge en forma clara los principios constitucionales que han servido de sustento al presente estudio y -por ende- coincide plenamente con la posición sobre derechos adquiridos que estamos manteniendo aquí. La citada norma expresa que: “En materia de remuneraciones los derechos adquiridos se entenderán como el monto total actual de los ingresos efectivamente percibidos por los servidores públicos, sin que su alcance se extienda a la estructura salarial o a los componentes que generaron dicho monto total." (el destacado es nuestro)

c.- Finalmente, con respecto al criterio seguido por la Asesoría Legal de la Dirección General de Servicio Civil -no aportado con la documentación que se agregó a la consulta, pero que sí hemos tenido a la vista- debemos indicar que aunque allí se llega a una conclusión similar a la aquí expuesta, tampoco podríamos compartirlo en lo que toca a su fundamentación. Lo anterior debido a que su principal argumento se sustenta en la ausencia, para ese grupo de servidores, de una disposición transitoria de contenido similar a la que rigió para la generalidad del personal que pasó al servicio de la A.R.E.S.E.P. ("conservarán los derechos laborales adquiridos"); sin embargo, en criterio de la Procuraduría, sin necesidad de que la ley tuviera que disponer expresamente la salvaguarda de "derechos adquiridos", por imperativo constitucional (artículo 34), cualquier beneficio que calificara como tal, ineludiblemente, tendría que ser respetado.

VII.- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho concluye que, salvo los beneficios comprendidos en el régimen anterior ya incorporados al patrimonio de los servidores trasladados -y que deben ser respetados, como derechos adquiridos que son- todas sus condiciones laborales a futuro pasarán a ser regidas por la normativa estatutaria (Servicio Civil) que cubre al personal del M.I.N.A.E..

La saludan atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez Licda. Laura Rodríguez Benavides

PROCURADOR ASESOR ASISTENTE DE PROCURADURIA

C.C. Dirección General de Servicio Civil.