Opinión Jurídica : 009 - del 28/01/2000

OJ-009-2000
San José, 28 de enero del año 2000.


Licenciado
Justo Orozco Alvarez
Diputado
Fracción Renovación Costarricense
Asamblea Legislativa

Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio n° FRC-2796am de fecha 25 de noviembre del año próximo pasado, recibido en este Despacho el pasado 1 de diciembre, mediante el cual solicita que este Organo Superior Consultivo de la Administración externe criterio en torno a si "resulta o no procedente que el dueño de la vivienda y no los inquilinos sea quien pague" el "cobro que las municipalidades hacen para cubrir el funcionamiento de la Policía Municipal".
Es preciso advertir que lo que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, y por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública y se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.
DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA TASA CREADA PARA FINANCIAR LA POLICIA MUNICIPAL.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia n° 10134 de las 11:00 horas del 23 de diciembre de 1999 –dentro del expediente de la acción de inconstitucionalidad n° 99-5657-007-CO-, declaró inconstitucional la tasa creada para financiar la policía municipal, y en consecuencia anuló del párrafo tercero del artículo 74 del Código Municipal -Ley n° 7794 del 30 de abril de 1998- la frase "de policía municipal".
En ese sentido, el citado párrafo señalaba al efecto:
"Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal, y mantenimiento de parques, zonas verdes, y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán (...)". (El destacado es nuestro).
La parte dispositiva "por tanto" de la sentencia de marras, dispone:
"Se declaran sin lugar las acciones acumuladas en cuanto a la creación de la policía municipal y parcialmente con lugar esas acciones en lo que se relacionan con la tasa creada para financiar la policía municipal y en consecuencia, se anulan por inconstitucionales: 1) del párrafo tercero del artículo 74 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998; la frase que dice "de policía municipal"; 2) los siguientes tres acuerdos municipales adoptados por el Concejo Municipal del Cantón Central de San José; a) Acuerdo número 14, Artículo VI de la Sesión Ordinaria Número 36 del 10 de agosto de 1998; b) Acuerdo número 9, Artículo V de la Sesión Ordinaria Número 43 del 28 de setiembre de 1998; y c) Acuerdo número 10, Artículo V de la Sesión Ordinaria Número 43 del 28 de setiembre de 1998. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de la norma y acuerdos municipales que se anulan, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con lo que establece el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se gradúan y dimensionan los efectos retroactivos en el espacio, el tiempo o la materia, de manera que son derechos adquiridos de buena fe, todas las sumas de dinero que por concepto de la tasa que se declara inconstitucional, pagaron los contribuyentes en cualquier municipalidad del país, hasta el cuarto trimestre de mil novecientos noventa y nueve inclusive. A partir del primero de enero del año dos mil, no se podrá cobrar la tasa por servicio de policía, en ningún cantón del país. En los demás, se declaran sin lugar las acciones acumuladas. Reséñese en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.-
Salvan el voto los Magistrados Piza, Sancho y Calzada, en cuanto declaran también inconstitucional la creación de la Policía Municipal. Además, el Magistrado Piza salva el voto en cuanto al dimensionamiento y lo declara aplicable a partir del primero de enero de 1999 y da razones separadas.-"(El destacado en negrita es del original).
De lo anterior se debe destacar que, a partir del primero de enero del año en curso, en ningún cantón del país se podrá cobrar la tasa por servicio de policía, y son derechos adquiridos de buena fe, todas las sumas de dinero que por concepto de la tasa que se declara inconstitucional, pagaron los contribuyentes en cualquier municipalidad del país, hasta el cuarto trimestre de 1999 inclusive.
Es de rigor señalar que, hasta el momento sólo se conoce la parte dispositiva del mencionado voto, en virtud de que todavía está en proceso de redacción, y por ende existe imposibilidad de profundizar en el asunto al desconocer las consideraciones de fondo "considerandos" analizadas por la Sala Constitucional a la hora de dictar su fallo.
Aunado a lo anterior, debe tenerse presente además que la citada sentencia –jurisprudencia vinculante erga omnes- todavía puede ser adicionada o aclarada por la Sala Constitucional con el fin de darle cumplimiento efectivo. Valga señalar que adicionada "cuando un punto materia del planteamiento que debe ser resuelto, no fue resuelto en el fallo" y aclarada "cuando se resolvió utilizando términos oscuros o ambiguos, tornándose en incomprensible lo resuelto"(1).
(1) Ver en ese sentido voto de la Sala Constitucional n° 3015-92 de las 15:03 horas del 9 de octubre de 1992.
A mayor abundamiento, existe la posibilidad de que se corrija en cualquier momento de oficio o a instancia de parte–sin que ello constituya adición o aclaración de la sentencia- algún error material de transcripción, según la doctrina y jurisprudencia que informa al numeral 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Bajo esta tesitura, este Despacho no esboza un criterio en relación con la sentencia de marras. Lo anterior sin perjuicio de que en el futuro –una vez redactado íntegramente el voto de la Sala Constitucional- se consulte sobre la materia, emitiendo esta Procuraduría algunas consideraciones de orden general y de carácter constitucional que obviamente no precluyen la competencia exclusiva y excluyente de nuestro Tribunal Constitucional.
Ahora bien, a manera de ilustración me permito transcribir –parcialmente- lo que la Procuraduría General de la República al contestar la audiencia conferida en la supracitada acción de inconstitucionalidad n° 99-5657-007-CO-, expresó:
"(...) Considera este Organo Asesor, que en virtud del principio de legalidad que informa el actuar de la Administración (artículo 11 constitucional) se requiere de una ley que venga a establecer, desarrollar y determinar con claridad las competencias municipales, máxime, cuando, como en el caso que nos ocupa, se trata del desarrollo de un poder de policía, que en algunas de sus manifestaciones supone el ejercicio de potestades de imperio y que, además, conlleva al establecimiento de un servicio de policía.
Al respecto, debe recodarse, también, como desarrollo del principio de reserva de ley, el principio contenido en el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública de acuerdo con el cual la competencia debe ser regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.
(...)
Es por ello que se considera que existe violación al principio de legalidad.
Naturaleza del cobro de la policía municipal
Otro aspecto que es cuestionado en las acciones que ocupan nuestra atención es si se requiere de una ley que fije la retribución económica que se cobrará por el servicio de policía.
En algunas de ellas se parte de que se esta frente a un impuesto y no una tasa, por lo que se exigiría la existencia de una ley que lo estableciera en todos sus elementos.
(...)
Se considera que el servicio público de policía municipal por su naturaleza es un servicio inherente al Estado(2) –bajo una concepción amplia que incluiría a las municipalidades– y cuya remuneración ha sido fijada unilateralmente. Como consecuencia de lo anterior, el cobro de éste estaría incluido dentro del concepto general de tributo y no de precio público.
(2) Lo anterior no se modifica por el hecho de que se haya autorizado –por ley– el funcionamiento de cuerpos de vigilancia privada, lo que fue avalado por la Sala Constitucional en la Resolución 8001-98 de 11 de noviembre de 1998.
Exigencia legal para la imposición de tributos
(...) debe hacerse la observación que en un único asunto –de los revisados por este Organo Asesor–, se encuentra que un Voto en el que la Sala manifiesta que la tasa se puede aprobar sin necesidad de ley, sino administrativamente.
(...)
El Código Municipal califica como tasa el cobro por la prestación del servicio público de policía municipal, pero véase que, aún y cuando se acepte por cierta tal definición, ello no enerva que su establecimiento –junto con todos los elementos del tributo– deban estar fijados en una ley, salvo lo ya indicado en cuanto a la delegación relativa sobre el monto de la tarifa.
Es por ello que resulta inconstitucional el artículo 4 inciso d) del Código Municipal que faculta a las Municipalidades a aprobar las tasas y las contribuciones especiales, ya que estas dos categoría pertenecen a la general de tributos, que según ya se analizó requieren de su establecimiento por medio de una ley, la que, en estos casos, debe ser propuesta por los entes territoriales. En la misma situación se encuentran los numerales 13 inciso b) y 68 de ese mismo cuerpo normativo.
Aplicación de los principios tributarios al cobro por la policía municipal
Obviamente, si se está en presencia de un tributo, a éste le resultarán aplicables los principios desarrollados en torno a éstos.
Principio (sic) generales del Derecho Tributario
La Sala Constitucional ha desarrollado una copiosa jurisprudencia sobre los principios generales del Derecho Tributario.
"Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos más importantes son: a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferenciación alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario, crea una discriminación arbitraria contra ella." (Resolución Número 2197-92 de 11 de agosto de 1992).
(...)
En relación con el primero de los requisitos nombrados, sea el de legalidad o reserva de ley debe señalarse lo siguiente.
Para que tal requisito se cumpla a cabalidad, la ley no sólo debe indicar su existencia, sino que tiene que regular todos los elementos que lo componen, a saber, el hecho generador, el sujeto pasivo y la tarifa –permitiéndose en esta la delegación relativa, según ya se señaló supra–.
Se considera que el numeral 74 párrafo tercero, que es en el que se regula la tasa por los servicios de policía municipal no cumple con tales exigencias. No señala, expresamente, el hecho generador de la obligación tributaria, y quedan serias dudas sobre cuál es el sujeto pasivo, aspectos sin los cuales no es posible afirmar que se cumple con el principio de reserva de ley.
Nótese que en cuanto a este último aspecto se señala que debe ser contribuyente del distrito y el cálculo se hará por metro lineal. De esta forma no se sabe si el obligado es el dueño de la propiedad, el inquilino, el usufructuario o cualquier otra variable posible.
Consecuentemente, también bajo esta perspectiva se considera que existen vicios de constitucionalidad.
En cuanto al monto de la tarifa, tenemos que si bien se establecen algunos parámetros para su fijación, es necesario analizarlos bajo la perspectiva del principio de igualdad y la prohibición de confiscación.
La relación entre el principio de igualdad y la prohibición de confiscatoriedad
El artículo 74 cuestionado establece que "la suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de la propiedad".
Este Organo Asesor considera que la indicación que el cobro será según la medida lineal de frente de la propiedad, contraviene el principio de igualdad, porque no distingue entre las distintas situaciones en que se pueden encontrarse las propiedades, y consecuentemente, trata como iguales a quienes no lo son. Además, al no hacerse tal distinción, para algunos podría llegar a ser confiscatorio.
(...)
Además se considera que con tal tratamiento, no se está tomando en cuenta la capacidad económica de los administrados, lo que redunda en otra violación constitucional.
(...)
Conclusión
Por todo lo expuesto, considera este Organo Asesor que las normas impugnadas contiene infracciones los principios de legalidad y de reserva de ley, al de igualdad, a los de razonabilidad y proporcionalidad, y al numeral 121 inciso 13) de la Carta Magna."(El destacado en negrita es del original y el subrayado es nuestro).
Del señor Diputado de la Fracción Renovación Costarricense, deferentemente suscribe,


Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy
Procuradora Adjunta